STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NIILA JÄÄSKINENA
přednesené dne 6. září 2012(1)
Věc C‑483/10
Evropská komise
proti
Španělskému království
„Žaloba pro nesplnění povinnosti – Směrnice 2001/14/ES – Přidělování kapacit železniční infrastruktury – Zpoplatnění železniční infrastruktury – Článek 4 odst. 1 – Stanovení poplatků – Úloha provozovatele infrastruktury – Nezávislost vedení podniků – Článek 11 – Vytvoření systému vyšší výkonnosti – Článek 13 odst. 2 – Právo využívat určitou kapacitu železniční infrastruktury – Článek 14 odst. 1 – Rámec pro přidělování kapacit infrastruktury – Přidělení kapacity infrastruktury na řádném a nediskriminačním základě“
I – Úvod
1. Touto žalobou pro nesplnění povinnosti Komise navrhuje Soudnímu dvoru, aby určil, že Španělské království porušilo povinnosti, které mu ukládají čl. 4 odst. 1, 11, 13, bod 2, jakož i čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14/ES(2), naposled pozměněné směrnicí 2007/58/ES(3) (dále jen „směrnice 2001/14“). Španělské království navrhuje, aby byla žaloba Komise zamítnuta.
2. Projednávaná věc se řadí do série žalob pro nesplnění povinnosti(4) podaných Komisí v letech 2010 a 2011 ohledně uplatňování směrnice 91/440/EHS(5), ve znění směrnice 2001/12/ES(6) (dále jen „směrnice 91/440“), a směrnice 2001/14 členskými státy, zejména co se týče přístupu železničních podniků k infrastruktuře, tzn. k železniční síti. Tyto žaloby jsou první svého druhu, neboť Soudnímu dvoru poprvé poskytují možnost vyjádřit se k liberalizaci železnic v Evropské unii a zejména vyložit tzv. „první železniční balíček“.
II – Právní rámec
A – Unijní právo
3. Článek 4 odst. 1 a 2 směrnice 2001/14 stanoví:
„1. Členské státy stanoví rámec zpoplatnění s ohledem na nezávislost vedení podniků stanovenou v článku 4 směrnice [91/440].
S výhradou uvedené podmínky nezávislosti vedení podniku mohou členské státy zavést specifická pravidla zpoplatnění nebo delegovat tuto pravomoc na provozovatele infrastruktury. Stanovení poplatků za použití infrastruktury a vybírání těchto poplatků provádí provozovatel infrastruktury.
2. Pokud provozovatel infrastruktury není z hlediska své právní formy, organizace nebo rozhodovacích pravomocí nezávislý na železničním podniku, vykonává funkce uvedené v této kapitole, kromě výběru poplatků, správce poplatků nezávislý z hlediska své právní formy, organizace a rozhodovacích pravomocí na jakémkoli železničním podniku.“
4. Článek 11 odst. 1 směrnice 2001/14 má následující znění:
„Systémy zpoplatnění použití infrastruktury povzbuzují železniční podniky a provozovatele infrastruktury v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě pomocí systému odměňování výkonu. Tento systém může zahrnovat pokuty za činnosti narušující provoz sítě, kompenzace pro podniky trpící závadami a odměny za přesáhnutí plánovaného výkonu.“
5. Článek 13 odst. 2 směrnice 2001/14 stanoví:
„Právo využívat určitou kapacitu železniční infrastruktury ve formě trasy vlaku je možné poskytnout žadatelům nejvýše na dobu jednoho období platnosti jízdního řádu.
Provozovatel infrastruktury a žadatel mohou uzavřít rámcovou dohodu podle článku 17 o využití kapacity příslušné železniční infrastruktury po dobu delší než je jedno období platnosti jízdního řádu.“
6. Článek 14 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:
„Členské státy mohou stanovit rámec pro přidělování kapacity infrastruktury, při respektování nezávislosti vedení podniku stanovené v článku 4 směrnice [91/440]. Stanoví se specifická pravidla pro přidělování kapacity. Provozovatel infrastruktury zajistí provedení přidělení kapacity. Provozovatel infrastruktury zajistí zejména přidělení kapacity infrastruktury na řádném a nediskriminačním základě a v souladu s právem Společenství.“
7. Článek 30 téže směrnice zní takto:
„1. […] členské státy [zřídí] regulační subjekt. Tento subjekt, kterým může být ministerstvo odpovědné za záležitosti dopravy nebo jakýkoli jiný subjekt, je nezávislý, pokud jde o organizaci, rozhodnutí o financování, právní struktury a rozhodování, na jakémkoli provozovateli infrastruktury, správci poplatků, přidělujícím subjektu nebo žadateli. […]
[…]
3. Regulační subjekt zajistí, aby poplatky stanovené provozovatelem infrastruktury byly v souladu s kapitolou II a byly nediskriminační. […]“
B – Španělské právo
8. Zákon 39/2003 o odvětví železnic (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario)(7) ze dne 17. listopadu 2003 (dále jen la „LSF“) v článku 21 vypočítává pravomoci a funkce provozovatele železniční infrastruktury, k nimž patří výběr poplatků za užívání železniční infrastruktury.
9. Podle čl. 73 odst. 5 LSF lze pro stanovení výše železničních poplatků v souladu s účinným využíváním železniční sítě v obecném zájmu zohlednit úvahy týkající se stupně přetížení infrastruktury, rozvoje nových služeb železniční přepravy, jakož i nezbytnosti podporovat využívání nevytížených tratí, čímž se v každém případě zajistí optimální hospodářská soutěž mezi železničními podniky.
