STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
YVESE BOTA
přednesené dne 24. ledna 2018(1)
Věci C‑175/17 a C‑180/17
X
proti
Belastingdienst/Toeslagen
a
X a Y
proti
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce předložené Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddělení správního soudnictví Státní rady, Nizozemsko)]
„Řízení o předběžné otázce – Společná politika v oblasti azylu a podpůrné ochrany – Směrnice 2005/85/ES – Článek 39 – Směrnice 2008/115/ES – Článek 13 – Směrnice 2013/32/EU – Článek 46 – Listina základních práv Evropské unie – Články 4 a 18 a čl. 19 odst. 2 a článek 47 – Právo na účinnou právní ochranu – Zásada nenavracení – Rozhodnutí, kterým se zamítá žádost o azyl a ukládá se povinnost navrácení – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví ve věci azylu i soudní řízení ve druhém stupni – Automatický odkladný účinek omezující se pouze na řízení v prvním stupni – Výjimka, pokud jsou zachovány právní účinky rozhodnutí zrušeného v soudním řízení v prvním stupni“
I. Úvod
1. Projednávané žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se v podstatě překrývají. V těchto dvou věcech, které Soudnímu dvoru skýtají příležitost, aby se znovu vyslovil k právu na účinnou právní ochranu v oblasti azylu, proto bude předneseno společné stanovisko.
2. V těchto věcech vyvstává otázka, zda je třeba unijní právo, které zaručuje právo na účinnou právní ochranu, vykládat v tom smyslu, že vnitrostátní právní řády musí přiznávat automatický odkladný účinek odvolacím řízením upraveným ve vztahu k rozhodnutím, jimiž se zamítají žádosti o azyl, a ukládá povinnost navrácení, pokud se dotčená osoba dovolává toho, že hrozí porušení zásady nenavracení. V projednávaných věcech je Soudní dvůr vyzván, aby se vyslovil k výkladu ustanovení článku 39 směrnice 2005/85/ES(2), článku 13 směrnice 2008/115/ES(3) a článku 46 směrnice 2013/32/EU(4), ve spojení s články 4 a 18, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie(5).
3. Po provedení analýzy navrhnu Soudnímu dvoru, aby rozhodl, že ustanovení směrnice 2005/85, směrnice 2008/115, směrnice 2013/32 ani ustanovení Listiny neukládají členským státům povinnost stanovit automatický odkladný účinek v případě odvolání, které bylo podáno v rámci soudního řízení zahájeného z důvodu zamítnutí žádosti o azyl, a to ani tehdy, pokud se osoba, na kterou se toto opatření vztahuje, dovolává skutečnosti, že hrozí porušení zásady nenavracení. Právo na účinný prostředek právní nápravy, které vyplývá z těchto ustanovení, však brání tomu, aby byly zachovány právní účinky zamítnutí azylu a rozhodnutí o navrácení, přestože tato opatření byla zrušena v soudním řízení v prvním stupni, a v takové situaci ukládá, aby odvolání mělo automatický odkladný účinek.
II. Právní rámec
A. Mezinárodní právo
1. Ženevská úmluva
4. Článek 33 Ženevské úmluvy(6), nadepsaný „Zákaz vyhoštění a navracení (refoulement)“, v odstavci 1 stanoví:
„Žádný smluvní stát nevyhostí jakýmkoli způsobem nebo nevrátí uprchlíka na hranice zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politického přesvědčení.“
2. Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod
5. Článek 3 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod(7), nadepsaný „Zákaz mučení“, stanoví:
„Nikdo nesmí být mučen ani podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“
6. Článek 13 této úmluvy, nadepsaný „Právo na účinný právní prostředek nápravy“, zní:
„Každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“
B. Unijní právo
1. Směrnice 2005/85
7. Článek 3 směrnice 2005/85, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví v odstavci 1:
„Tato směrnice se vztahuje na všechny žádosti o azyl podané na území členského státu, včetně hranic nebo tranzitních prostor, a na odnětí postavení uprchlíka.“
8. Článek 39 této směrnice, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, zní následovně:
„1. „Členské státy zajistí, aby žadatelé o azyl měli právo na účinný opravný prostředek před soudem nebo tribunálem proti:
a) rozhodnutí o jejich žádosti o azyl […]
[…]
e) rozhodnutí o odnětí postavení uprchlíka podle článku 38.
2. Členské státy stanoví lhůty a další nezbytná pravidla, aby mohl žadatel využít svého práva na účinný opravný prostředek podle odstavce 1.
3. Členské státy v souladu se svými mezinárodními závazky případně stanoví pravidla týkající se:
a) otázky, zda opravný prostředek podle odstavce 1 má za následek to, že žadatel může setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o opravném prostředku;
b) možností právních prostředků nebo ochranných opatření, pokud opravný prostředek podle odstavce 1 nemá za následek to, že žadatel může setrvat v dotyčném členském státě až do rozhodnutí o opravném prostředku. Členské státy mohou stanovit rovněž opravný prostředek z úřední moci […].
