STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 19. října 2016(1)
Věc C‑452/16 PPU
Openbaar Ministerie
proti
Krzysztof Marek Poltorak
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Rechtbank Amsterdam (Soud prvního stupně v Amsterodamu, Nizozemsko)]
„Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech — Rámcové rozhodnutí 2002/584/SVV — Evropský zatýkací rozkaz — Pojmy ‚justiční orgán‘ a ‚soudní rozhodnutí‘ “
1. V režimu zavedeném rámcovým rozhodnutím 2002/584/SVV(2), kterým byl nahrazen tradiční mechanismus vydávání osob, přísluší klíčová úloha justičním orgánům členských států. Konkrétně se rámcové rozhodnutí týká jak vystavujícího justičního orgánu, který vydává evropský zatýkací rozkaz(3), tak vykonávajícího justičního orgánu v přijímajícím státě, který má tento rozkaz řádně vykonat.
2. Až do tohoto okamžiku nebyl Soudní dvůr dosud požádán, aby podal výklad pojmů „justiční orgán“ (který je uveden v článku 6 rámcového rozhodnutí) a „soudní rozhodnutí“ (článek 1 téhož normativního textu). Rechtbank Amsterdam (soud prvního stupně v Amsterodamu, Nizozemsko) mu v tomto řízení o předběžné otázce pokládá čtyři otázky, které lze shrnout jako žádost o objasnění smyslu výše uvedených výrazů za účelem vyřízení nebo případně zamítnutí EZR, který vydal švédský policejní orgán za účelem vykonání pravomocného rozsudku.
3. Souběžně s touto věcí podal tentýž předkládající soud ještě další předběžné otázky týkající se pojmu „soudní rozhodnutí“, a to v souvislosti s jedním z požadavků kladených článkem 8 rámcového rozhodnutí, avšak tyto otázky se netýkají EZR, nýbrž vnitrostátního zatýkacího rozkazu, který mu musí předcházet. Stanovisko v této další věci přednesu ve stejný den(4).
I – Právní rámec
A – Unijní právo
1. Smlouva o EU
4. Článek 6 stanoví toto:
„1. Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv [dále jen ‚Listina‘], jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.
Listina nijak nerozšiřuje pravomoci Unie vymezené ve Smlouvách.
Práva, svobody a zásady obsažené v Listině se vykládají v souladu s obecnými ustanoveními v hlavě VII Listiny, jimiž se řídí její výklad a použití, a s náležitým přihlédnutím k vysvětlením zmíněným v Listině, jež uvádějí zdroje těchto ustanovení.
2. Unie přistoupí k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod [podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen ‚EÚLP‘)]. Přistoupení k této úmluvě se nedotkne pravomocí Unie vymezených Smlouvami.
3. Základní práva, která jsou zaručena [EÚLP] a která vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, tvoří obecné zásady práva Unie.“
2. Listina
5. Článek 47 Listiny, který je nadepsán „Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“, stanoví toto:
„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.
Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. Každému musí být umožněno poradit se, být obhajován a být zastupován.
[…]“
3. Rámcové rozhodnutí
6. Bod 5 odůvodnění zní takto:
„Z cíle stanoveného pro Evropskou unii stát se prostorem svobody, bezpečnosti a práva vyplývá zrušení vydávání mezi jednotlivými členskými státy a jeho nahrazení systémem předávání mezi justičními orgány. […]“
7. Bod 6 odůvodnění stanoví toto:
„Evropský zatýkací rozkaz stanovený v tomto rámcovém rozhodnutí je prvním konkrétním opatřením v oblasti trestního práva k provedení zásady vzájemného uznávání, na kterou Evropská rada poukázala jako na ‚úhelný kámen‘ justiční spolupráce.“
8. Bod 10 odůvodnění kromě toho uvádí:
„Mechanismus evropského zatýkacího rozkazu je založen na vysoké úrovni důvěry mezi členskými státy. Jeho provádění lze pozastavit pouze v případě závažného a trvajícího porušování zásad stanovených v čl. 6 odst. 1 Smlouvy o Evropské unii některým členským státem v případě, že toto porušování Rada zjistila podle čl. 7 odst. 1 uvedené smlouvy s důsledky stanovenými v čl. 7 odst. 2.“
9. Článek 1, který je nadepsán „Definice evropského zatýkacího rozkazu a povinnost jej vykonat“, zní takto:
„1. Evropský zatýkací rozkaz je soudní rozhodnutí, které vydal některý členský stát proto, aby jiný členský stát zatkl a předal vyžádanou osobu za účelem trestního stíhání nebo výkonu trestu odnětí svobody nebo ochranného opatření spojeného s odnětím osobní svobody.
2. Členské státy vykonají evropský zatýkací rozkaz na základě zásady vzájemného uznávání a v souladu s ustanoveními tohoto rámcového rozhodnutí.
3. Tímto rámcovým rozhodnutím není dotčena povinnost ctít základní práva a obecné právní zásady zakotvené v článku 6 Smlouvy o Evropské unii.“
10. Článek 6, který je nadepsán „Určení příslušných justičních orgánů“, stanoví toto:
„1. Vystavujícím justičním orgánem je justiční orgán vystavujícího členského státu, který je příslušný pro vydání evropského zatýkacího rozkazu podle práva tohoto státu.