10. Týž zákon v čl. 77 odst. 1 stanoví, že určení výše poplatků za užívání železničních tratí, jež tvoří součást železniční sítě obecného zájmu a poplatku za využívání nádraží a ostatních železničních zařízení, se provede ministerským výnosem.
11. Článek 81 LSF zejména stanoví, že určení, popř. změna poplatků za užívání železniční infrastruktury spadá do příslušnosti ministerstva infrastruktury a dopravy.
12. Články 88 a 89 a LSF považují určitá jednání, která „souvisí s poruchami provozu sítě“, za správní delikty, jež mohou mít za následek uložení sankcí.
13. Královské nařízení 2395/2004 ze dne 30. prosince 2004 schvaluje stanovy veřejného podniku provozujícího železniční infrastrukturu (Real decreto 2395/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias)(8). Článek 1 zmíněných stanov stanoví, že provozovatel železniční infrastruktury (Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, dále jen „ADIF“) je veřejnoprávní organizace srovnatelná s kategorií veřejnoprávních podniků. ADIF je začleněn do ministerstva infrastruktur a dopravy, jež je pověřeno strategickým vedením, vyhodnocováním a kontrolou jeho činnosti.
14. Stanovy ADIF podávají v článku 3 výčet pravomocí a funkcí této jednotky, k nimž patří výběr poplatků za užívání železniční infrastruktury.
15. Z článků 14, 15 a 23 zmíněných stanov vyplývá, že správu ADIF zajišťuje správní rada a prezident, jenž je zároveň předsedou správní rady. Týž článek 15 stanoví, že členové správní rady jsou jmenováni a odvoláváni ministrem infrastruktury a dopravy na základě jeho volné úvahy. Podle čl. 23 odst. 1 těchto stanov je prezident ADIF jmenován radou ministrů na návrh uvedeného ministra.
16. Královské nařízení 2396/2004 ze dne 30. prosince 2004 schvaluje stanovy veřejnoprávního podniku RENFE‑Operadora (Real decreto 2396/2004 por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE‑Operadora)(9). Článek 1 zmíněných stanov stanoví, že stejně jako ADIF je RENFE Operadora veřejnoprávní organizací, kterou je možno zařadit do kategorie veřejných podniků, právně přičleněnou k ministerstvu infrastruktury a dopravy, jež odpovídá za strategické řízení, hodnocení a kontrolu jeho činnosti.
17. Podle článků 7 a 8 stanov RENFE Operadora je jeho řízení zajišťováno správní radou a prezidentem, jenž je zároveň předsedou správní rady. Článek 8 odst. 1 těchto stanov stanoví, že členové správní rady jsou jmenováni a odvoláváni ministrem infrastruktury a dopravy na základě jeho volné úvahy. Prezident je jmenován radou ministrů na návrh tohoto ministra v souladu s čl. 16 odst. 1 uvedených stanov.
18. Výnos ministerstva infrastruktury FOM/898/2005 určuje výši železničních poplatků stanovených články 74 a 75 zákona 39/2003 (Orden del Ministerio de Fomento FOM/898/2005 por la que se fijan las cuantίas de las cánones ferroviarios establecidos en los artίculos 74 y 75 de la Ley 39/2003)(10) ze dne 8. dubna 2005.
19. Výnos ministerstva infrastruktury FOM/897/2005 o prohlášení ohledně sítě a postupu přidělování kapacity železniční infrastruktury (Orden del Ministerio del Fomento FOM/897/2005 relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria)(11) ze dne 7. dubna 2005 (dále jen „výnos FOM/897/2005“) ve svém článku 11 stanoví:
„[ADIF] přiděluje požadované kapacity infrastruktury takto:
a) […]
b) dojde-li k překrývání žádostí o tutéž hodinovou trasu nebo byla-li síť prohlášena za plně vytíženou, zohlední se následující pořadí pro přidělování (v sestupném pořádku):
1. pořadí případně stanovené ministerstvem infrastruktury a dopravy pro různé druhy služeb na každé lince, zejména s přihlédnutím k službám nákladní přepravy.
[…]
4. přidělení a skutečné využívání dřívějších hodinových tras, jejichž použití je požadováno, žadatelem.
[…]“
III – Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
20. Dne 15. června 2007 zaslala Komise španělským orgánům dotazník týkající se uplatňování směrnic 91/440, 95/18/ES(12) a 2001/14.
21. Po výměně korespondence se španělskými orgány zaslala Komise dne 27. června 2008 Španělskému království výzvu dopisem, v níž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti určitých hledisek španělské úpravy záležitostí železnic se směrnicemi 91/440 a 2001/14.
22. Dopisem ze dne 16. října 2008 odpovědělo Španělské království na výzvu dopisem. V dopisech ze dne 5. února a 13. července 2009 sdělilo Komisi další informace.
23. Dopisem ze dne 9. října 2009 poté Komise zaslala Španělskému království odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že dotčená právní úprava není v souladu se směrnicemi 91/440 a 2001/14, na něž tento stát odpověděl dopisem ze dne 16. prosince 2009.
24. Jelikož Komise nebyla s odpovědí Španělského království spokojena, rozhodla se podat tuto žalobu došlou Soudnímu dvoru dne 6. října 2010.
25. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 16. února 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství České republiky na podporu návrhových žádání Španělského království. Usnesením ze dne 8. září 2011 bylo povoleno vedlejší účastenství Francouzské republiky na podporu návrhových žádání Španělského království.
26. Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 26. března 2012 Komise oznámila, že poté, co Španělské království přijalo zákon 2/2011 o udržitelném hospodářství (Ley 2/2011 de Economía Sostenible)(13) ze dne 4. března 2011, upustila od svého druhého a třetího žalobního důvodu, které se týkaly porušení čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14 a čl. 10 odst. 7 směrnice 91/440(14).
27. Komise, španělská vláda, jakož i francouzská vláda byly zastoupeny na jednání, jež se konalo dne 23. května 2012.
IV – Analýza žaloby pro nesplnění povinnosti
A – K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14
1. Argumentace účastníků řízení
28. Komise tvrdí, že španělské právní předpisy nejsou v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14, jelikož výše poplatků je v plném rozsahu určována ministerským výnosem s tím důsledkem, že jedinou funkcí, jíž byl pověřen ADIF, je výběr poplatků. ADIF totiž pouze vypočítává výši poplatku v každém jednotlivém případě, přičemž používá vzorec předem určený vyčerpávajícím způsobem vnitrostátními orgány. Tento subjekt tak nemůže uplatňovat volné uvážení pro stanovení výše poplatku v každém konkrétním případě.
29. Podle Komise španělská právní úprava nebrala ohled ani na dodržování správní autonomie provozovatele infrastruktury, jelikož tím, že stanovení výše poplatků svěřila pouze vnitrostátním orgánům, zbavila zmíněného provozovatele podstatného nástroje vedení podniku.
30. Tím, že čl. 6 odst. 2 zmíněné směrnice stanoví, že se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup nutně znamená, že výši poplatků stanoví provozovatel infrastruktury, nikoli členské státy.
31. Dohled nad poplatky stanovenými provozovatelem infrastruktury podle čl. 30 odst. 3 téže směrnice by byl podle Komise zbaven smyslu, kdyby byla výše poplatků stanovována v plném rozsahu orgány členských států.
32. Španělská vláda tvrdí, že poplatky jsou stanovovány jako daně. Podle vnitrostátních právních předpisů se totiž jedná o daně, jejichž zdrojem je soukromé užívání veřejné železniční domény. Podstatné prvky těchto poplatků tak musí být právně upraveny a konkrétní výše poplatků musí být stanovena obecnou správní normou, tzn. přinejmenším ministerským výnosem.
33. Španělská vláda uvádí, že ADIF, provozovatel infrastruktury na území Španělska, je veřejnoprávní podnik, který podle vnitrostátních právních předpisů musí být nutně závislý na ministerstvu, a nemůže tudíž přijímat právní předpisy, jelikož tato pravomoc náleží ministerstvu, jemuž je podřízen. Článek 76 LSF svěřuje ADIF správu zmíněných poplatků, což zahrnuje určité kontrolní funkce, likvidaci a stanovení poplatku dluženého v každém konkrétním případě, jakož i jeho výběr. ADIF může kromě toho navrhovat ministerstvu infrastruktury a dopravy, aby byly při přeřazení určité železniční trasy nebo nádraží do jiné třídy uplatněny další druhy poplatků.
34. Španělská vláda nesdílí výklad čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14, jejž podává Komise, a tvrdí, že výraz „stanovení“, který je v něm použit, nutně nevyžaduje stanovení výše poplatků. Když totiž toto ustanovení určuje, že stanovení poplatků provádí provozovatel infrastruktury, je tomu třeba rozumět tak, že odkazuje pouze na stanovení konkrétního poplatku za užívání infrastruktury v každém jednotlivém případě.
35. Jelikož zmíněný článek 4 sám odkazuje na stanovení a výběr poplatků, je tedy třeba rozlišovat mezi jednak stanovením poplatků obecně, čímž je s konečnou platností určen rámec a systém zpoplatnění, který těmto činnostem odpovídá, a určením systémů zpoplatnění, jež přísluší ministru infrastruktury a dopravy, a jednak stanovením konkrétního poplatku odpovídajícího každému konkrétnímu případu, což přísluší ADIF.
36. Španělská vláda vycházející z tohoto rozdílu má za to, že jí uznávaný výklad čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 je v souladu s ostatními ustanoveními téže směrnice.
37. Z čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 totiž jasně vyplývá, že státu, a nikoli provozovateli infrastruktury, přísluší snižovat výši poplatků za přístup k železniční síti.
38. Ustanovení obsažené v čl. 9 odst. 3 směrnice 2001/14, podle něhož provozovatelé infrastruktury mohou zavést systémy poskytující slevy, je výslovně obsaženo v čl. 73 odst. 5 LSF. Okolnost, že toto ustanovení je formulováno obecně neznamená, že tyto slevy nemohou existovat.
39. Zmínka o poplatcích stanovených provozovatelem infrastruktury v čl. 30 odst. 3 směrnice 2001/14 odkazuje na poplatky uplatněné provozovatelem infrastruktury v určitém okamžiku na jednotlivý případ. Použití výrazu „fixer“ se nemůže týkat obecného stanovení poplatků a jejich výše, které přísluší ministerstvu infrastruktury a dopravy.
40. Konečně, Česká republika uvádí, že při stanovení rámce zpoplatnění mají členské státy podle článku 4 směrnice 91/440 povinnost přijmout opatření nezbytná k zajištění „nezávislého postavení železničních podniků“, a nikoli nezávislého postavení správce železniční infrastruktury. Z toho vyvozuje, že zákrok dotčeného státu v podobě stanovení konkrétních úrovní zpoplatnění představuje nástroj, který je z hlediska čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 přípustný.
