JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

PEDRO CRUZ VILLALÓN

14 päivänä tammikuuta 2015 (1)

Asia C‑62/14

Peter Gauweiler,

Bruno Bandulet,

Wilhelm Hankel,

Wilhelm Nölling,

Albrecht Schachtschneider,

Joachim Starbatty,

Roman Huber ym.,

Johann Heinrich von Stein ym. ja

Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag

vastaan

Deutscher Bundestag

(Ennakkoratkaisupyyntö – Bundesverfassungsgericht (Saksa))

Talous- ja rahapolitiikka – 6.9.2012 tehdyn Euroopan keskuspankin neuvoston päätöksen pätevyys – Rahapoliittisten suorien kauppojen (”Outright Monetary Transactions”, OMT) tekniset ominaisuudet – Unionin toimien kansallisen perustuslain mukaisuuden valvonta – Ilman toimivaltaa toteutetut toimet – Valtiosääntöidentiteetti – Vilpitön yhteistyö – Tutkittavaksi ottaminen – Kannekelpoisen toimen luonne ennakkoratkaisumenettelyssä – Euroopan keskuspankin julkinen tiedotustoiminta – Euroopan keskuspankin toimivalta – Hintatason vakaus – Rahapoliittisten välitysmekanismien ennalleen palauttaminen – SEUT 119 artikla sekä SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohta – Poikkeukselliset olosuhteet – Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet – Suhteellisuusperiaate – SEU 5 artiklan 4 kohta – SEUT 123 artikla – Euroalueen jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kielto

Sisällys

I  Asiaan sovellettava lainsäädäntö

A  Unionin lainsäädäntö

B  Kansallinen lainsäädäntö

II  Tosiseikat ja asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa

III  Unionin tuomioistuimelle esitetty ennakkoratkaisukysymys

IV  Alustava tarkastelu: Ennakkoratkaisukysymyksen tarkoitukseen liittyvä hankaluus asiaa koskevan Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytännön yhteydessä

V  Tutkittavaksi ottaminen

VI  Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

A  Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: SEUT 119 artikla ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohta sekä EKP:n rahapolitiikkaa koskevat rajoitukset

1. Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

2. Arviointi

a) Alustavat huomautukset

i) EKP:n asema ja mandaatti

ii) Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet ja OMT-ohjelman kuuluminen niihin

– Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet EKP:n mukaan

– OMT-ohjelma epätavanomaisena rahapoliittisena toimenpiteenä

b) EKP:n toimivalta ja OMT-ohjelma

i) OMT-ohjelma sekä unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikka EKP:n toimivallan rajana

– Unionin talouspolitiikka ja rahapolitiikka

– OMT-ohjelma tarkasteltuna unionin talouspolitiikan ja rahapolitiikan määrittelyperusteiden kannalta

– OMT-ohjelman tavoitteet

– Ehdollisuus ja rinnakkaisuus

– Valikoivuus

– Sääntöjen kiertäminen

– Välipäätelmä

ii) OMT-ohjelman oikeasuhteisuuden valvonta (SEU 5 artiklan 4 kohta)

– OMT-ohjelman perusteena olevien olosuhteiden perustelu oikeasuhteisuuden edellytyksenä

– Tarkoitukseen soveltuvuutta koskeva edellytys

– Tarpeellisuutta koskeva edellytys

– Oikeasuhteisuutta koskeva edellytys käsitteen suppeassa merkityksessä

– Välipäätelmä

c) Vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen

B  Toinen ennakkoratkaisukysymys: OMT-ohjelman SEUT 123 artiklan 1 kohdan (euroalueen valtioiden keskuspankkirahoituksen kielto) mukaisuus

1. Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

2. Arviointi

a) Jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kielto (SEUT 123 artiklan 1 kohta) ja EKP:n harjoittama valtioiden velkapapereiden osto

b) OMT-ohjelma ja sen yhdenmukaisuus SEUT 123 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon kanssa

i) Oikeuksista luopuminen ja sama asema (pari passu)

ii) Maksukyvyttömyysriski

iii) Velkapapereiden pitäminen niiden erääntymiseen saakka

iv) Ostamisen ajankohta

v) Kannustaminen ensiostoihin

3. Vastaus toiseen ennakkoratkaisukysymykseen

VII  Ratkaisuehdotus

1.        Euroopan keskuspankki antoi 5.–6.9.2012 pidetyn neuvostonsa kokouksen jälkeen lehdistötiedotteen, jossa kerrottiin päätöksestä, joka koski euroalueen valtioiden liikkeeseen laskemien velkapapereiden ostamista eli niin kutsuttuja rahapoliittisia suoria kauppoja (Outright Monetary Transactions, jäljempänä OMT). Lehdistötiedotteessa kerrottiin yksityiskohtaisesti mainitun velkapapereiden osto-ohjelman perusominaisuuksista. Ohjelmaa koskevien säädösten hyväksyminen jäi kuitenkin vielä kesken, ja näin on ollut aina tähän asti.

2.        Mainitussa Euroopan keskuspankin (jäljempänä EKP) lehdistötiedotteessa ilmoitettiin EKP:n olevan valmis ostamaan euroalueen valtioiden velkapapereita jälkimarkkinoilla tietyin edellytyksin. Lyhyesti esitettynä EKP asetti ohjelman soveltamisen edellytykseksi sen, että asianomaisten jäsenvaltioiden on kuuluttava Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin tukiohjelmaan, sekä sen, että tällaiseen ohjelmaan sisältyy mahdollisuus ostoihin ensimarkkinoilla. Lisäksi OMT-ohjelmassa toimet keskittyvät lyhemmän juoksuajan velkapapereihin, määrää koskevia rajoituksia ei aseteta etukäteen, ja samalla siinä hyväksyttiin sama kohtelu (pari passu) yksityisten velkojien kanssa sekä sovittiin näin syntyvien likviditeettivaikutusten poistamisesta kokonaan.

3.        Näin siis syntyi kyseinen OMT-ohjelma, jolla on tarkoitus puuttua EKP:n tehtäväksi annetun rahapolitiikan kestävyyden kannalta poikkeuksellisena pidettävään tilanteeseen. Vuonna 2008 alkanut kansainvälinen talouskriisi oli muuttunut vuonna 2010 usean euroalueen valtion velkakriisiksi. Kesällä 2012 sijoittajat epäilivät euron kestävyyttä, jolloin useat euroalueeseen kuuluvat jäsenvaltiot ajautuivat kohti kestämätöntä rahoitustilannetta valtionvelkaansa sovellettujen riskipreemioiden huiman nousun seurauksena. Eurosta luopuminen ja paluu kansallisiin valuuttoihin vaikutti itsensä toteuttavalta ennusteelta. Tässä nimenomaisessa asiayhteydessä EKP julkisti OMT-ohjelman, joka nähtiin yleisesti EKP:n pääjohtaja Draghin muutamia viikkoja aiemmin antaman lupauksen lunastamisena; Draghi oli luvannut tehdä toimivaltansa rajoissa kaikkensa palauttaakseen luottamuksen yhteiseen valuuttaan.

4.        Bundesverfassungsgericht (Saksan liittotasavallan perustuslakituomioistuin) on nyt ottanut ensimmäistä kertaa historiassaan yhteyttä unionin tuomioistuimeen SEUT 267 artiklan nojalla ja esittänyt kysymyksiä mainitun OMT-ohjelman laillisuudesta. Kuten jäljempänä käy ilmi, Bundesverfassungsgerichtin esittämät kysymykset niihin liittyvine edellytyksineen aiheuttavat erityisen merkittäviä tulkintavaikeuksia, joihin unionin tuomioistuimen on annettava vastaus.

5.        Ensimmäinen huomion arvoinen seikka tässä asiassa liittyy siihen, että Bundesverfassungsgericht pyytää ennakkoratkaisua asiayhteydessä, jota se pitää Saksan liittotasavallan valtiosääntöidentiteettiin (Verfassungsidentität) vaikuttavien, ilman toimivaltaa toteutettujen (ultra vires) unionin toimien valvontana. Bundesverfassungsgerichtin lähtökohtana on, että riidanalainen EKP:n päätös on kansallisen perustuslain ja myös unionin oikeuden perusteella lainvastainen, mutta jatkamatta asian analysointia tämän pidemmälle se siirtää asian unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi unionin oikeuden näkökulmasta.

6.        Unionin tuomioistuimen on käsiteltävä myös tutkittavaksi ottamista koskevaa kysymystä, joka keskittyy mahdollisuuteen riitauttaa tuomioistuimissa päätös, joka on annettu tiedoksi ainoastaan pääpiirteittäin lehdistötiedotteen kautta. Sen lisäksi, että päätös käy ilmi pelkästä lehdistötiedotteesta, johon on vaikea kohdistaa pätevyyden valvontaa, nyt käsiteltävän asian olosuhteet, joihin voidaan lisätä julkisen tiedotustoiminnan erityinen rooli keskuspankkien toiminnassa, voivat olla perusteena toisenlaiselle vastaukselle.

7.        Pääasian yhteydessä unionin tuomioistuin kohtaa vaikeuksia, jollaisia julkisoikeudelle on aiheutunut perinteisesti hätätilanteissa. Euroalueen hajoamisen mahdollisuuden edessä siltä kysytään, mitkä ovat EKP:n valtuudet, kun EKP:n mandaatti on muihin keskuspankkeihin verrattuna erityisen rajallinen. EKP on väittänyt OMT-ohjelman olevan asianmukainen väline käytettäväksi poikkeustilanteissa, sillä vaikka se on luonteeltaan epätavanomainen ja vaikka siihen liittyy riskejä, sen tarkoituksena on tehdä vain se, mikä on ehdottoman välttämätöntä EKP:n valmiuksien palauttamiseksi niin, että se pystyy jälleen hyödyntämään tehokkaasti rahapoliittisia välineitään. Sitä vastoin pääasian kantajat ja hakija, samoin kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, epäilevät, ettei tämä ole ohjelman todellinen tarkoitus, vaan niiden näkemyksen mukaan kyseisen ohjelman viime käden päämääränä on tehdä EKP:stä euroalueen valtioiden viimesijainen luotonantaja.

8.        Tässä tilanteessa Bundesverfassungsgericht päätti esittää unionin tuomioistuimelle epäilyksensä OMT-ohjelman perussopimusten mukaisuudesta. Se tiedustelee ensinnäkin, onko kyseinen ohjelma pikemminkin EKP:n mandaatin ulkopuolelle jäävä talouspoliittinen toimenpide kuin rahapoliittinen toimenpide. Toiseksi se tiedustelee, noudatetaanko mainitussa toimenpiteessä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 123 artiklaan sisältyvän keskuspankkirahoituksen kieltoa.

I       Asiaan sovellettava lainsäädäntö

A       Unionin lainsäädäntö

9.        EUT-sopimuksen VIII osasto, jonka otsikko on ”Talous- ja rahapolitiikka”, alkaa seuraavalla artiklalla:

”119 artikla

1.       Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa mainittujen tavoitteiden toteuttamiseksi jäsenvaltioiden ja unionin toimintaan sisältyy tässä sopimuksessa määrätyin edellytyksin sellaisen talouspolitiikan käyttöön ottaminen, joka perustuu jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviiseen yhteensovittamiseen, sisämarkkinoihin ja yhteisten tavoitteiden määrittelemiseen ja jota harjoitetaan vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti.

2.       Sen ohella tähän toimintaa sisältyy perussopimuksissa määrätyin edellytyksin ja niissä määrättyjä menettelyjä noudattaen yhteinen raha, euro, sekä sellaisen yhtenäisen rahapolitiikan ja sellaisen yhtenäisen valuuttapolitiikan määritteleminen ja harjoittaminen, joiden ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta, ja mainittua tavoitetta kuitenkaan rajoittamatta tukea yleistä talouspolitiikkaa unionissa vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti.

3.       Tämä jäsenvaltioiden ja unionin toiminta merkitsee, että seuraavia johtavia periaatteita noudatetaan: vakaa hintataso, terve julkistalous ja rahatalous sekä kestävä maksutase.”

10.      Sen jälkeen EUT-sopimuksessa kielletään viranomaisten rahoittaminen seuraavasti:

”123 artikla

1.       Tilinylitysoikeudet ja muut sellaiset luottojärjestelyt Euroopan keskuspankissa tai jäsenvaltioiden keskuspankeissa, jäljempänä ’kansalliset keskuspankit’, unionin toimielinten, elinten tai laitosten, jäsenvaltioiden keskushallintojen, alueellisten, paikallisten tai muiden viranomaisten, muiden julkisoikeudellisten laitosten tai julkisten yritysten hyväksi ovat kiellettyjä samoin kuin se, että Euroopan keskuspankki tai kansalliset keskuspankit hankkivat suoraan niiltä velkasitoumuksia.

2.       Mitä 1 kohdassa määrätään, ei sovelleta julkisessa omistuksessa oleviin luottolaitoksiin, joita kansallisten keskuspankkien ja Euroopan keskuspankin on kohdeltava samalla tavalla kuin yksityisiä luottolaitoksia keskuspankkirahoituksen osalta.”

11.      EKP:n tavoitteet ja perustehtävät on vahvistettu EUT-sopimuksessa seuraavasti:

”127 artikla

1.       Euroopan keskuspankkijärjestelmän, jäljempänä ’EKPJ’, ensisijaisena tavoitteena on pitää yllä hintatason vakautta. EKPJ tukee yleistä talouspolitiikkaa unionissa osallistuakseen Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 3 artiklassa määriteltyjen unionin tavoitteiden saavuttamiseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta hintatason vakauden tavoitetta. EKPJ toimii sellaiseen vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti, joka suosii voimavarojen tehokasta kohdentamista, ja se noudattaa sopimuksen 119 artiklassa määrättyjä periaatteita.

2.      EKPJ:n perustehtäviä ovat:

–       unionin rahapolitiikan määritteleminen ja toteuttaminen,

–       valuuttamarkkinatoimien suorittaminen 219 artiklan mukaisesti,

–       jäsenvaltioiden virallisten valuuttavarantojen hallussapito ja hoito,

–       maksujärjestelmien moitteettoman toiminnan edistäminen.

– –”

12.      EKP:n riippumattomuus vahvistetaan ja taataan SEUT 130 artiklassa seuraavasti:

”Käyttäessään sille perussopimuksilla ja EKPJ:n ja EKP:n perussäännöllä annettuja valtuuksiaan tai suorittaessaan niillä sille annettuja tehtäviään ja velvollisuuksiaan Euroopan keskuspankki tai kansallinen keskuspankki taikka Euroopan keskuspankin tai kansallisen keskuspankin päätöksentekoelimen jäsen ei pyydä eikä ota ohjeita unionin toimielimiltä, elimiltä tai laitoksilta, jäsenvaltioiden hallituksilta eikä miltään muultakaan taholta. Unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltioiden hallitukset sitoutuvat kunnioittamaan tätä periaatetta ja pidättymään yrityksistä vaikuttaa Euroopan keskuspankin tai kansallisten keskuspankkien päätöksentekoelinten jäseniin heidän suorittaessaan tehtäviään.”

13.      Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyssä pöytäkirjassa N:o 4 luetellaan EKP:n käytössä olevat rahapoliittiset välineet, joista on syytä ottaa nyt käsiteltävässä asiassa esiin seuraava:

”18 artikla

Avomarkkina- ja luottotoimet

18.1.  EKPJ:n tavoitteiden saavuttamiseksi ja sen tehtävien hoitamiseksi EKP ja kansalliset keskuspankit voivat:

–      toimia rahoitusmarkkinoilla joko ostamalla ja myymällä suoraan (avistakauppana tai termiinikauppana) tai takaisinostosopimuksella taikka antamalla tai ottamalla lainaksi euro- tai muun valuutan määräisiä saatavia ja siirtokelpoisia arvopapereita sekä jalometalleja;

–      tehdä luottotoimia luottolaitosten ja muiden markkinaosapuolten kanssa; luottoa annettaessa vakuuksien on oltava riittävät.

18.2.  EKP määrittelee omien avomarkkina- ja luottotoimiensa sekä kansallisten keskuspankkien avomarkkina- ja luottotoimien yleiset periaatteet, mukaan lukien sellaisista edellytyksistä tiedottamisen periaatteet, joiden vallitessa ne ovat valmiita toteuttamaan kyseisiä toimia.”

14.      Vuonna 1993 ennen EKP:n perustamista, kun siirtyminen talous- ja rahaliittoon oli täydessä vauhdissa, neuvosto antoi 13.12.1993 asetuksen (EY) N:o 3603/93 perustamissopimuksen 104 artiklassa ja 104 b artiklan 1 kohdassa [SEUT 123 artiklassa] (EYVL L 332, s. 1.) tarkoitettujen kieltojen soveltamiseksi tarvittavien määritelmien täsmentämisestä. Tässä menettelyssä kyseisestä asetuksesta on syytä ottaa esiin seuraavat seikat ja säännökset:

”– –

jäsenvaltioiden olisi [toteutettava] aiheelliset toimenpiteet perustamissopimuksen 104 artiklassa määrättyjen kieltojen tehokkaaksi ja täydelliseksi soveltamiseksi; erityisesti jälkimarkkinoilla tehtyjä ostoja ei saisi käyttää tämän artiklan tavoitteiden kiertämiseen”

– –

1 artikla

”1.       Perustamissopimuksen 104 artiklassa tarkoitetaan:

a)      ’tilinylitysoikeudella’: kaikenlaista voimavarojen asettamista julkisen sektorin käyttöön, joista on seurauksena tai saattaa olla seurauksena alijäämäinen saldo.

b)      ’muulla luottojärjestelyllä’:

i)      kaikenlaisia 1 päivänä tammikuuta 1994 voimassa olevia julkisen sektorin saatavia, lukuun ottamatta ennen tätä päivää hankittuja määräaikaisia saatavia;

ii)      kaikenlaista julkisen sektorin kolmansille antamaa sitoumusten rahoitusta;

iii)      kaikenlaisia julkisen alan toimenpiteitä, joista seuraa tai saattaa seurata niitä koskeva saatava, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 104 artiklan 2 kohdan soveltamista.

– –”

B       Kansallinen lainsäädäntö

15.      Tässä menettelyssä on syytä ottaa esiin seuraavat Saksan liittovaltion perustuslain (Grundgesetz) säännökset:

”1 §

1.      Ihmisarvo on loukkaamaton. Kaikilla julkista valtaa käyttävillä on velvollisuus kunnioittaa ja suojella sitä.

2.      Saksan kansa tunnustaa näin ollen loukkaamattomat ja luovuttamattomat ihmisoikeudet jokaisen ihmisyhteisön, rauhan ja oikeudenmukaisuuden perustana kaikkialla maailmassa.

3.      Seuraavat perusoikeudet sitovat lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovaltaa käyttäviä välittömästi sovellettavana oikeutena.

– –

20 §

1.      Saksan liittotasavalta on demokraattinen ja sosiaalinen liittovaltio.

2.      Valtiovalta kuuluu kansalle. Kansa käyttää valtaa vaaleissa ja kansanäänestyksissä ja erityisten lainsäädäntövaltaa, täytäntöönpanovaltaa ja tuomiovaltaa käyttävien elinten välityksellä.

3.      Lainsäädäntövalta perustuu valtiosääntöön, täytäntöönpanovalta ja tuomiovalta lakiin ja oikeuteen.

– –

23 §

1.      Saksan liittotasavalta osallistuu Euroopan yhdentymiseen kehittämällä Euroopan unionia, joka on sitoutunut demokraattisiin, oikeusvaltiollisiin, sosiaalisiin ja federatiivisiin periaatteisiin sekä toissijaisuusperiaatteeseen ja takaa tähän perustuslakiin olennaisilta osin rinnastettavan perusoikeuksien suojan. Tätä varten liittovaltio voi siirtää suvereeneja oikeuksia lailla, joka edellyttää Bundesratin hyväksyntää. Euroopan unionin perustamiseen sekä sen perussopimusten ja sellaisten vastaavien määräysten muuttamiseen, joilla muutetaan tai täydennetään tämän perustuslain sisältöä tai mahdollistetaan tällaiset muutokset tai lisäykset, sovelletaan 79 §:n 2 ja 3 momenttia.

– –

79 §

– –

3.      Tämän perustuslain muuttaminen siten, että muutetaan liittovaltion jakoa osavaltioihin, osavaltioiden periaatteellista osallistumista lainsäädäntövallan käyttöön tai 1 ja 20 §:ssä vahvistettuja periaatteita, on kiellettyä.

– –

88 §

Liittovaltio perustaa valuutta- ja setelipankiksi Bundesbankin. Sen tehtäviä ja toimivaltaa voidaan siirtää Euroopan unionissa Euroopan keskuspankille, joka on riippumaton ja sidottu hintavakauden varmistamisen ensisijaiseen tavoitteeseen.”

16.      Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytäntö on kehittynyt siten, että Bundesverfassungsgericht harjoittaa sen nojalla unionin toimielinten ja laitosten toteuttamien toimien perustuslaillisuuden valvontaa, kun kyseessä oleva toimi perustuu toimivallan ilmeiseen ylittämiseen tai vaikuttaa Saksan valtiosääntöidentiteettiin, sellaisena kuin se käy ilmi Saksan perustuslain 79 §:n 3 momentin ”pysyvyyslausekkeesta”.

17.      Selvästi ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvontaan eli niin sanottuun ultra vires ‑valvontaan kohdistuvien vaikutusten osalta Bundesverfassungsgericht on todennut 6.7.2010 antamassaan tuomiossa Honeywell, että ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvontaa voidaan harjoittaa vain unionin oikeudelle myönteisellä tavalla. Bundesverfassungsgericht on todennut samoin, että kyseinen valvonta edellyttää unionin oikeuden tulkinnasta annettujen unionin tuomioistuimen ratkaisujen sitovan luonteen tunnustamista.

18.      Bundesverfassungsgerichtin mukaan ilman toimivaltaa toteutettujen unionin toimien valvonta on aiheellista ainoastaan silloin, kun on selvää, että unionin toimielimet ja laitokset ovat ylittäneet niille annetun toimivaltansa toimen toteuttaessaan, edellyttäen että kyseessä on ”riittävän ilmeinen” loukkaus, kun huomioon otetaan annetun toimivallan periaate sekä oikeusvaltiollinen lakisidonnaisuuden periaate.(2)

II     Tosiseikat ja asian käsittely kansallisessa tuomioistuimessa

19.      Vuoden 2010 alusta vuoden 2012 alkuun Euroopan unionin ja euroalueen valtioiden ja hallitusten päämiehet toteuttivat useita toimia, joilla pyrittiin torjumaan maailmantaloutta koettelevan finanssikriisin vakavia seurauksia. Kun finanssikriisi johti valtionvelkakriisiin useissa jäsenvaltioissa, sovittiin muiden aloitteiden ohessa pysyvän Euroopan vakausmekanismin perustamisesta tarkoituksena säilyttää euroalueen finanssivakaus myöntämällä tukea mekanismissa mukana oleville valtioille.

20.      Unionin ja jäsenvaltioiden ponnisteluista huolimatta useiden euroalueen valtioiden velkapapereilta vaaditut riskipreemiot kasvoivat huomattavasti kesällä 2012. Sijoittajien huolestuttua rahaliiton kestävyydestä unionin ja euroalueen valtioiden edustajat painottivat toistuvasti yhteisen valuutan peruuttamattomuutta. Samoihin aikoihin EKP:n pääjohtaja ilmoitti jälkeenpäin jopa kyllästymiseen asti toistetuin sanoin tekevänsä toimivaltansa rajoissa kaiken tarvittavan euron säilyttämiseksi.(3)

21.      Useita viikkoja myöhemmin EKP:n neuvosto hyväksyi, kuten 5.–6.9.2012 pidetystä 340. kokouksesta laaditusta pöytäkirjasta käy ilmi, valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla tehtäviä rahapoliittisia suoria kauppoja (viralliselta nimeltään Outright Monetary Transactions) koskevan ohjelman perusominaisuudet. Kuten EKP:n tässä ennakkoratkaisumenettelyssä esittämistä kirjallisista huomautuksista käy ilmi, kyseisessä kokouksessa hyväksyttiin lisäksi luonnos päätökseksi rahapoliittisista suorista kaupoista ja päätöksestä BCE/2010/5 poikkeamiseksi sekä luonnos suuntaviivoiksi rahapoliittisten suorien kauppojen toteuttamisesta. Molempia luonnoksia muutettiin myöhemmin EKP:n neuvoston kokouksissa 4.10.2012 ja 7.–8.11.2012.

22.      EKP:n pääjohtaja kertoi EKP:n neuvoston kokouksen jälkeen 6.9.2012 pidetyssä lehdistötilaisuudessa OMT-ohjelman pääominaisuuksista, jotka oli koottu myös samana päivänä annettuun lehdistötiedotteeseen, joka on saatavilla EKP:n verkkosivuilla englanniksi. Lehdistötiedotteessa esitetään OMT-ohjelman tekniset ominaisuudet seuraavasti:

”Kuten 2.8.2012 ilmoitettiin, Euroopan keskuspankin (EKP) neuvosto on tehnyt tänään päätökset valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla toteutettavien eurojärjestelmän rahapoliittisten suorien kauppojen teknisistä ominaisuuksista tavoitteena turvata rahapolitiikan asianmukainen välittyminen ja yhtenäisyys. Näitä toimia kutsutaan rahapoliittisiksi suoriksi kaupoiksi (Outright Monetary Transactions, OMT), ja ne toteutetaan seuraavasti:

Ehdollisuus

Rahapoliittisten suorien kauppojen välttämättömänä ehtona on Euroopan rahoitusvakausvälineen (ERVV) tai Euroopan vakausmekanismin (EVM) asianmukaiseen ohjelmaan sisältyvien ehtojen ehdoton ja tosiasiallinen täyttäminen. Kyseiset ohjelmat voivat olla kattavia ERVV:n tai EVM:n makrotalouden sopeutusohjelmia taikka ennalta varautuvia ohjelmia (laajennettuihin ehtoihin perustuva luotto) edellyttäen, että niihin sisältyy ERVV:n tai EVM:n mahdollisuus tehdä ostoja ensimarkkinoilla. Samoin vaaditaan Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) osallistumista maakohtaisten ehtojen suunnitteluun ja ohjelman seurantaan.