2. Vykonávajícím justičním orgánem je justiční orgán vykonávajícího členského státu, který je příslušný k výkonu evropského zatýkacího rozkazu podle práva tohoto státu.
3. Každý členský stát informuje generální sekretariát Rady o příslušném justičním orgánu podle jeho práva.“
11. Článek 7, který se týká ústředního orgánu, zní takto:
„1. Každý členský stát může určit jeden nebo více ústředních orgánů, dovoluje-li to jeho právní systém, které budou nápomocny příslušným justičním orgánům.
2. Členský stát může, je-li to nezbytné kvůli organizaci jeho vnitřního soudního systému, učinit jeden nebo více ústředních orgánů odpovědnými za správní doručení a převzetí evropského zatýkacího rozkazu a za další související úřední písemný styk.
[…]“
12. Pokud jde o vztah k jiným právním nástrojům, čl. 31 odst. 1 písm. a) stanoví toto:
„1. Toto rámcové rozhodnutí nahrazuje od 1. ledna 2004 odpovídající ustanovení níže uvedených smluv použitelných v oblasti vydávání ve vztazích mezi členskými státy, aniž je dotčeno jejich uplatňování ve vztazích mezi členskými státy a třetími zeměmi:
a) Evropská úmluva o vydávání ze dne 13. prosince 1957, její dodatkový protokol ze dne 15. října 1975, druhý dodatkový protokol ze dne 17. března 1978 a Evropská úmluva o potlačování terorismu ze dne 27. ledna 1977, pokud jde o vydávání;
[…]“
B – Švédské právo
13. Dne 29. května 2009 oznámilo Švédsko(5) generálnímu sekretariátu Rady Evropské unie na základě čl. 6 odst. 3 rámcového rozhodnutí aktualizované informace ohledně justičních orgánů příslušných podle vnitrostátního práva této země, v nichž se uvádělo toto:
„[Pokud jde o] Článek 6 odst. 3
Níže uvedené orgány jsou ve Švédsku příslušné k vydání a výkonu evropského zatýkacího rozkazu:
Vystavující justiční orgán
[…]
Evropský zatýkací rozkaz za účelem výkonu trestu odnětí svobody nebo jiných forem zbavení svobody vydává Rada národní policie (Rikspolisstyrelsen) […]“.
14. Z předkládacího rozhodnutí a z upřesnění, která poskytla švédská vláda ve svém písemném vyjádření a během jednání, vyplývá, že výkonem pravomocných rozsudků i následně přijímaných souvisejících rozhodnutí jsou v této zemi pověřeny jiné než justiční orgány, zvláště pak jiné orgány než soudy, které tyto rozsudky vydaly(6).
15. Kromě toho si Rechtbank Amsterdam (soud prvního stupně v Amsterodamu) vyžádal informace od švédského policejního orgánu (Swedish Police Authority), který mu dopisem ze dne 1. srpna 2016 sdělil, že tento orgán:
a) je příslušný k vydávání EZR, jehož předmětem je výkon trestu odnětí svobody;
b) vydává EZR výlučně na žádost Švédské vězeňské a probační služby („vězeňská služba“), na níž je nicméně nezávislý;
c) přenesl pravomoci na jednoho nebo několik členů policie pracujících na Oddělení mezinárodní policejní spolupráce;
d) při výkonu těchto pravomocí není podřízen soudům, ministerstvu spravedlnosti ani soudu, který rozhodl o odsouzení, ani nepodléhá jejich dohledu.
II – Spor v původním řízení a předběžné otázky
16. Dne 23. května 2016 se státní zástupce u Rechtbank Amsterdam (soud prvního stupně v Amsterodamu) obrátil na zmíněný soud, aby vyřídil EZR, který vydala dne 30. června 2014 švédská Rada národní policie(7) za účelem zatčení a předání K. M. Poltoraka, který se nachází ve vazební věznici Alphen aan de Rijn (Nizozemsko).
17. Zmíněný EZR vychází z pravomocného rozsudku, který vydal soud v Göteborgu (Švédsko) dne 21. prosince 2012 (č. j. B 9380/12) a kterým byl K. M. Poltorak odsouzen k trestu odnětí svobody na dobu jednoho roku a tří měsíců, a to za spáchání trestného činu agrese, která způsobila závažná zranění(8).
18. Předkládající soud si přeje zjistit, zda byl EZR vydán „justičním orgánem“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí, a zda má být tedy považován za „soudní rozhodnutí“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 výše uvedeného rámcového rozhodnutí. Dodává, že tento problém vyvstal zejména s ohledem na úvahy, které Soudní dvůr uvedl v rozsudku ze dne 1. června 2016, Bob-Dogi(9).
19. Za těchto okolností se Rechtbank Amsterdam (soud prvního stupně v Amsterodamu) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Jsou výrazy ‚justiční orgán‘ uvedený v čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584/SVV a ‚soudní rozhodnutí‘ uvedený v čl. 1 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584/SVV autonomními pojmy unijního práva?
2) Je-li odpověď na první otázku kladná, na základě jakých kritérií lze určit, zda orgán vystavujícího členského státu je takovým ‚justičním orgánem‘ a zda [EZR], který vydal, je tedy takovým ‚soudním rozhodnutím‘?
