Zadeva T-348/14

Oleksandr Viktorovič Janukovič

proti

Svetu Evropske unije

„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev – Seznam oseb, subjektov in organov, za katere velja zamrznitev sredstev in gospodarskih virov – Vključitev imena tožeče stranke – Obveznost obrazložitve – Pravna podlaga – Pravica do obrambe – Pravica do učinkovitega sodnega varstva – Zloraba pooblastil – Nespoštovanje meril za vpis na seznam – Očitna napaka pri presoji – Lastninska pravica“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (deveti razširjeni senat) z dne 15. septembra 2016

1.      Evropska unija – Sodni nadzor nad zakonitostjo aktov institucij – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Obseg nadzora – Dokaz o utemeljenosti ukrepa – Obveznost pristojnega organa Unije, da v primeru izpodbijanja dokaže utemeljenost razlogov, sprejetih v zvezi z zadevnimi osebami ali subjekti

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 47; Sklep Sveta 2014/119/SZVP; Uredba Sveta št. 208/2014)

2.      Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Ukrajini – Sklep o zamrznitvi sredstev – Sodni nadzor nad zakonitostjo – Obseg – Splošna določba, ki se nanaša na posamični omejevalni ukrep –Vključitev z ugovorom nezakonitosti

(Člen 29 PEU; člena 275, drugi odstavek, in 277 PDEU; Sklep Sveta 2014/119/SZVP, člen 1(1), kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/143/SZVP)

3.      Sodni postopek – Akti, ki med postopkom razveljavljajo in nadomeščajo izpodbijane akte – Predlog za prilagoditev predlogov za razglasitev ničnosti, vložen med postopkom – Neobstoj neposrednega in posamičnega nanašanja – Nedopustnost

(Uredba Sveta št. 208/2014, kakor je bila spremenjena z Uredbo 2015/138)

4.      Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zaradi razmer v Ukrajini – Sklep o zamrznitvi sredstev – Pravica do obrambe – Posredovanje obremenilnih dokazov – Poznejši sklep, s katerim se je ohranil vpis imena tožeče stranke na seznamu oseb, na katere se nanašajo ti ukrepi – Utemeljitev tega sklepa z novimi elementi, ki jih prvotni sklep ni vseboval – Kršitev pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva – Neobstoj

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člena 41(2)(a) in 47; Sklep Sveta 2014/119/SZVP, kakor je bil spremenjen s Sklepoma 2015/143/SZVP in 2015/364/SZVP; Uredba Sveta št. 208/2014, kakor je bila spremenjena z Uredbama 2015/138 in 2015/357)

5.      Akti institucij – Obrazložitev – Obveznost – Obseg – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev oseb, vpletenih v protipravno prilaščanje javnih sredstev – Sklep, sprejet v okoliščinah, ki so zadevni osebi znane in ki ji omogočajo, da razume obseg ukrepa, sprejetega proti njej – Dopustnost sumarne obrazložitve – Meje – Obrazložitev, ki ne sme biti splošna in stereotipna

(Člen 296 PDEU; Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 41(2)(c)); Sklep Sveta 2014/119/SZVP, kakor je bil spremenjen s Sklepoma 2015/143/SZVP in 2015/364/SZVP; Uredba Sveta št. 208/2014, kakor je bila spremenjena z Uredbama 2015/138 in 2015/357)

6.      Pravo Evropske unije – Vrednote in cilji Unije – Vrednote – Spoštovanje pravne države –Pravna država – Pojem

(Člena 2 in 49 PEU)

7.      Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev oseb, odgovornim za odtujitev ukrajinskih javnih sredstev – Protipravno prilaščanje javnih sredstev – Pojem – Dejanja odtujitve javnih sredstev ali drugega premoženja, pri katerih obstaja možnost ogrožanja institucionalnih in pravnih temeljev Ukrajine in poseganja v spoštovanje pravne države v tej državi – Razlaga, ki je v skladu s cilji Pogodbe EU

(Sklep Sveta 2014/119/SZVP, člen 1(a), kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/143/SZVP)