EKP:n neuvosto harkitsee rahapoliittisia suoria kauppoja, kun ne ovat perusteltuja rahapoliittisista syistä, kunhan ohjelman ehtoja noudatetaan täysimääräisesti, ja lopettaa ne, kun niille asetetut tavoitteet on saavutettu tai jos makrotalouden sopeutusohjelmaa tai ennalta varautuvaa ohjelmaa ei noudateta.

EKP:n neuvosto tekee huolellisen harkinnan perusteella päätöksen rahapoliittisten suorien kauppojen aloittamisesta, jatkamisesta ja keskeyttämisestä harkintavaltansa ja rahapoliittisen mandaattinsa mukaisesti.

Kattavuus

Rahapoliittisia suoria kauppoja harkitaan tulevissa ERVV:n tai EVM:n makrotalouden sopeutusohjelmissa tai ennalta varautuvissa ohjelmissa edellä esitetyn mukaisesti. Niitä voidaan harkita myös niiden jäsenvaltioiden tapauksessa, jotka soveltavat parhaillaan makrotalouden sopeutumisohjelmaa, kun nämä ovat pääsemässä takaisin valtioiden velkapapereiden markkinoille.

Kaupat keskittyvät lyhyeen juoksuaikaan ja erityisesti valtioiden velkapapereihin, joiden juoksuaika on yhdestä kolmeen vuoteen.

Rahapoliittisten suorien kauppojen koolle ei aseteta ennakkoon määrää koskevia rajoituksia.

Velkojien kohtelu

Eurojärjestelmä aikoo selventää rahapoliittisia suoria kauppoja koskevalla säädöksellä, että ostaessaan rahapoliittisissa suorissa kaupoissa euroalueen valtioiden liikkeeseen laskemia velkapapereita se hyväksyy velkapapereiden ehtojen mukaisen saman kohtelun (pari passu) kuin yksityiset tai muut velkojat.

Likviditeettivaikutusten poistaminen

Rahapoliittisten suorien kauppojen myötä syntyvät likviditeettivaikutukset poistetaan täysimääräisesti.

Läpinäkyvyys

Tiedot rahapoliittisten suorien kauppojen kokonaismäärästä ja markkina-arvosta julkaistaan viikoittain. Rahapoliittisten suorien kauppojen keskimääräinen kesto ja maakohtainen jaottelu julkaistaan kuukausittain.

Arvopaperimarkkinoita koskeva ohjelma

Rahapoliittisia suoria kauppoja koskevalla tämänpäiväisellä päätöksellä lopetetaan arvopaperimarkkinoita koskeva ohjelma (Securities Markets Programme, SMP). Arvopaperimarkkinoita koskevan ohjelman likviditeettiä lisäävää vaikutusta poistetaan, kuten tähän asti, ja ohjelman kautta ostettujen velkapapereiden omistus jatkuu velkapapereiden erääntymiseen asti.”

23.      Useat yksittäiset Saksan kansalaisia olevat kantajat nostivat Bundesverfassungsgerichtissa perusoikeuksien suojaamista koskevan kanteen, joka koskee Saksan liittohallituksen laiminlyöntiä nostaa Euroopan unionin tuomioistuimessa kumoamiskanne rahapoliittisista suorista kaupoista 6.9.2012 annetusta tiedonannosta.

24.      Myös Bundestagissa edustettuna oleva poliittinen ryhmittymä Fraktion Die Linke im Deutschen Bundestag (jäljempänä Die Linke) teki Bundesverfassungsgerichtille hakemuksen, jonka mukaan kyseisessä valtioelinten valtiosääntöoikeudellisia riita-asioita koskevassa menettelyssä pitäisi todeta Bundestagin olevan velvollinen vaikuttamaan siihen, että EKP:n 6.9.2012 tiedoksi antama OMT-päätös kumotaan.

III  Unionin tuomioistuimelle esitetty ennakkoratkaisukysymys

25.      Bundesverfassungsgerichtin ennakkoratkaisupyyntö, joka esitettiin edellä mainittujen yksittäisten kantajien ja parlamentaarisen Die Linke -ryhmän vireille paneman menettelyn yhteydessä, saapui unionin tuomioistuimen kirjaamoon 10.2.2014.

26.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esitti seuraavat kysymykset:

”1)      a)       Onko rahapoliittisten suorien kauppojen teknisistä ominaisuuksista (Technical Features of Outright Monetary Transactions) 6.9.2012 tehty Euroopan keskuspankin neuvoston päätös ristiriidassa SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 17–24 artiklan kanssa, koska siinä ylitetään mainituissa määräyksissä määritetty Euroopan keskuspankin rahapoliittinen mandaatti ja puututaan jäsenvaltioiden toimivaltaan?

Ilmeneekö Euroopan keskuspankin mandaatin ylittäminen erityisesti siitä, että 6.9.2012 tehty Euroopan keskuspankin neuvoston päätös

aa)      liittyy Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin talouspoliittisiin tukiohjelmiin (ehdollisuus),

bb)      siinä määrätään vain yksittäisten jäsenvaltioiden velkapapereiden ostosta (valikoivuus),

cc)      siinä määrätään ohjelmaan kuuluvien maiden velkapapereiden ostosta Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin tukiohjelmien lisäksi (rinnakkaisuus), ja

dd)      sillä saatettaisiin kiertää Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismien tukiohjelmien rajoituksia ja ehtoja (sääntöjen kiertäminen)?

b)      Onko rahapoliittisten suorien kauppojen teknisistä ominaisuuksista 6.9.2012 tehty Euroopan keskuspankin neuvoston päätös ristiriidassa SEUT 123 artiklassa vahvistetun keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa?

Onko SEUT 123 artiklan vastaista erityisesti se, että 6.9.2012 tehdyssä Euroopan keskuspankin neuvoston päätöksessä

aa)      ei määrätä minkäänlaisista valtioiden velkapapereiden ostoa koskevista määrällisistä rajoituksista (määrät),

bb)      ei määrätä minkäänlaisesta ajallisesta etäisyydestä ensimarkkinoilla suoritettavien valtioiden velkapapereiden emissioiden ja Euroopan keskuspankkijärjestelmän jälkimarkkinoilla suorittamien näiden velkapapereiden ostojen välillä (markkinahinnan muodostuminen),

cc)      sallitaan se, että kaikki ostetut valtioiden velkapaperit pidetään niiden erääntymiseen saakka (puuttuminen markkinoiden toimintaan),

dd)      ei määrätä mitään erityisiä vaatimuksia ostettavien valtioiden velkapapereiden luottokelpoisuudelle (maksukyvyttömyysriski), ja

ee)      määrätään Euroopan keskuspankkijärjestelmän sekä yksityisten ja muiden valtioiden velkapapereiden haltijoiden yhdenvertaisesta kohtelusta (velkaleikkaus)?

2)      Toissijaisesti sen tapauksen varalta, että unionin tuomioistuin katsoisi, että rahapoliittisten suorien kauppojen teknisistä ominaisuuksista 6.9.2012 tehdystä Euroopan keskuspankin neuvoston päätöksestä ei voida esittää Euroopan unionin toimielimen toimenpiteenä SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdassa tarkoitettua ennakkoratkaisupyyntöä:

a)      Onko SEUT 119 ja SEUT 127 artiklaa sekä Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 17–24 artiklaa tulkittava siten, että niissä sallitaan – vaihtoehtoisesti tai päällekkäin – se, että eurojärjestelmässä

aa)      asetetaan valtioiden velkapapereiden oston edellytykseksi se, että on olemassa Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin talouspoliittinen tukiohjelma, jota noudatetaan (ehdollisuus),

bb)      ostetaan vain yksittäisten jäsenvaltioiden velkapapereita (valikoivuus),

cc)      ostetaan valtioiden velkapapereita ohjelmaan kuuluvilta mailta Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin tukiohjelmien lisäksi (rinnakkaisuus), ja

dd)      kierretään Euroopan rahoitusvakausvälineen tai Euroopan vakausmekanismin tukiohjelmien rajoituksia ja ehtoja (sääntöjen kiertäminen)?

b)      Onko SEUT 123 artiklaa tulkittava keskuspankkirahoituksen kiellon kannalta siten, että siinä sallitaan – vaihtoehtoisesti tai päällekkäin – se, että eurojärjestelmässä

aa)      ostetaan valtioiden velkapapereita ilman määrällistä rajoitusta (määrät),

bb)      ostetaan valtioiden velkapapereita ilman että olisi määrätty lyhintä sallittua ajallista etäisyyttä valtioiden velkapapereiden emissioihin ensimarkkinoilla (markkinahinnan muodostus),

cc)      pidetään kaikki ostetut valtioiden velkapaperit niiden erääntymiseen saakka (puuttuminen markkinoiden toimintaan),

dd)      hankitaan valtion velkapapereita ilman luottokelpoisuutta koskevaa vähimmäisvaatimusta (maksukyvyttömyysriski),

ee)      hyväksytään Euroopan keskuspankkijärjestelmän sekä yksityisten ja muiden valtioiden velkapapereiden haltijoiden yhdenvertainen kohtelu (velkaleikkaus), ja

ff)      vaikutetaan hinnanmuodostukseen ilmaisemalla ostoaikomukset tai toimimalla muilla tavoin siten, että tämä toiminta on ajallisessa yhteydessä euroalueen jäsenvaltioiden velkapaperiemissioihin (kannustaminen ostoihin ensimarkkinoilla)?”

27.      Perusoikeuksien suojaamista koskevan pääasian käsittelyssä kirjallisia huomautuksia esittivät yksittäiset kantajat, Die Linke, Saksan liittotasavalta, Helleenien tasavalta, Kyproksen tasavalta, Portugalin tasavalta, Puolan tasavalta, Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Alankomaat, Espanjan kuningaskunta, Irlannin tasavalta ja Suomen tasavalta sekä EKP, Euroopan parlamentti ja Euroopan komissio.

28.      Alustavasti on syytä mainita, että vaikka Euroopan parlamentti on esittänyt kirjallisia ja suullisia huomautuksia, sillä ei ole oikeutta esittää niitä nyt käsiteltävän asian kaltaisessa asiassa kyseessä olevassa menettelyssä. Kyseessä on pätevyyteen liittyvä ennakkoratkaisupyyntö, jossa riidanalaista päätöstä ei ole tehnyt parlamentti, joten sillä ei ole sen perussäännön 23 artiklaan perustuvaa oikeutta osallistua käsiteltävään menettelyyn muuna osapuolena. Unionin tuomioistuimen ei siis pidä ottaa huomioon Euroopan parlamentin esittämiä kirjallisia eikä suullisia huomautuksia.

29.      Istunto asianosaisten kuulemiseksi pidettiin 14.10.2014. Siihen osallistuivat osapuolet, jotka olivat esittäneet aiemmin kirjallisia huomautuksia, Kyproksen tasavaltaa ja Suomen tasavaltaa lukuun ottamatta.

IV     Alustava tarkastelu: Ennakkoratkaisukysymyksen tarkoitukseen liittyvä hankaluus asiaa koskevan Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytännön yhteydessä

30.      Ennakkoratkaisupyynnön (joka koskee nyt käsiteltäviä ennakkoratkaisukysymyksiä) erikoisuutena on laaja johdanto-osa, jossa käsitellään olennaisina pidettyjä kansallisia oikeussääntöjä ja kansallista oikeuskäytäntöä. Tämä erikoisuus ei kuitenkaan liity varsinaisesti kansallisten oikeussääntöjen, tässä tapauksessa muutamien perustuslain säännösten (Saksan perustuslain 20, 23, 38, 79 ja 88 §:n) lainaamiseen vaan siihen, että siinä käydään laajasti läpi Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytäntöä, joka koskee Saksan liittotasavallan Euroopan unionin jäseneksi liittymiseen liittyviä perusteita ja perustuslaillisia rajoja. Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytännölle varatussa ennakkoratkaisupyynnön osassa(4) tulkitaan sen oman aiemman oikeuskäytännön ulottuvuutta, joka muodostuu lähinnä 12.10.1993 annetusta tuomiosta Maastricht,(5) 30.6.2009 annetusta tuomiosta Lissabon(6) ja 6.7.2010 annetusta tuomiosta Honeywell,(7) joista viimeksi mainittu edeltää välittömästi nyt käsiteltävää asiaa.

31.      Voidaan ajatella, kuten monessa muussakin tapauksessa, että tällaisen ennakkoratkaisupyynnön johdanto-osan tarkoituksena on ainoastaan auttaa unionin tuomioistuinta sijoittamaan esitetyt kysymykset asiayhteyteensä. Näin sillä toki tehdäänkin, vaikkei siinä varsinaisesti tyydytä pelkästään toistamaan kyseistä kansallista oikeuskäytäntöä. Osiossa esitetään samalla näkemyksiä, joita ei voi pitää merkityksettöminä.(8)

32.      Mainitun kansallisen oikeuskäytännön esitteleminen tällä tavalla ja sen ulottuvuuden selittäminen alustavasti unionin tuomioistuimelle vaikuttaa nähdäkseni välittömästi käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen. Jäljempänä nähdään, että koko kyseinen oikeuskäytäntö on riittävän monitahoinen, niin että voin muodostaa siitä oman tulkintani varovaisuutta noudattaen. Ennakkoratkaisupyyntöön liittyvistä eriävistä mielipiteistäkin käy ilmi, että tuomion Honeywell soveltamisesta nyt käsiteltävään asiaan on eriäviä näkemyksiä.(9)

33.      Mahdollisimman pelkistetysti esitettynä kyseisen, kansalliselle oikeuskäytännölle varatun osan sisällöstä käy ilmi seuraavaa: Tietyissä tilanteissa, joihin ei ole nyt välttämätöntä paneutua tarkemmin, unionin tuomioistuimen vastaus tiettyä unionin toimea koskevaan ennakkoratkaisukysymykseen, jollainen on kyseessä tässäkin tapauksessa, ei ole välttämättä määräävä seikka pääasian ratkaisemisen kannalta. Unionin oikeuteen perustuvan arviointiperusteen sijasta kyseiseen riidanalaiseen toimeen voidaan päinvastoin soveltaa lopulta toista pätevyyttä mittaavaa arviointiperustetta, Saksan perustuslakia, joka kuuluu Bundesverfassungsgerichtin vastuulle.

34.      Tarkemmin sanottuna tällaisessa Bundesverfassungsgerichtin asian ratkaisemiseen käyttämässä perustuslaillisessa arviointiperusteessa yhdistyvät sekä Saksan perustuslain muuttumaton sisältö (valtiosääntöidentiteetti, joka käy ilmi perustuslain 79 §:n 3 momentista) että annetun toimivallan periaate (ja siitä ilman toimivaltaa toteutetuille unionin toimille aiheutuvat loogiset seuraukset, jotka käyvät implisiittisesti ilmi perustuslain 23 §:n 1 momentista). Nämä molemmat perustuslailliset arviointiperusteet, jotka eivät missään tapauksessa sulje toisiaan pois, voivat vahvistaa toisiaan,(10) kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa vaikuttaa tapahtuvan. Tällaisia pätevyyden arviointiperusteita (niin sanottua identiteetin valvontaa ja ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvontaa) voi viime kädessä soveltaa ainoastaan Bundesverfassungsgericht.(11)

35.      Tässä yhteydessä on vielä muistettava, että useat ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet valtiot (Alankomaat, Italian tasavalta ja Espanjan kuningaskunta) ovat kyseenalaistaneet ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen ja jopa vastustaneet sitä erilaisin perustein. Jälleen yksinkertaistaen, ennakkoratkaisupyyntö ei ole prosessuaalinen mekanismi, joka olisi tarkoitettu helpottamaan unionin toimien pätevyyden valvontaa, jota kansalliset tuomioistuimet harjoittavat, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa, vaan takaamaan sen, että tällaista valvontaa harjoitetaan vain ainoassa siihen toimivaltaisessa tuomioistuimessa, unionin tuomioistuimessa. Samoin on niin, että jos kansallinen tuomioistuin varaa itselleen viimeisen sanan unionin toimen pätevyyden arvioinnissa, ennakkoratkaisupyynnöllä olisi vain neuvoa-antava luonne ja tällöin poikettaisiin siitä tarkoituksesta, joka sillä on perussopimusten mukaisessa oikeuskeinojärjestelmässä.(12)

36.      Kansallisen tuomioistuimen ei ehdottomasti pitäisi pystyä esittämään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntöä, jos pyynnön sisältöön ja käsitteeseen sisältyy mahdollisuus saadun vastauksen tosiasiallisesta sivuuttamisesta. Se ei voi tehdä näin, koska tällaisen tilanteen ei voida katsoa sisältyvän SEUT 267 artiklaan.(13)

37.      Esiteltyäni näin hankaluuden, joka liittyy nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen, on todettava, että unionin tuomioistuimen on nähdäkseni käsiteltävä tätä hankaluutta osana esitettyihin kysymyksiin annettavaa vastausta. Huomautan myös kuitenkin, että sen on tehtävä näin vain siltä osin kuin se on tässä tapauksessa välttämätöntä eli siltä osin kuin se vaikuttaa mahdollisuuteen ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen. Esiin otettu Bundesverfassungsgerichtin oikeuskäytäntö on nimittäin kiistatta tärkeä, ja sillä on kiistatta merkittäviä seurauksia, kuten erilaisista oikeuskirjallisuudessa esitetyistä huomautuksista on käynyt jo pitkään riittävällä tavalla ilmi.(14) Esimerkiksi riittää, kun mainitaan ennakkoratkaisupyynnön 30 kohtaan sisältyvä viittaus, jonka mukaan valtiosääntöidentiteetin ja ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvonnan käsitteet kuuluvat lukuisten jäsenvaltioiden valtiosääntöperinteeseen.

38.      Tässä viimeksi mainitussa yhteydessä on varmaa, että monet kansalliset perustuslakituomioistuimet ja ylimmän asteen tuomioistuimet ovat pitäneet hyvin monenlaisella tavalla, joskin lähinnä turvaavassa tarkoituksessa, tarpeellisena muotoilla tai esittää hypoteesin, jota pidetään yleensä melko äärimmäisenä(15) ja joka koskee mahdollisimman yleisluonteisesti esitettynä integraation taustalla olevan eurooppalaisen ”perustuslaillisen sopimuksen” rikkomista nimenomaan jonkin unionin toimielimen tai laitoksen toteuttaman toimen seurauksena.

39.      Samoin kuin muiden vastaavalla tavalla olennaisten kysymysten kohdalla unionin tuomioistuimen ei ole tässä menettelyssä nähdäkseni välttämätöntä tarkastella näiden erilaisten muotoilujen taustalla olevia perusteita – toistan, että niitä pidetään tavallisesti äärimmäisinä – eikä sen ole välttämätöntä tarkastella myöskään sitä, miten yleisiä ne ovat jäsenvaltioissa tai missä määrin ne vastaavat Bundesverfassungsgerichtin esittämiä väitteitä. ”One case at a time”,(16) tapaus kerrallaan – yhtä varovasti tulisi menetellä myös tässä konkreettisessa tapauksessa. Pyrin selittämään, miksi ajattelen näin.

40.      Jäljempänä nähdään, miksei minun ole tarvetta kommentoida erityisesti sitä seikkaa, että nyt on ensimmäinen kerta Bundesverfassungsgerichtin pitkässä historiassa, kun se pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua, ellei kommentoinnin arvoisena sitten pidetä sen vahvistamista, että käytäntö alkaa olla tavanomaista. Unionin oikeusjärjestyksen niin sanottu tiivistyminen saa erityisesti jäsenvaltioiden perustuslakituomioistuimet toimimaan yhä useammin SEUT 267 artiklassa tarkoitettujen tuomioistuinten tavoin.(17) Perustuslakituomioistuinten erityinen asema valtaosassa jäsenvaltioista on voinut aiemmin tarjota tyydyttävän selityksen sille, että perustuslakituomioistuimet ovat ottaneet vain poikkeustapauksessa yhteyttä unionin tuomioistuimeen hakien siltä sekä apua oikeusriitojen ratkaisussa että yhteistyötä unionin oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen takaamiseksi. Yleiskuva alkaa olla nyt toinen, minkä myös nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö vahvistaa.

41.      Samalla kyseisestä ennakkoratkaisupyynnön alustavasta johdanto-osasta käy ilmi Bundesverfassungsgerichtin aloitteen selkeä poikkeuksellisuus. Ei siis ole lainkaan selvää, että tämän ennakkoratkaisupyynnön esittämistä tulisi pitää merkkinä edellä mainitsemastani tavanomaistumisesta.

42.      Kyseisestä oikeuskäytännöstä käy nimittäin ilmi, että käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö on väistämätön seuraus poikkeuksellisena pidetystä tilanteesta, ja tuota poikkeuksellista tilannetta voidaan nyt pitää yksinkertaistetusti ilman toimivaltaa toteutettuna toimena: ennakkoratkaisupyynnössä arvioidaan, että unionin toimielin tai laitos on loukannut ilmeisellä tavalla perussopimuksista johtuvaa toimivaltajärjestystä, mutta arviointia perustellaan kansallisella perustuslailla ja siinä säädetyillä edellytyksillä. Rajaan tarkasteluni koskemaan nyt kyseisen oikeuskäytännön ultra vires ‑ulottuvuutta ja jätän valtiosääntöidentiteettiin liittyvän ulottuvuuden odottamaan.

43.      Käsiteltävä asia vastaa täsmälleen edellä kuvattua tilannetta. Kansallinen tuomioistuin toteaa lähtökohtaisesti, että unionin elin on toteuttanut toimen ilman toimivaltaa.(18) Tarkemmin sanottuna kansallisen oikeuden mukaan kyseessä on ilmeinen ja rakenteellisesti merkittävä, ilman toimivaltaa toteutettu toimenpide,(19) jolla on tässä tapauksessa vaikutusta lisäksi myös kansallisen valtiosäännön ydinsisältöön.(20)

44.      Nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoituksen kannalta on merkityksellistä, että tuomion Honeywell mukaan samanlaisessa tilanteessa, jollain tavalla jo alkaneessa ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvonnassa, on unionin tuomioistuimelle annettava tilaisuus lausua riidanalaisen toimen pätevyydestä ja Bundesverfassungsgerichtin on otettava kyseinen lausuma huomioon ”lähtökohtaisesti sitovana unionin oikeuden tulkintana”.(21)

45.      Vielä ei ole aika tarkastella epäilystä siitä, vastaako tämä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käyttämä ilmaisutapa riittävällä tavalla sitä velvollisuutta, joka asiaa ylimpänä oikeusasteena käsittelevällä kansallisella tuomioistuimella SEUT 267 artiklan mukaan on. Tärkeää on, että tällä tavalla pääasiaan, joka koskee alun perin ilman toimivaltaa toteutetun toimen valvontaa, sisällytetään saman riidanalaisen toimen pätevyyteen liittyvä unionin tuomioistuimen menettely. Periaate, jonka mukaan unionin tuomioistuimen tehtävänä on tulkita riidanalaisen toimen valvonnan yhteydessä unionin oikeutta kansallista tuomioistuinta sitovalla tavalla, tunnustetaan kiistatta lähtökohtaisesti. Kysymys on kuitenkin ongelmallisempi.

46.      Heti perään kiirehditään lisäämään, mikäli ymmärrän oikein, ettei viimeksi mainittu seikka nimittäin sulje pois Bundesverfassungsgerichtin myöhempää valvontaa (”lisäksi”), jos on ”selvää”, että riidanalainen toimi on loukannut annetun toimivallan periaatetta, ja tässä yhteydessä mainittua tilannetta pidetään selvänä, kun se tapahtuu tavalla, joka loukkaa ”nimenomaisesti” mainittua periaatetta ja jota voidaan lisäksi pitää ”riittävän ilmeisenä”.(22) Jos tulkitsen mainittua kohtaa oikein, on selvää, että kun kansallinen tuomioistuin niin sanotusti sisällyttää ennakkoratkaisukysymyksen ilman toimivaltaa toteutetun toimen lopulliseen arviointiin, aiheutuu ongelmia, joita pidän ennakkoratkaisun tarkoitukseen liittyvinä.

47.      Näin ollen välttämättömänä pidetty riidanalaista toimea koskevan ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta, joskin ainoastaan unionin oikeuden näkökulmasta, esitetään molempien tuomioistuinten välisenä ”yhteistyösuhteena”, joka on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä käsite.

48.      Tällaisella yhteistyösuhteella ei ole täsmällistä sisältöä, mutta on selvää, että sen väitetään olevan enemmän kuin pelkkää epämääräistä vuoropuhelua tuomioistuinten välillä. Sen viime käden perusteena on ilmeisesti käsitys, jonka mukaan Bundesverfassungsgerichtin velvollisuutena oleva kansallisesta perustuslaista johtuvan perusjärjestyksen toteutuminen on varmistettava aina unionin oikeudelle myönteisellä tavalla eli suhtautumalla avoimesti ja vastaanottavaisesti unionin oikeuteen (”europarechtsfreundlich”); samaan käsitykseen olisi muuten päädytty myös vilpittömän yhteistyön periaatteen kautta (SEU 4 artiklan 3 kohta).