[…]“
2. Směrnice 2008/115
9. Článek 13 směrnice 2008/115, nadepsaný „Prostředky právní nápravy“, stanoví:
„1. Dotčený státní příslušník třetí země musí mít možnost využít účinný prostředek právní nápravy ve formě odvolání proti rozhodnutí týkajícímu se navrácení uvedenému v čl. 12 odst. 1 nebo návrhu na jeho přezkum příslušným soudním nebo správním orgánem nebo příslušným subjektem, jehož členové jsou nestranní a jejichž nezávislost je zaručena.
2. Orgán nebo subjekt uvedený v odstavci 1 musí mít pravomoc přezkoumávat rozhodnutí týkající se navrácení a uvedená v čl. 12 odst. 1, včetně možnosti dočasně pozastavit jejich výkon, jestliže nelze dočasné pozastavení uplatnit již podle vnitrostátních právních předpisů.
[…]“
3. Směrnice 2013/32
10. Článek 46 směrnice 2013/32, nadepsaný „Právo na účinný opravný prostředek“, zní následovně:
„1. Členské státy zajistí, aby měl žadatel o mezinárodní ochranu právo na účinný opravný prostředek před soudem proti:
a) rozhodnutí o jeho žádosti o mezinárodní ochranu, včetně rozhodnutí:
i) o tom, že je žádost nedůvodná, pokud jde o postavení uprchlíka nebo status doplňkové ochrany,
[…]
3. Členské státy pro dosažení souladu s odstavcem 1 zajistí, aby účinný opravný prostředek obsahoval úplné a ex nunc posouzení jak skutkové, tak právní stránky, včetně případného posouzení potřeby mezinárodní ochrany podle směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2011/95/EU [ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany(8)], a to alespoň v řízeních o opravném prostředku u soudu prvního stupně.
[…]
5. Aniž je dotčen odstavec 6, umožní členské státy žadatelům setrvat na území, dokud neuplyne lhůta, v níž mohou uplatnit právo na účinný opravný prostředek, nebo v případě, že v dané lhůtě toto právo uplatní, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku.
6. V případě rozhodnutí:
a) o tom, že je žádost zjevně nedůvodná, podle čl. 32 odst. 2 nebo nedůvodná po posouzení podle čl. 31 odst. 8, s výjimkou případů, kdy jsou tato rozhodnutí založena na okolnostech uvedených v čl. 31 odst. 8 písm. h);
b) o nepřípustnosti žádosti podle čl. 33 odst. 2 písm. a), b) nebo d);
c) o zamítnutí znovuotevření případu žadatele, který byl zastaven podle článku 28, nebo
d) o neposouzení žádosti nebo o neposouzení žádosti v celém rozsahu podle článku 39,
musí mít soud pravomoc rozhodnout, zda žadatel smí či nesmí setrvat na území členského státu, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku, buď na žádost dotyčného žadatele, nebo v případě jednání z moci úřední, pokud v důsledku rozhodnutí již žadatel není oprávněn setrvat v daném členském státě a pokud v takových případech vnitrostátní právo nezakládá jeho právo setrvat v členském státě.
[…]“
C. Nizozemské právo
11. V nizozemském právu má prostředek právní nápravy v soudním řízení v prvním stupni před rechtbank (okresní soud, Nizozemsko) podaný proti rozhodnutí Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost, Nizozemsko) v oblasti azylu automatický odkladný účinek. I když lze proti rozsudku vydanému rechtbank (soud), kterým se potvrzuje rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o azyl a ukládá se povinnost navrácení, podat odvolání, odvolací řízení automatický odkladný účinek nemá. Avšak k voorzieningenrechter (soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních, Nizozemsko) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddělení správního soudnictví Státní rady, Nizozemsko) lze až do rozhodnutí o odvolání podat návrh na vydání předběžného opatření, mimo jiné za účelem zabránění vyhoštění. Tento návrh na vydání předběžného opatření však sám o sobě nemá automatický odkladný účinek. Pokud jde o meritum věci, je jak řízení v prvním stupni, tak i odvolací řízení soudním přezkumem v plné jurisdikci.
III. Skutkové okolnosti sporů v původním řízení a předběžné otázky
12. I když se podstata obou žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce shoduje, nemají stejný skutkový základ a předkládající soudy je formulovaly odlišně. Na tomto místě tohoto stanoviska je třeba tyto věci odlišit i přes analýzu, která pro ně bude společná.
A. Ve věci X (C‑175/17)
13. X, iráckému státnímu příslušníkovi, bylo dne 11. února 2008 uděleno povolení k dočasnému pobytu jakožto žadateli o azyl se zpětným účinkem od okamžiku podání jeho žádosti, tj. ode dne 3. října 2007, na základě politiky ochrany konkrétních kategorií osob(9). Dne 19. ledna 2011 Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (ministr pro přistěhovalectví, integraci a azyl, Nizozemsko), nyní Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost, Nizozemsko) rozhodl o odnětí tohoto povolení k pobytu se zpětným účinkem ode dne 22. listopadu 2008 z důvodu ukončení politiky ochrany určitých kategorií obyvatelstva, která se vztahovala na obyvatele středního Iráku. Součástí tohoto rozhodnutí ze dne 19. ledna 2011 bylo rovněž i rozhodnutí o navrácení, kterým dotčené osobě byla uložena povinnost opustit nizozemské území před uplynutím lhůty k podání opravného prostředku. X toto rozhodnutí napadl u rechtbank Den Haag (okresní soud v Haagu, Nizozemsko), který uvedené rozhodnutí z důvodu jeho nedostatečného odůvodnění zrušil.