8.      Ničnostna tožba – Razlogi – Zloraba pooblastil – Pojem

9.      Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi proti nekaterim osebam in subjektom zaradi razmer v Ukrajini – Zamrznitev sredstev oseb, vpletenih v protipravno prilaščanje javnih sredstev – Omejitev lastninske pravice – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

(Listina Evropske unije o temeljnih pravicah, člen 17; Sklep Sveta 2014/119/SZVP, kakor je bil spremenjen s Sklepoma 2015/143/PESC in 2015/364/PESC; Uredba Sveta št. 208/2014, kakor je bila spremenjena z Uredbama 2015/138 in 2015/357)

1.      Čeprav ima Svet široko polje proste presoje glede splošnih meril, ki naj se upoštevajo za namene sprejetja omejevalnih ukrepov, učinkovitost sodnega nadzora, ki ga zagotavlja člen 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, zahteva, da se sodišče Unije v okviru nadzora zakonitosti razlogov, na katerih temelji sklep o vpisu ali ohranitvi imena določene osebe na seznamu oseb, na katere se nanašajo omejevalni ukrepi, prepriča, da ta sklep, ki je za to osebo posamični akt, temelji na dovolj trdni dejanski podlagi. To pomeni, da je treba preveriti dejstva, ki so navedena v obrazložitvenem memorandumu, na katerem temelji navedeni sklep, tako da sodni nadzor ni omejen na presojo abstraktne verjetnosti navedenih razlogov, temveč se nanaša na vprašanje, ali so ti razlogi – oziroma vsaj eden od njih, za katerega se šteje, da je sam po sebi dovolj za utemeljitev tega sklepa – utemeljeni dovolj jasno in konkretno.

V zvezi s tem je začetek sodnega postopka v smislu nacionalnega zakonika o kazenskem postopku sicer element, ki ga lahko Svet upošteva pri ugotavljanju obstoja dejanj, ki upravičujejo sprejetje omejevalnih ukrepov na ravni Unije in pri presoji nujnosti sprejetja takih ukrepov, da bi se zagotovil učinek dejanj nacionalnih organov. Vseeno pa je sprejetje omejevalnih ukrepov v pristojnosti Sveta, ki samostojno odloča o potrebnosti in primernosti sprejetja takih ukrepov glede na cilje skupne zunanje in varnostne politike, ne glede na tovrstne predloge organov zadevne tretje države in ne glede na kakršnekoli ukrepe, ki jih ti organi sprejmejo na nacionalni ravni, pri čemer pa se mora opreti na trdno dejansko podlago.

Poleg tega je pristojni organ Unije tisti, ki mora v primeru izpodbijanja dokazati utemeljenost razlogov, navedenih zoper zadevno osebo, ne pa da bi morala zadnjenavedena predložiti negativni dokaz o neutemeljenosti navedenih razlogov.

(Glej točke 41, 49, 107, 147 in 148.)

2.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točki 57 in 59.)

3.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točki 61 in 62.)

4.      Pravica do obrambe, ki je določena v členu 41(2)(a) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, ki ji Pogodba EU priznava enako pravno veljavnost kot Pogodbama, zajema pravico do izjave in pravico do vpogleda v spis, pravica do učinkovitega sodnega varstva, ki je določena v členu 47 navedene listine, pa zahteva, da mora biti zadevni osebi omogočeno, da se seznani z razlogi, na katerih temelji odločba, ki je bila sprejeta v zvezi z njo. Iz tega izhaja, da mora Svet pri sprejetju sklepa, da se vpis imena osebe, subjekta ali organa ohrani na seznamu oseb, subjektov ali organov, za katere veljajo omejevalni ukrepi, spoštovati pravico te osebe, subjekta ali organa do predhodne izjave, če v sklep o ohranitvi vpisa na seznamu vključi nove elemente, to je elemente, ki jih prvotni sklep o vpisu na ta seznam ni vseboval.

Ker pa je imela tožeča stranka dostop do podatkov in dokazov, ki so bili za Svet razlog za ohranitev omejevalnih ukrepov proti njej, in je lahko v primernem roku predložila stališča, ni mogoče ugotoviti kršitve pravic tožeče stranke do obrambe in do učinkovitega sodnega varstva.