49.      Tässä tiivistyy kokonaisuudessaan se moniselitteisyys, joka unionin tuomioistuimella on edessään tässä ennakkoratkaisupyynnössä: Yhtäältä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, joka on kansallinen perustuslakituomioistuin, ratkaisee asian lopulta SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna ylimpänä oikeusasteena, mikä ilmentää erityistä yhteistyösuhdetta ja yleisenä periaatteena olevaa toimimista niin kutsutulle integraatio-ohjelmalle myönteisellä tavalla. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa yhteyttä unionin tuomioistuimeen, kuten se tuo ilmi, luopumatta kuitenkaan viime käden tehtävästään tulkita oikeutta siltä osin, kuin kyseessä ovat Euroopan unioniin yhdentymiseen sovellettavat sen oman valtion perustuslailliset edellytykset ja rajoitukset. Tämä ristiriita on läsnä kaikkialla nyt käsiteltävässä ennakkoratkaisupyynnössä, minkä vuoksi sitä on äärimmäisen vaikea jättää kokonaan asian analysoinnin ulkopuolelle.

50.      Rajaamalla tarkastelun ongelmaan, jota olen luonnehtinut nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen liittyväksi, aloitan tutkimalla, perustuuko nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö niihin perusolettamiin, joiden pohjalta ennakkoratkaisumenettelyksi nimetty unionin tuomioistuimen menettely, jonka avulla unionin oikeuden takaaminen tuomioistuimissa on toteutettu strategisesti, on rakennettu perussopimuksissa.(23)

51.      Jos siis ainoa tapa tulkita nyt käsiteltävää ennakkoratkaisupyyntöä on se, jota Italian tasavalta esittää,(24) voitaisiin ainoastaan todeta, että ulkomuotoa lukuun ottamatta kyseessä ei ole todellinen SEUT 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö vaan jotain muuta, jota olisi joka tapauksessa vaikeaa löytää EUT-sopimuksesta.

52.      Ennakkoratkaisupyyntöä ei nimittäin ole koskaan esitetty pelkkänä unionin tuomioistuimelle annettavana tilaisuutena olla yhtä mieltä kansallisen tuomioistuimen kanssa, ja tässä ovat oikeassa muutamat ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet osapuolet, olipa kyseessä ilman toimivaltaa toteutetun toimen arviointi tai muu arviointi, sillä tällöin voi käydä niin, että mahdollinen unionin tuomioistuimen eriävä kanta voi johtaa siihen, että unionin tuomioistuimen antama vastaus menettää merkityksensä. On selvää, ettei lähtökohtaisesti avoin suhtautuminen riidanalaisen toimen tiettyyn yhdenmukaisen tulkintaan muuta tällaista näkemystä. Tässä tilanteessa unionin tuomioistuimelle esitetty pyyntö ennakkoratkaisun antamisesta voi aiheuttaa lisäksi viime kädessä sellaisen ei-toivotun vaikutuksen, että unionin tuomioistuin ajautuu hyvin yksinkertaisesti keskelle kausaalista tapahtumaketjua, joka johtaa Euroopan yhdentymisen taustalla olevan perustuslaillisen sopimuksen rikkomiseen.(25)

53.      Tältä kannalta tarkasteltuna ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin vaikuttaa antavan ymmärtää edelleen ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvonnan alalla, että riidanalaista toimea koskevat ratkaisuperusteet voivat olla toiset kuin unionin tuomioistuimella (”etteivät ne ole välttämättä täysin yhtenevät”).(26) Tämän seurauksena Bundesverfassungsgerichtin käsiteltävänä olevasta riita-asiasta tulisi tiettyyn pisteeseen erilainen kuin unionin tuomioistuimen sitä ennen käsittelemä asia. Olen taipuvainen ajattelemaan sekä Bundesverfassungsgerichtin varovaisen ilmaisutavan että sen esittämien väitteiden luonteen vuoksi,(27) että ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvonnan arviointiperuste on kuitenkin aineellisesti suurelta osin sama.

54.      Tässä mielessä nyt käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö voi olla hyvä osoitus asiasta. Merkittävä osa EKP:n riidanalaisen päätöksen pätevyyttä koskevasta ratkaisusta määräytyy nimittäin sen tulkinnan perusteella, joka tehdään EKP:n toimivallan laajuudesta ja erityisesti hintatason vakauden ensisijaisesta tavoitteesta, ja kyseinen käsitehän on olennainen osa sekä EUT-sopimusta (SEUT 127 artiklan 1 kohta) että Saksan perustuslakia (88 §:n loppuosa). Molemmissa tapauksissa pyrittäisiin tulkitsemaan saman käsitteen eli EKP:n ensisijaisena tehtävänä olevan hintatason vakauden ulottuvuutta riippumatta siitä, sisältyykö käsite jompaankumpaan perustavaan oikeussääntöön vai niihin molempiin.

55.      Ennakkoratkaisupyynnön mukaan pääasiassa ei ole kyseessä pelkästään annetun toimivallan periaate (ultra vires) vaan myös Saksan liittotasavallan valtiosääntöidentiteetti, mikä johtuu niistä seurauksista, joita riidanalaisesta toimesta aiheutuu kansalliselle perustuslailliselle elimelle, jonka alkuperäisenä tehtävänä on ilmentää kansan tahtoa. Bundesverfassungsgerichtin omaa ilmaisutapaa käyttäen, ilman toimivaltaa toteutetun toimen valvonta ja identiteetin valvonta yhdistyvät pääasiassa.

56.      Näiden kahden tuomioistuimen harjoittamassa valvonnassa käytettyihin toisistaan eriäviin arviointiperusteisiin liittyvä kysymys käy ilmi ennakkoratkaisupyynnön kyseisestä osasta. Nimenomaan identiteetin valvonnan osalta Bundesverfassungsgericht ehdottaa kirjaimellisesti, että ”toimenpiteen tulkinta kuuluu unionin tuomioistuimelle voimassa olevan yhteistyösuhteen perusteella. Bundesverfassungsgerichtille kuuluu sitä vastoin valtiosääntöidentiteetin koskemattoman ydinsisällön toteaminen ja sen tutkiminen, puututaanko toimenpiteellä (unionin tuomioistuimen toteaman tulkinnan mukaan) tähän ydinsisältöön”.(28)

57.      Tässä kohti olisi jälleen syytä luetella melkoinen joukko näkökohtia. Tyydyn kuitenkin vain ehdottamaan ilman tarvetta analysoida muita mahdollisia tilanteita, että nyt käsiteltävässä asiassa kaikki vaikuttaa viittaavan siihen, että ilman toimivaltaa toteutetun toimen valvonta ja identiteetin valvonta ovat erottamattomasti yhtä, jolloin kaikki edellä esitetyt hankaluudet, jotka liittyvät unionin tuomioistuimen ja Bundesverfassungsgerichtin harjoittamassa valvonnassa käytettävien arviointiperusteiden erojen hyväksymiseen, ovat edelleen olemassa.

58.      Esitän tässä yhteydessä joka tapauksessa pari yleisluonteista huomautusta.

59.      Ensinnäkin on nähdäkseni lähes mahdotonta säilyttää unionia tällaisena, kuin se nykypäivänä on, jos siihen aiotaan kohdistaa ehdoton, huonosti määritelty ja käytännössä jokaisen valtion vapaasti käytettävissä oleva varaus niin sanotun valtiosääntöidentiteetin nimissä, jos tämän väitetään vielä eroavan SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta kansallisesta identiteetistä.

60.      Tällainen ”identiteettivaraus”, jonka voisivat tehdä ja jota voisivat riippumattomasti tulkita nykyisten peräti 28 jäsenvaltion toimivaltaiset elimet, usein tuomioistuimet, sysäisi unionin oikeusjärjestyksen hyvin todennäköisesti toissijaiseen asemaan ainakin kvalitatiiviselta kannalta. Asiaa tämän tarkemmin käsittelemättä ja arvottamatta sitä lainkaan totean, että nyt käsiteltävän asian ominaisuudet voivat nähdäkseni olla hyvä esimerkki juuri kuvaamastani tilanteesta.

61.      Toiseksi en usko, että on tarpeen muistuttaa, että unionin tuomioistuin on ottanut toiminnassaan jo kauan huomioon jäsenvaltioiden yhteisen valtiosääntöperinteen, kun se on hakenut inspiraatiota unionin perustana olevan arvojärjestelmän rakentamiseen.(29) Tässä yhteisessä valtiosääntöperinteessä unionin tuomioistuin on pyrkinyt mieluummin luomaan oman oikeuskulttuurin, joka perustuu unionin oikeuksiin. Näin unioni on saanut luonteensa paitsi oikeuteen perustuvana yhteisönä, myös valtiosääntökulttuuriin perustuvana yhteisönä.(30) Tämä yhteinen valtiosääntökulttuuri kuuluu unionin yhteiseen identiteettiin, minkä tärkeänä seurauksena on mielestäni se, että jokaisen jäsenvaltion valtiosääntöidentiteetti, joka on jokaisella valtiolla jossain määrin erityinen, ei voi sijaita valovuosien päässä yhteisestä valtiosääntökulttuurista, näin varovasti ilmaistuna. Sen sijaan hyvin ymmärrettävissä olevasta avoimesta asennoitumisesta unionin oikeuteen (favor Europae) tulisi seurata keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä periaate, jonka mukaan unionin ja jokaisen jäsenvaltion valtiosääntöidentiteetit ovat perusosaltaan yhteneviä.

62.      Palaan taas ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen liittyvään hankaluuteen ja totean, että ennakkoratkaisupyynnön välineellistämisen riski on riittävän suuri toteutuakseen, kun kyseessä on ilman toimivaltaa toteutetun toimen valvontaan, johon on yhdistetty identiteetin valvonta, liittyvä kansallinen arviointi, ellei vaihtoehtoinen näkemys, jonka avulla mainitusta hankaluudesta voidaan selvitä, ole mahdollinen. Vaihtoehtoinen näkemys on nähdäkseni mahdollinen, kun huomioon otetaan nyt tarkastellun ennakkoratkaisupyynnön lähtökohdat ja samalla hyödynnetään vilpittömän yhteistyön periaatteeseen (SEU 4 artiklan 3 kohta) liittyviä mahdollisuuksia. On siis pyrittävä käyttämään hyödyksi ne hyvät puolet, joita ennakkoratkaisupyyntöön liittyvästä edellä mainitusta moniselitteisyydestä löytyy.

63.      On syytä muistaa, että ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta kompromissiratkaisuna, jos asia halutaan ilmaista näin, vaikuttaa kaiken perusteella olevan mitä ilmeisimmin sisällytetty uutuutena Bundesverfassungsgerichtin 6.7.2010 antamaan tuomioon Honeywell, ja sen tarkoituksena, kuten laajalti on tunnustettu, on ylläpitää vuoropuhelua tuomioistuinten välillä siten, että tämä vuoropuhelu jatkuu niin pitkään kuin asian tärkeys sitä vaatii.(31) Tältä kannalta tarkasteltuna ennakkoratkaisun pyytämiseen sisältyisi vilpitön tarkoitus: unionin tuomioistuimen aikanaan esittämän unionin oikeuden tulkinnan avulla pystytään muodostamaan riittävällä tavalla ratkaisu pääasiassa esitettyihin vaatimuksiin. Toivottuna tuloksena on, että mahdollinen myöhempi perustuslaillisiin arviointiperusteisiin perustuva valvonta ei asian olosuhteissa johtaisi sellaisiin päätelmiin, jotka ovat avoimesti ristiriidassa unionin tuomioistuimen vastauksen kanssa.

64.      Lisäksi on selvää, että vilpittömän yhteistyön periaatetta sovelletaan myös tuomioistuimiin, kaksi tässä tärkeässä asiassa osallisena olevaa tuomioistuinta mukaan lukien.(32) Tämä molemminpuolinen vilpittömyys on sitäkin tärkeämpää niissä tapauksissa, joissa jäsenvaltion ylin tuomioistuin, joka käyttää vastuullisesti perustuslaillista toimivaltaansa ja esittää vilpittömästi tiettyä unionin elimen tekemää päätöstä koskevan huolensa käsittelemättä muita seikkoja sen pidemmälle. Vilpittömän yhteistyön periaate velvoittaa siis kansallista tuomioistuinta, ja sen tehtävänä on antaa sille muoto ja vaikutus. Kyseinen periaate velvoittaa nähdäkseni nyt käsiteltävän asian olosuhteissa myös unionin tuomioistuinta kahdella tavalla.

65.      Ensinnäkin aineelliselta kannalta on tarpeen tuoda esiin, että unionin tuomioistuimella on vilpittömän yhteistyön periaatteen mukaisesti velvollisuus vastata mahdollisimman vilpittömästi sille niin ikään täysin vilpittömästi esitettyyn kysymykseen, eikä tästä saa jäädä pienintäkään epäilystä. Etenkin jos kansallinen tuomioistuin on käyttänyt erityisen selkeää kieltä selittäessään, miten kyseisen toimen pätevyys tai tulkinta aiheuttaa hyvin vakavia epäilyksiä, tämän on tulkittava ilmaisevan kansallisen tuomioistuimen huolen astetta. Ymmärrän Saksan hallituksen vaativan nyt käsiteltävän asian rakentavaa kohtelua juuri tässä merkityksessä.(33)

66.      Toiseksi vilpittömän yhteistyön periaate edellyttää unionin tuomioistuimelta erityistä ponnistelua, jotta se voi tarjota vastauksen esitettyyn asiakysymykseen kaikista niistä hankaluuksista huolimatta, joihin on lukuisia kertoja viitattu; nyt on kyse juuri tästä. Unionin tuomioistuimen tulisi siis tarkastella asiaa tietyn hypoteesin pohjalta lopullisessa vastauksessaan.

67.      Käytännössä tällainen hypoteesi voisi muodostua siitä, ettei pyyntöä jätetä tutkimatta suoralta kädeltä vaan luotetaan siihen, että kansallinen tuomioistuin pitää unionin tuomioistuimen saaman vastauksen perusteella ja kyseisen vastauksen huomioon ottaen, asian vaikuttamatta sen omien tehtävien hoitamiseen, esitettyyn kysymykseen annettua unionin tuomioistuimen vastausta pääasioiden käsittelyn kannalta määräävänä. Vilpittömään yhteistyöhön kuuluu luottamus, ja tällä luottamuksella voi olla erityinen merkitys nyt käsiteltävässä asiassa. On muistettava, että Bundesverfassungsgericht muotoili nyt käsiteltävän ennakkoratkaisupyynnön siten, että unionin tuomioistuin voi kohtuudella luottaa siihen, että Bundesverfassungsgericht pitää saamaansa vastausta riittävänä ja lopullisena ja että kyseinen vastaus voi yksin riittää siihen, että Bundesverfassungsgerichtilla on riittävät arviointiperusteet pääasioissa esitettyjen vaatimusten ratkaisemiseksi.(34) Bundesverfassungsgerichtin itsensä tuomiossa Honeywell esittämä etenemissuunnitelma voi vahvistaa tämän näkemyksen.(35)

68.      Jos tällaista arviointia tilanteesta pidettäisiin hyväksyttävänä, unionin tuomioistuimen tulisi nähdäkseni keskittyä kyseisen ennakkoratkaisupyynnön tarkoitukseen liittyvään ongelmaan ja luopua muista kuin edellä ehdottamastani hypoteesista, sillä niitä voidaan pitää äärimmäisinä, epätodennäköisesti toteutuvina ja viime kädessä riittämättöminä, jotta niiden perusteella voitaisiin kieltäytyä antamasta vastausta ennakkoratkaisupyynnössä esitettyihin asiakysymyksiin.

69.      Esitän näin ollen välipäätelmänä, että unionin tuomioistuin toteaa, että ennakkoratkaisupyynnön asiakysymyksiin voidaan antaa vastaus.

V       Tutkittavaksi ottaminen

70.      Useat jäsenvaltiot ja kyseisessä menettelyssä huomautuksia esittäneet toimielimet ovat ottaneet esiin ongelman, joka liittyy ensisijaisina esitettyjen kysymysten tutkittavaksi ottamiseen, kun kysymys koskee sellaisen toimen, OMT-ohjelman, jolla ei ole oikeudellista vaikutusta kolmansiin, pätevyyttä.

71.      Mainitut osapuolet tuovat lyhyesti esitettynä esiin, että 6.9.2012 tehty päätös, jolla EKP:n neuvosto päätti vahvistaa mainittua, vieläkin lopullisesti hyväksymättä olevaa ohjelmaa koskevat keskeiset perusteet, on luonteeltaan keskeneräinen, jopa valmisteleva. Kuten EKP on vahvistanut, kyseisessä kokouksessa hyväksyttiin perusteet muttei varsinaista OMT-ohjelmaa. Kyseisen ohjelman pätevyyden valvonta voidaan tehdä vasta, kun EKP:n neuvosto hyväksyy ohjelman muodollisesti ja julkaisee sen Euroopan keskuspankin perussäännön mukaisin menettelyin.

72.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö voisi lähtökohtaisesti tukea tätä tulkintaa. Kumoamiskanteita koskevassa oikeuskäytännössä kiistetään mahdollisuus nostaa kanne sellaisesta toimesta, jolla ei ole oikeusvaikutusta.(36) Nimenomaan ennakkoratkaisukysymysten yhteydessä unionin tuomioistuin on jo todennut aiemmin, ettei epätyypillisen julkaisemattoman toimen, jolla ei ole velvoittavaa vaikutusta, pätevyyttä koskevaa ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi.(37) Useiden menettelyyn osallistuneiden mukaan näin on OMT-ohjelman kohdalla, sillä ohjelma annettiin tiedoksi EKP:n pääjohtajan 6.9.2012 pitämässä lehdistötilaisuudessa sekä sen jälkeen annetussa lehdistötiedotteessa, jossa täsmennetään ohjelman keskeiset tekniset ominaisuudet.

73.      Jäljempänä luetelluista syistä totean kuitenkin, että OMT-ohjelman pätevyyttä voidaan nähdäkseni arvioida pätevyyttä koskevassa ennakkoratkaisumenettelyssä. Tämän päätelmän taustalla on kaksi erilaista perustetta. Ensinnäkin on nähdäkseni ratkaisevaa, että kyseisellä toimella vahvistetaan yleisluonteisesti unionin elimen yleinen toimintaohjelma. Toiseksi on tarpeen kiinnittää huomiota siihen, miten erityisen tärkeää julkinen tiedotustoiminta on EKP:lle nykyisen rahapolitiikan harjoittamisessa.

74.      Toimintansa alusta lähtien unionin tuomioistuin on vaatinut, että toimen riitautettavuus edellyttää, että toimi on luonteeltaan sitova ja että se kykenee tuottamaan oikeusvaikutuksia.(38) Näiden vaatimusten on täytyttävä samalla kertaa, joskin joissain tapauksissa, kuten suositusten pätevyyden valvontaan liittyvässä ennakkoratkaisumenettelyssä, ne ovat olleet vaihtoehtoisia.(39)

75.      Kumpaakin vaatimusta arvioidaan kuitenkin nähdäkseni eri tavoin sen mukaan, kenelle riidanalainen toimi on suoraan osoitettu. Kuten nyt tuon esiin, oikeuskäytännössä sovelletaan joustavammin näitä kahta vaatimusta, kun riidanalainen toimi on yleisen toimintaohjelman suunnittelutoimenpide, joka sitoo varsinaista päätöksen tekevää viranomaista, kuin silloin kun toimeen sisältyvällä toimenpiteellä on oikeutta luova vaikutus oikeudellisissa suhteissa kolmansiin osapuoliin. Perusteena on se, että julkista valtaa käyttävän toimijan yleiset toimintaohjelmat voidaan toteuttaa epätyypillisillä tavoilla ja myös tällöin niillä on kyky vaikuttaa hyvin suoraan yksityisten oikeudelliseen tilanteeseen. Sen sijaan yksityisille suoraan suunnattujen toimenpiteiden on täytettävä tietyt muodolliset ja asiasisältöä koskevat edellytykset, tai muussa tapauksessa niitä pidetään mitättöminä.

76.      Tässä kyseessä olevan kaltainen yleinen toimintaohjelma voidaan toteuttaa epätyypillisin menetelmin, se voi olla osoitettu varsinaisen toimen toteuttavalle viranomaiselle, eikä sitä välttämättä ole muodolliselta kannalta ulkopuolelta käsin olemassa, mutta koska se kykenee vaikuttamaan ratkaisevasti kolmansien oikeudelliseen tilanteeseen, on sitä kohdeltava toimena epämuodollista lähestymistapaa soveltaen. Muutoin on vaara, että toimielin vääristelee toimiinsa sovellettavaa järjestelmää ja sitä vastaavia tuomioistuintakeita ja esittelee ulospäin suunnatut toimet naamioimalla ne yleisiksi ohjelmiksi.

77.      Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on suhtauduttu erityisen joustavasti tämäntyyppisiin yleisiin toimintaohjelmiin, joilla on kyky ulkoisiin vaikutuksiin.

78.      Vuonna 1971 annettu tuomio komissio v. neuvosto, jäljempänä ERTA-tuomio,(40) muodostaa tärkeän lähtökohdan, sillä siinä pohdittiin muun muassa, onko sellainen neuvoston ratkaisu, joka koskee kansainvälisestä sopimuksesta käytävää neuvottelua ja sitä, että jäsenvaltiot tekevät kansainvälisen sopimuksen, kannekelpoinen toimi. Neuvoston mukaan tällainen ratkaisu ei ollut muodoltaan, tavoitteeltaan eikä sisällöltään kannekelpoinen toimi vaan neuvostossa jäsenvaltioiden välillä tehty poliittinen sopimus, jolla ei ole aikomus luoda mitään oikeuksia, asettaa mitään velvoitteita tai muuttaa mitään oikeudellista tilannetta.

79.      Tuomiossa todettiin neuvoston esittämien perustelujen arvioinnin yhteydessä, että tuomioistuinvalvonnan kohteeksi voidaan ottaa ”kaikki ne toimielinten toimenpiteet, luonteestaan tai muodostaan riippumatta, joiden tarkoituksena on tuottaa oikeusvaikutuksia”.(41) Riidanalaisen sopimuksen tutkimisen jälkeen tuomiossa otettiin esiin lähinnä kaksi seikkaa: ensinnäkään sopimus ei ollut vapaaehtoinen yhteensovittamisen ilmaus, vaan sillä vahvistettiin pakollinen menettelytapa,(42) ja toiseksi sopimukseen sisältyvät määräykset voivat ”poiketa perustamissopimuksessa määrätyistä menettelytavoista”.(43)

80.      ERTA-tuomiossa (EU:C:1971:32) esitetyn periaatelausuman täydentämiseksi unionin tuomioistuin on kiinnittänyt lisäksi erityistä huomiota niihin olosuhteisiin, joissa riidanalainen toimi on toteutettu. Edellä mainitun objektiivisen seikan lisäksi toimen toteuttamisolosuhteet voivat antaa lisäviitteitä, jotka vahvistavat joko toimen toteuttajan tarkoituksen tuottaa vaikutuksia kolmansiin tai toimen toteuttajan tietoisuuden toimenpiteen mahdollisista ulkoisista vaikutuksista. Yhteisöjen tuomioistuin on tuonut olosuhteiden merkityksen esiin tuomiossa Ranska v. komissio,(44) jossa hyväksyttiin komission sisäisen ohjeen kannekelpoisuus siksi, että kyseinen ohje erottui pelkästä palvelusohjeesta ”sekä antamisolosuhteiltaan että laadintatavaltaan, sanamuodoltaan ja julkaisutavaltaan”.(45)

81.      Käytän mainittua oikeuskäytäntöä taustana siirtyessäni nyt tarkastelemaan, onko toimi, jonka pätevyyttä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin epäilee, kannekelpoinen.

82.      OMT-ohjelmaan liittyy ainakin sen muodollisen esittelytavan puolesta epätyypillisiä piirteitä. Se on suunniteltu EKP:n neuvostossa 5.–6.9.2012, ja se ilmenee kyseisen kokouksen pöytäkirjasta, jossa viitataan myöhemmin annettavaan, ohjelman teknisistä ominaisuuksista laadittuun lehdistötiedotteeseen. Tekniset ominaisuudet esiteltiin sitten yksityiskohtaisesti EKP:n pääjohtajan pitämässä lehdistötilaisuudessa ja sen jälkeen EKP:n internetsivustolla julkaistussa englanninkielisessä lehdistötiedotteessa. Internetissä tapahtunut ohjelman julkaiseminen ja levittäminen on ainoa saatavilla oleva ”virallinen” kirjallinen teksti OMT-ohjelmasta, ellei oteta huomioon EKP:n tässä menettelyssä esittämiä luonnoksia päätökseksi ja suuntaviivoiksi, jotka ovat edelleen EKP:n sisäisiä asiakirjoja ja odottavat lopullista hyväksymistä ja julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Kyseisissä luonnoksissa kuvataan yksityiskohtaisesti samat asiat, jotka esitettiin lehdistötiedotteessa yleisluonteisesti, joskin melko tarkasti.

83.      OMT-ohjelma on kiistatta päätös, jolla on täsmällinen sisältö, josta on keskusteltu kaksi päivää ja jonka pääpiirteet EKP:n neuvosto on hyväksynyt. Ohjelman perusominaisuuksien julkaiseminen sekä lehdistötilaisuudessa että kirjallisesti EKP:n internetsivuilla vahvistavat niin ikään EKP:n ilmeisen tahdon antaa tiedoksi se, mitä sen neuvostossa oli aiemmin sovittu. Kyseessä on yleinen toimintaohjelma, sillä siinä vahvistetaan ne edellytykset, joita noudattaen EKP toimii, kun rahapoliittisten välitysmekanismien toiminta on häiriintynyt, mutta lisäksi se on toimenpide, jolla on välitöntä ulkoista vaikutusta. Muussa tapauksessa sitä ei olisi annettu tiedoksi mahdollisimman laajasti lehdistötilaisuudessa eikä sen teknisiä ominaisuuksia olisi julkaistu EKP:n internetsivuilla.