14. Dne 1. července 2011 Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (ministr pro přistěhovalectví, integraci a azyl) opět rozhodl o odnětí povolení k pobytu žalobce v původním řízení, neboť mu nebylo přiznáno postavení uprchlíka ani status doplňkové ochrany. X podal proti tomuto rozhodnutí žalobu. Rozsudkem ze dne 5. června 2012 rechtbank Den Haag (okresní soud v Haagu) této žalobě opětovně vyhověl a zrušil rozhodnutí ze dne 1. července 2011, přičemž však ponechal v platnosti jeho právní účinky, jak je stanoveno nizozemským právem, které dává správnímu soudu pravomoc, aby rozhodl o tom, zda budou právní účinky zrušeného rozhodnutí v částečném či plném rozsahu zachovány.
15. X podal proti rozsudku ze dne 5. června 2012 odvolání, aniž podal návrh na rozhodnutí o předběžném opatření, jímž by se domáhal určení, že až do okamžiku, než bude rozhodnuto o podaném odvolání, nemůže být vyhoštěn. Konečným rozsudkem ze dne 25. února 2013 rozhodlo Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddělení správního soudnictví Státní rady, Nizozemsko) v tom smyslu, že odvolání X není opodstatněné, a X tudíž ode dne 22. listopadu 2008 nemá žádné právo k pobytu na území Nizozemska.
16. Souběžně s těmito řízeními týkajícími se práva pobytu dotčené osoby požádala posledně uvedená osoba ve dnech 11. dubna a 5. června 2009 o příspěvek na bydlení a na náklady zdravotního pojištění. Rozhodnutím ze dne 29. prosince 2011 Belastingdienst/Toeslagen (finanční úřad – útvar dávek, Nizozemsko) přiznal dotčené osobě nárok na vyplacení záloh na rok 2012 na požadované příspěvky. Nicméně rozhodnutím ze dne 12. dubna 2013 Belastingdienst/Toeslagen (finanční úřad – útvar dávek) stanovil, že výše dříve přiznaných záloh činí 0 eur, jelikož X neměl od 22. listopadu 2008 žádné právo k pobytu. Rozhodnutím ze dne 28. března 2014 Belastingdienst/Toeslagen (finanční úřad – útvar dávek) konečným rozhodnutím stanovil, že výše těchto záloh na příspěvky na bydlení a zdravotní pojištění činí 0 eur.
17. Rozsudkem ze dne 27. října 2015, proti kterému byl podán opravný prostředek k Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddělení správního soudnictví Státní rady, Nizozemsko), který je předkládajícím soudem, konstatoval rechtbank Amsterdam (okresní soud v Amsterodamu, Nizozemsko), že žalobce v původním řízení neměl nárok na příspěvek na bydlení a zdravotní pojištění pro rok 2012, jelikož jeho pobyt byl oprávněný pouze v období od 1. července 2011 do okamžiku vydání rozsudku dne 5. června 2012, a má tudíž povinnost tyto příspěvky, jež mu byly vyplaceny, vrátit. Rechtbank Amsterdam (okresní soud v Amsterodamu) má totiž za to, že toto období oprávněného pobytu nemůže X uplatnit pro účely žádosti o příspěvek na bydlení a zdravotní pojištění. Tento soud v tomto ohledu zdůrazňuje, že nizozemské právo vyžaduje, aby takové období oprávněného pobytu pro účely řízení bezprostředně navazovalo na období oprávněného pobytu na základě povolení ke krátkodobému nebo trvalému pobytu. V projednávané věci se však o takový následný pobyt nejedná, jelikož X se v období mezi 22. listopadem 2008 a 1. červencem 2011 nenacházel v postavení, v němž by měl oprávněný pobyt, neboť mu bylo se zpětným účinkem odňato dříve vydané povolení k pobytu.
18. Věc v původním řízení se týká tohoto druhého řízení, které bylo zahájeno podáním opravného prostředku X k předkládajícímu soudu směřujícímu proti rozsudku rechtbank Amsterdam, který potvrdil povinnost vrátit dotčené příspěvky. Předkládající soud má za to, že X není povinen vrátit příspěvky, které obdržel až do okamžiku rozsudku rechtbank Amsterdam, který byl vydán v rámci řízení týkajícího se jeho povolení k pobytu, jelikož se jeho pobyt stává v důsledku automatického odkladného účinku tohoto řízení oprávněným, a vzniká mu tudíž nárok na uvedené příspěvky. Tento soud uvádí, že pokud by mělo mít automatický odkladný účinek i odvolací řízení ve věci tohoto odnětí povolení k pobytu, znamenalo by to, že podle vnitrostátního režimu by měla dotčená osoba nárok na tyto příspěvky nadále po dobu trvání odvolacího řízení.