(Glej točke 68, 69, 72 in 74.)

5.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 78 do 84.)

6.      Spoštovanje pravne države je eno od primarnih vrednot, na katerih Unija temelji, kot je razvidno iz člena 2 PEU, preambule Pogodbe EU in preambule Listine Evropske unije o temeljnih pravicah. Spoštovanje pravne države je poleg tega na podlagi člena 49 PEU predpogoj za pristop k Uniji. Pojem pravne države je v alternativni obliki „vladavina prava“ vključen tudi v preambulo Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic.

Sodna praksa Sodišča in Evropskega sodišča za človekove pravice ter delo Sveta Evrope prek Evropske komisije za demokracijo skozi pravo zagotavljajo neizčrpen seznam načel in pravil, ki jih je mogoče šteti pod pojem pravne države. Med njimi so načela zakonitosti, pravne varnosti in prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, neodvisnih in nepristranskih sodišč, učinkovitega sodnega nadzora, vključno s spoštovanjem temeljnih pravic, in enakosti pred zakonom. Poleg tega se v okviru zunanjega delovanja Unije v nekaterih pravnih instrumentih, kot je Uredba št. 1638/2006 o splošnih določbah o ustanovitvi Evropskega instrumenta sosedstva in partnerstva med drugim navaja boj proti korupciji kot načelo, ki je zajeto s pojmom pravne države.

(Glej točki 98 in 99.)

7.      Čeprav ni mogoče izključiti, da lahko nekatera ravnanja v zvezi z dejanji odtujitve javnih sredstev škodijo pravni državi, pa ni mogoče sprejeti, da vsako dejanje odtujitve javnih sredstev, storjeno v tretji državi, upravičuje posredovanje Unije z namenom utrditve in podpore pravne države v tej državi v okviru pristojnosti Unije na področju skupne zunanje in varnostne politike. Da bi se dokazalo, da odtujitev javnih sredstev lahko upraviči delovanje Unije v okviru te politike s ciljem utrditve in podpore pravne države, morajo sporna dejanja biti vsaj taka, da lahko škodijo institucionalnim in pravnim temeljem zadevne države.

Merilo za vpis, kot je to, ki je navedeno v členu 1(1)(a) Sklepa 2014/119/SZVP o omejevalnih ukrepih proti določenim osebam, subjektom in organom zaradi razmer v Ukrajini, kakor je bil spremenjen s Sklepom 2015/143/SZVP, ki se nanaša zlasti na osebe, ki so bile opredeljene kot odgovorne za odtujitev ukrajinskih državnih sredstev, se šteje za skladno s pravnim redom Unije, le če ga je mogoče razlagati tako, da je združljivo z zahtevami hierarhično višjih pravil, ki jih mora spoštovati, in natančneje s ciljem utrditve in podpore pravne države v Ukrajini. Poleg tega ta razlaga omogoča spoštovanje širokega polja proste presoje, ki ga ima Svet za opredelitev splošnih meril za vpis, pri čemer se zagotavlja tudi – načeloma celovit – nadzor nad zakonitostjo aktov Unije z vidika temeljnih pravic. Navedeno merilo je treba zato razlagati tako, da ne zajema abstraktno vsakega dejanja odtujitve javnih sredstev, temveč dejanja odtujitve javnih sredstev ali drugega premoženja, pri katerih, glede na znesek ali vrsto odtujenih sredstev ali drugega premoženja ali glede na okoliščine, v katerih so bila storjena, obstaja vsaj možnost ogrožanja institucionalnih in pravnih temeljev Ukrajine, med drugim načela zakonitosti, prepovedi samovoljnega ravnanja izvršilnih oblasti, učinkovitega sodnega nadzora in enakosti pred zakonom, in, navsezadnje, poseganja v spoštovanje pravne države v tej državi. Ob taki razlagi je merilo za vpis v skladu in sorazmerno z upoštevnimi cilji Pogodbe EU.

(Glej točke od 100 do 102.)

8.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 123.)

9.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke od 164 do 169.)