84.      OMT-ohjelmaan liittyvät olosuhteet näyttävät lisäksi vahvistavan sen, että EKP:n tarkoituksena oli puuttua markkinoiden toimintaan, joskin epätavanomaisella tavalla, pelkästään antamalla ohjelma tiedoksi. Edellä mainittu EKP:n pääjohtajan 26.7.2012 Lontoossa pitämä puhe, jossa ilmoitettiin kaikkien yhteisen valuutan pelastamiseksi tarvittavien toimenpiteiden antamisesta, EKP:n neuvoston kokouksen jälkeen 2.8. pidetty lehdistötilaisuus sekä monien jäsenvaltioiden silloinen tilanne valtionvelan markkinoilla vahvistavat sen, ettei EKP:n tarkoituksena ollut OMT-ohjelman tiedoksi antaessaan pelkästään kertoa vielä keskusteluvaiheessa olevan aloitteen eteen tehdystä sisäisestä työstä vaan myös tuottaa välittömästi vaikutuksia ilmoittamalla sellaisen mahdollisesti kunnianhimoisen ohjelman syntymisestä, jolla pyritään väitetysti torjumaan joitakin rahapoliittisiin välitysmekanismeihin tuolloin liittyneitä hankaluuksia. Tämän osoittaa se merkittävä vaikutus, joka ohjelman tiedoksi antamisella oli kaikkien viitteiden perusteella rahoitusmarkkinoihin ja joka EKP:n ja komission mukaan jatkuu vieläkin yli kahden vuoden kuluttua.

85.      Lisäksi on tärkeää tuoda esiin, ettei OMT-ohjelma merkitse pelkän yksittäisen toimen tiedoksi antamista, vaan sillä on annettu tiedoksi vastaisuutta varten kokonainen normatiivinen ohjelma, johon liittyy suhteellisen täsmällisiä ehtoja ja joka on tarkoitukseltaan sääntelevä. Ohjelman sisällön perusteella voidaan lisätä, ettei EKP antanut 6.9.2012 tiedoksi vähäistä päätöstä. Päinvastoin, tuolloin kerrottiin yksityiskohtaisesti euroalueelle selkeästi ulottuvasta toimenpiteestä, joka on tarkoitettu keskeneräisestä luonteestaan huolimatta pitkäaikaiseksi.

86.      Tässä yhteydessä on viitattava toiseen olosuhteeseen, jota pidän olennaisena tutkittavaksi ottamista vastaan esitettyjen väitteiden hylkäämiseksi. On välttämätöntä pitää mielessä, että nyt käsiteltävässä asiassa on kyseessä keskuspankin julkinen tiedotustoimi, joka kattaa rahapoliittisen toimintaohjelman. Keskuspankkien julkisia tiedotustoimia ei voi verrata muiden toimielinten, ei luonteeltaan poliittisten eikä teknisten, tiedotustoimiin. Viimeisten 30 vuoden aikana keskuspankit ovat kehittyneet merkittävällä tavalla, mikä on vaikuttanut niiden käyttämiin rahapoliittisiin välineisiin, jollainen julkisesta tiedotustoiminnasta on asiantuntijoiden yksimielisen näkemyksen mukaan tullut.

87.      Keskuspankkien julkinen tiedotuspolitiikka on tunnustetusti muuttunut yhdeksi nykyisen rahapolitiikan keskeisistä väylistä. Rationaalista käyttäytymistä markkinoilla on mahdotonta ennustaa, joten EKP:n julkisen tiedotustoiminnan (viestintästrategian) kaikkien mahdollisuuksien hyödyntäminen on tehokas keino välttää tietyissä odotuksissa turhautuminen ja varmistaa rahapolitiikan tehokkuus.(46) Näiden elinten arvovallan ja niiden käytettävissä olevan tiedon sekä tavanomaisiin rahapoliittisiin välineisiin perustuvien valtuuksien vuoksi keskuspankkien edustajien tiedoksiannoilla, lausunnoilla ja lausumilla on yleensä erittäin tärkeä merkitys nykyisessä rahapolitiikassa.(47)

88.      On kiistatonta, että myös EKP on sisällyttänyt tiedotustoiminnan keskeisiin rahapoliittisiin välineisiinsä. EKP on itsekin tunnustanut aiemmin, mitä kukaan ei ole kiistänyt, että sen säännöllisesti harjoittama julkinen tiedotustoiminta on keskeinen osa sen toimintaa, sillä siinä ilmoitetaan sen toiminnan keskeiset linjat tai välitetään tiettyjä näkemyksiä, joista voivat käydä ilmi EKP:n tulevat toimet.(48) Tämä EKP:lle hyvin luonteenomainen ja tyypillinen seikka määrittää nähdäkseni erittäin merkittävällä tavalla 6.9.2012 tapahtuneen OMT-ohjelman tiedoksi antamisen kaltaisen toimen luonteen.

89.      Kun huomioon otetaan EKP:n tiedotuspolitiikan edellä mainittu ulottuvuus, on vielä pidettävä mielessä, että vaihtoehtoiseen päätelmään, jonka mukaan OMT-ohjelman kaltaisesta toimesta ei voida nostaa kannetta, liittyy vaara siitä, että merkittävä joukko EKP:n päätöksiä joutuisi kaiken tuomioistuinvalvonnan ulkopuolelle pelkästään sillä perusteella, ettei niitä ole vielä hyväksytty muodollisesti eikä julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä. Jos toimenpiteellä voi olla vaikutuksia, vaikka sitä ei ole julkaistu virallisesti tyypillisessä muodossaan, ja jos sen kaikkien ulkoisten vaikutusten aikaan saamiseksi riittää, että se on annettu tiedoksi lehdistötilaisuudessa tai lehdistötiedotteessa, perussopimusten mukainen säädösjärjestelmä ja tuomioistuinvalvonta vaarantuisivat merkittävällä tavalla, ellei toimenpiteen laillisuutta voitaisi valvoa.

90.      Edellä esitetyn perusteella erityisesti, kun kyseessä ovat tämäntyyppiset EKP:n toimet, joissa julkiset tiedotustoimet saavat erityisen merkityksen rahapolitiikan tehokkuuden kannalta, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tiedustelun kohteena oleva toimi, sellaisena kuin se annettiin tiedoksi 6.9.2012, on sen sisällön, mahdollisten objektiivisten vaikutusten ja toimenpiteen hyväksymisen olosuhteiden vuoksi nähdäkseni sellainen toimielimen toteuttama toimi, jonka pätevyydestä voidaan esittää kysymys SEUT 267 artiklaan perustuvassa ennakkoratkaisumenettelyssä.

91.      Näin ollen pätevyyttä koskevien ennakkoratkaisukysymysten tutkittavaksi ottamista vastaan esitetyt väitteet on hylättävä, eikä tällöin ole välttämätöntä ottaa kantaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toissijaisesti esittämään tulkintaa koskevaan ennakkoratkaisukysymykseen.

VI     Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

A       Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys: SEUT 119 artikla ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohta sekä EKP:n rahapolitiikkaa koskevat rajoitukset

92.      Ensimmäisessä kysymyksessään Bundesverfassungsgericht pohtii EKP:n 6.9.2012 tiedoksi antaman OMT-ohjelman pätevyyttä ja tiedustelee unionin tuomioistuimelta nimenomaisesti, onko kyseinen toimenpide ristiriidassa SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohdan kanssa ja puututaanko sillä jäsenvaltioiden toimivaltaan.

93.      Bundesverfassungsgericht esittää ennakkoratkaisupyyntöpäätöksessään laajat ja yksityiskohtaiset perustelut ja päättelee sitten, että on olemassa riittävät perusteet katsoa EKP:n hyväksyneen talouspoliittisen toimenpiteen eikä rahapoliittista toimenpidettä, ja arvioi samalla, että EKP:n toimintaan sovellettavaa annetun toimivallan periaatetta on loukattu. Bundesverfassungsgericht ottaa OMT-ohjelmasta esiin neljä seikkaa, jotka sen mukaan vahvistavat edellä mainitun loukkaamisen: ehdollisuus, valikoivuus, rinnakkaisuus ja sääntöjen kiertäminen. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esiin ottamista huolenaiheista käyvät yleisluonteisemmin ilmi EKP:n toimivallan rajoihin liittyvä kysymys, kun kyseessä on kesäkuukausina 2012 vallinneen poikkeuksellisen tilanteen kaltainen tilanne.

1.       Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

94.      Kaikki pääasian kantajat ja hakija ovat lähtökohtaisesti yhtä mieltä siitä, että perussopimuksia on tulkittava siten, että EKP:n 6.9.2012 tiedoksi antaman kaltainen ohjelma on talouspoliittinen toimenpide. Kantajien ja hakijan mukaan OMT-ohjelma ylittää mandaatin, joka sitoo EKP:n ensisijaisesti hintatason vakauden ylläpitämisen tavoitteeseen, sillä kyseessä oleva toimenpide vaikuttaa välittömästi asianomaisten jäsenvaltioiden rahoituslähteisiin, minkä vuoksi riidanalainen toimenpide sijoittuu talouspolitiikan alaan. Kantajat ja hakija vetoavat toistuvasti tuomioon Pringle,(49) jonka mukaan EVM:n luominen on talouspoliittinen toimenpide ja jossa kiistetään sen olevan rahapoliittinen toimenpide. Koska EVM:llä ja OMT-ohjelman kaltaisella ohjelmalla on yhteisiä piirteitä, kantajien ja hakijan näkemyksen mukaan myös viimeksi mainittua on pidettävä talouspoliittisena toimenpiteenä.

95.      Sekä Gauweiler että Huber ottavat erityisesti esiin, että OMT-ohjelman todellisena tavoitteena ei ole palauttaa rahapoliittisia välitysmekanismeja ennalleen vaan pelastaa euro kyseisten valtioiden velkaa koskevan yhteisvastuun avulla, mikä on vastoin perussopimuksia siltä osin, kuin jäsenvaltiot joutuvat ottamaan vastuuta muiden jäsenvaltioiden veloista. Vastaava toimenpide ylittää selvästi unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikalle annettavan tuen, jota EKP voi perussopimusten mukaan toteuttaa.

96.      Von Stein kiistää puolestaan, että korot olisivat olleet keinotekoisia valtioiden velkapapereiden markkinoilla OMT-ohjelman tiedoksiantoa edeltäneiden kuukausien aikana. Mainitut korot vastaavat hänen mukaansa aidosti markkinahintaa, johon EKP puuttuu ja jota se manipuloi keinotekoisesti ilmoittaessaan olevansa valmis ostamaan tiettyjen jäsenvaltioiden velkapapereita. Tällainen markkinoita muuttava toiminta ei vastaa sitä mandaattia, joka annetaan EKP:lle perussopimuksissa ja joka koskee hintatason vakauden ylläpitämistä.

97.      Bandulet painottaa, ettei OMT-ohjelmalla voida paikata rahaliiton rakenteellisia puutteita. Hänen mukaansa EKP:llä ei ole missään tapauksessa toimivaltaa, sillä ohjelma rikkoo päinvastoin kansanvallan ja kansan itsemääräämisoikeuden periaatetta.

98.      Liittopäivien Die Linke ‑ryhmä kyseenalaistaa niin ikään EKP:n toimivallan hyväksyä OMT-ohjelma, joskin se käyttää muita perusteluja. Die Linke ottaa esiin ne taloudelliset seuraukset, joita useissa jäsenvaltioissa toteutetuista peräkkäisistä tukiohjelmista on aiheutunut. Sen mukaan tällainen vaikutus vahvistaa, että tukemalla kyseisiä pelastuskeinoja OMT-ohjelman toteuttamalla EKP sekaantuu jäsenvaltioiden talouspolitiikkaan. Se myös kyseenalaistaa useisiin Euroopan unionin perusoikeuskirjan määräyksiin vedoten unionin ja EKP:n toimet tukiohjelman kohteena olevissa valtioissa.

99.      Kaikki menettelyyn osallistuneet valtiot sekä EKP ja komissio pitävät erilaisin vivahtein OMT-ohjelmaa, sellaisena kuin se tunnetaan lehdistötiedotteen kautta, rahapoliittisena toimenpiteenä, joka kuluu perussopimuksilla EKP:lle annettuun toimivaltaan.

100. Mainitut valtiot ja toimielimet ovat niin ikään yhtä mieltä siitä, että EKP:llä on oikeus käyttää laajaa harkintavaltaa rahapolitiikkaa määritellessään ja harjoittaessaan. Unionin tuomioistuimen olisi niiden mukaan tunnustettava tämä harkintavalta ja hyväksyttävä ne tavoitteet, jotka EKP on ilmoittanut OMT-ohjelman tiedoksi antaessaan. Valtiot ja toimielimet myöntävät, että näiden tavoitteiden yhteydessä EKP voi hyväksyä epätavanomaisia rahapoliittisia toimenpiteitä edellyttäen, että tämä on ehdottoman välttämätöntä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Sekä Puolan tasavallan että Espanjan kuningaskunnan mukaan OMT-ohjelma vastaa suhteellisuusperiaatteeseen kuuluvia osatekijöitä.

101. Valtiot ja toimielimet kiistävät niin ikään yksimielisesti, vastoin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkemystä, että tuomio Pringle (EU:C:2012:756) johtaisi päätelmään, jonka mukaan OMT-ohjelma on talouspoliittinen toimenpide. Niiden mukaan kyseisessä tuomiossa Pringle myönnetään, että talouspolitiikka ja rahapolitiikka liittyvät tiiviisti yhteen siten, että talouspoliittinen toimenpide voi vaikuttaa rahapolitiikkaan ja päinvastoin, ilman että toimenpiteen luonne muuttuu. Nyt käsiteltävässä asiassa se seikka, että OMT-ohjelmalla voi olla vaikutusta talouspolitiikkaan, ei tee ohjelmasta sinänsä talouspoliittista toimenpidettä.

102. Puolan tasavallan hallitus, komissio ja EKP toteavat OMT-ohjelman aiheuttamista keinotekoisista muutoksista hintoihin valtioiden velkapapereiden markkinoilla, että hintojen muuttaminen on kaikelle rahapolitiikalle ominainen tavoite, sillä kyseisen politiikan olennaisena tarkoituksena on vaikuttaa markkinoihin toimenpiteillä, joilla muutetaan tiettyä käyttäytymistä, mutta tavoitteena on kuitenkin aina täyttää EKP:lle annettu mandaatti, tässä tapauksessa hintatason vakauden ylläpitäminen.

103. Saksan liittotasavalta esittää puolestaan periaatteellisesti OMT-ohjelman olevan tiedossa olevien edellytysten perusteella laillinen mutta painottaa, että tällä hetkellä se on annettu ainoastaan tiedoksi ja että ohjelman konkreettinen soveltaminen on välttämätöntä ottaa huomioon sen arvioimiseksi, onko kyseessä tosiasiallisesti talouspoliittinen vai rahapoliittinen toimenpide. Saksan liittotasavallan mukaan EKP:llä on joka tapauksessa laaja harkintavalta ja perussopimuksia loukataan ainoastaan siinä tapauksessa, että jokin toimenpide kuuluu selvästi talouspolitiikan alaan. Se tuo samoin esiin, että unionin tuomioistuimen olisi soveliasta määrittää perusteet, joita noudattaen OMT-ohjelmaa voidaan soveltaa yhdenmukaisella tavalla perussopimusten ja mahdollisuuksien rajoissa myös Saksan liittotasavallan perustuslaillisten perusrakenteiden kanssa.

104. EKP puolustaa OMT-ohjelman laillisuutta ja perustaa väitteensä kesällä 2012 vallinneisiin olosuhteisiin. Tuolloin pelko euron säilymisestä levisi sijoittajien keskuudessa ja pakotti korottamaan merkittävästi monien jäsenvaltioiden velkapapereista maksettavia korkoja. Tässä tilanteessa EKP vetoaa siihen, että se menetti kykynsä toteuttaa rahapolitiikkaa tavanomaisten rahapoliittisten välitysmekanismien kautta, kun valtioiden velkapapereiden markkinoiden pirstaloituneisuus yhdistettynä useiden valtioiden (ja edelleen myös kyseisten valtioiden finanssilaitosten) rahoitusvaikeuksiin esti EKP:n tavanomaisten rahapoliittisten impulssien normaalin välittymisen. EKP:n mukaan tällä seikalla voidaan perustella epätavanomaisen rahapoliittisen toimenpiteen, kuten OMT-ohjelman, hyväksyminen. Niin ikään EKP:n mukaan ohjelman tarkoituksena ei ole lyhyesti esitettynä helpottaa tiettyjen jäsenvaltioiden rahoituksen saantia tai asettaa niiden talouspolitiikalle ehtoja vaan poistaa edellä mainittujen EKP:n rahapoliittisten välitysmekanismien häiriöt.

105. EKP kiistää, että OMT-ohjelman teknisten ominaisuuksien taustalla olisi talouspoliittinen toimenpide. Sen mukaan mainittu ehdollisuus on välttämätöntä sen välttämiseksi, että OMT-ohjelman toteuttamisella rohkaistaan asianomaisia jäsenvaltioita luopumaan taloudellisen perustan parantamiseksi tarvittavien rakenneuudistusten toteuttamisesta. EKP väittää samoin, että toimenpiteiden valikoivuus kuuluu olennaisesti OMT-ohjelmaan, sillä välitysmekanismien häiriintyminen aiheutui tiettyjen valtioiden velkapapereista perittävien korkojen nousun seurauksena. EKP toteaa vielä, että OMT-ohjelma sisältää takeet, joilla taataan ohjelman yhteys rahapolitiikkaan ja ohjelman sovittaminen perussopimuksissa EKP:lle annettuihin valtuuksiin.

2.       Arviointi

a)       Alustavat huomautukset

106. Ennen Bundesverfassungsgerichtin esittämän kysymyksen varsinaista tarkastelua on tarpeen tutkia kahta käsiteltävän asian kannalta merkittävää seikkaa: EKP:n asemaa ja mandaattia, sellaisina kuin ne on määritelty perussopimuksissa, sekä epätavanomaisten rahapoliittisten toimenpiteiden käsitettä. Niistä molemmista on apua arvioitaessa OMT-ohjelman kaltaisen ohjelman, joka kuuluu EKP:n mukaan edellä mainittuihin epätavanomaisiin rahapoliittisiin toimenpiteisiin, laillisuutta.

i)       EKP:n asema ja mandaatti

107. EKP käyttää perussopimusten mukaisesti unionille yksinomaan kuuluvaa toimivaltaa rahapolitiikan alalla. EKP ja kansalliset keskuspankit muodostavat EKPJ:n, jonka päätehtävänä on varmistaa hintatason vakaus, sanotun rajoittamatta talouspolitiikkaa tukevia toimenpiteitä.(50) Muista keskuspankeista poiketen EKP:lle on näin ollen luonteenomaista, että sitä sitoo selkeä mandaatti, jolla on tiivis yhteys inflaation torjuntaan. Maastrichtin sopimuksen taustalla olevia valmistelutöitä(51) sekä rahapolitiikkaa koskevaa historiantutkimusta(52) tarkastelemalla vahvistuu, että tämä mandaatti on ollut tärkeä EKPJ:n luomiseen johtaneissa neuvotteluissa.

108. Sen lisäksi, että EKP:llä on tiivis yhteys hintatason vakauden takaamisen päämäärään, sille on luonteenomaista merkittävä riippumattomuus sekä toiminnan että organisaation tasolla.(53) Perussopimuksissa toistetaan useissa kohdissa EKP:n kaikkien toimien riippumattomuus, johon voidaan lisätä EKPJ:n ja EKP:n perussäännön muuttamisessa sovellettavien menettelyjen huomattava jäykkyys, mikä poikkeaa sen ympärillä olevista keskuspankeista, joita säänteleviä oikeussääntöjä kansallinen parlamentti voi muuttaa.(54) Näin ei ole EKP:n kohdalla, vaan sen perussäännön muuttaminen edellyttää perussopimusten muuttamista.(55).

109. Kansallisten keskuspankkien tapaan myös EKP:n riippumattomuuden tarkoituksena on niin ikään pitää se etäällä poliittisesta keskustelusta, ja sen on ehdottomasti kiellettyä ottaa ohjeita tai määräyksiä vastaan muilta toimielimiltä tai jäsenvaltioilta.(56). Tämä poliittisesta toiminnasta erossa pitäminen on välttämätöntä myös rahapolitiikalle ominaisen vahvasti teknisen luonteen ja huomattavan pitkälle menevän erikoisalan osaamisen vuoksi.(57)

110. Perussopimuksissa rahapolitiikan suunnittelu ja toteutus annetaan nimittäin yksin EKP:n tehtäväksi, ja tätä varten sen käyttöön annetaan tärkeitä keinoja, joiden avulla se voi hoitaa tehtävänsä. Näiden keinojen avulla EKP:n käytettävissä on samalla kertaa sekä erityisen arvokasta asiantuntemusta että tietoa, jonka avulla se voi toteuttaa tehtävänsä tehokkaammin ja joka vahvistaa samalla ajan kuluessa sen teknisiä valmiuksia ja mainetta. Nämä ominaispiirteet ovat perustavan tärkeitä sen varmistamiseksi, että rahapoliittiset impulssit myös siirtyvät tosiasiallisesti talouteen, sillä – kuten edellä on todettu – yksi nykyisten keskuspankkien tehtävä on odotusten ohjailu, ja tässä tekninen asiantuntemus, maine ja julkinen tiedotustoiminta ovat perustavan tärkeitä välineitä.

111. Edellisen väistämättömänä seurauksena EKP:n on voitava käyttää laajaa harkintavaltaa suunnitellessaan ja toteuttaessaan unionin rahapolitiikkaa.(58) Tuomioistuinten on näin ollen EKP:n toimintaa valvoessaan vältettävä se vaara, että ne astuvat EKP:n tontille ja harhautuvat hyvin tekniselle maaperälle, jossa tarvitaan ehdottomasti sellaista erikoisosaamista ja kokemusta, jota perussopimusten mukaan on ainoastaan EKP:llä. EKP:n toiminnan tuomioistuinvalvonnan on siis oltava pakollisen luonteensa ohella intensiteetiltään huomattavan rajallista.(59)

112. On tärkeää tuoda vielä esiin, että EKP:n rahapolitiikkaa toteutetaan, kuten edellä on todettu, erilaisten rahapoliittisten välityskanavien tai välitysmekanismien kautta, joiden avulla EKP puuttuu markkinoiden toimintaan ja täyttää mandaattinsa, hintatason vakauden varmistamisen.(60) Rahapolitiikkaa harjoittaessaan EKP valvoo ja ohjaa euroalueen talouden rahaperustaa antamalla tarvittavia ”impulsseja” lähinnä vahvistamalla korkoja, jotka heijastuvat myöhemmin rahoitusmarkkinoilta aina yrityksiin ja kotitalouksiin asti.(61)

113. Näin ollen välitysmekanismien asianmukaisen toiminnan varmistamiseksi EKPJ:n ja EKP:n perussäännössä annetaan EKPJ:lle nimenomainen toimivalta toteuttaa ”rahapoliittisia tehtäviä ja toimia”. Näistä toimista nyt käsiteltävän asian kannalta ovat merkityksellisiä ne, joista on säädetty perussäännön 18 artiklan 1 kohdassa, jonka mukaan EKP ja kansalliset keskuspankit voivat ”toimia rahoitusmarkkinoilla joko ostamalla ja myymällä suoraan (avistakauppana tai termiinikauppana) tai takaisinostosopimuksella taikka antamalla tai ottamalla lainaksi euro- tai muun valuutan määräisiä saatavia ja siirtokelpoisia arvopapereita sekä jalometalleja”.

114. Kuten nyt nähdään, OMT-ohjelman kaltaisen ohjelman ei voida kuitenkaan väittää kuuluvan EKP:n tavanomaisiin rahapoliittisiin toimiin. OMT-ohjelmassa käytetään muodollisesti yhtä edellä luetelluista rahapoliittisista toimista, mutta tämä tapahtuu ehdoin, jotka ovat niin epätavallisia, että toimen voidaan katsoa olevan ”epätavanomainen rahapoliittinen toimenpide”. Seuraavaksi käsittelen sitä, mihin kyseisellä käsitteellä käytännössä viitataan, miten EKP on perustellut sitä ja miltä osin kyseessä on perussopimusten mukainen laillinen keino.

ii)     Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet ja OMT-ohjelman kuuluminen niihin

–        Epätavanomaiset rahapoliittiset toimenpiteet EKP:n mukaan

115. EKP puolustaa OMT-ohjelman laillisuutta väittämällä sen olevan toimenpide, jolla on tarkoitus poistaa unionin rahapoliittisten välitysmekanismien häiriöt. Kuten edellä selvitettiin, näillä rahapoliittisilla välitysmekanismeilla ei ole välitöntä vaikutusta, vaan ne muodostavat kehyksen, joiden kautta EKP lähettää joukon ”impulsseja”, joiden on tarkoitus ulottua reaalitalouteen. EKP:n mukaan rahapolitiikkaan voivat vaikuttaa välitysmekanismien ulkoiset tekijät, jotka saattavat haitata EKP:n antamien impulssien asianmukaista toimintaa: esimerkiksi kansainvälinen poliittinen tai taloudellinen kriisi tai öljynhinnan merkittävä muutos saattavat heikentää pahoin niiden impulssien tehoa, joita EKP antaa rahapoliittisten välitysmekanismien kautta.