19. Předkládající soud uvádí, že podle vnitrostátního práva se povinnost vrátit dotčené příspěvky odvíjí od toho, zda odvolací řízení, které zahájil X a kterým se domáhá zrušení rozsudku vydaného v prvním stupni, jímž bylo potvrzeno zamítnutí jeho žádosti o azyl, má automatický odkladný účinek, či nikoli. Předkládající soud upřesňuje, že v řízení, v němž bylo X odebráno povolení k pobytu, bylo vydáno rozhodnutí o žádosti o azyl ve smyslu článku 3 směrnice 2005/85, a že součástí tohoto rozhodnutí je rovněž rozhodnutí o navrácení ve smyslu směrnice 2008/115.
20. Předkládající soud, který konstatoval, že podle vnitrostátního práva ani judikatury Evropského soudu pro lidská práva, jež se týká článků 3 a 13 EÚLP, není vyžadováno, aby mělo odvolací řízení proti rozsudkům vydaným v prvním stupni, jimiž se potvrzuje zamítnutí žádosti o azyl a ukládá se povinnost navrácení, automatický odkladný účinek, se zabývá ve dvou přezkoumávaných věcech otázkou, zda unijní právo takový automatický odkladný účinek stanovuje, a to konkrétně s ohledem na článek 39 směrnice 2005/85, článek 13 směrnice 2008/115 a článek 46 směrnice 2013/32, ve spojení s články 4 a 18, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny.
21. Předkládající soud, který odkazuje na rozsudek Soudního dvora ze dne 28. července 2011, Samba Diouf(10), má stran zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu za to, že článek 39 směrnice 2005/85 vyžaduje, aby bylo stanoveno pouze jedno řízení o opravném prostředku. Podle něj tím však není vyloučeno, aby byla na základě důvodů, pro něž má řízení v prvním stupni automatický odkladný účinek, ospravedlněna možnost členského státu rozhodnout o tom, že odvolací řízení bude mít rovněž automatický odkladný účinek, jelikož až do rozhodnutí o odvolání nelze určit, že v případě navrácení do jeho země původu žadateli nehrozí žádné riziko ve smyslu článku 4 Listiny.
22. Co se povinnosti navrácení týče, má předkládající soud za to, že článek 13 směrnice 2008/115 nevyžaduje automatický odkladný účinek. Soudní dvůr však ve svých rozsudcích ze dne 18. prosince 2014, Abdida(11), a ze dne 17. prosince 2015, Tall(12), konstatoval, že řízení o opravném prostředku musí mít automatický odkladný účinek, pokud je opravný prostředek podán proti rozhodnutí o navrácení, jehož vykonáním může žadateli hrozit vážné nebezpečí, že bude vystaven trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu, čímž se zaručí splnění požadavků stanovených v čl. 19 odst. 2 a článku 47 Listiny. Předkládající soud má za to, že i když není odvolací řízení vyžadováno, nelze vyloučit, že mu má být přiznán automatický odkladný účinek, pokud je odvolací řízení vnitrostátním právem upraveno.
23. Za těchto podmínek se Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State rozhodlo přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být ustanovení článku 13 směrnice […] 2008/115/ES […] ve spojení s […] články 4, 18, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny […], vykládána v tom smyslu, že podle unijního práva se vyžaduje, aby odvolání, pokud je vnitrostátním právem stanoveno v řízeních, v nichž je napadeno rozhodnutí, jehož součástí je rozhodnutí a navrácení ve smyslu čl. 3 odst. 4 [této směrnice], mělo automatický odkladný účinek, tvrdí-li státní příslušník třetího státu, že v důsledku výkonu rozhodnutí o navrácení by hrozilo vážné porušení zásady nenavracení? Jinak řečeno, měl by být v takovém případě přerušen výkon vyhoštění dotčeného státního příslušníka třetího státu po dobu lhůty pro podání odvolání, nebo, bylo-li takové odvolání podáno, do okamžiku, než bude o takovém odvolání rozhodnuto, aniž by o to musel dotčený státní příslušník třetího státu zvlášť požádat?
2) Musí být ustanovení článku 39 směrnice […] 2005/85/ES […] ve spojení s […] články 4, 18, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny […], vykládána v tom smyslu, že podle unijního práva se vyžaduje, aby odvolací řízení, pokud je podle vnitrostátního práva v řízeních týkajících se zamítnutí žádosti o azyl ve smyslu článku 2 stanoveno, mělo automatický odkladný účinek? Jinak řečeno, měl by být v takovém případě přerušen výkon vyhoštění žadatele o azyl po dobu lhůty pro podání odvolání, nebo, bylo-li takové odvolání podáno, do okamžiku, než bude o takovém odvolání rozhodnuto, aniž by o to musel dotčený státní příslušník třetího státu zvlášť požádat?“
B. Ve věci X a Y (C‑180/17)
24. Ruští státní příslušníci X a Y požádali o azyl, přičemž tvrdili, že jim v Ruské federaci hrozí pronásledování z důvodu jejich homosexuální orientace. Rozhodnutími ze dne 11. listopadu 2016 Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Státní tajemník pro bezpečnost a spravedlnost), přestože uznal věrohodnost tvrzení stran jejich homosexuální orientace, jejich žádosti o azyl zamítl, neboť měl za to, že uváděné hrozby nesouvisí s jejich homosexuální orientací, a proto nemohou odůvodnit udělení povolení k pobytu na základě azylu. Součástí těchto rozhodnutí jsou i rozhodnutí o navrácení, podle nichž se dotčeným osobám ukládá, aby před uplynutím lhůty pro podání opravného prostředku proti uvedeným rozhodnutím dobrovolně opustily území Nizozemska. Dne 15. prosince 2016 rozhodl rechtbank Den Haag (okresní soud v Haagu), že opravné prostředky podané žalobci v původním řízení proti rozhodnutím ze dne 11. listopadu 2016, jsou nedůvodné. Dotčené osoby podaly proti rozhodnutím rechtbank Den Haag (okresní soud v Haagu) odvolání k Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddělení správního soudnictví Státní rady) a rovněž podaly návrhy na vydání předběžného opatření, v nichž se domáhaly určení, že nemohou být vyhoštěny dříve, než bude rozhodnuto o jejich odvolání.