3) Je-li odpověď na první otázku kladná, spadá švédská Rada národní policie pod pojem ‚justiční orgán‘, jenž je uveden v čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584/SVV, a je tudíž [EZR] vydaný tímto orgánem ‚soudním rozhodnutím‘ uvedeným v čl. 1 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584/SVV?
4) Je-li odpověď na první otázku záporná, je určení takového vnitrostátního policejního orgánu, jako je Rada národní policie, jakožto vystavujícího justičního orgánu v souladu s unijním právem?“
20. Z posouzení, jež uvedl předkládající soud v bodech 4.2 až 4.6 předkládacího rozhodnutí, vyplývá toto:
– Výraz „justiční orgán“ uvedený v čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí lze chápat tak, že vymezení toho, co je „justiční orgán“, přenechává právu vystavujícího členského státu, anebo v tom smyslu, že tomuto právnímu řádu přísluší pouze určení příslušného orgánu(10). V prvně jmenovaném případě by pojem „justiční orgán“ nepředstavoval pojem unijního práva, a nemusel by tedy být vykládán autonomním a jednotným způsobem. Ve druhém případě by představoval autonomní pojem unijního práva, jehož výklad však není zjevný(11), a neexistují ani žádná předchozí rozhodnutí Soudního dvora, díky nimž by mohl být považován za „acte éclairé“(12).
– Z daných souvislostí, zvláště pak z Evropské úmluvy o vydávání, ani z vývoje právní úpravy, zejména z návrhu rámcového rozhodnutí(13), nelze jednoznačně vyvodit, zda je přípustné, aby pravomoc k vydávání EZR ve smyslu čl. 6 odst. 1 náležela kromě justičních orgánů i jiným orgánům, přestože z vývoje právní úpravy v době po přijetí Evropské úmluvy o vydávání je patrný sklon nahrazovat vztahy mezi členskými státy vztahy mezi justičními orgány.
– Cíl rámcového rozhodnutí, který spočívá v zavedení zjednodušeného systému předávání osob vycházejícího ze zásady vzájemného uznávání a uplatňovaného pod soudním dohledem(14), zajišťuje ochranu procesních a základních práv ve dvou fázích(15), a sice ve vystavujícím členském státě a ve vykonávajícím členském státě, což znamená, že pokud tato ochrana není v některé z těchto dvou fází zajištěna, zmíněné zásady vzájemného uznávání a vzájemné důvěry by mohly být narušeny.
III – Řízení před Soudním dvorem
21. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla zapsána v kanceláři Soudního dvora dne 16. srpna 2016 a bylo navrženo, aby byla projednána v naléhavém řízení o předběžné otázce (čl. 267 čtvrtý pododstavec SFEU). Předkládající soud odůvodnil svůj návrh tím, že K. M. Poltorak je zbaven osobní svobody a jeho setrvání v této situaci závisí na způsobu, jakým bude vyřešeno meritum věci.
22. Na správní poradě konané dne 1. září 2016 Soudní dvůr povolil, aby byla věc projednána v naléhavém řízení o předběžné otázce.
23. Písemná vyjádření předložili obhájce K. M. Poltoraka, nizozemská a švédská vláda a Evropská komise.
24. Dne 5. října 2016 se konalo společné jednání s řízením ve věci C‑477/16 PPU (Kovalkovas), na němž byli účastníci řízení, konkrétně švédská vláda, vyzváni podle článku 23 statutu Soudního dvora, aby odpověděli na položené otázky.
25. Na výše uvedeném jednání předložili vyjádření zástupci K. M. Poltoraka, vlády Nizozemska, Německa, Řecka, Finska a Švédska, jakož i Komise.
IV – Analýza
A – K první předběžné otázce
26. Nizozemský soud se táže, zda mají být výrazy „justiční orgán“ uvedený v čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584/SVV a „soudní rozhodnutí“ uvedený v čl. 1 odst. 1 téhož právního předpisu vykládány jako autonomní pojmy unijního práva.
27. Podle ustálené judikatury Soudního dvora z požadavků jak jednotného používání unijního práva, tak zásady rovnosti vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení smyslu a rozsahu tohoto ustanovení, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Evropské unii. Tato judikatura byla konkrétně uplatněna na určité ustanovení rámcového rozhodnutí(16) a na pojem „soud, který je příslušný též v trestních věcech“, který je uveden v čl. 1 písm. a) bodě iii) rámcového rozhodnutí Rady 2005/214/SVV ze dne 24. února 2005 o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut(17).
28. Ani jeden z obou výše uvedených článků rámcového rozhodnutí neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení svého smyslu a rozsahu. Je pravda, že v čl. 6 odst. 1 je zmíněn justiční orgán, „který je příslušný […] podle práva [členského] státu“. Tento odkaz však nesouvisí s definicí pojmu „justiční orgán“, nýbrž výlučně s přiznáním pravomoci vydávat EZR jednomu či několika vnitrostátním soudům podle vnitrostátního právního řádu.
29. To tedy znamená, že výrazy „justiční orgán“, který je uveden v čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí, a „soudní rozhodnutí“, který je uveden v čl. 1 odst. 1 téhož rozhodnutí, musí být považovány za autonomní pojmy unijního práva, které musí být vykládány na celém území Unie autonomním a jednotným způsobem, přičemž se přihlédne ke znění tohoto ustanovení, k jeho kontextu, jakož i k cílům právní úpravy, jejíž je součástí(18).