116. Tämäntyyppisen tilanteen aiheutuessa EKP pitää itseään toimivaltaisena puuttumaan tilanteeseen omilla välineillään näissä välitysmekanismeissa olevan häiriön poistamiseksi. Tällöin kyseessä ovat EKP:n tavanomaisista käytännöistä poikkeavat toimet, sillä kyseessä ei ole tavallinen toimi vaan häiriön poistaminen ja sen jälkeinen varsinaisten rahapoliittisten välineiden ennalleen palauttaminen.(62)

117. Sekä EKP että ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet jäsenvaltiot puolustavat sitä, että tämäntyyppisten epätavanomaisten toimenpiteiden käyttäminen osana rahapolitiikkaa on laillista. Asiakirja-aineiston perusteella valtaosa keskuspankeista on nimittäin käyttänyt kyseisen laista toimenpidettä vuonna 2008 alkaneen kansainvälisen finanssikriisin aikana,(63) ja näin on tehnyt myös EKP, kuten nyt käsiteltävästä menettelystä käy ilmi.(64) EKP:n ja kyseisten jäsenvaltioiden näkemyksen mukaan perussopimukset eivät estä EKP:n toimivaltaa palauttaa rahapoliittiset välineensä ennalleen olosuhteissa, joissa välitysmekanismien normaali toiminta häiriintyy merkittävästi. Komission näkemyksen mukaan tämä toimivalta on perussopimusten mukaista, kunhan sitä käytetään varovaisesti ja siihen liittyy takeita.

118. Näistä olettamista käsin on tarkasteltava OMT-ohjelman täsmällistä luonnetta sellaisena, kuin se esitettiin 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa.

–        OMT-ohjelma epätavanomaisena rahapoliittisena toimenpiteenä

119. OMT-ohjelma kuuluu muodollisesti toimiin, joista on määrätty edellä mainitussa EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 18 artiklan 1 kohdassa. On selvää, että mainitussa määräyksessä annetaan EKPJ:lle toimivalta hankkia saatavia ja siirtokelpoisia arvopapereita ennen kaikkea siksi, että EKP:n käytössä olisi välineitä, joiden avulla se voi valvoa rahaperustaa hintatason vakauden ylläpitämiseen liittyvänä tavanomaisena keinona.

120. Välittömästi on kuitenkin syytä lisätä, että OMT-ohjelmassa käytetään perussäännön 18 artiklan 1 kohdan toimivaltaa EKP:n toimissa sovelletusta normaalista käytännöstä poikkeavalla tavalla. On selvää, että yhteen tai useampaan euroalueen valtioon kohdistettuna valikoivana toimenpiteenä, jossa ostetaan rajoituksetta kyseisten valtioiden velkapapereita luottaen siihen, että niiden rahoitusehdot paranevat markkinoilla, on kaukana EKP:n tavallisesta menettelystä.

121. Kuten 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa kuvataan, OMT-ohjelmassa EKP puuttuu toiminnallaan valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoille ja ostaa sellaisten tukiohjelmaan kuuluvien euroalueen valtioiden velkapapereita, joilla oletetaan olevan vaikeuksia maksaa velkansa takaisin. OMT-ohjelman taustalla olevana oletuksena on ulkoisen tekijän vaikutuksesta aiheutunut häiriö rahapoliittisissa välitysmekanismeissa. EKP:n mukaan tämä häiriötekijä on euroalueen tietyiltä valtioilta vaadittujen riskipreemioiden suhteellisen äkillinen ja käytännössä sietokyvyn ylittävä nousu, joka on lähtökohtaisesti epäjohdonmukainen kyseisten valtioiden todelliseen makrotaloudelliseen tilanteeseen verrattuna ja joka näin ollen estää EKP:tä siirtämästä tehokkaasti antamiaan impulsseja ja täyttämästä näin hintatason vakauden takaamista koskevaa mandaattiaan.

122. Edellä esitetyn perusteella OMT-ohjelmaa voidaan näin ollen pitää epätavanomaisena rahapoliittisena toimenpiteenä, millä on vaikutusta toimenpiteen valvonnan näkökulmasta katsottuna.

b)       EKP:n toimivalta ja OMT-ohjelma

123. Edellä esitettyjen huomautusten jälkeen keskityn kahteen seikkaan, jotka on syytä ottaa huomioon, jotta Bundesverfassungsgerichtin esittämään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen voidaan vastata kattavasti.

124. Ensinnäkin on arvioitava, voidaanko OMT-ohjelman kaltainen ohjelma luokitella rahapoliittiseksi toimenpiteeksi vai onko kyseessä pikemminkin talouspoliittinen toimenpide, joka ei kuulu EKP:n toiminnan alaan, ja tässä on otettava huomioon yksitellen ne tekniset ominaisuudet, joita Bundesverfassungsgericht painottaa. Sen jälkeen, mikäli OMT-ohjelma voidaan luokitella rahapoliittiseksi toimenpiteeksi, kuten tulen esittämään, on arvioitava OMT-ohjelmaa suhteellisuusperiaatteen kannalta SEU 5 artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä.

i)       OMT-ohjelma sekä unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikka EKP:n toimivallan rajana

–        Unionin talouspolitiikka ja rahapolitiikka

125. Kuten olen edellä todennut, Bundesverfassungsgericht tiedustelee, onko EKP OMT-ohjelman hyväksyessään toteuttanut talouspoliittisen toimenpiteen eikä rahapoliittista toimenpidettä ja loukannut näin SEUT 119 artiklan 1 kohdassa annettua neuvoston ja jäsenvaltioiden toimivaltaa.

126. Unionin primaarioikeudessa SEUT 119 artiklan 1 kohdassa kuvataan suppeasti yksin unionin vastuulla olevan talouspolitiikan tärkeimmät osatekijät toteamalla, että se perustuu ”jäsenvaltioiden talouspolitiikan tiiviiseen yhteensovittamiseen, sisämarkkinoihin ja yhteisten tavoitteiden määrittelemiseen ja [sitä] harjoitetaan vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden periaatteen mukaisesti”. Vaikka kyseinen määräys on yleisluonteinen ja siitä syystä epätäsmällinen, siihen sisältyvät kuitenkin ne perustekijät, joilla määritellään unionin toimivaltaan kuuluvat talouspolitiikan näkökohdat.

127. Perussopimuksissa ei sen sijaan määrätä mitään yksin unionille kuuluvasta rahapoliittisesta toimivallasta. Tämän toteamus käy ilmi tuomiosta Pringle, jossa unionin tuomioistuimen oli pakko käyttää ainoana vertailuperusteena EUT-sopimuksessa vahvistettuja rahapolitiikan tavoitteita.(65) Unionin rahapolitiikan päätavoite, hintatason vakaus, sekä unionin yleisen talouspolitiikan tukeminen ovat rahapolitiikan määritelmän pääperuste (SEUT 127 artiklan 1 kohta ja SEUT 282 artiklan 2 kohta). Tämä vahvistettiin edellä mainitussa tuomiossa Pringle, jossa ainoana käytettynä perusteena ratkaistaessa, kuuluiko perussopimuksen muutos rahapolitiikan alaan, olivat kyseisellä politiikalla tavoitellut päämäärät.

128. Vaikka perussopimuksiin sisältyvät perusteet ovat ensi näkemältä niukkoja, unionin oikeudesta löytyy hyödyllisiä välineitä tulkinnan avuksi, kun on määritettävä, kuuluuko päätös unionin talouspolitiikan vai rahapolitiikan alaan.

129. On syytä huomauttaa, vaikka se voikin tuntua itsestään selvältä, että on tärkeää tuoda esiin rahapolitiikan olevan osa yleistä talouspolitiikkaa. Näiden politiikkojen välinen jako unionin oikeudessa on perussopimusten rakenteesta ja unionissa käytettävän toimivallan horisontaalisesta ja vertikaalisesta jakamisesta johtuva vaatimus, mutta taloudelliselta kannalta voidaan väittää, että kaikki rahapoliittiset toimenpiteet kuuluvat laajempaan yleisen talouspolitiikan alaan. Unionin tuomioistuin on ottanut tämän politiikkojen välisen yhteyden esiin, samoin kuin julkisasiamies Kokott todetessaan kannanotossaan Pringle, ettei talouspoliittista toimenpidettä voida lukea rahapoliittiseksi toimenpiteeksi vain sillä perusteella, että sillä voi olla välillisesti vaikutuksia euron vakauteen.(66) Tämä päättely pätee täysin myös vastakkaiseen suuntaan, kuten EKP, komissio ja valtaosa menettelyyn osallistuneista jäsenvaltioista ovat esittäneet, sillä rahapoliittinen toimenpide ei muutu talouspoliittiseksi toimenpiteeksi pelkästään sillä perusteella, että sillä voi olla välillisesti vaikutuksia unionin ja jäsenvaltioiden talouspolitiikkaan.

130. Perussopimuksessa ei määritellä tarkemmin unionin rahapolitiikkaa, mikä on johdonmukaista rahapolitiikan roolia koskevan, tarkoitukseen perustuvan käsityksen kannalta: rahapolitiikkaa ovat kaikki ne toimenpiteet, jotka toteutetaan varsinaisten rahapoliittisten välineiden kautta. Jos toimenpide kuuluu siis välineisiin, jotka on lainsäädännön mukaan tarkoitettu rahapolitiikan harjoittamiseen, oletuksena on, että tällainen toimenpide on unionin rahapolitiikan harjoittamisen tulos. Kyseinen olettama voi luonnollisesti vääristyä, esimerkiksi jos toimenpiteellä tavoitellaan muita tavoitteita kuin niitä, jotka on lueteltu yksiselitteisesti SEUT 127 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 282 artiklan 2 kohdassa.

131. Myös muut rahapolitiikkaan liittyvät EUT-sopimuksen määräykset sisältävät viitteitä, jotka voidaan lisätä kyseisen politiikan määritelmään. SEUT 123 ja SEUT 125 artiklassa, joita käsittelen tarkemmin toisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun yhteydessä, kielletään tiukasti valtioiden rahoittaminen niin keskuspankkirahoitukseen perustuvien toimenpiteiden kuin valtioiden välisten siirtojen kautta. Kyseiset kiellot vahvistavat, että vaikka rahaliitto on osa yhteisvastuullisuuden periaatteeseen perustuvaa unionia (SEU 2 artikla),(67) sillä pyritään myös rahoitusvakauden ylläpitämiseen, minkä vuoksi se perustuu verotuksen kurinalaisuuden ja avustamiskiellon periaatteisiin.(68)

132. Jotta siis EKP:n toimenpide kuuluisi tosiasiallisesti rahapolitiikan alaan, sen on edistettävä nimenomaisesti hintatason vakauden ylläpitämistä koskevaa päätavoitetta ja se on toteutettava perussopimuksissa nimenomaisesti määrätyn rahapoliittisen välineen avulla eikä sillä saa kyseenalaistaa verotuksen kurinalaisuuden ja avustamiskiellon ehdottomia vaatimuksia. Jos kyseiseen toimenpiteeseen liittyy yksittäisiä talouspoliittisia näkökohtia, tämä on yhdenmukaista EKP:n mandaatin kanssa vain silloin, jos kyseisellä toimenpiteellä tuetaan talouspolitiikkaan kuuluvia toimenpiteitä ja jos se liittyy EKP:n ensisijaiseen tavoitteeseen.

–        OMT-ohjelma tarkasteltuna unionin talouspolitiikan ja rahapolitiikan määrittelyperusteiden kannalta

133. Nyt keskityn edellä esittämiini perusteisiin ja arvioin, onko OMT-ohjelma luonteeltaan rahapoliittinen vai talouspoliittinen toimenpide. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ottanut esiin monia seikkoja, jotka voisivat osoittaa kyseessä olevan talouspoliittinen toimenpide; käsittelen kyseisiä seikkoja yksitellen. Sitä ennen on kuitenkin tärkeää palauttaa mieleen ne tavoitteet, jotka EKP on esittänyt OMT-ohjelman perusteeksi ja jotka Bundesverfassungsgericht on kyseenalaistanut ja pääasian kantajat ja hakija ovat kiistäneet. Sen jälkeen kun mainitut perusteet on käsitelty ja arvioitu oikeudellisesti, tarkastelen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen erityisesti esiin ottamia seikkoja: ehdollisuutta, rinnakkaisuutta, valikoivuutta ja sääntöjen kiertämistä.

–        OMT-ohjelman tavoitteet

134. Kuten EKP esittää yksityiskohtaisesti kirjallisissa huomautuksissaan, vuoden 2012 kesällä euroalueen taloudessa vallitsivat poikkeukselliset olosuhteet: useilta jäsenvaltioilta vaadittiin liian suuria riskipreemioita, valtioiden velkapapereiden markkinoiden volatiliteetti oli suurta, pankkienvälisten markkinoiden luotot pirstaloituivat ja yritysten rahoituskustannukset kasvoivat kaikkien edellisten seurauksena. Näihin tapahtumiin vaikutti voimakkaasti myös markkinoiden kasvava pelko yhteisen valuutan hypoteettisesta purkamisesta yhden tai useamman mukana olevan maan valikoivan poislähdön tai suoran yhteisestä valuutasta luopumisen ja kansallisiin valuuttoihin palaamisen seurauksena. Näitä tosiseikkoja ei ole yksikään tämän ennakkoratkaisumenettelyn osapuolista kiistänyt merkittävällä tavalla.

135. EKP:n mukaan edellä kuvatut olosuhteet häiritsivät rahapolitiikan tavanomaisten välineiden toimintaa. Valtionvelkojen korot määritettiin kiinnittämällä huomiota annetun luoton laadun sijasta velallisen sijaintipaikkaan. Euroalueen valtioiden liikkeeseen laskemiin velkapapereihin sovellettavien korkojen alueellinen pirstaloituminen, joka ei kaikissa tapauksissa vastannut asianomaisten valtioiden makrotaloudellisia perusteita, aiheutti EKP:n mukaan vakavan esteen sen rahapolitiikalle, joka perustui erilaisten välityskeinojen tai ‑mekanismien käyttöön. Samalla kun valtioiden velkapapereiden markkinat, yksi rahapolitiikan keskeisistä välitysmekanismeista, kärsi vakavista häiriöistä, EKP väitti menettävänsä suuren osan siitä harkintavallasta, joka sillä oli käytettävissään perussopimuksissa annetun tehtävän täyttämiseksi.

136. Edellä mainitut olosuhteet huomioon ottaen OMT-ohjelmalla oli EKP:n mukaan kaksi tavoitetta, yksi välitön ja toinen välillinen: ensinnäkin sillä pyrittiin alentamaan jäsenvaltion velkapapereilta vaadittuja korkoja ja sen jälkeen normalisoimaan korkopreemiot ja palauttamaan tätä kautta EKP:n rahapoliittiset välineet ennalleen.

137. Osa pääasian kantajista väittää, ettei edellä esitetty ollut EKP:n tavoitteena, vaan EKP pyrki pelastamaan yhteisen valuutan muuttumalla jäsenvaltioiden viimesijaiseksi luotonantajaksi ja paikkaamaan näin joitakin rahaliiton rakenteessa olevia puutteita. Näille väitteille ei mielestäni ole päteviä perusteita. Se, että EKP:n Kuukausikatsauksesta lokakuussa 2012 käy ilmi 6.9.2012 annettuun tiedonantoon kulminoituneiden toimenpiteiden yhteydessä OMT-ohjelman ja euron pysyttämisen välinen yhteys, ei nähdäkseni ole riittävä peruste kyseenalaistaa ohjelman tavoitteiden johdonmukaista ja toistuvaa puolustamista, jota EKP on tehnyt ohjelman tiedoksi antamisesta aina tähän menettelyyn asti.(69)

138. Kun siis huomioon otetaan tosiseikat ja EKP:n ilmoittama tarkoitus, on nähdäkseni riittävät perusteet todeta, että OMT-ohjelman tavoitteet voidaan lähtökohtaisesti hyväksyä laillisina. Kesällä 2012 vallinneet olosuhteet vaikuttavat kiistattomilta, samoin kuin monien valtioiden velkapapereiden markkinoiden tilanne, mihin on lisättävä EKP:n huomattava liikkumavara tosiseikkojen arvioinnissa.

139. Yhteenvetona totean, että OMT-ohjelman tavoitteet voidaan nähdäkseni hyväksyä EKP:n esittämin edellytyksin, kun lähtökohtaisesti tunnustetaan, että EKP:n tarkoituksena oli OMT-ohjelman tiedoksi antaessaan pyrkiä saavuttamaan rahapoliittinen tavoite. Kokonaan toinen kysymys on se, että OMT-ohjelman sisällön arviointi voi johtaa päinvastaiseen tulokseen. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa esiin useita näkökohtia, jotka tekevät OMT-ohjelmasta sen näkemyksen mukaan talouspoliittisen toimenpiteen; keskityn seuraavaksi näihin näkökohtiin.

–        Ehdollisuus ja rinnakkaisuus

140. Bundesverfassungsgericht käsittelee kahta seikkaa, jotka voidaan arvioida yhdessä. OMT-ohjelman ehdoksi on asetettu yhteen tai useampaan valtioon, jonka velkapapereita ostetaan jälkimarkkinoilla, kohdistuvan tukiohjelman olemassaolo, ja samalla EKP sitoo OMT-ohjelman tavoitteet kyseisen tukiohjelman tavoitteisiin, mikä vahvistaa Bundesverfassungsgerichtin mukaan sen, että EKP:n toiminta sijoittuu talouspolitiikan, ei rahapolitiikan, alalle.(70) Samaa ovat esittäneet kaikki pääasian kantajat ja hakija, tosin eivät aina samoin perusteluin, mutta kuitenkin samoin lopputuloksin.

141. EKP väittää, että OMT-ohjelmaa käytetään ainoastaan sillä edellytyksellä, että euroalueen valtioon kohdistuu EVM:n tai ERVV:n kautta toteutettu tukiohjelma, siten että kyseisessä ohjelmassa asetetuilla ehdoilla taataan, ettei OMT-ohjelman toteutus kannusta asianomaista valtiota luopumaan tarvittavien rakenneuudistusten tekemisestä; tällaista tilannetta pidetään yleisesti moraalikatona.(71) EKP:n mukaan valtion velkapapereiden ostamista jälkimarkkinoilla ei voida tulkita ilman ehtoja toteutettavaksi tukitoimenpiteeksi, koska EKP toimii nimenomaan vain silloin, kun kyseisessä tukiohjelmassa asetetut rakenneuudistukset toteutetaan. EKP:n mukaan talouspolitiikkaan sekaantumisen riskiä pyritään kompensoimaan sitä moraalikadon riskiä neutraloivalla vaikutuksella, jollainen EKP:n huomattavalla puuttumisella valtion velkapapereiden jälkimarkkinoihin saattaisi olla.

142. Pääasian kantajien ja hakijan väite ei ole täysin perusteeton. Vaikka EKP on väittänyt, että OMT-ohjelman sitominen tukiohjelmien täyttämiseen on sen itsensä yksipuolisesti asettama ehto, josta voidaan poiketa milloin tahansa, kantajat ja hakija, erityisesti Die Linke, ovat korostaneet, ettei EKP tyydy ainoastaan viittaamaan siitä riippumattoman tukiohjelman täyttämiseen. EKP osallistuu päinvastoin aktiivisesti näihin tukiohjelmiin. Tämä EKP:n kaksoisrooli valtion velkapaperiin perustuvan saamisoikeuden haltijana ja samaan valtioon sovellettavan tukiohjelman valvojana ja neuvottelijana, makrotaloudelliset ehdot mukaan luettuina, kyseenalaistaa niiden mukaan EKP:n väitteen vakavasti.

143. Yhdyn pääosin tähän näkemykseen. Vaikka EKP sitoo 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa OMT-ohjelman toteutuksen tukiohjelman yhteydessä annettujen sitoumusten tosiasialliseen täyttämiseen, EKP:n rooli tukiohjelmissa on kiistatta suurempi kuin pelkkä yksipuolinen liittyminen niihin. EVM:ää koskevat oikeussäännöt(72) sekä toteutetuista ja vielä toteutusvaiheessa olevista tukiohjelmista saadut kokemukset osoittavat selkeästi, että EKP:n rooli kyseisten ohjelmien suunnittelussa, hyväksymisessä ja määräajoin tapahtuvassa valvonnassa on merkittävä, ellei jopa ratkaiseva.(73) Toisaalta – kuten Die Linke toi esiin kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissaan – EKP on osallistunut aktiivisesti tähän mennessä hyväksyttyihin tukiohjelmiin, joissa asetetuilla ehdoilla on ollut merkittävä makrotaloudellinen vaikutus asianomaisten valtioiden talouksiin ja myös koko euroalueeseen. Tämä toteamus vahvistaa Die Linken mukaan, että kyseisiin tukiohjelmiin osallistuessaan EKP on puuttunut aktiivisesti asioihin siinä määrin, että tämän voidaan tietyissä olosuhteissa katsoa ylittävän talouspolitiikan tukemisen.

144. EVM-sopimuksessa annetaan nimittäin EKP:lle monia erilaisia vastuutehtäviä tukiohjelman aikana, ja näihin kuuluvat osallistuminen neuvotteluihin ja arviointikäynteihin.(74) EKP siis osallistuu tukea pyytävälle valtiolle asetettavien ehtojen suunnitteluun samalla, kun se myöhemmin osallistuu myös ehtojen täyttämisen arviointia koskeviin käynteihin, jotka ovat ratkaisevia ohjelman tosiasiallisen jatkamisen ja mahdollisen päättämisen kannalta. EKP jakaa tämän tehtävän komission kanssa, joskin EVM-sopimuksessa annetaan komissiolle vieläkin merkittävämpiä tehtäviä.

145. Jotta OMT-ohjelmaa voitaisiin pitää rahapoliittisena toimenpiteenä, on välttämätöntä, kuten edellä on todettu, että ohjelman tavoitteet kuuluvat rahapolitiikkaan ja että käytetyt välineet ovat rahapolitiikan välineitä. OMT-ohjelman sitomista tukiohjelmien täyttämiseen voidaan perustella siten, että sillä pyritään eittämättä perustellusti poistamaan mahdollinen moraalikadon riski, joka voi aiheutua EKP:n merkittävästä puuttumisesta valtioiden velkapapereiden markkinoihin. EKP kuitenkin osallistuu aktiivisesti tukiohjelmiin, mikä voi tehdä OMT-ohjelmasta, siltä osin kuin se sidotaan yksipuolisesti kyseisiin ohjelmiin, jotain enemmän kuin pelkkä rahapoliittinen toimenpide. Ei ole nimittäin sama asettaa yksipuolisesti valtion velkapapereiden oston ehdoksi kolmannen osapuolen kanssa sovittujen ehtojen täyttämistä kuin tehdä näin, kun kolmas osapuoli ei ole varsinaisesti kolmas osapuoli. Näissä olosuhteissa velan ehdollisesta ostamisesta voi tulla kyseisen ehdollisuuden väline. Pelkästään sillä seikalla, että asia voidaan nähdä tällä tavoin makrotaloudellisen ehdollisuuden välineenä, voi olla sellainen vaikutus, että OMT-ohjelmalla tavoitellut rahapoliittiset tavoitteet vääristyvät tai jopa muuttuvat kokonaan.

146. EKP:llä on varmasti aina mahdollisuus painostaa tukiohjelmaan kuuluvaa valtiota sitomalla OMT-ohjelman EVM:n yhteydessä asetettujen ehtojen täyttämiseen, vaikka tämä tapahtuisi yksipuolisesti. On kuitenkin välttämätöntä erottaa esimerkiksi tukiohjelmassa asetettuihin ehtoihin yksipuolisesti sitomisen kaltainen toimenpide, jolla pyritään poistamaan moraalikato, toimenpiteestä, jossa EKP on kokonaisuuden kannalta tarkasteltuna mukana neuvottelevana elimenä ja ennen kaikkea kyseisten ehtojen suorana valvojana.(75)

147. Yhteenvetona totean, ettei EKP ole OMT-ohjelman suunnitellessaan ja tiedoksi antaessaan punninnut asianmukaisesti EVM:n yhteydessä hyväksyttyihin tukiohjelmiin osallistumisen vaikutusta OMT-ohjelman rahapoliittiseen luonteeseen siltä osin, kuin OMT-ohjelma liittyy tähän laajempaan yhteyteen eli EKP:n osallistumiseen kyseisiin tukiohjelmiin.

148. Näin ollen on tutkittava, millainen välitöntä vaikutus tällä seikalla on siihen, kuuluuko OMT-ohjelma unionin rahapolitiikkaan.

149. Edellä esitetty päätelmä ei nähdäkseni ole esteenä sille, että EKP osallistuu säännöllisesti tukiohjelmiin, sellaisina kuin ne on suunniteltu EVM-sopimuksessa. Tukiohjelman hyväksyminen siihen tarkoitetulla tavalla ei estä niiden olosuhteiden syntymistä, joita EKP edellyttää OMT-ohjelman käynnistämiseksi.

150. Kun OMT-ohjelman käytännön toteuttamisen edellyttämät poikkeukselliset olosuhteet ovat syntyneet, OMT-ohjelma voi säilyä rahapolitiikan alaan kuuluvana toimenpiteenä, jos EKP luopuu tämän jälkeen kaikesta suorasta osallistumisesta kyseistä valtiota koskevan tukiohjelman seurantaan. Mikään ei estä EKP:tä saamasta tietoa eikä myöskään tulemasta kuulluksi,(76) mutta EKP:n ei ole missään tapauksessa sallittua jatkaa OMT-ohjelman kaltaisen ohjelman ollessa käynnissä osallistumistaan samaa jäsenvaltiota, johon kohdistuu EKP:n merkittävä toimi valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla, koskevan tukiohjelman seurantaan. OMT-ohjelma säilyttää lopulta rahapoliittisen toimenpiteen luonteensa ja on suunnattu yksinomaan rahapoliittisten välitysmekanismien ennalleen palauttamiseen nähdäkseni vain sillä edellytyksellä, että tällainen etäisyys säilytetään molempien ohjelmien välillä.