25. Dne 11. ledna 2017 konstatoval voorzieningenrechter (soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddělení správního soudnictví Státní rady) rozhodující o návrhu na vydání předběžného opatření, že dotčené osoby nemohou být vyhoštěny, dokud nebude rozhodnuto o odvolání, které podaly. Toto rozhodnutí bylo odůvodněno tím, že v rozhodnutí ze dne 20. prosince 2016 Raad van State (Státní rada, Nizozemsko) zkoumala důsledky, které pro nizozemský systém odkladného účinku ve věcech azylu vyplývají z rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 5. července 2016, A. M. v. Nizozemsko(13). Rozhodnutí ze dne 11. ledna 2017 bylo vedeno zejména snahou zabránit vyhoštění žadatelů dříve, než bude mít Soudní dvůr možnost rozhodnout o předběžných otázkách, které mu byly předloženy za účelem rozhodnutí v daném případu.
26. Předkládající soud dále v podstatě převzal odůvodnění uvedené v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která byla předložena ve věci X (C‑175/17), jež bylo uvedeno v bodech 19 až 21 tohoto stanoviska.
27. Za těchto podmínek se Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State rozhodlo přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Musí být ustanovení článku 13 směrnice […] 2008/115/ES […]ve spojení s […]články 4, 18, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny […], vykládána v tom smyslu, že podle unijního práva se vyžaduje, aby odvolání, pokud je vnitrostátním právem stanoveno v řízeních, v nichž je napadeno rozhodnutí, jehož součástí je rozhodnutí o navrácení ve smyslu čl. 3 odst. 4 [této směrnice], mělo automatický odkladný účinek, tvrdí-li státní příslušník třetího státu, že v důsledku výkonu rozhodnutí o navrácení by hrozilo vážné porušení zásady nenavracení? Jinak řečeno, měl by být v takovém případě přerušen výkon vyhoštění dotčeného státního příslušníka třetího státu po dobu běhu lhůty pro podání odvolání, nebo, bylo-li takové odvolání podáno, do okamžiku, než bude o takovém odvolání rozhodnuto, aniž by o to musel dotčený státní příslušník třetího státu zvlášť požádat?
2) Musí být ustanovení článku 46 směrnice […] 2013/32/ES […] ve spojení s […] články 4, 18, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny […], vykládána v tom smyslu, že podle unijního práva se vyžaduje, aby odvolací řízení, pokud je podle vnitrostátního práva v řízeních týkajících se zamítnutí žádosti o mezinárodní ochranu stanoveno, mělo automatický odkladný účinek? Jinak řečeno, měl by být v takovém případě přerušen výkon vyhoštění žadatele po dobu lhůty pro podání odvolání, nebo, bylo-li takové odvolání podáno, do okamžiku, než bude o takovém odvolání rozhodnuto, aniž by o to musel dotčený žadatel zvlášť požádat?
3) Je pro existenci výše uvedeného automatického odkladného účinku relevantní, zda žádost o přiznání mezinárodní ochrany, která je předmětem soudního řízení v důsledku uplatnění prostředku právní nápravy a následně odvolacího soudní řízení, byla zamítnuta z některého z důvodů uvedených v čl. 46 odst. 6 směrnice [2013/32]?
Nebo se tento požadavek vztahuje na všechny kategorie rozhodnutí ve věci azylu, které jsou stanoveny v uvedené směrnici?“
IV. Moje analýza
A. K přípustnosti
28. Nejprve je třeba, aby Soudní dvůr zamítl otázky týkající se přípustnosti, které vznáší belgická vláda, z toho důvodu, že ustanovení, jejichž výklad je požadován, nejsou použitelná na věc v původním řízení, a že úprava odvolacího řízení spadá do výlučné pravomoci členských států.
29. V tomto ohledu navrhuji Soudnímu dvoru, aby měl za to, že se žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vztahují pouze na rozsah práva na prostředek právní nápravy, které je stanoveno ustanoveními směrnic 2005/85 a 2008/115, které jsou vlastním základem žádostí předložených ve věcech v původních řízeních, a to ve spojení s ustanoveními Listiny. Za těchto podmínek je třeba mít za to, že Soudní dvůr má pravomoc rozhodnout o takto položených otázkách(14).