2. Přezkum prvního žalobního důvodu
41. Tímto důvodem Komise v podstatě uplatňuje, že španělská právní úprava není v souladu s čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14, jelikož výši poplatků stanoví ministerstvo infrastruktury a dopravy ministerským výnosem. Provozovatel infrastruktury je tak pověřen pouze výběrem poplatků. Z tohoto důvodu nejsou vnitrostátní právní předpisy slučitelné s požadavkem respektování správní autonomie provozovatele.
42. Především je třeba poznamenat, že první žalobní důvod navozuje tutéž problematiku jako druhý žalobní důvod ve věci Komise v. Maďarsko (C‑473/10) týkající se nezávislosti zpoplatnění, avšak z opačné perspektivy. Ve zmíněné věci C‑473/10 se totiž tento důvod týká konkrétně výkladu výrazů „inkasování“ a „vybírání“, což je funkce, která nespadá do pojmu „základní funkce“ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice 91/440, jež musí být nutně prováděna provozovatelem infrastruktury nezávisle na železničních společnostech(15). Tato otázka se klade rovněž v mírně odlišném smyslu ve věci Komise v. Česká republika (C‑545/10).
43. Chci připomenout, že podle čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14 jsou členské státy povinny vytvořit rámec pro zpoplatnění. V tomto ohledu mohou rovněž stanovit konkrétní pravidla zpoplatnění, přičemž musí respektovat nezávislost provozovatele infrastruktury. Tomuto provozovateli přísluší určit poplatek za užívání infrastruktury. Navíc musí být odpovědný za výběr zmíněného poplatku. Posledně uvedený úkol tak nepředstavuje základní funkci, a může být tedy přenesen na provozovatele, kteří nejsou nezávislí, anebo na jakýkoli jiný subjekt. Dodávám, že č. 4 odst. 4 a 5, čl. 8 odst. 1, jakož i článek 11 této směrnice, používají pojem „systém[y] zpoplatnění“.
44. Hlavní argument předložený španělskou vládou k popření tohoto důvodu vychází z výkladu výrazu „stanovení poplatků“ obsaženého v čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14. Podle této vlády se zmíněný výraz týká pouze určení konkrétního poplatku za použití infrastruktury v každém jednotlivém případě.
45. Tento argument nelze přijmout. Směrnice 2001/14 činí rozdíl mezi zpoplatněním a stanovením poplatků. Vzhledem k tomuto rozlišení je nezbytné, jak to navrhuje Komise, přikládat výrazu „stanovení“ širší smysl než výrazu „vyúčtování“, jenž je pouze fází v postupu vybírání a musí být považován za výraz, jenž spadá do pojmu „vybírání“. Tento výklad je potvrzen analýzou kontextu úpravy sporného ustanovení, jakož i cílů dotčené směrnice.
46. V této souvislosti je užitečné poukázat na paralelu s argumentací maďarské vlády ve věci Komise v. Maďarsko (C‑473/10). Podle této vlády lze rozlišovat mezi vytvářením poplatků, jejich konkrétním stanovením, jakož i jejich vybíráním. První z těchto činností odpovídá stanovení různých pravidel zpoplatnění uskutečněnému členským státem nebo provozovatelem infrastruktury. Druhá z nich se týká stanovení různých jednotlivých poplatků, jež musí uhradit daný železniční podnik v konkrétní situaci v závislosti na službách, o které požádal. Třetí pak označuje konkrétní zaplacení poplatku provozovateli infrastruktury, jehož podmínky jsou předem určeny.
47. V projednávané věci Komise vytýká Španělskému království skutečnost, že výše poplatků je v plné míře stanovena ministerským výnosem, takže ADIF je svěřen pouze výběr poplatků.
48. Je sice třeba připustit, že čl. 8 první pododstavec směrnice 91/440 stanoví, že po konzultaci s provozovatelem „stanoví členské státy pravidla stanovení tohoto poplatku“. V tomto ohledu se šestý bod odůvodnění zmíněné směrnice jeví jako ještě jednoznačnější. Podle tohoto bodu odůvodnění „vzhledem k tomu, že neexistují společná pravidla pro rozdělování nákladů na železniční infrastrukturu, a že proto musí členské státy po konzultaci s provozovatelem železniční infrastruktury stanovit pravidla, pokud jde o platby železničních podniků a jejich seskupení za používání železniční infrastruktury“.
49. Z dvanáctého bodu odůvodnění směrnice 2001/14 sice vyplývá, že by systémy zpoplatnění a přidělování kapacit měly podněcovat provozovatele infrastruktury k optimalizaci využití jejich infrastruktury v rámci stanoveném členskými státy. Takováto optimalizace zpoplatněním mi nepřipadá možná, ledaže je v rámci systému zpoplatnění poskytnut určitý rozhodovací prostor provozovateli infrastruktury a úloha tohoto provozovatele překračuje rámec prostého výpočtu poplatků. Tytéž úvahy platí i ohledně pravomocí provozovatele infrastruktury, jichž se týká čl. 8 odst. 2 a článek 9 směrnice 2001/14, co se týče zavádění vyšších poplatků nebo jejich snižování.