151. Yhteenvetona totean, että OMT-ohjelmaa voidaan pitää rahapoliittisena toimenpiteenä, mikäli EKP pidättyy OMT-ohjelman soveltamisen aikana kaikesta suorasta osallistumisesta EVM:n tai ERVV:n yhteydessä hyväksyttyihin tukiohjelmiin.

–        Valikoivuus

152. Toinen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin ottama ominaisuus, joka kyseenalaistaa sen mukaan OMT-ohjelman rahapoliittisen luonteen, on niin kutsuttu valikoivuus, jolla tarkoitetaan sitä, että toimenpidettä sovelletaan vain yhteen tai useampaan valtioon muttei missään tapauksessa kaikkiin euroalueen valtioihin. Tämä piirre vaarantaa sen mukaan EKP:n tavanomaisen käytännön suunnata toimenpiteensä koko euroalueelle eikä talouden alueellisille segmenteille. Bundesverfassungsgerichtin mukaan valikoivuus vääristää lisäksi rahoitusehtoja markkinoilla, mistä voi aiheutua haittaa muiden jäsenvaltioiden valtionvelalle.

153. Tämä väite ei ole vakuuttava, sillä se ei osoita, että pelkkä valikoivuus tekisi OMT-ohjelmasta talouspoliittisen toimenpiteen. Yhtäältä EKP on perustellut vakuuttavasti, että korkopreemiot, jotka voivat aiheuttaa rahapoliittisten välitysmekanismien häiriintymisen, koskevat yhden valtioiden ryhmän velkapapereita. Tämä seikka on OMT-ohjelman perusta, sillä päinvastaisessa tilanteessa ohjelman toteutusta ei olisi välttämätöntä sitoa tukiohjelmaan. Valikoivuus on siis ainoastaan looginen seuraus ohjelmasta, jolla korjataan useisiin jäsenvaltioihin sijoittuva häiriötilanne. Se, vaikuttaako kyseinen seikka markkinoihin tai aiheutuuko siitä haittaa muiden valtioiden velkapapereille, ei vaikuta OMT-ohjelman luokitteluun rahapoliittiseksi toimenpiteeksi, sillä kyseisen ohjelman tehokkuus voidaan varmistaa vain siten, että se suunnataan asianomaisten jäsenvaltioiden velkapapereihin.

154. OMT-ohjelman soveltaminen valikoivasti yhteen tai useampaan euroalueen valtioon ei siis nähdäkseni kyseenalaista ohjelman rahapoliittista luonnetta SEUT 127 artiklan 1 kohdassa ja SEUT 282 artiklan 2 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä.

–        Sääntöjen kiertäminen

155. Bundesverfassungsgericht tuo vielä esiin, että OMT-ohjelmalla voidaan kiertää tukiohjelmissa asetettuja velvollisuuksia ja ehtoja, sillä ne vaatimukset, joita sovelletaan EVM:n velkapapereiden ostoon jälkimarkkinoilla ja joista on määrätty EVM-sopimuksen 18 ja 14 artiklassa, ovat tiukempia kuin OMT-ohjelmassa asetetut ehdot. Tämän ansiosta EKP voi Bundesverfassungsgerichtin mukaan ostaa valtion velkapapereita asianomaisen valtion kannalta suotuisammin markkinaehdoin, jolloin pystytään kiertämään ne ehdot, joita EVM:n on noudatettava.

156. Tätä väitettä on vaikeaa hyväksyä edellisessä osiossa tarkasteltujen, ehdollisuuteen ja rinnakkaisuuteen liittyvien väitteiden analysoinnin jälkeen. Kun on nimittäin todettu, kuten olen edellä tehnyt, että esitettyihin edellytyksiin perustuva OMT-ohjelman riippumattomuus tukiohjelmista takaa kyseisen toimenpiteen rahapoliittisen luonteen, on loogista, että tämän takeen seurauksena EKP asettaa omat vaatimuksensa valtioiden velkapapereiden ostolle.

157. Ongelmia voi nähdäkseni aiheutua lähinnä EKP:n asettamista erityisistä vaatimuksista, ei niinkään siitä seikasta, että eri toimielinten vaatimukset eroavat toisistaan. Vaikka asiaa tarkasteltaisiin yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen näkökulmasta, se seikka, etteivät EKP:tä koske samat vaatimukset kuin EVM:ää, ei kuitenkaan tee OMT-ohjelmasta lähtökohtaisesti talouspoliittista toimenpidettä.

–        Välipäätelmä

158. Edellä esitetyn perusteella OMT-ohjelma kuuluu, sellaisena kuin se on kuvattu 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa, rahapolitiikkaan, joka annetaan EUT-sopimuksessa EKP:n tehtäväksi, eikä se ole talouspoliittinen toimenpide, kunhan EKP pidättyy OMT-ohjelman mahdollisen täytäntöönpanon ajan osallistumasta suoraan tukiohjelmiin, joihin kyseinen ohjelma on sidottu.

ii)     OMT-ohjelman oikeasuhteisuuden valvonta (SEU 5 artiklan 4 kohta)

159. Edellä esitetty päätelmä, jonka mukaan OMT-ohjelma kuuluu, sellaisena kuin se tunnetaan, EKP:n rahapolitiikkaan, ei kerro vielä mitään toimenpiteen oikeasuhteisuudesta. Useat ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet osapuolet ovat tässä yhteydessä puolustaneet ohjelmaa oikeasuhteisuuden valvontaan kuuluvien eri näkökohtien perusteella.

160. Epätavanomaisena pidetyn toimivallan käytön on täytettävä vähintään kaksi edellytystä. Ensinnäkin siltä on edellytettävä ennen kaikkea sitä, ettei sillä rikota muita primaarioikeuden määräyksiä; tähän keskitytään vastattaessa jäsenvaltioita koskevan keskuspankkirahoituksen kieltoon liittyvään toiseen kysymykseen.

161. Toiseksi annetun toimivallan periaatteen noudattamisen valvonta suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta (SEU 5 artiklan 4 kohta) on välttämätöntä, kun kyseessä oleva toimenpide ei ole tavanomainen vaan sitä perustellaan poikkeuksellisilla olosuhteilla. Vaikka unionin on käytettävä aina annetun toimivallan periaatteeseen perustuvaa toimivaltaansa suhteellisuusperiaatteen mukaisesti (SEU 5 artiklan 4 kohta), tämä on erityisen tärkeää silloin, kun kyseessä on poikkeuksellisissa olosuhteissa käytettävä toimivalta.

162. On siis syytä todeta, että nyt käsiteltävään asiaan liittyy erityinen hankaluus, kun arvioidaan riidanalaisen toimenpiteen oikeasuhteisuutta. Kuten edellä on selitetty, OMT-ohjelma on keskeneräinen toimenpide sekä siksi, että sen muodollista hyväksymistä on lykätty myöhemmäksi määrittelemättömään ajankohtaan, että myös siksi, että edellisen lisäksi sitä ei ole joka tapauksessa käytetty vielä konkreettisesti. Ohjelman perusominaisuudet ovat kiistatta tiedossa, mutta on selvää, että ne jäävät vielä kauas siitä kattavuudesta, jollainen sitä sääntelevän oikeussäännön on oltava. Täysin kattava oikeasuhteisuuden valvonta on mahdollista vasta kyseisen mahdollisen oikeussäännön pohjalta.

163. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen on siis keskityttävä valvonnassaan lähinnä kyseiseen toimenpiteeseen, sellaisena kuin se annettiin tiedoksi syyskuussa 2012, sanotun rajoittamatta sitä, että sen on esitettävä toisinaan tiettyjä varoituksia EKP:n esittämien teknisten ominaisuuksien yhteydessä sen tilanteen varalta, että OMT-ohjelmaa sovellettaisiin tosiasiassa.

164. Nyt kun edellä mainittu arviointi on tehty, aloitan analyysini ottamalla esiin yhden, nähdäkseni perustavan tärkeän ominaisuuden, joka edeltää oikeasuhteisuuden valvontaa: OMT-ohjelman kannalta välttämätön perustelu. Sen jälkeen analysoin perusteellisesti OMT-ohjelman teknisiä ominaisuuksia kolmen suhteellisuusperiaatteen osatekijän, tarkoitukseen soveltuvuuden, tarpeellisuuden ja käsitteen suppeassa merkityksessä ymmärretyn oikeasuhteisuuden, kannalta.

–        OMT-ohjelman perusteena olevien olosuhteiden perustelu oikeasuhteisuuden edellytyksenä

165. Kaikkien unionin toimielinten on perusteltava oikeudelliset toimensa (SEUT 296 artiklan toinen kohta). Tämä velvollisuus perustuu avoimuuteen sekä tuomioistuinvalvontaan: tuomioistuinvalvonta voi olla tehokasta vain, jos julkisen päätöksen taustalla olevat perustelut selitetään. Unionin tuomioistuin on viitannut lukuisia kertoja tähän perusteluvelvollisuuden kaksitahoisuuteen,(77) jota voidaan soveltaa myös tässä ennakkoratkaisumenettelyssä kyseessä olevan kaltaiseen toimenpiteeseen.

166. Jos EKP nimittäin aikoo soveltaa OMT-ohjelman kaltaista ohjelmaa suhteellisuusperiaatteen mukaisesti, sen on esitettävä kaikki tarvittavat seikat voidakseen perustella toimintansa valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla. Toisin sanoen EKP:n on aloitettava määrittämällä se poikkeuksellinen ja epätavanomainen tilanne, jonka perusteella se toteuttaa tässä tarkasteltavan kaltaisen epätavanomaisen toimenpiteen.

167. Tässä yhteydessä sen on ensinnäkin esitettävä täsmällisiä seikkoja, jotka vahvistavat markkinaolosuhteiden merkittävän muuttumisen tavalla, joka aiheuttaa ulkoisen häiriön rahapoliittisissa välitysmekanismeissa. EKP:n on osoitettava samoin, missä määrin sen välitysmekanismit ovat häiriintyneet, eikä pelkkä asiaa koskeva toteamus riitä. EKP:n on esitettävä seikkoja, jotka vahvistavat tällaisen häiriön olemassaolon. Perusteluista on vielä tehtävä julkisia, mutta samalla on varmistettava ohjelman tehokkuuden mahdollisesti vaarantavien ehdottoman välttämättömien näkökohtien luottamuksellisuus; lähtökohtana ja yleissääntönä on kuitenkin oltava perusteluiden täysi läpinäkyvyys.

168. EKP:n on noudatettava tarkasti näitä perusteita, sillä ne ovat ehdoton edellytys myöhemmälle tuomioistuinvalvonnalle.

169. Näitä seikkoja sovellettaessa on selvää, että 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa, jossa lähinnä kuvattiin OMT-ohjelman ominaisuuksia, ei viitata käytännössä lainkaan niihin nimenomaisiin olosuhteisiin, joissa OMT-ohjelman kaltaisen ohjelman toteuttaminen olisi perusteltua. Ainoastaan EKP:n pääjohtaja Draghi toi samana päivänä järjestetyssä lehdistötilaisuudessa pitämänsä puheen alustavissa huomautuksissa esiin, millaisessa hätätilanteessa ohjelman käyttäminen olisi perusteltua.(78) Tiedoksi annetun toimenpiteen perustelemisen kannalta joudutaan siis toimimaan tuolloin kerrottujen tietojen pohjalta. Muilta osin EKP on toimittanut myös tämän menettelyn aikana runsaasti täydentävää tietoa kyseisestä väitetystä hätätilanteesta, kuten tämän ratkaisuehdotuksen 115, 116, 117, 134, 135 ja 136 kohdasta käy ilmi.

170. Tarkastelenkin OMT-ohjelman oikeasuhteisuuden valvontaa lopulta tässä menettelyssä esitettyjen tietojen pohjalta, mutta varoitan siitä tärkeästä seikasta, että jos ohjelma pannaan täytäntöön, sekä sille muodon antavassa säädöksessä että ohjelma sovellettaessa on otettava huomioon perustelua koskevat vaatimukset, sellaisina kuin ne on kuvattu tämän ratkaisuehdotuksen 167 kohdassa.

–        Tarkoitukseen soveltuvuutta koskeva edellytys

171. Suhteellisuusperiaatteessa yhdistyvien osatekijöiden tarkastelu aloitetaan nyt arvioimalla, onko OMT-ohjelman kaltainen epätavanomainen toimenpide objektiivisesti tarkoituksenmukainen keino asetettujen rahapoliittisten päämäärien saavuttamiseksi. On siis tutkittava, onko toimenpide johdonmukainen, ja tässä on otettava huomioon keinojen ja päämäärien välinen syy-seuraussuhde.(79)

172. Yksikään ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneista ei ole kiistänyt sitä, että OMT-ohjelman tiedoksi antamisen vaikutuksena oli muutamien jäsenvaltioiden velkapapereilta vaadittujen korkojen merkittävä lasku. Tämä seuraus vahvistaa ohjelman soveltuvuuden tarkoitukseensa, koska jos jo pelkkä sen olemassaolosta kertominen aiheuttaa lähes välittömän vaikutuksen markkinoilla, on odotettavissa, että OMT-ohjelman käyttämisellä yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa on vähintään vastaava vaikutus. On selvää, että tähän väitteeseen liittyy kaikenlaisia edellytyksiä, joita on tällä hetkellä mahdotonta määrittää ennalta, mutta OMT-ohjelman tiedoksi antamisen vaikutus antaa lähtökohtaisesti viitteen toimenpiteen tehokkuudesta.

173. On kuitenkin ilmeistä, ettei OMT-ohjelman tiedoksi antamisen vaikutuksia voida käyttää ainoana vertailuperusteena toimenpiteen tarkoitukseen soveltuvuutta arvioitaessa, sillä ne ovat vain viitteitä, joilla on toki jonkin verran painoarvoa. On siis analysoitava tarkemmin, voidaanko OMT-ohjelman osatekijöillä objektiiviselta kannalta saavuttaa tavoitellut päämäärät, mutta samalla on tunnustettava EKP:n laaja harkintavalta.

174. OMT-ohjelman välittömänä tavoitteena on tiettyjen jäsenvaltioiden velkapapereista maksettavien korkojen laskeminen, ja tähän käytettävänä keinona on tiettyjen euroalueen valtioiden velkapapereiden osto 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa ilmoitetuin edellytyksin. Kyseessä oleva osto edellyttää aiempaa, joko kokonaistaloudellista tai ennalta varautuvaa tukiohjelmaa, jonka avulla EKP rajaa velkapapereiden oston lyhyemmän juoksuajan velkapapereihin ja erityisesti niihin, joiden juoksuaika on yhdestä kolmeen vuoteen.

175. Objektiivisesti tarkasteltuna OMT-ohjelman kaltainen ohjelma, jossa keskitytään valtioiden velkapapereiden ostoon, soveltuu nähdäkseni keinoksi laskea asianomaisten valtioiden velkapapereilta vaadittuja korkoja. Yksikään menettelyyn osallistuneista ei ole kiistänyt tätä. Korkojen laskun seurauksena asianomaisten valtioiden rahoitustilanne palautuu lähemmäs normaalia, minkä seurauksena EKP voi toteuttaa rahapolitiikkaansa varmemmissa ja vakaammissa olosuhteissa. Tämä ei merkitse sitä, etteikö normaaliin rahoitustilanteeseen liittyisi riskejä, kuten jäljempänä nähdään. Tarkoitukseen soveltuvuutta ratkaistaessa on kuitenkin arvioitava keinon ja päämäärän välistä loogista johdonmukaisuutta, jollainen on nyt käsiteltävässä tapauksessa nähdäkseni olemassa.

176. OMT-ohjelma, sellaisena kuin se annettiin tiedoksi 6.9.2012, on siis toimenpide, jolla voidaan saavuttaa EKP:n tavoittelemat päämäärät.

–        Tarpeellisuutta koskeva edellytys

177. Vaikka tarkasteltu toimenpide voi olla tarkoitukseensa soveltuva, se voi varmasti olla niin ikään liiallinen, jos sitä verrataan toimen toteuttaneen elimen käytettävissä oleviin vaihtoehtoihin.(80) Tästä näkökulmasta voidaan analysoida, onko EKP:n toimenpide ehdottoman tarpeellinen OMT-ohjelmassa esitettyjen tavoitteiden saavuttamiseksi.

178. Ensinnäkin OMT-ohjelma rajoittuu ainoastaan niihin tilanteisiin, joissa jäsenvaltio on turvautunut tukiohjelmaan, mikä tukee ajatusta siitä, että kyseessä on rajallinen ja erityisiin tilanteisiin rajoittuva toimenpide. OMT-ohjelma ei ole keino puuttua yleisesti eikä missä tahansa olosuhteissa valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoiden toimintaan. Kun rahapoliittiset välitysmekanismit ovat häiriintyneet, OMT-ohjelmaa voidaan käyttää ainoastaan silloin, kun jäsenvaltioon kohdistuu ERVV:n tai EVM:n makrotalouden sopeutumisohjelma tai ennalta varautuva ohjelma. Tällä seikalla rajoitetaan jo huomattavasti niiden skenaarioiden määrää, joissa EKP voi toimia valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla, mikä vastaa johdonmukaisesti sitä, että kyseessä on epätavanomainen rahapoliittinen toimenpide, joka on itsessään poikkeuksellinen ja rajautuu erityisiin tilanteisiin. EKP on asettanut OMT-ohjelman käyttämisen ehdoksi tukiohjelman aiemman hyväksymisen, mikä vahvistaa toimenpiteen poikkeuksellisuuden, mutta samalla se asettaa toimenpiteelle nähdäkseni asianmukaisesti myös poikkeuksellista tilannetta koskevan ehdon.

179. Asiakirja-aineiston perusteella OMT-ohjelman täytäntöönpano on ohjelman ominaisluonteen vuoksi myös ajallisesti rajallinen. Kuten Ranskan tasavalta osuvasti toteaa, OMT-ohjelman kaltainen ohjelma voi olla ainoastaan kausittainen.(81) Sekä lehdistötiedotteesta että EKP:n huomautuksista käy ilmi, että ohjelmaa sovelletaan tarpeen mukaan silloin, kun se on välttämätöntä, jotta yhden tai useamman asianomaisen valtion korot palautuisivat tavanomaisena pidetylle markkinatasolle.(82) OMT-ohjelmalla ei pyritä pelkästään helpottamaan jonkin valtion rahoitusehtoja vaan muuttamaan näitä ehtoja tasolle, joka vastaa kyseisen valtion todellista makrotaloudellista tilannetta. Kun tämä tavoite on saavutettu ja kun välitysmekanismien häiriöt on saatu poistettua, OMT-ohjelman täytäntöönpano päättyy johdonmukaisesti toimenpiteen tarpeellisuuteen rajautuvan luonteen vuoksi.

180. Lisäksi nyt käsiteltävän kaltaisessa herkässä tilanteessa kaikenlainen olosuhteiden vaihtelu ja sitä kautta olosuhteiden poikkeuksellisuuden vaihtelu saa merkityksen tarpeellisuutta koskevaa edellytystä arvioitaessa. Tässä yhteydessä EKP:n menettely syyskuussa 2012, jolloin se tyytyi ainoastaan antamaan tiedoksi ohjelman tekniset ominaisuudet, vastaa rahoitusmarkkinoiden tilanteen kehittymisestä tehtyä analyysia tarpeellisuutta koskevan edellytyksen arviointia koskevien vaatimusten mukaisesti.

181. Lopuksi on vielä viitattava Bundesverfassungsgerichtin esittämään mahdollisuuteen, jonka mukaan OMT-ohjelmaan voitaisiin soveltaa yhdenmukaisen tulkinnan perusteella muita teknisiä ominaisuuksia kuin niitä, joista ilmoitettiin 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteesta, ja nämä muut ominaisuudet voisivat hälventää toimenpiteen pätevyyteen kohdistuvat epäilykset. Tätä mahdollisuutta on arvioitava nyt, kun tarkastellaan tarpeellisuutta koskevaa edellytystä, sillä jos on olemassa vaihtoehtoisia vähemmän rajoittavia toimenpiteitä, jollaisia esimerkiksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää ennakkoratkaisupyynnön 100 kohdassa, vahvistuisi, ettei OMT-ohjelma täytä tarpeellisuutta koskevaa edellytystä.

182. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin vaihtoehtoihin liittyy nähdäkseni kuitenkin riski OMT-ohjelman tehokkuuden vakavasta vaarantumisesta. Kuten EKP ja komissio ovat esittäneet, on myönnettävä, että valtion velkapapereiden ostotoimien määrällinen rajoittaminen etukäteen haittaisi jälkimarkkinoilla toteutetulla toimella tavoiteltua vaikutusta, mihin liittyy spekulatiivisten toimien käynnistymisen riski.

183. Samalla tavalla voitaneen hyväksyä, että jos EKP:lle annettaisiin etuoikeutetun velkojan asema, muiden velkojien asema kyseenalaistuisi ja sillä olisi lopulta välillinen heikentävä vaikutus velkapapereiden arvoon jälkimarkkinoilla. Kuten komissio on tuonut esiin, kun sijoittajia houkutellaan hankkimaan asianomaisen valtion velkapapereita eikä päinvastoin, edistetään samalla velkapapereiden kysynnän kasvua, mistä seuraa korkojen lasku. Vahvistamalla, ettei EKP asetu etuoikeutetun velkojan asemaan, autetaan takaamaan velkapapereiden markkinahintojen tehokkaampi normalisoituminen, joka puolestaan auttaa takaamaan maksuvalmiuden keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä ja vähentää tätä kautta asiaan liittyviä riskejä.

184. Pidän siis EKP:n tekemiä varotoimia riittävinä voidakseni todeta, että OMT-ohjelma, sellaisena kuin se on kuvattu edellä mainitussa lehdistötiedotteessa, täyttää tarpeellisuutta koskevan edellytyksen riippumatta siitä, että se vahvistetaan säädöksessä, jolla ohjelma lopulta hyväksytään.

–        Oikeasuhteisuutta koskeva edellytys käsitteen suppeassa merkityksessä

185. Viimeiseksi on vielä analysoitava, onko kaikkia osatekijöitä punnittu riidanalaisessa toimenpiteessä siten, ettei toimenpide ole suhteeton.

186. Kun oikeasuhteisuutta koskevaa edellytystä arvioidaan käsitteen suppeassa merkityksessä, tätä kolmatta osatekijää on punnittava siten, että käsiteltävän tapauksen olosuhteissa on arvioitava, ylittävätkö riidanalaisen toimenpiteen hyödyt siitä aiheutuvat kustannukset.(83) Kuten on ilmeistä, kyseessä olevassa tarkastelussa on arvioitava kaikkia hyötyjä ja kustannuksia, jotka voidaan esittää seuraavalla tavalla: yhtäältä EKP pystyy puuttumaan OMT-ohjelmalla poikkeuksellisessa asiayhteydessä tilanteeseen palauttaakseen rahapoliittiset välineensä ennalleen ja varmistaakseen näin mandaattinsa tehokkuuden, ja toisaalta kyseessä oleva toimenpide altistaa EKP:n taloudelliselle riskille, johon voidaan lisätä vielä moraalikato, jonka asianomaisen valtion velkapapereiden arvon mukauttaminen aiheuttaa.

187. Haluan muistuttaa jälleen, että tässä tapauksessa edellytettävässä oikeasuhteisuuden valvonnassa on tunnustettava EKP:llä olevan laaja harkintavalta. Tämä merkitsee etenkin oikeasuhteisuuden valvonnan kolmannelle tasolle päästäessä, että EKP:ltä vaadittavassa punnitsemisessa, kun kyseessä on OMT-ohjelman kaltainen tilanne, siedetään laajaa harkintavaltaa, kunhan tästä ei muodostu ilmeisen suhteetonta epätasapainoa.

188. Samoin on huomattava, että OMT-ohjelman kaltaisen ohjelman oikeasuhteisuus käsitteen suppeassa merkityksessä voidaan määrittää lopullisesti ainoastaan, kun ohjelmaa mahdollisesti käytetään ja erityisesti kun sen ulottuvuudet selviävät. Seuraavaksi esittämäni seikat perustuvat lehdistötiedotteessa annettuihin ohjelmaa koskeviin tietoihin.

189. Pääasian kantajat ja hakija sekä Bundesverfassungsgericht ovat tuoneet esiin, että OMT-ohjelman soveltamisesta aiheutuu EKP:lle ja viime kädessä myös jäsenvaltioiden veronmaksajille liian suuri riski, joka voisi lopulta johtaa jopa EKP:n maksukyvyttömyyteen. Tämä on ilmeisen suuri ja pakottava kustannus, joka pystyy tekemään tyhjäksi kaikki OMT-ohjelmasta saatavat hyödyt.

190. Kuten Gauweilerin edustaja toi yksityiskohtaisesti esiin, OMT-ohjelman soveltaminen merkitsisi sitä, että EKP sisällyttäisi taseeseensa hyvin suuria omaisuuseriä, joiden luottokelpoisuus herättää epäilyksiä ja joiden mahdollinen maksamatta jättäminen johtaisi EKP:n maksukyvyttömyyteen. Näin ollen se seikka, ettei OMT-ohjelmaan sisälly mitään velkapapereiden ostoa koskevaa rajoitusta, tekee tästä hypoteesista todellisen skenaarion, jonka toteutuminen vahvistaisi toimenpiteen suhteettomuuden.