30. Tento výrok je však zapotřebí dále upřesnit: při výkladu obou těchto výrazů je vzhledem k procesnímu kontextu, do něhož každý z nich patří, nutné brát v úvahu skutečnost, že členské státy mohou svobodně utvářet právní normy týkající se jak určení příslušných justičních orgánů, tak úpravy procesních podmínek soudních řízení, která mají zajistit ochranu práv, jež unijní právní řád přiznává svým občanům(19).
31. Vzhledem ke kladné odpovědi na první otázku se stává bezpředmětnou otázka čtvrtá, která byla položena pouze pro případ, že tato odpověď bude záporná.
B – Ke druhé a třetí předběžné otázce
32. Prostřednictvím druhé a třetí otázky si Rechtbank Amsterdam (soud prvního stupně v Amsterodamu) přeje s konečnou platností zjistit, zda takový orgán, jako je švédská RNP, splňuje podmínky k tomu, aby mohl být považován za „justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí, a zda má tedy EZR, který vydal tento orgán v projednávané věci, povahu „soudního rozhodnutí“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 téhož právního předpisu.
33. Jak jsem již uvedl výše, na rozdíl od řízení o předběžné otázce C‑453/16 PPU se otázky, které položil předkládající soud v projednávané věci, netýkají orgánu příslušného k vydání předcházejícího vnitrostátního rozkazu, nýbrž orgánu příslušného k vydání EZR na základě rámcového rozhodnutí.
34. Nejprve bych rád upozornil na to, že změněné znění druhé a třetí otázky, které navrhuji, vychází z mého přesvědčení, že existuje úzká souvislost mezi povahou soudního rozhodnutí a postavením justičního orgánu, který jej vydal. Ve skutečnosti to tedy znamená, že pojmem, který si v této věci opravdu žádá upřesnění, je pojem „justiční orgán“.
35. Logicky se nabízí závěr, že pokud by švédská RNP nepatřila mezi subjekty a orgány považované za justiční orgány, pak by EZR, který vydala, postrádal klíčovou vlastnost a současně by nesplňoval základní požadavek, který je kladen na rozhodnutí „soudní“ povahy, tj. požadavek, aby bylo toto rozhodnutí přijato některým z orgánů, které jsou součástí soudní správy.
36. Vzhledem k tomu, že znění rámcového rozhodnutí neobsahuje žádnou definici(20) pojmu „justiční orgán“, s ohledem na výkladová kritéria obvykle uplatňovaná Soudním dvorem je namístě vycházet z doslovného znění slov, z jejich kontextu a cílů, jež sledují.
37. Přesto však, abychom se vyhnuli nejednoznačnosti, považuji za nutné již zpočátku upozornit na to, že nenacházím žádný právní základ, který by umožnil přistupovat k EZR vydaným za účelem výkonu rozsudku odlišně než k EZR vydaným za účelem výkonu jiných forem trestního stíhání, předcházejících vydání rozsudku (například zatýkací rozkazy atd.). Vzhledem k tomu, že ve všech těchto případech má dojít k předání vyžádaných osob mezi dvěma členskými státy, pro výklad pojmů „justiční orgán vystavující EZR“ a „justiční orgán přijímající EZR“ není podstatné, zda je vyžádání provedeno proto, aby byla vnitrostátnímu soudu předána osoba odsouzená na základě rozsudku, nebo proto, aby mu byla předána trestně stíhaná osoba, jež zatím nebyla odsouzena.
38. Toto upřesnění je namístě, neboť pokud bychom jej nevzali v potaz, mohli bychom se domnívat, že v případě EZR vydaných za účelem výkonu odsuzujícího rozsudku je působení „justičního orgánu“ omezeno pouze na vydání tohoto rozsudku a s výkonem tohoto rozsudku již dále nemá nic společného. Mám za to, že tomu tak není a že v systému předávání osob, v němž hrají zásadní úlohu justiční orgány a následné vzájemné uznávání soudních rozhodnutí, se v případě EZR předpokládá, že po vydání rozsudku budou přijata další rozhodnutí, jež nemohou být jiná než soudní, neboť se týkají odnětí svobody, ať již předběžného či nikoli, a přezkoumání přiměřenosti vydání zatýkacího rozkazu(21).
39. Co se týče výkladu článku 6, a zejména obvyklého chápání slov „orgán“ a „justiční“, je třeba uvést, že první z výrazů odkazuje na subjekt, který na základě pravomocí a oprávnění, jež mu byly svěřeny, vykonává legitimní mandát v určité oblasti veřejného života. Přídavné jméno „justiční“ ve spojení s podstatným jménem vyvolává představu, že zmíněný orgán musí být součástí soudní správy(22), která je podle tradičního systému rozdělení moci vnímána jako protiváha k zákonodárné a výkonné moci.
40. Rovněž všechna jazyková znění rámcového rozhodnutí, jimiž jsem se zabýval, odkazují na soudnictví: „autorité judiciaire“ ve francouzském znění; „judicial authority“ v anglickém; „Justizbehörde“ v německém; „autorità giudiziaria“ v italském; „autoridade judiciária“ v portugalském; „rättsliga myndighet“ ve švédském a „tiesu iestāde“ v lotyšském.