50. Směrnice 2001/14 totiž vytváří oblast zpoplatnění vyhrazenou provozovateli infrastruktury. Ve vztahu ke státu vyplývá požadavek horní hranice této oblasti z požadavku rozhodovacího prostoru v rámci zpoplatnění, jež má umožnit, aby toto zpoplatnění mohlo být užíváno jako nástroj vedení podniků. K zajištění cíle nezávislého vedení podniků smí být státem definován pouze normativní a finanční rámec. Ve vztahu k provozovatelům, kteří nejsou nezávislí, odpovídá dolní hranice této oblasti – pod níž už dochází k „vybírání“ – rozdílu mezi prostým výpočtem poplatku na základě údajů a objektivních kritérií, a rozhodnutími, jež vyžadují volbu a posouzení faktorů obsažených v takovýchto výpočtech. Tento posledně uvedený rozdíl, který je určující pro posouzení nutnosti, zdá má existovat nezávislý správce poplatků ve smyslu čl. 4 odst. 2, směrnice 2001/14 v případě, že provozovatel infrastruktury není v právní, organizační nebo rozhodovací rovině nezávislý.
51. Tento výklad je ostatně podpořen systematikou směrnice 2001/14, jakož i kontextem sporného ustanovení v režimu vytvořeném zmíněnou směrnicí. V tomto ohledu musím připomenout, že podle čl. 6 odst. 2 směrnice 2001/14 se provozovatelům infrastruktury poskytují podněty ke snižování nákladů na zajištění infrastruktury a výše poplatků za přístup. Znění čl. 9 odst. 2 téže směrnice ukazuje, že provozovatel infrastruktury může souhlasit se snížením poplatků vybraných od jiného železničního podniku. Konečně čl. 30 odst. 2 a 3 zmíněné směrnice ukazuje, že posuzovací pravomoc, kterou musí mít provozovatel infrastruktury, se týká zejména kritérií obsažených ve zprávě o síti, postupu přidělování kapacity a jeho výsledků, systému zpoplatnění, jakož i úrovně nebo struktury poplatků za užívání infrastruktury.
52. V projednávané věci jedná jakožto španělský regulační subjekt ministerstvo infrastruktury a dopravy. Toto ministerstvo má však ve fungování systému zpoplatnění dvojí úlohu, jelikož určuje též poplatky. I v případě, že by čl. 30 odst. 1 směrnice 2001/14 připouštěl určení příslušného ministra jakožto kontrolního mechanismu, totéž ustanovení naopak vyžaduje nezávislost zmíněné organizace. Pro účely splnění kontrolní funkce, zejména dohledu nad legalitou poplatků stanovených ADIF, španělský ministr nemůže souběžně určovat zmíněné poplatky, jako tomu je v současné době ve Španělsku(16).
53. V důsledku toho – i kdyby členský stát mohl stanovit prvky a kritéria, jež je třeba uplatnit při stanovení výše poplatku – přísluší provozovateli infrastruktury určit, při dodržení normativního a finančního rámce stanoveného státem, poplatky v jednotlivých případech způsobem, který překračuje rámec prostého výpočtu poplatku na základě vzorce předem plně určeného státem, jako je tomu ve Španělsku. V tomto ohledu nemá ADIF žádnou posuzovací pravomoc pro účely stanovení výše poplatku v jednotlivých případech, což odporuje čl. 4 odst. 1 směrnice 2001/14.
54. Nakonec uvádím, že podle ustálené judikatury se členský stát nemůže dovolávat ustanovení, zvyklostí nebo okolností vnitrostátního právního řádu, aby tím odůvodnil nesplnění povinností […] stanovených směrnicí(17). Z judikatury ostatně vyplývá, že toto platí i tehdy, nacházejí-li se dotyčná ustanovení na ústavněprávní úrovni(18).
55. Z toho plyne, že ustanovení týkající se stanovení poplatků a právní povahy ADIF jakožto veřejného podniku, jichž se dovolává španělská vláda, nemají vliv na analýzu porušení smlouvy v projednávané věci.
56. Z toho vyvozuji, že první žalobní důvod Komise musí být přijat.
B – K druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 11 směrnice 2001/14
1. Argumentace účastníků řízení
57. Komise španělským právním předpisům vytýká, že neobsahují žádné opatření k provedení článku 11 směrnice 2001/14 do vnitrostátního právního řádu. Článek 11 výnosu FOM/897/2005 totiž stanoví kritéria pro přidělování kapacit infrastruktury a není součástí „systému zpoplatnění“, na rozdíl od toho, co vyžaduje článek 11 směrnice 2001/14.
58. Stejně tak články 88 a 89 LSF, které kvalifikují různá porušení železniční úpravy jako „závažná“ nebo „velmi závažná“, nejsou součástí „systému zpoplatnění“. Pokuty, které lze uložit, jsou sankcemi správní povahy. Tato ustanovení umožňují ukládat sankce železničním podnikům, nikoli však ADIF.
59. Komise dodává, že čl. 73 odst. 5 LSF jako takový nepostačuje k uvádění systému zvyšování výkonu podle článku 11 směrnice 2001/14 do praxe, jelikož stanoví pouze možnost zavedení takovéhoto systému. Zavedení tohoto systému však nepředstavuje právo, jehož výkon by byl přenechán volné úvaze členských států, ale povinnost uloženou směrnicí 2001/14.
60. Komise nakonec konstatuje, že ADIF představuje zavedení systému pobídek jako prostou možnost, a nikoli jako povinnost uloženou článkem 11 směrnice 2001/14.
61. Španělská vláda popírá, že ve vnitrostátních právních předpisech nejsou obsažena ustanovení provádějící článek 11 směrnice 2001/14.
62. Zaprvé tvrdí, že čl. 73 odst. 5 LSF stanoví pro určení částky železničních poplatků možnost zohlednit úvahy odrážející stupeň nasycení infrastruktury, vývoj nových služeb železniční dopravy, jakož i nezbytnost zvýhodňovat užívání nevytížených tras, přičemž je v každém případě zaručena optimální hospodářská soutěž mezi železničními podniky.