191. EKP on tuonut tässä yhteydessä esiin sekä kirjallisissa että suullisissa huomautuksissaan, että sen toimille valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla asetetaan määrällisiä rajoja muttei niitä ole asetettu etukäteen eikä niitä myöskään määritetä ennakkoon oikeudellisesti. EKP:n mukaan OMT-ohjelmaa ei voida esittää rajoituksettomien ostojen kanavana, vaan tällainen johtaisi päinvastoin spekulatiiviseen hyökkäykseen, joka vääristäisi ohjelman tarkoitusta. Toimenpide menettäisi merkityksensä myös silloin, jos EKP ilmoittaisi etukäteen ostojen täsmällisen määrän. Näin ollen EKP:n esittää ratkaisuksi seuraavaa: ilmoitetaan, ettei ostojen määrälle aseteta etukäteen rajoituksia, sanotun vaikuttamatta EKP:n omiin sisäisiin määrällisiin rajoituksiin, joita ei voida paljastaa strategisista syistä, joilla pyritään lähinnä takaamaan OMT-ohjelman tehokkuus.

192. Kun oikeasuhteisuutta tarkastellaan käsitteen suppeassa merkityksessä, etukäteen asetetun määrällisen rajan puuttuminen ei ole nähdäkseni yksin riittävä peruste pitää toimenpidettä suhteettomana.

193. Kaikkeen toimintaan rahoitusmarkkinoilla liittyy nimittäin riski, jonka kantavat kaikki kyseiseen toimintaan osallistuvat toimijat. Rahoitusmarkkinoiden sijoittajille tarjoama tuotto määräytyy suhteessa otettuun riskiin, joka muodostuu yleensä suhteessa sijoituksen mahdollisen onnistumisen tai epäonnistumisen suuruuteen. Sama logiikka pätee valtioiden velkapapereiden markkinoilla muiden rahoitusmarkkinoiden tavoin. Kaikki markkinoille osallistuvat sijoittajat tietävät osallistuessaan, että sijoituksen onnistuminen voi riippua sattumanvaraisista ja arvaamattomista tekijöistä.

194. Kuten tiedetään, keskuspankit toimivat valtioiden velkapapereiden markkinoilla, sillä valtioiden velkapapereiden ostaminen tai niitä koskevat takaisinostosopimukset kuuluvat rahapoliittisiin välineisiin, joiden avulla hallitaan rahaperustaa. Näillä markkinoilla toimiessaan keskuspankit ottavat aina tietyn riskin, jonka myös jäsenvaltiot ottivat päättäessään perustaa EKP:n.

195. Tästä lähtökohdasta käsin EKP:n liian suurta riskiä koskevat vastaväitteet olisivat perusteltuja, jos EKP suorittaisi niin paljon ostoja, että se ajautuisi väistämättä maksukyvyttömäksi. Esitän seuraavaksi perustelut sille, miksei kuitenkaan vaikuta siltä, että tämä skenaario tulisi kyseeseen OMT-ohjelman yhteydessä.

196. Kun OMT-ohjelmaa tarkastellaan suunnitellussa muodossaan, on varmaa, että EKP ottaa riskin, mutta kyseessä ei ole välttämättä maksukyvyttömyysriski. Riski on eittämättä olemassa, koska EKP ostaa talousvaikeuksissa olevan valtion velkapapereita, ja kyseisen valtion kyky vastata velkasitoumuksistaan on vaarantunut. On ilmeistä, että EKP ottaa riskin ostaessaan tällaisessa tilanteessa olevan valtion velkapapereita, mutta kyseiset riskit eivät nähdäkseni ole laadulliselta kannalta erilaisia verrattuina niihin riskeihin, joita EKP voisi ottaa muuten tavallisessa toiminnassaan.

197. Laajalti hyväksytyn näkemyksen mukaan valtion likviditeettivaikeudet eivät välttämättä merkitse sitä, ettei kyseinen valtio pysty lopulta maksamaan velkaansa. Valtiolla voi olla tilapäisiä likviditeettiongelmia, vaikka se on samalla maksukykyinen. Peräkkäiset kriisit 1980–1990-luvulla vahvistavat tämän.(84) Näin ollen se, että OMT-ohjelmassa keskitytään tukiohjelmaan kuuluvan yhden tai useamman valtion liikkeeseen laskemiin velkapapereihin, ei merkitse automaattisesti sitä, että kyseiset valtiot jättävät velkansa kokonaan tai osittain maksamatta. Kyseistä valtiota tai kyseisiä valtioita koskevat ehdot, joiden tarkoituksena on parantaa niiden makrotalouden perustaa, ja kun tähän lisätään se seikka, että kyseessä ovat sisämarkkinoihin kuuluvat valtiot jäsentensä väliseen yhteistyöhön ja lojaalisuuteen perustuvassa unionissa, vahvistuu pikemminkin sellainen näkemys, että tukiohjelma antaa asianomaiselle valtiolle riittävästi apua sitoumusten täyttämiseen vastaisuudessa.

198. Lisäksi OMT-ohjelman välillisenä tavoitteena oleva rahapoliittisten välitysmekanismien häiriöiden poistaminen toteutuu, kun velkapapereiden korot laskevat niin paljon, että niiden taso vastaa johdonmukaisena pidettyä markkinatasoa sekä asianomaisen valtion makrotaloudellista tilannetta. EKP on todennut monta kertaa, ettei OMT-ohjelman tavoitteena ole velkapapereiden korkojen laskeminen niin paljon, että ne saadaan samalle tasolle muiden jäsenvaltioiden korkojen kanssa, vaan tavoitteena on laskea ne markkinoiden ja makrotaloudellisen tilanteen kannalta johdonmukaisena pidetylle tasolle, mikä puolestaan antaa EKP:lle mahdollisuuden käyttää tehokkaasti rahapoliittisia välineitään. Tämä tarkoittaa sitä, että nimenomaan OMT-ohjelman käyttämisen vuoksi voidaan olettaa, että asianomainen valtio voi laskea liikkeeseen velkapapereita sellaisin ehdoin, jotka ovat kestäviä sen oman talouden kannalta ja lisäävät tätä kautta sen mahdollisuuksia täyttää velvollisuutensa. Toisin sanoen EKP:n toimi voi edesauttaa objektiivisella tavalla sitä, että valtio pystyy täyttämään taloudelliset sitoumuksensa vastaisuudessa, mikä vähentää näin ollen riskiä, jonka EKP ottaa OMT-ohjelmaa käyttäessään.

199. Ostojen määrää koskevien objektiivisten määrällisten rajoitusten olemassaolo vahvistanee riskin rajallisuuden. Kuten EKP on myöntänyt, tällaiset rajoitukset ovat olemassa; ne eivät ole julkisia strategisista syistä, mutta niillä rajoitetaan EKP:hen kohdistuvaa riskiä. EKP on myöntänyt samoin, että jos OMT-ohjelman kohteena olevan jäsenvaltion liikkeeseen laskeman velan määrän havaitaan kasvavan liian suureksi, ohjelman toteutus keskeytetään. Toisin sanoen on niin, että jos valtio päättää käyttää EKP:n jälkimarkkinoilla tapahtuvan velkapapereiden oston tarjoaman tilaisuuden hyväkseen ja ottaa ylisuuren velan, vaikka velan ehdot olisivat edullisemmat kuin ennen EKP:n toimea sovelletut ehdot, EKP ei ota tätä riskiä kannettavakseen. Kaikki tämä vahvistaa EKP:n mukaan, että jos EKP:tä uhkaisi maksukyvyttömyys, OMT-ohjelman soveltaminen keskeytettäisiin. Toisin sanoen EKP ei ota riskejä, jotka altistaisivat sen maksukyvyttömyydelle.

200. Tämä arviointi koskee mitä ilmeisimmin OMT-ohjelman täytäntöönpanon mahdollisuutta, mutta nähdäkseni on välttämätöntä, mikäli OMT-ohjelman ehdoton oikeasuhteisuus vahvistetaan, että EKP:hen kohdistuvia riskejä myös rajoitetaan tosiasiallisesti, kun on kyseisen ohjelman soveltamisen aika.

201. Edellä esitetyn perusteella ja edellä esitetyt perustelut huomioon ottaen totean, että EKP on punninnut hyötyjä ja kustannuksia asianmukaisesti OMT-ohjelman tiedoksi antaessaan.

–        Välipäätelmä

202. Lyhyesti esitettynä edellisten kohtien perusteella EKP:n esittämä OMT-ohjelma ei loukkaa lehdistötiedotteessa esitettyine teknisine ominaisuuksineen suhteellisuusperiaatetta. Näin ollen OMT-ohjelmaa voidaan pitää laillisena edellyttäen, että perustelujen esittämistä ja oikeasuhteisuutta koskevat vaatimukset täyttyvät ehdottomasti, kun ohjelma pannaan täytäntöön.

c)       Vastaus ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen

203. Vastauksena Bundesverfassungsgerichtin esittämään ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen totean pitäväni OMT-ohjelmaa SEUT 119 artiklan ja SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaisena edellyttäen, että kyseistä ohjelmaa sovellettaessa EKP

–      pidättyy kaikesta suorasta osallistumisesta tukiohjelmiin, jotka on sidottu OMT-ohjelmaan

–      täyttää ehdottomasti perusteluvelvollisuutensa sekä suhteellisuusperiaatteesta johtuvat vaatimukset.

B       Toinen ennakkoratkaisukysymys: OMT-ohjelman SEUT 123 artiklan 1 kohdan (euroalueen valtioiden keskuspankkirahoituksen kielto) mukaisuus

204. Bundesverfassungsgericht tiedustelee toisella ennakkoratkaisukysymyksellään, rikotaanko OMT-ohjelmalla SEUT 123 artiklan 1 kohdan määräystä, jossa kielletään EKP:tä ja kansallisia keskuspankkeja ostamasta velkapapereita suoraan jäsenvaltioilta, kun ohjelmassa annetaan EKP:lle valtuudet ostaa euroalueen jäsenvaltioiden velkapapereita jälkimarkkinoilla.

205. Bundesverfassungsgerichtin mukaan on niin, että vaikka OMT-ohjelma täyttää muodollisesti mainitussa SEUT 123 artiklan 1 kohdassa nimenomaisesti määrätyn edellytyksen, joka koskee yksinomaan velkapapereiden ostoa ensimarkkinoilla, mainitulla ohjelmalla voidaan kuitenkin kiertää kyseistä kielto, kun EKP:n toimet jälkimarkkinoilla muuttuvat ensimarkkinoilla tapahtuvien ostojen tavoin rahapoliittisiksi tukitoimenpiteiksi. Näkemyksensä tueksi Bundesverfassungsgericht viittaa OMT-ohjelman useisiin teknisiin ominaisuuksiin: oikeuksista luopumiseen, maksukyvyttömyysriskiin, velkapapereiden pitämiseen niiden erääntymiseen asti, ostamisen ajankohtaan ja ensiostoihin kannustamiseen. Kaikki nämä seikat ovat sen mukaan selviä viitteitä SEUT 123 artiklan 1 kohtaan sisältyvän kiellon kiertämisestä.

1.       Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat

206. Pääasian kantajien ja hakijan esittämät perustelut ovat suurelta osin yhteneviä, ja niiden mukaan OMT-ohjelmalla rikotaan SEUT 123 artiklan 1 kohtaa. Tässä yhteydessä ne lisäävät ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin epäilyksiin sen, että ohjelmaan sisältyvät konkreettiset seikat vahvistavat, ettei mainitussa ohjelmassa huomioida SEUT 123 artiklan 1 kohdan kieltoa.

207. Huber tuo erityisesti esiin, että ostamalla valtioiden velkapapereita jälkimarkkinoilla kierretään SEUT 123 artiklan 1 kohdan kieltoa, joka sijoittuu konkreettisesti kyseisen määräyksen loppuun. Bandulet painottaa puolestaan, että EKP ottaa liian suuren riskin toteuttaessaan OMT-ohjelmassa kyseessä olevien kaltaisia ostoja, ja arvostelee samalla tästä seuraavaa tappioita koskevaa yhteisvastuuta; tällainen lopputulos on vastoin perussopimuksia ja avustamiskiellon periaatetta.

208. Myös von Stein tukee kiellon kiertämisen vaikutusta ja ottaa lisäksi esiin OMT-ohjelman kaltaisen toimenpiteen vaikutuksen unionin markkinoihin. Hänen mielestään valtioiden velkapapereiden laajamittainen ostaminen vääristää kilpailua sisämarkkinoilla ja on niin ikään vastoin SEUT 51 artiklaa sekä sisämarkkinoista ja kilpailusta tehtyä pöytäkirjaa nro 27.

209. Kaikki menettelyyn osallistuneet valtiot sekä komissio ja EKP väittävät OMT-ohjelman olevan SEUT 123 artiklan 1 kohdan mukainen ja toteavat, että valtioiden velkapapereiden ostamisesta jälkimarkkinoilla on määrätty nimenomaisesti perussopimuksissa. Ne tuovat esiin, että SEUT 123 artiklan 1 kohdassa kielletään ainoastaan jäsenvaltion velkapapereiden suorat ostot, kun taas EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 18 artiklan 1 kohdassa annetaan EKP:lle ja jäsenvaltioiden keskuspankeille valtuudet toteuttaa tämäntyyppisiä toimia.

210. Samalla Ranskan tasavalta, Italian tasavalta, Alankomaat, Puolan tasavalta ja Portugalin tasavalta sekä komissio ja EKP myöntävät kuitenkin, että SEUT 123 artiklan loppuosaan sisältyy myös määräyksen kiertämisen kielto: siinä kielletään toteuttamasta toimia, joilla on sama vaikutus kuin valtion velkapapereiden suorilla ostoilla. Tämä tulkinta on niiden mukaan vahvistettu asetuksessa N:o 3603/93 ja tarkemmin sanottuna sen johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa.

211. Useiden valtioiden, kuten Puolan tasavallan, Ranskan tasavallan tai Alankomaiden, sekä komission näkemyksen mukaan EKP ei kierrä SEUT 123 artiklan 1 kohdan kieltoa, jos voidaan taata, että asianomaisen valtion liikkeeseen laskema velkapaperi on saavuttanut markkinaehtoja vastaavan hinnan. Näissä olosuhteissa ja edellyttäen, että toimenpiteellä tavoitellaan rahapoliittista päämäärää, SEUT 123 artiklan 1 kohtaa ei rikottaisi.

212. Ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet valtiot, komissio ja EKP kiistävät tässä yhteydessä, että ilmoitetut ominaisuudet asettaisivat OMT-ohjelman ristiriitaan SEUT 123 artiklan 1 kohdan kanssa. Se, miten mainitut tekniset ominaisuudet esitetään lehdistötiedotteessa, sekä EKP:n laatimat OMT-ohjelmaa koskevat päätösluonnokset, joita ei ole vielä hyväksytty, vahvistavat niiden mukaan, että EKP pyrkii erityisesti välttämään vaikuttamasta markkinoihin SEUT 123 artiklan 1 kohdan vastaisesti. Osoituksena EKP:n tekemistä varotoimista otetaan konkreettisesti esiin rahapolitiikan vaatimusten asettaminen velkapapereiden oston ehdoksi, se, ettei ostoajankohdasta ja ostettavasta määrästä ilmoiteta ennakkoon, mahdollisuus keskeyttää ostot tai rajoittaa niitä asianomaisen valtion liikkeeseen laskeman määrän perusteella, EKP:n kieltäytyminen hyväksymästä velkojen uudelleenjärjestelyjä sekä ”sulkuaika” liikkeeseen laskun ja jälkimarkkinoilla tapahtuvan EKP:n oston välillä.

213. Saksan liittotasavalta vaati vielä unionin tuomioistuinta tulkitsemaan SEUT 123 artiklan 1 kohtaa jäsenvaltioiden valtiosääntöidentiteetin kanssa yhteen sovitettavalla tavalla. Korostettuaan nyt käsiteltävän ennakkoratkaisukysymyksen asiayhteyttä Saksan liittotasavalta huomautti, että sen näkemyksen mukaan mainittua määräystä on tulkittava siten, että tulkinta vastaa myös jäsenvaltioiden valtiosääntöoikeudellisia vaatimuksia.

2.       Arviointi

214. Samoin kuin edelliseen kysymykseen vastatessani, aloitan myös nyt tarkastelemalla SEUT 123 artiklan 1 kohdan kieltoa laajemmassa asiayhteydessä eli siinä, miten se sijoittuu talous- ja rahaliiton rakenteeseen. Sen jälkeen käsittelen sitä, onko OMT-ohjelma kyseisen määräyksen mukainen, ottamalla kuitenkin huomioon yksitellen jokaisen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin ottamista teknisistä ominaisuuksista.

a)       Jäsenvaltioiden keskuspankkirahoituksen kielto (SEUT 123 artiklan 1 kohta) ja EKP:n harjoittama valtioiden velkapapereiden osto

215. Euroopan unionin nykyistä talous- ja rahaliittoa hallitsee joukko sekä sen tavoitteisiin että sen rajoituksiin liittyviä periaatteita, jotka ilmenevät kokonaisuudessaan talous- ja rahaliiton ”perustuslaillisena kehyksenä”. Kyseisten periaatteiden merkittävyyden vuoksi ne on vahvistettu perussopimuksissa nimenomaisesti, niistä on tehty jäykkiä ja ne on viety toimielinten ja jäsenvaltioiden ulottumattomiin siten, että niitä voidaan muuttaa ainoastaan perussopimusten tavanomaisen tarkistusmenettelyn kautta. Tavoitteiden joukosta on syytä ottaa esiin hintatason vakauden ylläpitämistä ja rahoitusjärjestelmän vakauden saavuttamista koskeva mandaatti (SEUT 127 artiklan 1 kohta ja SEUT 282 artikla), mutta kuvaavampia rajoituksia ovat jäsenvaltioiden pelastamisen kielto (SEUT 125 artikla) ja jäsenvaltioille annettavan keskuspankkirahoituksen kielto (SEUT 123 artikla).

216. Jälkimmäinen näistä kielloista on merkityksellinen tässä tapauksessa, mutta on selvää, että kyseinen kielto voidaan selvittää täsmällisesti ainoastaan ottamalla huomioon sen alkuperä, järjestelmä, johon se kuuluu, ja sen taustalla olevat tavoitteet. Käsittelen tätä seuraavaksi lyhyesti, tosin käytän tässä tukena niitä arviointeja, joita SEUT 123 artiklasta on esitetty tuomiossa Pringle (EU:C:2012:756) sekä julkisasiamiehen kannanotossa Pringle (EU:C:2012:675).

217. Nykyinen SEUT 123 artikla esiintyi ensimmäisen kerran Maastrichtin sopimuksessa (Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 104 artikla), johon johtaneet valmistelutyöt osoittavat, että yksi talous- ja rahaliiton rakenteen suunnittelusta vastanneiden neuvottelijoiden päähuolenaiheista oli talousarvion kurinalaisuuden säilyttäminen terveellä pohjalla niin, ettei yhteisen valuutan tehokasta toimintaa vaarannettaisi.(85) Jäsenvaltioiden julkisen talouden vaarantumisen mahdollisuutta ei ole oikein helppoa sovittaa yhteen euroalueen vakaan kasvun eikä EKP:n käytettävissä olevien vähäisten rahapoliittisten välineiden kanssa. Kun euroalueen valtiot siirsivät rahapoliittisen toimivaltansa yhteiselle elimelle mutta säilyttivät samalla talousalan toimivaltansa, oli välttämätöntä varmistaa tarvittavat keinot, joilla voitiin taata kurinalainen tilinpito euroalueen maissa.(86) Tämän perusteella syntyivät SEUT 126 artiklaan sisältyvät talousarvion kurinalaisuutta koskevat määräykset, joiden nojalla jäsenvaltiot asettavat itselleen tiettyjä talousarvion alijäämää koskevia tavoitteita, sekä SEUT 125 artiklaan ja SEUT 123 artiklaan sisältyvät kiellot, joilla kielletään jäsenvaltioiden rahoittaminen muiden valtioiden, EKP:n tai jäsenvaltioiden keskuspankkien kustannuksella.

218. SEUT 123 artiklassa näkyy siis talous- ja rahaliiton institutionaalisen rakenteen suunnittelijoiden suuri huoli, jonka vuoksi primaarioikeuteen päätettiin lisätä ehdoton kielto, joka koskee kaikenlaisia valtion rahoittamisen muotoja, jotka vaarantavat perussopimuksissa vahvistetut julkisen talouden kurinalaisuuden tavoitteet. Yksi näistä kielletyistä muodoista on niin sanottu keskuspankkirahoitus, jossa keskuspankki – laitos, joka voi laskea liikkeeseen rahaa – ostaa valtion velkapapereita. On selvää, että tällainen rahoitus voi vaarantaa kyseisen valtion kyvyn selviytyä taloudellisista sitoumuksistaan keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, ja samalla se voi olla merkittävä inflaation lähde. Siltä osin kuin yhteinen talous- ja rahapolitiikka edellyttää valtioita, joiden julkinen talous on terveellä pohjalla, sekä politiikkaa, jossa hintatason vakauden ylläpitäminen on ensisijaista, on ilmeistä, että tällaisissa olosuhteissa keskuspankkirahoitus vaarantaa mainitut tavoitteet vakavasti.

219. Edellä esitetyn perusteella keskuspankkirahoituksen kielto edistää nähdäkseni unionin tasolla, kuten unionin tuomioistuin toi esiin tuomiossa Pringle viitatessaan SEUT 125 artiklaan, ”ensisijaisen tavoitteen eli rahaliiton rahoitusvakauden ylläpitämisen saavuttamista”.(87) Tarkasteltavana oleva kielto nousee lopulta talous- ja rahaliitossa vallitsevaan ”perustuslailliseen kehykseen” kuuluvan säännön asemaan, ja sitä koskevia poikkeuksia on tulkittava rajoittavasti.

220. SEUT 123 artiklan systemaattinen tarkastelu vahvistaa samoin paitsi kiellon taustalla olevan periaatteen tärkeyden, myös sen rajoittavan luonteen. Toisin kuin SEUT 125 artikla, jossa kielletään jäsenvaltioita olemaan vastuussa tai ottamaan vastatakseen toisen jäsenvaltion sitoumuksista, SEUT 123 artiklan sanamuoto vaikuttaa tiukemmalta. Tällainen ero kyseisten määräysten välillä otettiin esiin tuomiossa Pringle,(88) jossa vahvistettiin, että jäsenvaltioiden välisiin luottojärjestelyihin johtavat toimenpiteet ovat SEUT 125 artiklan mukaisia, mutta sen sijaan tämä kielletään nimenomaisesti SEUT 123 artiklassa, jossa suljetaan pois ”tilinylitysoikeudet ja muut sellaiset luottojärjestelyt”.

221. SEUT 123 artiklan systemaattinen tulkinta sävyttää kuitenkin tärkeällä tavalla myös kiellon soveltamisalaa. Kuten jäljempänä esitän, kyseessä on EKP:n ja kansallisten keskuspankkien suorittamia jäsenvaltioiden velkapapereiden ostotoimia koskeva erityinen kohtelu.

222. Velkapapereiden liikkeeseen lasku on yksi tärkeimmistä valtion käytettävissä olevista rahoituslähteistä. Liikkeeseen laskevan valtion velkapapereita hankkiva rahoittaa kyseistä valtiota suoraan tai välillisesti, ja tämä tapahtuu vastasuoritusta vastaan, mikä tekee kyseisestä oikeustoimesta eräänlaisen lainan. Velkapaperin haltijalla on saamisoikeus liikkeeseen laskevaan jäsenvaltioon nähden, ja siitä tulee näin ollen jäsenvaltion velkoja. Valtio laskee velkapaperin liikkeeseen korkokannalla, joka määräytyy liikkeeseen laskun ajankohtana kysynnän ja tarjonnan perusteella. Molempien osapuolten, liikkeeseen laskevan valtion sekä valtion velkapapereiden ostajan, toteuttama toimi vastaa rakenteeltaan luotonantoa. Tämä kaikki selittää riittävällä tavalla, miksi SEUT 123 artiklan 1 kohdan lopussa kielletään myös se, että ”Euroopan keskuspankki tai kansalliset keskuspankit hankkivat suoraan [jäsenvaltioilta] velkasitoumuksia”.

223. Alun perin tämä loppu lisättiin Maastrichtin sopimuksen valmistelutöiden loppuvaiheessa,(89) ja sen lisäämisen ymmärtää vain, jos ottaa huomioon EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 18 artiklan 1 kohdan. Kuten edellä on selitetty, kyseisessä perussääntöön sisältyvässä määräyksessä annetaan EKP:lle ja kansallisille keskuspankeille valtuudet toimia rahoitusmarkkinoilla joko ostamalla tai myymällä suoraan tai takaisinostosopimuksella taikka antamalla tai ottamalla lainaksi saatavia ja siirtokelpoisia arvopapereita. Tämäntyyppiset toimet ovat perustavan tärkeitä, ja niiden ensisijaisena tavoitteena on, että EKPJ voi valvoa euroalueen rahaperustaa; näihin toimiin kuuluvat myös valtion velkapapereiden ostoon jälkimarkkinoilla liittyvät toimet.(90)

224. Kuten EKP vahvisti vastatessaan suullisessa käsittelyssä esitettyihin kysymyksiin, SEUT 123 artiklan 1 kohdan loppua on siis tulkittava yhdessä EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 18 artiklan 1 kohdan kanssa, sillä vain tällä tavalla voidaan kattaa oikeudellisesti perinteinen rahapoliittinen toimenpide, joka koostuu valtioiden velkapapereiden ostosta jälkimarkkinoilla. Jos SEUT 123 artiklan 1 kohdan loppua ei olisi, EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 18 artiklan 1 kohtaa pitäisi tulkita siten, että siinä suljetaan pois valtioiden velkapapereita koskevat toimet jälkimarkkinoilla, jolloin eurojärjestelmältä vietäisiin yksi rahapolitiikan tavanomaisen harjoittamisen tärkeä väline.