41. Již v tomto okamžiku můžeme tedy vyvodit první kritérium, a sice to, že orgán, na nějž odkazuje zejména článek 6 rámcového rozhodnutí, musí být součástí soudní správy. Jak správně podotkl Rechtbank Amsterdam (soud prvního stupně v Amsterodamu), tuto první domněnku potvrzuje i vývoj právní úpravy. V Evropské úmluvě o vydávání bylo zvoleno použití výrazu „příslušný orgán“ a v návrhu rámcového rozhodnutí(23) výrazu „justiční orgán“ v tom smyslu, že zahrnují soudy a státní zastupitelství, ale výslovně byly vyloučeny policejní orgány(24).
42. Tentýž dojem vyplývá ostatně i z kontextu již citovaného článku 6. Stejně jako článek 7, který, jak vyplývá z jeho nadpisu, se týká „účasti ústředního orgánu“, je totiž zmíněný článek v souladu s institucionálním uspořádáním zjednodušeného řízení, které je zavedeno rámcovým rozhodnutím. Tento systém funguje podle základního schématu, jímž se budu zabývat níže.
43. Jak lze vyvodit z bodu 5 odůvodnění, vydávání mezi jednotlivými členskými státy je v zásadě nahrazeno systémem předávání mezi justičními orgány, který vychází ze zásady vzájemného uznávání(25). Pilířem tohoto uznávání je právě dialog inter pares zavedený článkem 6, tj. dialog mezi vystavujícím justičním orgánem, který vydává EZR, a vykonávajícím či přijímajícím justičním orgánem, který jej má vyřídit. Díky takto uspořádaným vztahům mezi členskými státy, zprostředkovaným příslušnými justičními orgány, lze vzájemně důvěřovat tomu, že dané vnitrostátní právní řády jsou způsobilé zajistit náležitou a účinnou ochranu základních práv uznávaných v rámci Unie, zejména práv zakotvených v Listině(26).
44. Jediná normotvůrcem povolená odchylka od tohoto schématu je stanovena v článku 7 rámcového rozhodnutí, v němž je povolen mimořádný zásah ze strany orgánů nespadajících do „justiční“ oblasti. Doslovné znění tohoto ustanovení nás však tentokrát nenechává na pochybách: výrazy, jimiž je popsáno podřízené postavení, v němž tyto „ústřední orgány“ jednají, byly zvoleny pečlivě, aby vystihly úkoly, jež tyto orgány plní v rámci dialogu mezi justičními orgány.
45. Z článku 7 odst. 1 rámcového rozhodnutí totiž vyplývá, že pravomoc jmenovat tento druh ústředních orgánů je členským státům přiznána proto, aby tyto orgány byly „nápomocny“ příslušným justičním orgánům. Zcela jednoznačně to znamená, že tyto orgány mají pouze spolupracovat, v žádném případě rozhodovat či řídit, přičemž na jejich pomocnou úlohu odkazují i výrazy použité v odstavci 2 téhož článku: úkoly, jimiž může být jmenovaný ústřední orgán pověřen, jsou správní „doručení“ a „převzetí“ EZR, jakož i „další související úřední písemný styk“.
46. Ze srovnání těchto úkolů s úkoly, jimiž jsou pověřeny justiční orgány (vystavující orgán je „příslušný pro vydání evropského zatýkacího rozkazu“, jak je uvedeno v čl. 6 odst. 1, a vykonávající orgán je „příslušný k výkonu evropského zatýkacího rozkazu“, jak je uvedeno v čl. 6 odst. 2), plyne závěr, že ústředním orgánům jsou vyhrazeny čistě správní činnosti, v žádném případě však pravomoci k podání nezbytného procesního podnětu, tj. ke spuštění mechanismu vydání EZR.
47. I když tedy normotvůrce stanovil, že do dialogu mezi justičními orgány, který je zaveden rámcovým rozhodnutím, může vstoupit určitý druh správního orgánu, jeho působení je značně omezeno: a) zaprvé jednat může pouze ten orgán, který byl výslovně určen členským státem (který tuto skutečnost oznámí generálnímu sekretariátu Rady), a žádný jiný a b) zadruhé úkoly, které tyto orgány plní, jsou omezeny na správní podporu poskytovanou orgánům, jež skutečně rozhodují, tj. justičním orgánům, které musí přijmout rozhodnutí, zda vystaví či vykonají EZR.
48. Tentýž výklad lze vyvodit i z důvodové zprávy k návrhu rámcového rozhodnutí(27). Ve vysvětlení k jednotlivým článkům se v souvislosti se současným článkem 7 uvádí, že tento článek, který „vychází z ustanovení Úmluvy Evropské unie z roku 1996 o vydávání a z ustanovení Úmluvy Evropské unie z roku 2000 o vzájemné pomoci v trestních věcech […], představuje ustanovení, které je v praxi určeno k usnadnění přenosu informací mezi členskými státy […]“ a že „[…] úkolem těchto ústředních orgánů je umožnit oběh a výkon [EZR] mezi členskými státy, zvláště zajistit překlad těchto rozkazů a správní podporu při jejich výkonu“(28).