63. Zadruhé články 88 a 89 LSF kvalifikují určitá jednání jako správní přestupky, které souvisí s poruchami sítě a v případě, že dojde k jejich spáchání, jsou za ně ukládány pokuty.
64. Zatřetí španělská vláda tvrdí, že se ADIF snaží odměňovat železniční podniky, které dodržují přidělené kapacity infrastruktur, zejména s cílem podporovat co nejrozsáhlejší snižování počtu mimořádných událostí v síti.
65. Konečně tvrdí, že všechny železniční podniky, které požádají o hodinovou trasu a obdrží ji, musí v okamžiku jejího udělení uhradit poplatek za rezervaci ještě před skutečným užíváním této trasy. Uhrazení tohoto poplatku je vyjádřením závazku železničního podniku dodržet užívání sítě, o které zažádal, s tím, že v opačném případě mu předem uhrazený poplatek propadne.
66. Francouzská vláda zastává názor, že článek 11 směrnice 2001/14 musí být vykládán tak, že stanoví cíl a členským státům ukládá povinnost jednat tak, aby tohoto cíle dosáhly. Podle ní mají členské státy svobodu zvolit si prostředky, které v tomto rámci uplatní. Stejně jako španělská vláda je i francouzská vláda toho názoru, že tato opatření nesmí být zahrnuta do rámce nezávislého systému odměňování výkonu, aby vyhověla podmínkám článku směrnice 2001/14.
2. Přezkum druhého žalobního důvodu
67. Na úvod chci uvést, že jak vyplývá z článku 11 směrnice 2001/14, systémy zpoplatnění použití infrastruktury musí železniční podniky a provozovatele infrastruktury povzbuzovat v minimalizaci závad a zvyšování výkonu železniční sítě pomocí „systému zvyšování výkonu“.
68. Ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že relevantní španělské právní předpisy obsahují opatření pro přidělování kapacit infrastruktury či sankce pro případ porušení železničních právních předpisů.
69. Je však třeba poznamenat, že opatření a sankce, na něž odkazuje španělská vláda, nevytvářejí systém ve smyslu článku 11 směrnice 2001/14. Zmíněná opatření a sankce, jež ostatně netvoří část systému zpoplatnění a jež pouze umožňují ukládat sankce železničním podnikům, nikoli však provozovateli infrastruktury, nevytvářejí sourodý a transparentní celek, takže je nelze označit za uspokojivý „systém zvyšování výkonu“ splňující podmínky směrnice 2001/14. Naopak se zde jedná o opatření a sankce dílčí a navzájem nezávislé.
70. Jinými slovy jsou členské státy povinny vytvořit systém zvyšování výkonu, který je součástí systémů zpoplatnění infrastruktury v souladu s článkem 11 směrnice 2001/14. Co se dále týče povzbuzujících opatření, mohou si členské státy vhodná opatření svobodně zvolit, pokud splní podmínky zmíněné směrnice a zejména podmínky jejího článku 11, který požaduje vytvoření systému zvyšování výkonu, ale který ponechává rozhodovací prostor, co se týče konkrétních opatření obsažených ve zmíněném systému.
71. Navíc ze spisu předloženého Soudnímu dvoru vyplývá, že ADIF představuje zavedení systému povzbuzujících opatření stanovený článkem 11 směrnice 2001/14 jako prostou možnost, nikoli povinnost, kterou musí španělské orgány dodržet. Stejně jako Komise zastávám názor, že pouhé zmínění možnosti zavést takovýto systém nepostačuje k tomu, aby bylo zajištěno dodržení článku 11 zmíněné směrnice, jeho znění ostatně nikterak nepotvrzuje výklad tohoto ustanovení navržený španělskou vládou.
72. Z toho vyplývá, že druhému žalobnímu důvodu Komise musí být vyhověno.
C – K pátému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení čl. 13 odst. 2 a čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14
1. Argumentace účastníků řízení
73. Komise uvádí, že první priorita přidělování kapacit infrastruktury podle čl. 11 písm. b) bodu 1 výnosu FOM/897/2005 porušuje čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14, jelikož dotčenému ministrovi ponechává nadměrnou posuzovací pravomoc, zatímco zmíněný článek 14 stanoví, že musí být stanovena konkrétní pravidla přidělování kapacit.
74. Španělská vláda popírá, že první priorita přidělování kapacity porušuje čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14. Toto kritérium přidělování kapacity totiž ponechává otevřenu možnost dát za zvláštních nebo výjimečných okolností přednost jinému druhu služeb odlišných od služeb nákladní přepravy, aby se zabránilo přetížení železniční sítě.
75. Španělská vláda upřesňuje, že od vstupu výnosu FOM/897/2005 v platnost a účinnost ministerstvo infrastruktury a dopravy tuto možnost nikdy nepoužilo, což prokazuje neexistenci jakékoli posuzovací pravomoci v této oblasti.
76. Co se týče první priority přidělování kapacity, Komise uvádí, že výklad navrhovaný španělskou vládou nemá oporu ve znění čl. 11 písm. b) bodu 1 výnosu FOM/897/2005. Podle ní toto posledně zmíněné ustanovení nikterak neodkazuje na existenci výjimečných nebo zvláštních okolností, jako jsou ty, o nichž se zmiňuje španělská vláda. Komise dodává, že pouhá existence první priority jako taková představuje zdroj právní nejistoty pro provozovatele, takže tvrzená praxe španělských orgánů, která spočívá v nestanovení doplňkových priorit s výjimkou případu výjimečných okolností, nemůže být považována za dostatečnou pro účely provádění čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14.