B. K věci samé
30. Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu je, aby Soudní dvůr rozhodl o otázce, zda odvolání, jež lze podle vnitrostátního práva podat proti rozhodnutím, kterými byly zamítnuty žádosti o azyl a které se týkají povinnosti navrácení, musí mít automatický odkladný účinek, když je argumentováno právem na nenavracení.
31. Na úvod je třeba připomenout, že řízení zavedená směrnicí 2005/85 představují minimální normy a členské státy mají v několika ohledech prostor pro volné uvážení, pokud jde o provedení těchto ustanovení, kdy zohlední zvláštnosti vnitrostátního práva. Navíc cílem směrnice 2005/85 je zavést společný rámec záruk umožňujících zajistit plné dodržování Ženevské úmluvy a základních práv, jejichž součástí je právo na účinný prostředek právní nápravy(15).
32. V tomto kontextu je však třeba konstatovat, že žádné ustanovení unijního práva neukládá, aby existovalo dvoustupňové řízení o rozhodnutí, kterými se zamítá žádost o azyl nebo ukládá povinnost navrácení. Unijní právo totiž pouze stanoví, že osobám dotčeným tímto typem opatření, musí být umožněno uplatnit právo na prostředek právní nápravy proti zamítnutí jejich žádostí o azyl, přičemž tento prostředek je třeba chápat pouze tak, že musí existovat opravný prostředek projednávaný soudem v řízení v prvním stupni proti rozhodnutím správní povahy, jež jsou vůči nim přijata.
33. Soudní dvůr již měl v rozsudku ze dne 28. července 2011, Samba Diouf(16) příležitost rozhodnout, že požadavky týkající se práva na účinný opravný prostředek před soudem ukládají pouze to, aby existoval opravný prostředek projednávaný soudem(17). Podle této judikatury skýtá zásada účinné právní ochrany pouze právo na přístup k soudu, ne však k několikastupňovému soudnímu řízení(18).
34. I když se tato judikatury týká formálně pouze ustanovení článku 39 směrnice 2005/85, lze ji nicméně přenést i na ustanovení článku 13 směrnice 2008/115, jejichž cílem je v podstatě zajistit obdobným způsobem právo na účinný prostředek právní nápravy osobám dotčeným rozhodnutím o vyhoštění bez ohledu na to, zda posledně uvedené opatření souvisí se zamítnutím azylu, či nikoli.
35. Vzhledem k neexistenci pravidel unijního práva v této oblasti je tudíž třeba uvést, že zavedení druhého stupně soudního řízení a stanovení, že toto řízení má automatický odkladný účinek, je výlučně věcí procesní autonomie členských států, které mají, jak vyplývá ze znění ustanovení, jejichž výklad je požadován, určitý rozhodovací prostor.
36. Článek 39 odst. 3 směrnice 2005/85 totiž ponechal na členských státech, aby stanovily pravidla vyplývající z jejich mezinárodních závazků týkajících se práva žadatelů o azyl setrvat na jejich územích až do rozhodnutí o opravném prostředku před soudem stanoveném v odstavci 1 tohoto článku, proti prvotnímu zamítnutí jejich žádosti. Žadatele o azyl má tudíž právo setrvat na území dotčeného členského státu jen do zamítnutí jeho žádosti v prvním stupni(19).
37. Článek 13 odst. 2 směrnice 2008/115 pak stanoví, že orgán nebo subjekt, který má pravomoc rozhodovat o tomto opravném prostředku, může dočasně pozastavit výkon napadeného rozhodnutí o navrácení, ledaže by již výkon byl pozastaven na základě uplatnění vnitrostátních právních předpisů. Toto ustanovení tudíž nijak členským státům neukládá, aby stanovily, že prostředek právní nápravy, jež je stanoven v odstavci 1 tohoto článku, má odkladný účinek(20).
38. Článek 46 odst. 5 směrnice 2013/32 stanoví, že členské státy umožní žadatelům o azyl setrvat na území, dokud neuplyne lhůta, v níž mohou uplatnit právo na účinný opravný prostředek proti rozhodnutí o zamítnutí jejich žádosti, nebo v případě, že v dané lhůtě toto právo uplatní, dokud nebude znám výsledek řízení o opravném prostředku(21). Pouze pokud vnitrostátní právo stanoví existenci odvolacího nebo kasačního řízení, a z tohoto důvodu umožní, aby žadatel setrval na vnitrostátním území, nemůže být vůči němu zahájeno řízení o vyhoštění(22).
39. Navíc, i když z návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o zavedení společného postupu pro mezinárodní ochranu v Unii a o zrušení směrnice 2013/32/EU, který předložila Evropská komise dne 13. července 2016(23), vyplývá, že právo na účinný opravný prostředek zahrnuje automatický odkladný účinek, je výslovně vyloučeno, aby se tento účinek vztahoval na odvolací řízení(24). V článku 54 odst. 5 tohoto návrhu nařízení se totiž výslovně uvádí, že podá-li žadatel další odvolání proti rozhodnutí o prvním nebo následném odvolání, nemá právo setrvat na území členského státu, pokud soud nebo tribunál na základě žádosti žadatele nebo z moci úřední nerozhodne jinak.
40. Právo na řízení ve druhé stupni tedy závisí pouze na řízení stanoveném vnitrostátním právem, a tím spíše nelze mít za to, že toto právo na odvolání má nezbytně automatický odkladný účinek.