49. A konečně zatřetí, výše uvedené institucionální uspořádání EZR nejlépe vyhovuje cíli, který spočívá v zavedení nového zjednodušeného a efektivnějšího systému předávání osob odsouzených za porušení trestního práva nebo podezřelých z porušení trestního práva, neboť směřuje k usnadnění a urychlení soudní spolupráce za účelem přispět k uskutečnění cíle vytyčeného pro Unii, a sice stát se prostorem svobody, bezpečnosti a práva tím, že se bude zakládat na vysoké úrovni důvěry, která musí existovat mezi členskými státy(29).
50. Zásadním prvkem této vzájemné důvěry je dialog mezi justičními orgány, jimž je společné to, že jsou podle ústavy ve svých příslušných členských státech součástí soudní moci a že se zavázaly k dodržování základních práv a svobod, na něž odkazuje článek 6 Smlouvy o EU. Do tohoto dialogu se nemohou vměšovat jiné orgány, jež nepatří do justiční oblasti, avšak tyto orgány mohou být případně pověřeny čistě pomocnými úkoly, a to v mezích stanovených článkem 7 rámcového rozhodnutí.
51. Jak již Soudní dvůr ostatně konstatoval, celý postup předání mezi členskými státy, který je zaveden rámcovým rozhodnutím, probíhá pod dohledem soudů(30).
52. Existuje ještě jeden argument, který potvrzuje závěr, že soudní spolupráce týkající se EZR je omezena výlučně na justiční orgány: hmotněprávní základ rámcového rozhodnutí, kterým je čl. 31 odst. 1 písm. a) a b) Smlouvy o EU. Ve znění Smlouvy platném v roce 2002(31) se ještě hovořilo o usnadňování a urychlování spolupráce „příslušných ministerstev a justičních nebo obdobných orgánů“. V okamžiku přijetí Lisabonské smlouvy se však toto ustanovení stalo součástí SFEU, konkrétně článkem 82, jehož odstavec 1 zavádí zásadu vzájemného uznávání rozsudků a rozhodnutí v trestních věcech a jehož písmeno d) převzalo obsah bývalého čl. 31 odst. 1 písm. a) Smlouvy o EU, avšak s jednou významnou změnou, kterou představuje vypuštění výslovného odkazu na ministerstva(32). Tuto změnu je nutné brát v potaz, abychom rámcové rozhodnutí vykládali v souladu s tímto novým duchem, který zmíněný způsob spolupráce v trestních věcech ještě více soustřeďuje na soudní oblast(33). V této souvislosti je třeba poukázat na judikaturu Soudního dvora, podle níž musí být předpis sekundárního unijního práva v nejvyšší možné míře vykládán v souladu s ustanoveními Smluv(34).
53. V kontextu policejní a justiční spolupráce v trestních věcech Soudní dvůr prohlásil, že institucionální rámec této spolupráce byl podstatně pozměněn Lisabonskou smlouvou a článek 9 Protokolu č. 36 o přechodných ustanoveních musí být chápán tak, že jeho účelem je zejména zajistit, aby se akty přijaté v rámci této spolupráce mohly navzdory změně institucionálního rámce uvedené spolupráce nadále účinně uplatňovat(35).
54. Tento závěr, který byl učiněn v rámci žaloby na neplatnost, není zpochybněn ani výkladem vývoje rámcového rozhodnutí, ba právě naopak, neboť i když bylo toto rozhodnutí přijato v souladu se starším právním základem, zajistilo nakonec jeho soudržnost se zněním a cíli nového základu, jinými slovy, do značné míry jej sladilo se změnou, kterou normotvůrce učinil v oblasti justiční spolupráce v trestních věcech. Pokud bychom nadále vykládali daný normativní akt pouze s ohledem na duch staršího právního základu, bránili bychom tím dynamice právního řádu, což je v rozporu nejen se samotnou SFEU, ale i s vůlí normotvůrce, která byla později výslovně vyjádřena.
55. Pokud je tedy orgán, který vydal EZR, tak jako v projednávané věci součástí „policie“, aniž se na jeho rozhodnutí podílel některý ze soudců, pak s ohledem na výše uvedené úvahy logicky vyvstanou pochybnosti stran toho, zda může mít policejní orgán povahu „justičního orgánu“ ve smyslu rámcového rozhodnutí. Je sice nesporné, že policie je součástí státních donucovacích složek, které jsou zpravidla podřízeny nositelům výkonné moci, avšak nic to nemění na tom, že často také napomáhá justičním orgánům při vyšetřování trestných činů a někdy i při výkonu soudních rozhodnutí. Neznamená to však, že by se kvůli tomuto prvku spolupráce či pomoci stala justičním orgánem.
56. Z informací, které poskytl švédský policejní orgán(36) v odpověď na otázky položené předkládajícím soudem, lze vyvodit níže uvedené charakteristiky, jimiž se vyznačuje orgán pověřený vydáváním EZR: a) policie je represivním orgánem se širokými pravomocemi k jednání; b) tento orgán nepřijímá v souvislosti s EZR žádné pokyny od ministerstva spravedlnosti; c) nemá žádné přímé ani nepřímé vazby na soud, který odsoudil vyžádanou osobu; d) v oblasti EZR jedná na žádost vězeňské služby, avšak nedostává od ní žádné pokyny, a za účelem vydávání EZR mu byla přiznána diskreční pravomoc; a e) pravomoc k vydávání EZR za účelem výkonu pravomocného rozsudku odsuzujícího k trestu odnětí svobody přenesl na IPO(37), administrativní útvar tvořený právníky, z nichž pouze tři jsou oprávněni podepisovat švédské EZR.