77. Španělská vláda v tomto ohledu zdůrazňuje, že čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14 se výslovně nezaměřuje na situaci, v níž výjimečné okolnosti vyžadují změnu dříve stanovených priorit, ale že ani nezakazuje zohlednit takovouto situaci. Proto nelze mít za to, že výklad zmíněného článku 14 navrhovaný španělskou vládou odporuje směrnici 2001/14.
78. Komise rovněž zdůrazňuje, že čtvrtá priorita přidělování kapacit infrastruktury podle čl. 11 písm. b) bodu 4 výnosu FOM/897/2005 odporuje čl. 13 odst. 2 a čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14.
79. Na jedné straně má Komise za to, že tato čtvrtá priorita přidělování kapacity porušuje čl. 13 odst. 2 zmíněné směrnice, jelikož by mohla v praxi vést k tomu, že železniční podnik bude mít možnost využívat trasu po neomezenou dobu. Takováto praxe by zbavila užitečného účinku zákaz vyslovený ve zmíněném článku 13, podle něhož nelze přidělovat trasy na dobu delší, než činí platnost jízdního řádu.
80. Na druhé straně má Komise za to, že čtvrtá priorita přidělování nebere na zřetel čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14, jelikož by v praxi mohla zabránit v přístupu k atraktivnějším trasám novým účastníkům trhu (obecně podnikům z jiných členských států) a zachovat výhody obvyklých uživatelů (obecně španělských podniků), což by bylo diskriminační.
81. V kontextu čtvrté priority přidělování kapacity Komise zdůrazňuje, že článek 12 směrnice 2001/14 výslovně stanoví možnost provozovatelů infrastruktury použít poplatek za rezervaci k dosažení maximální rentability využívání železničního systému. Komise, která se nebrání zohlednění – kromě jiných kritérií přidělování kapacity – tradičního používání provozovateli, má nicméně za to, že aby obvyklý uživatel hodinové trasy nebyl diskriminačním způsobem zvýhodněn ve srovnání s novými účastníky trhu, je třeba zohlednit nejen historii hodinové trasy v každém přidělovacím řízení, ale též historii užívání jinými účastníky na srovnatelných trasách.
82. Upřesňuje, že článek 22 směrnice 2001/14 se použije pouze v případě přetížené infrastruktury, zatímco čl. 11 písm. b) bod 4 výnosu FOM/897/2005 je použitelný nejen v tomto případě, ale též obecně, jakmile dojde k překrývání žádostí pro tutéž hodinovou trasu. V každém případě žádné z ustanovení zmíněného článku 22 členským státům nedovoluje přijmout kritérium přidělování kapacity, jako je to, o které se jedná v tomto žalobním důvodu.
83. Možnost stanovená v čl. 13 odst. 2 směrnice 2001/14 uzavřít rámcovou dohodu, jíž se dovolává španělská vláda, představuje výjimku z obecného pravidla, jejíž užití je podrobeno podmínkám stanoveným v článku 17 směrnice 2001/14.
84. Španělská vláda popírá, že by čtvrtá priorita přidělování kapacity odporovala čl. 13 odst. 2 a čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14.
85. Kritérium uvedené v čl. 11 písm. b) bodě 4 výnosu FOM/897/2005 je totiž pouze jedno z kritérií sloužících účelům přidělování kapacit, nejsou-li dostatečné nebo bylo-li podáno více žádostí pro tutéž trasu. Podle španělské vlády toto kritérium implikuje racionální a spravedlivou diskriminaci, jelikož je rozumné zohlednit historii účinného využívání kapacit operátory s cílem optimalizovat užívání železniční sítě.
86. V této souvislosti španělská vláda odkazuje na čl. 22 odst. 4 směrnice 2001/14, podle něhož v případě přetížené infrastruktury kritéria priority zohledňují společenský význam určité služby v porovnání se všemi ostatními službami, které jsou proto vyloučeny.
87. Podle této vlády čl. 13 odst. 2 směrnice 2001/14 nevyslovuje absolutní zákaz, že určitý podnik nesmí využívat hodinovou trasu po neomezenou dobu. Tento výklad je údajně potvrzen skutečností, že toto ustanovení stanoví možnost uzavřít rámcovou dohodu o využití kapacity příslušné železniční infrastruktury po dobu delší, než je jedno období platnosti jízdního řádu.
88. Španělská vláda má rovněž za to, že skutečnost, že jsou při zohledňování historie užívání vzaty na zřetel srovnatelné trasy, vnáší prvek právní nejistoty, jelikož není vymezena jejich srovnatelná povaha.
89. Tato vláda se konečně domnívá, že argument Komise, podle něhož je čl. 11 písm. b) bod 4, výnosu FOM/897/2005 obecně použitelný v případě překrývání žádostí, je poněkud násilný, jelikož skutečnost existence překrývání pro tutéž trasu vede k tomu, že je tato trasa přetížená.
2. Přezkum pátého žalobního důvodu
90. Co se především týče první priority přidělování kapacit infrastruktury stanovené čl. 11 písm. b) bodem 1 výnosu FOM/897/2005, je třeba uvést, že čl. 14 odst. 1 směrnice 2001/14 výslovně stanoví, že specifická pravidla přidělování kapacit musí být stanovena členskými státy, které též mohou stanovit rámec pro přidělování kapacity infrastruktury, při respektování nezávislosti vedení podniku stanovené v článku 4 směrnice 91/440.