41. Rovněž nelze mít na základě znění ani celkové systematiky směrnic 2005/85 a 2008/115 za to, že unijní normotvůrce vyžadoval, stanoví-li členský stát v souvislosti s takovými rozhodnutími řízení ve druhém stupni, že toto řízení musí mít nutně automatický odkladný účinek(25), aby splňovalo požadavky práva na účinný opravný prostředek před soudem(26).
42. Členské státy tudíž mohou stanovit, zda bude uplatněno dvoustupňové soudní řízení, či nikoli a zda bude, či nebude mít odkladný účinek.
43. Členské státy však musí při využití této možnosti zajistit, že budou dodržovány zásady rovnocennosti a efektivity(27) a základní práva zaručená Listinou(28).
44. Z judikatury Soudního dvora zajisté vyplývá, že opravný prostředek proti rozhodnutí o navrácení musí mít automatický odkladný účinek, pokud může být dotčená osoba na základě tohoto rozhodnutí vystavena skutečnému riziku zacházení odporujícímu čl. 19 odst. 2 Listiny ve spojení s článkem 33 Ženevské úmluvy. Je totiž nesporné, že opravný prostředek musí mít nutně odkladný účinek, je-li podán proti rozhodnutí o navrácení, jehož vykonáním může dotyčnému státnímu příslušníkovi třetí země hrozit nebezpečí, že bude vystaven trestu smrti, mučení nebo jinému nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu, čímž se ve vztahu k tomuto státnímu příslušníkovi třetí země zaručí splnění požadavků stanovených v čl. 19 odst. 2 a článku 47 Listiny(29).
45. Tato judikatura, která se opírá o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva týkající se článků 3 a 13 EÚLP(30), se však použije pouze na rozhodnutí o navrácení, která byla přijata podle směrnice 2008/115, a nikoli na rozhodnutí, kterými se zamítá žádost o azyl a která byla přijata na základě směrnice 2005/85, i když součástí těchto rozhodnutí je mimo jiné i vyhoštění.
46. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva týkající se článků 3 a 13 EÚLP navíc vyplývá, že smluvní strany nemají povinnost stanovit ve svém vnitrostátním právu dvoustupňové soudní řízení. I když v rozsudku ze dne 5. července 2016, A. M. v. Nizozemsko(31), na který odkazuje předkládající soud, Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že takové odvolací řízení, jaké je stanoveno nizozemským právem, není účinným prostředkem právní nápravy, a tudíž jej nelze zohlednit za účelem posouzení vyčerpání všech vnitrostátních právních prostředků nápravy, jak je vyžadováno podle čl. 35 odst. 1 EÚLP, skutečnost, že soudní řízení ve druhém stupni, jež je stanoveno vnitrostátním právem, nemá automatický odkladný účinek, nezakládá porušení práva na účinný právní prostředek nápravy, jak je zaručeno ustanoveními článků 3 a 13 EÚLP, pokud existuje prvostupňové soudní řízení o opravném prostředku, které automatický odkladný účinek má(32).
47. Ani tuto judikaturu nelze chápat tak, že by vyžadovala stanovení automatického odkladného účinku pro více než jeden stupeň soudního řízení. Nelze mít tudíž za to, že se automatický odkladný účinek vztahuje na veškeré soudní opravné prostředky, jež jsou ve vnitrostátním právu k dispozici proti zamítnutí žádosti o azyl, jehož součástí je vyhoštění, a to i když se žadatel dovolává v řízení před odvolacím soudem skutečnosti, že bude vystaven skutečnému riziku zacházení, jež je v rozporu s ustanoveními Listiny a EÚLP.
48. Dále vzhledem k tomu, že z judikatury Soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva vyplývá, že dodržení práva na účinný právní prostředek nápravy musí být posuzováno s ohledem na správní a soudní systém dotčeného členského státu jako celek(33), nemůže neexistence automatického odkladného účinku odvolání sama o sobě zasahovat do slučitelnosti systému soudní ochrany, který je upraven vnitrostátním právem v souvislosti s právem na účinný právní prostředek nápravy.
49. Právo na účinný právní prostředek nápravy, jak je chápáno unijním právem a právem založeným na EÚLP, nevyžaduje existenci dvoustupňového soudního řízení. Ke splnění požadavků souvisejících s právem na účinný právní prostředek nápravy stačí, jsou-li závazky vyplývající z těchto právních systémů dodrženy alespoň v jednom ze stupňů soudních řízení stanovených vnitrostátním právem.
50. V projednávaných věcech se zdá, že tato podmínka byla ve skutečnosti splněna, neboť nizozemské právo přiznává opravnému prostředku, který byl podán v rámci řízení v prvním stupni u rechtbank (okresní soud), automatický odkladný účinek, a dále stanoví, že žadatel může zároveň s podáním odvolání podat návrh na vydání předběžného opatření znějícím na pozastavení výkonu rozhodnutí o vyhoštění, které mu bylo uloženo současně se zamítnutím jeho žádosti o azyl, až do okamžiku, než bude rozhodnuto o tomto odvolání.