57. S ohledem na oznámení, jež zaslala švédská vláda Radě v roce 2009 na základě čl. 6 odst. 3 rámcového rozhodnutí(38), budí z výše uvedených charakteristik největší obavy právě ta, která se týká určení orgánu vystavujícího EZR prostřednictvím švédského zákona, jímž bylo provedeno rámcové rozhodnutí do vnitrostátního právního řádu.
58. Je totiž prokázáno, že Rada doporučila Švédsku(39), aby přijalo vhodná opatření, jimiž zaručí, že v souladu s rámcovým rozhodnutím budou EZR v případech výkonu trestů vydávána justičními orgány nebo pod jejich dohledem.
59. O záporném postoji švédské vlády k tomuto doporučení svědčí způsob, jakým byl systém EZR uplatněn ve švédském vnitrostátním právním řádu. Stručně řečeno(40), zmíněná vláda má za to, že výkon rozsudku vydaného v trestních věcech, na základě něhož je požadováno předání odsouzené osoby z jiného členského státu, nevyžaduje, aby byl EZR vydán justičním orgánem stricto sensu. Tvrdí naopak, že v rámci vnitrostátního režimu výkonu rozsudků vydávaných soudy je pravomoc přiznána jiným, nikoli nutně justičním orgánům, a že tedy není v rozporu s rámcovým rozhodnutím, aby tyto orgány, ač nemají justiční povahu, jak připouští, zajišťovaly rovněž vydávání EZR.
60. S ohledem na výše uvedené úvahy se domnívám, že institucionální systém zavedený švédskou vládou není v souladu s rámcovým rozhodnutím. Tohoto souladu by mohlo být případně dosaženo jedině v případě, že by policejní orgán, který vydává EZR za účelem výkonu rozsudku, splňoval níže uvedené požadavky, které jsou podle mého názoru naprosto zásadní pro zachování úrovně justičních záruk, z nichž systém EZR vychází: a) musel by jednat na základě pověření justičního orgánu ve smyslu článku 6 rámcového rozhodnutí a pod jeho dohledem; a b) v souvislosti s vydáním EZR by nesměl mít diskreční pravomoc ani volný prostor pro uvážení a musel by se řídit pokyny přijatými od justičního orgánu. Posledně jmenovanému orgánu by ostatně příslušelo položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku týkající se výkladu rámcového rozhodnutí, pokud by v souvislosti s rozkazem vyvstaly pochybnosti.
61. Ze spisu i z vyjádření švédské vlády vyplývá, že švédská RNP tyto požadavky nesplňuje. Z postavení, jaké zaujímá mezi ostatními orgány, je patrné, že není součástí soudní správy, a vzhledem k tomu, že není propojena se soudy a se státním zastupitelstvím, není splněna ani povinnost zajištění soudního dohledu nad rozhodnutími o vydání EZR, k jejichž přijímání má RPN diskreční pravomoc.
62. Na tento závěr nemá žádný dopad ani okolnost, že policejní orgán je nezávislý na ministerstvu spravedlnosti a na vězeňské správě a nepřijímá od nich žádné pokyny. Domnívám se, že pro účely kvalifikace policie jako „justičního orgánu“ je tato charakteristika irelevantní. Co se týče diskreční pravomoci, která je policii přiznána za účelem vydávání EZR, důležité je, že policie nemá povinnost vyžádat si rozhodnutí soudu, který vyžádanou osobu odsoudil, ani podávat mu zprávy. Tato okolnost na jednu stranu posiluje nezávislost policie na soudu, který vydal rozsudek, na druhou stranu však nasvědčuje tomu, že soud neprovádí žádný dohled, což je v rozporu s judikaturou, podle níž celý postup předávání mezi členskými státy, který byl zaveden rámcovým rozhodnutím, musí probíhat pod soudním dohledem(41).
63. A konečně, členské státy mají díky své autonomii nezbytnou volnost k tomu, aby prostřednictvím svých vnitrostátních právních řádů určily, kterým orgánům přiznají procesní pravomoci (v tomto případě pravomoci k vydávání EZR). Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že není-li daná oblast upravena právními předpisy Společenství, je věcí vnitrostátních právních řádů jednotlivých členských států, aby určily příslušné justiční orgány a upravily procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, jež přiznává unijní právo procesním subjektům, za předpokladu, že tyto podmínky nebudou méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), ani upravené takovým způsobem, aby v praxi znemožňovaly nebo nadměrně ztěžovaly výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity)(42).
64. Když bylo přijato rámcové rozhodnutí, některé členské státy oznámily na základě čl. 6 odst. 3 tohoto rozhodnutí generálnímu sekretariátu Rady, které orgány jsou podle jejich vnitrostátního práva příslušné k tomu, aby vydávaly či vykonávaly EZR, přičemž Švédsko uvedlo v souvislosti s EZR vydanými za účelem výkonu trestu nebo ochranných opatření spojených s omezením osobní svobody policejní orgán (Rada národní policie, Rikspolisstyrelsen).
65. Tato oznámení však nepředjímají či nepodmiňují, ze striktně právního hlediska, soulad jednání jednotlivých států s obsahem rámcového rozhodnutí. Zmíněné ustanovení opravňuje státy k tomu, aby ze svých justičních orgánů jmenovaly či vybraly ty, které budou příslušné k přijímání nebo vydávání EZR, avšak neumožňuje jim rozšířit pojem „justiční orgán“ i na orgány, které takovéto postavení nemají.