91. Pravdou je, že v souladu se svým osmnáctým a dvacátým bodem odůvodnění směrnice 2001/14 vyžaduje, aby byl provozovateli infrastruktury přiznán rozhodovací prostor pro účely přidělování kapacity infrastruktury. Naopak znění zmíněné směrnice neumožňuje závěr, že specifická pravidla přidělování kapacit mohou vnášet diskreční prvek politického posouzení pro účely přidělování kapacity infrastruktury. Pravomoc umožňující dát přednost určitým službám totiž přináleží provozovateli infrastruktury, který ji může využívat pouze za přísných podmínek, jejichž konečný výčet je podán v článku 22 směrnice 2001/14 týkajícím se přetížení infrastruktur a v článku 24 téže směrnice týkajícím se specializované infrastruktury.
92. V případě Španělského království posuzovací pravomoc přiznaná ministerstvu nikoli pouze v případě výjimečných okolností, ale obecně, se mi zdá být tím spíše v konfliktu se směrnicí 2001/14, jelikož se jedná o ministerstvo, které vykonává funkci regulačního subjektu ve smyslu čl. 30 odst. 3 směrnice 2001/14.
93. Co se týče čtvrté priority přidělování kapacity stanovené čl. 11 písm. b) bodem 4 výnosu FOM/897/2005, je třeba uvést, že podle čl. 13 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2001/14 je právo využívat určitou kapacitu železniční infrastruktury ve formě trasy vlaku možné poskytnout žadatelům nejvýše na dobu jednoho období platnosti jízdního řádu. Podle druhého pododstavce zmíněného odstavce může železniční podnik na základě rámcové dohody a v souladu s článkem 17 směrnice 2001/14 využívat kapacitu příslušné železniční infrastruktury po dobu delší, než je jedno období platnosti jízdního řádu.
94. V tomto ohledu dotčené španělské právní předpisy, tzn. čl. 11 písm. b) bod 4, výnosu FOM/897/2005, nevyžadují – na rozdíl od směrnice 2001/14 – existenci rámcové dohody pro zohlednění přidělování kapacity a efektivní užívání dřívějších jízdních řádů v hodinových trasách, o jejichž užívání je žádáno. Proto dotčená španělská úprava nespadá pod výjimku stanovenou v čl. 13 odst. 2 druhém pododstavci směrnice 2001/14, jež dovoluje udělení práv na využití kapacity příslušné železniční infrastruktury po dobu delší, než je jedno období platnosti jízdního řádu.
95. Co se týče diskriminační povahy čtvrté priority vytýkané Komisí, konstatuji, že španělská vláda sama uznává, že tato priorita s sebou přináší diskriminaci mezi obvyklými uživateli a novými účastníky trhu. Takováto diskriminace je však podle mého názoru zjevně v konfliktu s hlavním cílem unijních železničních předpisů, jenž tkví v zajištění nediskriminačního přístupu k infrastruktuře. Tento cíl zvýhodňuje otevření železničních služeb poskytovaných historickými provozovateli konkurenci nových účastníků trhu.
96. Španělská vláda zdůvodňuje diskriminační povahu kritéria skutečného využívání sítě, jakožto kritéria pro přidělování kapacit infrastruktury, cílem zajistit účinnější využívání železniční sítě. Toto zdůvodnění nelze přijmout. Skutečnost, že je zvýhodněn obvyklý účastník trhu, automaticky nevede k účinnému využívání sítě.
97. Dodávám, že směrnice 2001/14 obsahuje zvláštní ustanovení, jejichž cílem je povzbudit účinné využívání kapacity infrastruktury. Tento cíl povzbuzení je přítomen zejména v článku 12 směrnice 2001/14 týkajícím se práv na rezervaci kapacit, v čl. 23 odst. 2 této směrnice týkajícím se potřeby rezervní kapacity, kterou je třeba zachovat dostupnou, aby bylo možno rychle reagovat na očekávané žádosti ad hoc o kapacitu, a v článku 27 téže směrnice, týkajícím se využívání tras. Skutečnost, že je zvýhodněn historický účastník trhu, však nepatří k opatřením stanoveným zmíněnou směrnicí za účelem podpory účinného využívání sítě. Z toho plyne, že takovéto kritérium není slučitelné s požadavky směrnice 2001/14, a zejména s jeho čl. 13 odst. 2.
98. Z toho vyplývá, že pátý žalobní důvod Komise musí být přijat.
V – K nákladům řízení
99. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
100. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení Španělským královstvím, je důvodné této žádosti vyhovět, jestliže, jak to navrhuji, bude žalobě pro nesplnění povinnosti vyhověno v plném rozsahu.
101. Podle čl. 69 odst. 4 prvního pododstavce jednacího řádu Francouzská republika a Česká republika, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení.
VI – Závěry
102. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:
„1) Španělské království nesplnilo povinnosti, které pro ně vyplývají ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti, ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/58/ES ze dne 23. října 2007, co se týče
– jejího čl. 4 odst. 1 tím, že stanovení poplatků za užívání infrastruktury upravilo ministerským výnosem;
– jejího článku 11 tím, že nepřijalo nezbytná opatření pro vytvoření systému zvyšování výkonu;
– jejího čl. 13 odst. 2 tím, že dotčenému ministrovi ponechalo nadměrnou posuzovací pravomoc za účelem stanovení specifických pravidel pro přidělování kapacit, a
– jejího čl. 14 odst. 1 tím, že stanovilo, že účinné přidělování kapacity a efektivní užívání dřívějších jízdních řádů je zohledňováno při přidělování kapacit železniční infrastruktury.
2) Španělskému království se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Francouzská republika a Česká republika ponesou vlastní náklady řízení.“