51. Tato zjištění nicméně platí pouze za podmínky, že odkladný účinek opravného prostředku v řízení v prvním stupni není zmařen tím, že je soudu prvního stupně přiznána možnost zrušit napadené rozhodnutí se zachováním jeho účinků, takže by dotčená osoba mohla být vyhoštěna, ačkoli měla ve věci úspěch. V případě nezohlednění této zvláštní situace řízení, která spočívá ve skutečnosti, že odvolání proti rozhodnutí s odkladným účinkem, samo o sobě odkladný účinek nemá, by se navrhovatel mohl ocitnout v tak nepochopitelné situaci, v níž se nacházel X.
52. Ve věci X (C‑175/17) totiž soud prvního stupně, přestože bylo rozhodnuto o zrušení rozhodnutí o zamítnutí žádosti o azyl podané dotčenou osobou, z důvodu použití vnitrostátního práva zachoval účinky posledně uvedeného rozhodnutí, jehož součástí bylo rozhodnutí o navrácení. Za těchto podmínek nelze mít za to, že v původním řízení byly splněny požadavky práva na účinný prostředek nápravy před soudem, které vyplývají z posuzovaných ustanovení a z judikatury Soudního dvora a Evropského soudu pro lidská práva.
53. Zachováním důsledků vyvolaných zrušeným rozhodnutím je totiž opravný prostředek podaný navrhovatelem zbaven účinku, i když bylo tomuto opravnému prostředku vyhověno. To znamená, že navrhovatel nemá právo na účinný právní prostředek nápravy. Proto pokud jsou zachovány právní účinky zrušeného rozhodnutí, musí mít odvolání automatický odkladný účinek, má-li vnitrostátní procesní systém splňovat požadavky práva na účinný právní prostředek nápravy.
54. Je tedy třeba vyslovit závažnou výhradu, pokud jde o dodržení požadavků souvisejících s právem na účinný prostředek nápravy před soudem za takových okolností, jako jsou okolnosti ve věci X (C‑175/17), s cílem ochránit navrhovatele, který se domohl v řízení v prvním stupni zrušení jím napadeného rozhodnutí, před vyhoštěním, pokud podává odvolání právě za tím účelem, aby zabránil výkonu zrušeného rozhodnutí.
55. Konečně výklad uváděný v tomto stanovisku odpovídá cílům urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu(34) a účinné politiky v oblasti vyhoštění a repatriace(35), které jsou obsaženy ve zkoumaných směrnicích, jelikož opačný způsob uvažování by umožnil osobám dotčeným rozhodnutími o zamítnutí jejich žádosti o azyl nebo rozhodnutími o vyhoštění podávat několik opravných prostředků za účelem zmaření výkonu uvedených opatření, čímž by byl dále zpomalován postup vyhošťování osob, jejichž žádosti o povolení k pobytu byly zamítnuty.
56. Z výše uvedených úvah vyplývá, že je Soudnímu dvoru navrhováno, aby rozhodl, že ustanovení článku 39 směrnice 2005/85, článku 13 směrnice 2008/115 a článku 46 směrnice 2013/32, ve spojení s články 4 a 18, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny nelze vykládat v tom smyslu, že by unijní právo ukládalo, aby odvolací řízení, pokud je vnitrostátním právem v řízeních, v nichž je napadeno opatření, jehož součástí je rozhodnutí o navrácení, stanoveno, mělo automatický odkladný účinek, a to i když se dotčený státní příslušník třetí země dovolává skutečnosti, že by v důsledku výkonu rozhodnutí o navrácení hrozilo vážné porušení zásady nenavracení. Právo na účinný prostředek právní nápravy, které vyplývá z těchto ustanovení, však brání tomu, aby byly zachovány právní účinky zamítnutí azylu a rozhodnutí o navrácení, přestože tato opatření byla zrušena v soudním řízení v prvním stupni, a v takové situaci vyžaduje, aby byl odvolání přiznán automatický odkladný účinek.
57. S ohledem na odpovědi na první otázky položené v posuzovaných žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce není třeba zkoumat třetí otázku, kterou Soudnímu dvoru předložil předkládající soud ve věci X a Y (C‑180/17).
V. Závěry
58. Ve světle výše uvedených úvah navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (oddělení správního soudnictví Státní rady, Nizozemsko) následovně:
„Ustanovení článku 39 směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, ve spojení s článkem 13 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a se článkem 46 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany, jakož i se články 4 a 18, čl. 19 odst. 2 a článkem 47 Listiny základních práv Evropské unie, nelze vykládat v tom smyslu, že by unijní právo ukládalo, aby odvolací řízení, pokud je vnitrostátním právem stanoveno v řízeních, v nichž je napadeno opatření, jehož součástí je rozhodnutí o navrácení, mělo automatický odkladný účinek, a to i když se dotčený státní příslušník třetí země dovolává skutečnosti, že by v důsledku výkonu rozhodnutí o navrácení hrozilo vážné porušení zásady nenavracení. Právo na účinný prostředek právní nápravy, které vyplývá z těchto ustanovení, však brání tomu, aby byly zachovány právní účinky zamítnutí azylu a rozhodnutí o navrácení, přestože tato opatření byla zrušena v soudním řízení v prvním stupni, a v takové situaci vyžaduje, aby byl odvolání přiznán automatický odkladný účinek.“