66. Za těchto okolností se domnívám, že nelze považovat za nepřiměřené vměšování do způsobu, který si zmíněný stát na základě své procesní autonomie zvolil pro vyřizování výkonu rozsudků, požádán, aby (v souladu s doporučením Rady určeným švédské vládě) pro případ, že si přeje, aby policejní orgány i nadále působily v oblasti EZR, přijal opatření nezbytná k tomu, aby činnost těchto orgánů podléhala pověření a dohledu ze strany skutečného justičního orgánu, který bude tuto činnost kontrolovat. Takováto úprava by nijak nenarušila základy vnitrostátního systému zavedeného daným státem a umožnila by přizpůsobit jej uspořádání justiční spolupráce, kterou v této oblasti zavádí rámcové rozhodnutí.
67. Domnívám se tedy, že policejní orgán, jehož pravomoci jsou upraveny takovým způsobem jako pravomoci švédské RNP, neodpovídá pojmu „justiční orgán“ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí, a tedy ani EZR, který byl vydán takovýmto orgánem, nelze považovat za „soudní rozhodnutí“ ve smyslu čl. 1 odst. 1 téhož rámcového rozhodnutí.
V – K omezení časových účinků rozsudku Soudního dvora
68. Některé z vlád, které se zúčastnily jednání, spolu s Komisí navrhly Soudnímu dvoru, aby pro případ, že nakonec rozhodne, že EZR vydané švédskou RNP nemají povahu soudního rozhodnutí (což by z logiky věci bránilo tomu, aby justiční orgán vykonávajícího státu takovýto EZR vyřídil), omezil časové účinky svého rozsudku tak, aby platily výlučně pro futuro.
69. Podle mého mínění by tento návrh neměl být přijat. Jak jsem již uvedl v jiném, nedávno předneseném stanovisku(43), je pravidlem, že „výklad pravidla unijního práva, který Soudní dvůr podává při výkonu své pravomoci, kterou mu přiznává článek 267 SFEU, objasňuje a upřesňuje význam a dosah tohoto pravidla tak, jak musí být nebo jak mělo být chápáno a používáno od okamžiku jeho vstupu v platnost. Z toho vyplývá, že takto vyložené ustanovení může a musí být soudy použito i na právní vztahy vzniklé a založené před vydáním rozsudku, kterým bylo rozhodnuto o žádosti o výklad, pokud jsou jinak splněny podmínky umožňující předložit příslušným soudním orgánům spor ohledně použití uvedeného ustanovení“.
70. Nedomnívám se, že by v projednávané věci existovaly důvody k uplatnění výjimky z tohoto pravidla, neboť:
a) Předkládající soud nepoložil žádnou otázku ohledně časové působnosti rozsudku Soudního dvora (striktně vzato tak neučinil ani v souvislosti s bezprostředními důsledky tohoto rozsudku, pokud jde o EZR) a své pochyby omezil pouze na již zkoumané otázky.
b) Je věcí soudů jednotlivých států, aby v každém případě zvlášť posoudily, zda vyřizované EZR odpovídají kritériím, jež určil Soudní dvůr ve svém rozsudku, kterým mohou být dotčeny i dosud nevyřešené situace, a to tím spíše mají-li být osobní svobody zbaveny osoby, které čekají ve vazbě na své předání. Vyřešení jednotlivých případů závisí na celé řadě proměnných, jež nelze v tomto okamžiku předvídat a mezi něž patří například mj. případná dodatečná náprava „vady“, kterou byl stižen původní EZR.
c) A co se konečně týče již uskutečněných předání (jejichž osud zřejmě Komisi znepokojuje nejvíce), i tentokrát je věcí vnitrostátních soudů, aby posoudily, jak budou ovlivněna rozsudkem Soudního dvora, přičemž při tom nesmí opomíjet požadavky vyplývající ze zásady překážky věci pravomocně rozsouzené.
VI – Závěry
71. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji Soudnímu dvoru, aby na otázky položené Rechtbank Amsterdam (soud prvního stupně v Amsterodamu, Nizozemsko) odpověděl následovně:
„1) Výrazy ‚soudní rozhodnutí‘ a ‚justiční orgán‘, které jsou uvedeny první v čl. 1 odst. 1 a druhý v čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí Rady 2002/584/SVV ze dne 13. června 2002 o evropském zatýkacím rozkazu a postupech předávání mezi členskými státy, ve znění rámcového nařízení Rady 2009/299/SVV ze dne 26. února 2009, představují autonomní pojmy unijního práva a musí být vykládány na celém území Evropské unie jednotně.
2) Policejní orgán, jehož pravomoci jsou upraveny takovým způsobem jako pravomoci švédské Rady národní policie, nesplňuje podmínky, aby mohl být považován za ‚justiční orgán‘ ve smyslu čl. 6 odst. 1 rámcového rozhodnutí 2002/584/SVV, a evropský zatýkací rozkaz, který tento orgán vydal v projednávané věci, nemá povahu ‚soudního rozhodnutí‘ ve smyslu čl. 1 odst. 1 téhož rámcového rozhodnutí.“