225. Edellä todetun perusteella ja SEUT 123 artiklan merkittävyyden vuoksi vaikuttaa kuitenkin selvältä, ettei riitä, että EKP rajoittuu ostamaan valtioiden velkapapereita jälkimarkkinoilla välttääkseen mainitussa määräyksessä asetetun kiellon. SEUT 123 artiklan tulkinta edellyttää nähdäkseni päinvastoin erityisen huomion kiinnittämistä toimenpiteen aineelliseen sisältöön. Unionin tuomioistuin on käyttänyt tätä lähestymistapaa usein perussopimusten määräyksiä tulkitessaan, ja sitä on sovellettava myös SEUT 123 artiklaan, kuten kaikki ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet jäsenvaltiot, komissio ja EKP ovat myöntäneet.

226. Tämä seikka näkyy myös johdetussa oikeudessa ja tarkemmin sanottuna asetuksessa N:o 3603/93, joka on annettu ennen EKP:n perustamista ja jossa mainitaan nimenomaisesti kyseisessä määräyksessä annetun valtuuden kiertämisen kielto. Asetuksen 3603/93 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan, että jäsenvaltioiden olisi toteutettava aiheelliset toimenpiteet, jotta erityisesti ”jälkimarkkinoilla tehtyjä ostoja ei [käytettäisi] tämän artiklan tavoitteiden kiertämiseen”.(91)

227. SEUT 123 artiklan 1 kohdassa ei siis nähdäkseni ainoastaan kielletä suoria ostoja ensimarkkinoilla, vaan siinä myös estetään EKP:tä ja kansallisia keskuspankkeja toteuttamasta jälkimarkkinoilla sellaisia toimia, joiden vaikutuksena on edellä mainitun kiellon kiertäminen. Toisin sanoen EUT-sopimuksessa ei kielletä toimia jälkimarkkinoilla, mutta siinä edellytetään, että kun EKP toimii jälkimarkkinoilla, sen on annettava riittävät takeet, joiden avulla sen toimet voidaan sovittaa yhteen keskuspankkirahoituksen kiellon kanssa.

228. Näin ollen seuraavaksi on arvioitava, voiko OMT-ohjelma, jonka nojalla EKP toimii valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla, olla toimenpide, jolla kierretään SEUT 123 artiklan 1 kohdassa määrättyä kieltoa, vaikka se onkin mainitun artiklan loppuosan sanamuodon mukainen.

b)       OMT-ohjelma ja sen yhdenmukaisuus SEUT 123 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon kanssa

229. Ennen varsinaisen OMT-ohjelman tutkimista, kun tarkastellaan erityisesti SEUT 123 artiklan 1 kohtaan sisältyvää valtioiden keskuspankkirahoituksen kieltoa, on syytä huomauttaa alustavasti, että vastaukseni lähtökohtana on olettama siitä, että OMT-ohjelman mahdollinen täytäntöönpano tapahtuu suhteellisuusperiaatetta ehdottomasti noudattaen, minkä olen osoittanut ensimmäiseen kysymykseen ehdottamassani vastauksessa. Jäljempänä esittämiäni erilaisia lähestymistapoja on tulkittava tältä pohjalta.

230. Kuten olen todennut edellä, Bundesverfassungsgericht sekä pääasian kantajat ja hakija näkevät OMT-ohjelman rikkovan SEUT 123 artiklan 1 kohtaa, koska sillä kierretään kyseiseen määräykseen sisältyvää kieltoa. Tässä yhteydessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ottaa esiin joukon teknisiä ominaisuuksia, jotka vahvistavat sen mukaan tällaisen päätelmän. Ennakkoratkaisumenettelyyn osallistuneet valtiot, komissio ja EKP ovat puolestaan kiistäneet Bundesverfassungsgerichtin näkemyksen nimenomaan samojen teknisten ominaisuuksien perusteella.

231. Kuten jäljempänä nähdään, Bundesverfassungsgerichtin epäilykset saavat tukea 6.9.2012 annetun lehdistötiedotteen tietystä tulkinnasta. EKP on kiistänyt tämän tulkinnan ja esittänyt todisteita väitteidensä tueksi. Sen mielestä teknisten ominaisuuksien tarkoituksena on myös toimia joukkona takeita, joiden avulla vältetään SEUT 123 artiklan kiertäminen.

232. Edellä esitetyn perusteella arvioin seuraavaksi yksitellen ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen esiin ottamat ominaisuudet.

i)       Oikeuksista luopuminen ja sama asema (pari passu)

233. OMT-ohjelman kohteena olevan valtion velkapapereihin liittyvistä saamisoikeuksista luopuminen osittain tai kokonaan on ensimmäinen ominaisuus, joka voi Bundesverfassungsgerichtin mukaan tehdä OMT-ohjelmasta SEUT 123 artiklan 1 kohdan vastaisen toimenpiteen. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen sekä useiden pääasian kantajien mukaan se, etteivät EKP ja kansalliset keskuspankit asetu etuoikeutetun velkojan asemaan vaan tavanomaisen velkojan asemaan (pari passu) ja saattavat näin ollen joutua suostumaan osittaiseen tai täydelliseen vaateista luopumiseen velkajärjestelysopimuksen yhteydessä,(92) tekee toimenpiteestä velallisen valtion välillistä rahoittamista.

234. Tämä väite ei ole minusta vakuuttava. Ensinnäkään ei pidä unohtaa, että kokonaan tai osittain luopumisen riski koskee ainoastaan tulevaa hypoteettista skenaariota, jossa velallisena olevan valtion velka uudelleenjärjestellään, eikä se siis kuulu luonnostaan OMT-ohjelmaan. Kuten esitin tämän ratkaisuehdotuksen 193 ja 194 kohdassa, riskinotto kuuluu olennaisesti keskuspankin toimintaan, eikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esiin ottaman tapahtuman kaltaisen tapahtuman toteutumisesta näin ollen tule pelkän toteutumisen mahdollisuuden perusteella ohjelman täytäntöönpanon väistämätöntä seurausta.

235. Toisaalta EKP on todennut kirjallisissa huomautuksissaan äänestävänsä aina kokonaan tai osittain luopumista vastaan sellaisen velkajärjestelyn yhteydessä, jota koskee yhteistoimintalauseke. EKP ei siis edistä aktiivisesti velkajärjestelyn toteutumista vaan pyrkii saamaan velkapaperiin sisältyvän saamisoikeutensa täytettyä kokonaan. EKP:n pyrkimys varmistaa saamisoikeuden täyttyminen kokonaisuudessaan vahvistaa sen, ettei sen menettelyllä pyritä antamaan taloudellista etua velalliselle valtiolle vaan takaamaan kyseistä valtiota sitovan velvollisuuden täyttäminen.

236. On myös syytä ottaa vielä esiin, että kun EKP ei vaadi etuoikeutetun velkojan asemaa jäsenvaltion velkapaperin ostaessaan, tästä aiheutuu väistämättä jonkinasteisia muutoksia markkinoilla, mutta nämä muutokset vaikuttavat mielestäni siedettäviltä SEUT 123 artiklan 1 kohtaan sisältyvän kiellon kannalta tarkasteltuna. Sen sijaan – kuten tämän ratkaisuehdotuksen 183 artiklassa on todettu – etuoikeutetun velkojan asemassa tehdyt ostot vaikuttavat lannistavasti muihin sijoittajiin, sillä niistä välittyy sanoma siitä, että merkittävä velkoja, tässä tapauksessa keskuspankki, hankkii itselleen etuoikeuden periä velkaa muihin nähden, mikä vaikuttaa velkapapereiden kysyntään. Pari passu ‑lausekkeita voidaan nähdäkseni lopulta pitää keinona, jolla EKP muuttaa markkinoiden normaalia toimintaa mahdollisimman vähän, mikä merkitsee viime kädessä lisätaetta SEUT 123 artiklan 1 kohdan täyttämiselle.

237. EKP voi siis joutua hypoteettisessa tilanteessa, jossa jäsenvaltion velka uudelleenjärjestellään, luopumaan kokonaan tai osittain valtion velkapapereihin sisältyvistä saamisoikeuksista OMT-ohjelman mahdollisen käyttämisen seurauksena, mikä ei kuitenkaan tee ohjelmasta SEUT 123 artiklan 1 kohdan vastaista keskuspankkirahoitusta.

ii)     Maksukyvyttömyysriski

238. Bundesverfassungsgericht tuo samoin esiin, että tiettyyn pisteeseen asti ennakoitavissa olevan alhaisen luottoluokituksen saaneen valtion velkapapereiden osto altistaa EKP:n liian suurelle maksukyvyttömyysriskille ja on näin ollen vastoin SEUT 123 artiklan 1 kohtaa. Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuinkin tunnustaa, että riskinotto kuuluu olennaisesti keskuspankin toimintaan, sen mukaan perussopimuksissa ei anneta mahdollisuutta ottaa merkittävän tappion riskiä.

239. Viittaan jälleen perusteluihin, jotka esitin ratkaisuehdotuksen 193–198 kohdassa, joissa käsittelin EKP:n riskinottoa tarkemmin. Kyseistä päättelyä voidaan nähdäkseni soveltaa täysin nyt tarkasteltavaan seikkaan, sillä kuten edellä mainituissa kohdissa huomautetaan, puhtaasti lähtökohtaisesti mahdollinen EKP:n maksukyvyttömyystilanne tai jäsenvaltion velan maksamatta jääminen ei merkitse yksin tämän seikan perusteella riskin varmaa toteutumista. Se, että valtioiden velkapapereiden osto-ohjelma altistaa EKP:n riskille, kuuluu odotetusti ja erottamattomasti tämäntyyppisiin toimiin, jolloin laillisuutta voidaan epäillä ainoastaan silloin, kun ohjelman tekniset ominaisuudet tai sen myöhempi käytännön soveltaminen vahvistavat, että EKP:n edessä on väistämättä tappioiden toteutuminen.

240. OMT-ohjelman tekniset ominaisuudet eivät nimittäin viittaa siihen, että EKP joutuisi tietynasteisen ennustettavuuden perusteella Bundesverfassungsgerichtin esiin ottamaan tilanteeseen. On syytä muistaa, että OMT-ohjelman keskeisenä tavoitteena on vakauttaa tiettyihin valtion velkapapereihin sovellettavia korkoja, ja sen lopullisena päämääränä on palauttaa rahapoliittiset välineet ennalleen. Sen välittömänä tavoitteena oleva asianomaisen valtion rahoituksen hinnan laskeminen edesauttaa kuitenkin juuri sitä, että kyseinen valtio saa takaisin kykynsä täyttää velvollisuutensa keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. OMT-ohjelman käyttämisellä tässä asiayhteydessä pyritään poistamaan tällainen riski kokonaan tai ainakin vähentämään sitä huomattavasti. Kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 197 kohdassa, OMT-ohjelmassa ilmoitetut toimet voivat kokonaisuuden kannalta tarkasteltuna vahvistaa EKP:n tahdon ehkäistä tai estää enemmän tai vähemmän irrationaaliset prosessit, joista aiheutuu riskejä tai jotka lisäävät riskejä huomattavasti, mikä vahvistaa jälleen, että riidanalaisen toimenpiteen kaltainen toimenpide ei merkitse SEUT 123 artiklan kiellon kiertämistä.

241. Mainittu EKP:n tahto on siis nähdäkseni osoitettu riittävällä tavalla, jotta voidaan päätellä, että myös alemman luottoluokituksen saaneen valtion velkapapereiden osto, joka saattaa altistaa EKP:n suhteelliselle tappioriskille, ei riko sellaisenaan, kuvatuissa olosuhteissa, SEUT 123 artiklan 1 kohdassa määrättyä keskuspankkirahoituksen kieltoa.

iii)  Velkapapereiden pitäminen niiden erääntymiseen saakka

242. Bundesverfassungsgericht väittää lisäksi, että valtioiden velkapapereiden pitäminen erääntymiseen saakka voi olla ristiriidassa SEUT 123 artiklan 1 kohdan kanssa, sillä se vähentää jälkimarkkinoilla liikkeeseen laskettujen velkapapereiden tarjontaa ja muuttaa näin spontaania kurssinmääritystä.

243. Kuten Bundesverfassungsgericht väittää, on kiistatonta, että jos EKP joutuisi ostamaan valtion velkapaperin velvollisuutenaan pitää se erääntymiseen asti, muuttuisivat velkapapereiden jälkimarkkinat merkittävällä tavalla. Velkapapereiden jälkimarkkinoilla olisi silloin yksi sijoittaja, EKP, jonka merkittävät omistukset eivät kiertäisi kyseisillä markkinoilla, ja niiden kurssinmääritys tapahtuisi näiden ulkopuolella.

244. EKP toi vastineessaan puolestaan esiin, ettei 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa väitetä missään kohdassa, että OMT-ohjelmassa ostetut valtioiden velkapaperit pidettäisiin erääntymiseen asti.(93)

245. EKP:n esittämät perustelut ovat minusta vakuuttavat. EKP on ilmoittanut, ettei sen aikomuksena ole pitää ostamiaan velkapapereita erääntymiseen asti, ja lisäksi näin on myös käynyt aiemmissa ohjelmissa, joissa EKP on toiminut valtioiden velkapapereiden jälkimarkkinoilla.(94) On perusteltua odottaa näin käyvän, sillä EKP on selittänyt, että jälkimarkkinoilla toteutettavien toimien on oltava huomattavan joustavia, niin että EKP voi toteuttaa OMT-ohjelman sekä samalla muita toimia, joista ei aiheudu tappiota ja jotka eivät muuta markkinoita liiaksi. EKP:n tavoittelema joustavuus, sellaisena kuin se käy ilmi päätösluonnoksesta, täyttää nähdäkseni edellä esitetyt edellytykset. Samoin se seikka, että OMT-ohjelmassa keskitytään toimiin, jotka koskevat yksinomaan sellaisia velkapapereita, joiden juoksuaika on yhdestä kolmeen vuoteen, vahvistaa EKP:n toteuttaneen tarvittavia varotoimia välttääkseen sekä tappioriskin että markkinoiden muuttamisen.

246. Lopulta vaikuttaa selvältä, ettei OMT-ohjelmaan sisälly tunnetuilta osin mitään seikkaa, jonka johdosta kyseessä voitaisiin katsoa olevan nimenomainen sitoumus pitää valtioiden velkapaperit erääntymiseen asti, 6.9.2012 annetun lehdistötiedotteen eikä ohjelman täytäntöönpanon mahdollisuuden perusteella. Näin ollen Bundesverfassungsgerichtin asiasta esittämät epäilykset on hylättävä.

iv)     Ostamisen ajankohta

247. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tuo niin ikään esiin, että kun EKP ostaa merkittävän määrän valtioiden velkapapereita jälkimarkkinoilla muttei määritä ennalta ajallista etäisyyttä liikkeeseen laskun ajankohdasta, se saa aikaan vastaavan vaikutuksen kuin suorassa ostossa ensimarkkinoilla, mikä on vastoin SEUT 123 artiklan 1 kohtaa.

248. Lienee pakko myöntää, että jälkimarkkinoilla suoritettu osto, joka tapahtuu vain sekunteja ensimarkkinoilla tapahtuvaa velkapapereiden liikkeeseen laskua myöhemmin, voi häivyttää näiden markkinoiden välisen eron, vaikka muodolliselta kannalta osto tapahtuu jälkimarkkinoilla. Tällainen hypoteesi ei itse asiassa ole täysin perusteeton, sillä kuten monissa menettelyn aikana esitetyissä kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissa on otettu esiin, jälkimarkkinoilla toteutettu toimi voi tapahtua vain hetkeä myöhemmin kuin suora osto liikkeeseen laskevalta valtiolta.

249. EKP on painottanut, että Bundesverfassungsgerichtin tämä huoli on aiheeton, sillä OMT-ohjelmassa toteutettaviin toimiin sovelletaan niin kutsuttua ”sulkuaikaa”, eli eurojärjestelmä ei tee mitään toimea liikkeeseen laskun jälkeen, ennen kuin tietty määrä päiviä on kulunut, vaikkei tästä ilmoitettaisi etukäteen. Tällainen sulkuaika jättää mahdollisuuden kyseisten velkapapereiden markkinahinnan muodostumiselle. EKP ei aio toimia liikkeeseenlaskun yhteydessä vaan vasta päiviä myöhemmin, sen jälkeen, kun markkinahinta on muodostunut.

250. Bundesverfassungsgerichtin esittämä väite ei ole nähdäkseni perusteeton, jos sitä tarkastellaan Banduletin esittämän hypoteesin, lähes samanaikaisuuden, näkökulmasta. Tällaisella käytännöllä voitaisiin kiertää käytännössä SEUT 123 artiklan 1 kohtaan sisältyvää kieltoa, minkä myös EKP vaikuttaa myöntävän vahvistamalla toistuvasti, ettei ole tehnyt tämäntyyppisiä ostoja aiemmin eikä tekisi niitä myöskään OMT-ohjelmassa.(95)

251. Lehdistötiedotteesta ei käy kuitenkaan mistään kohdasta ilmi, että tiettyä sulkuaikaa aiotaan noudattaa.

252. SEUT 123 artiklan 1 kohdan olennaisen noudattamisen takaamiseksi mahdollisessa OMT-ohjelmassa on nähdäkseni jätettävä todellinen mahdollisuus, että asiaankuuluville valtioiden velkapapereille pääsee muodostumaan markkinahinta jopa nyt tarkasteltavissa erikoisissa olosuhteissa, niin että ensimarkkinoilla ja jälkimarkkinoilla tapahtuvien velkapapereiden ostojen välillä säilyy ainakin tiettyyn pisteeseen asti tosiasiallinen ero.

253. Loppujen lopuksi on kuitenkin syytä huomauttaa, ettei kyseistä sulkuaikaa tarvitse välttämättä määritellä erikseen julkisesti etukäteen. Toisaalta, kuten EKP on asianmukaisesti selittänyt, on välttämätöntä välttää liian lyhyttä aikaa, joka olisi ristiriidassa SEUT 123 artiklan 1 kohdan kanssa, mutta samoin myös liian pitkää aikaa, josta seuraisi päällekkäisyys muiden meneillään olevien toimien kanssa, mikä heikentäisi lopulta OMT-ohjelman tehokkuutta. Vaikuttaa hyväksyttävältä, että EKP:llä on laaja harkintavalta määräaikojen täsmällisen määrittelemisen suhteen edellyttäen, että näillä määräajoilla taataan todellinen mahdollisuus sille, että velkapapereiden hinnat voivat muodostua olennaisilta osin markkina-arvon mukaisesti.

254. Jotta OMT-ohjelma olisi SEUT 123 artiklan 1 kohdan mukainen, sen mahdollisen täytäntöönpanon on tapahduttava tavalla, jonka ansiosta asianomaisten valtioiden velkapapereiden markkinahinnat voivat muodostua.

v)       Kannustaminen ensiostoihin

255. Bundesverfassungsgericht ottaa vielä lopuksi esiin, että OMT-ohjelman soveltamisesta ilmoittamisella on tietyssä konkreettisessa tapauksessa ensiostoihin kannustava vaikutus, jolloin EKP:stä voi tulla viimesijainen luotonantaja tähän liittyvine riskinottoineen.

256. EKP ja komissio tuovat puolestaan esiin, että tällainen näkemys perustuu virheelliseen olettamaan siitä, että EKP:n ostoista annettaisiin julkinen ilmoitus etukäteen. Kyseisestä 6.9.2012 annetusta lehdistötiedotteesta ei ilmene, että EKP aikoisi toimia kyseisellä tavalla vaan pikemminkin päinvastoin, sillä etukäteen annettava yksityiskohtainen ilmoitus, jossa kerrotaan ostojen täsmällinen ajankohta, heikentäisi OMT-ohjelman tavoitteita.

257. Yhdyn EKP:n ja komission perusteluihin. Mikään 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa ei viittaa siihen, että EKP aikoisi ilmoittaa etukäteen yksityiskohtaiset tiedot sovellettavan ohjelman konkreettisista ominaisuuksista eikä toimien alkamisen täsmällisestä ajankohdasta. EKP:n aiemmasta käytännöstä vastaavien ohjelmien yhteydessä sekä OMT-ohjelmaa koskevaan päätösluonnokseen sisältyvästä sulkuaikoja koskevasta kohdasta käy päinvastoin ilmi, että EKP toimii erityisen varovaisesti jälkimarkkinoille puuttuessaan, jotta vältetään OMT-ohjelman tehokkuutta heikentävät spekulatiiviset menettelyt.

258. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen väite olisi perusteltu, jos EKP harjoittaisi tosiasiassa yksityiskohtaista julkista tiedotuspolitiikkaa, joka aiheuttaisi välittömiä muutoksia markkinoilla tietyllä täsmällisellä hetkellä EKP:n etukäteen tekemän ilmoituksen seurauksena. Nähdäkseni tämäntyyppistä menettelyä ei ole näköpiirissä, ja tämän vahvistaa myös EKP:n aiempi käytäntö.

259. Kaiken edellä esitetyn perusteella on vielä uudelleen tarpeen myöntää, että vaikka OMT-ohjelman soveltamiseen liittyy tietyn asteinen sijoittajien kannustaminen velkapapereiden ostoihin ensimarkkinoilla, tämä seuraus on lähes väistämätön kyseisen ohjelman ominaisuuksien vuoksi. Vaikka OMT-ohjelman välittömänä tavoitteena on laskea tietyiltä jäsenvaltioilta vaadittuja korkoja normaalille tasolle, minkä välillisenä päämääränä on tietenkin rahapoliittisten välitysmekanismien häiriöiden poistaminen, on selvää, että tällaisen normalisoitumisen lähtökohtana on kysynnän kasvu ensimarkkinoilla. Tästä johtuu, että ostoihin kannustaminen on käytännössä erottamaton osa OMT-ohjelmaa.

260. Pohjimmiltaan tärkeää on kuitenkin se, että tällainen vaikutus talouden toimijoihin on OMT-ohjelmalle asetetun tavoitteen mukainen, mikä tuo jälleen esiin, miten tärkeää suhteellisuusperiaatteen noudattaminen on myös tarkasteltavana olevan kiellon näkökulmasta.

261. Edellä todetun mukaisesti 6.9.2012 annetun lehdistötiedotteen perusteella ei nähdäkseni ole olemassa seikkoja, jotka viittaisivat riittävällä tavalla siihen, että OMT-ohjelman käyttäminen synnyttäisi ohjelman käyttämisen ja siitä ilmoittamisen seurauksena suhteettoman suuren kannustimen ostaa valtioiden velkapapereita ensimarkkinoilla.

3.       Vastaus toiseen ennakkoratkaisukysymykseen

262. Vastauksena Bundesverfassungsgerichtin esittämään toiseen ennakkoratkaisukysymykseen totean lopulta, että OMT-ohjelma on SEUT 123 artiklan 1 kohdan mukainen edellyttäen, että kyseisen ohjelman mahdollinen soveltaminen tapahtuu sellaisissa ajallisissa olosuhteissa, jotka jättävät tosiasiallisesti mahdollisuuden valtioiden velkapapereiden markkinahintojen muodostumiselle.

VII  Ratkaisuehdotus

263. Näillä perusteilla ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Bundesverfassungsgerichtin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

1)      Euroopan keskuspankin rahapoliittisia suoria kauppoja koskeva ohjelma (Outright Monetary Transactions, OMT), joka annettiin tiedoksi 6.9.2012, on SEUT 119 artiklan sekä SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohdan mukainen edellyttäen, että kyseistä ohjelmaa mahdollisesti sovellettaessa Euroopan keskuspankki

–      pidättyy kaikesta suorasta osallistumisesta tukiohjelmiin, jotka on sidottu OMT-ohjelmaan

–      täyttää ehdottomasti perusteluvelvollisuutensa sekä suhteellisuusperiaatteesta johtuvat vaatimukset.

2)      OMT-ohjelma on SEUT 123 artiklan 1 kohdan mukainen edellyttäen, että kyseisen ohjelman mahdollinen soveltaminen tapahtuu sellaisissa ajallisissa olosuhteissa, jotka jättävät tosiasiallisesti mahdollisuuden valtioiden velkapapereiden markkinahintojen muodostumiselle.

1 – Alkuperäinen kieli: espanja.

2 – Tuomio 126, 286, s. 303 ja 304.

3 – Pääjohtaja Draghin puhe kuului seuraavasti: ”Euron hauraudesta ja sen haurastumisen pahenemisesta sekä euron kriisistä puhuttaessa euron ulkopuolella olevat valtiot tai valtionpäämiehet aliarvostavat euroon sijoitetun poliittisen pääoman määrää.

      Tästä syystä uskomme euron olevan peruuttamaton, ja lausumme näin asiaan osallisen näkökulmasta – –.

      Minulla on kuitenkin teille toinen viesti kerrottavana.

      EKP on valmis tekemään kaiken tarvittavan (”whatever it takes”) euron säilyttämiseksi. Ja uskokaa vain, se riittää.”

      Ks. pääjohtajan Draghin puhe kokonaan transkrivoituna osoitteessa http://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2012/html/sp120726.en.html.

4 – 17–32 kohta.

5 – Bundesverfassungsgericht, 89, 155 (1992).

6 – Bundesverfassungsgericht, 89, 267 (2009).

7 – 2 BvR 2661/06.

8 – Esimerkiksi riittävät perustelut siitä, miksi valtiosääntöidentiteetin käsite ei voi kansallisen oikeuden mukaan vastata SEU 4 artiklan 2 kohdan kansallisen identiteetin käsitettä (ennakkoratkaisupyynnön 29 kohta).

9 – Ks. tuomari Lübbe-Wolffin ja tuomari Gerhardtin eriävät mielipiteet ennakkoratkaisupyynnössä. Ks. erityisesti tuomari Lübbe-Wolffin esittämät perustelut (28 kohta) sekä tuomari Gerhardtin esittämät perustelut (14–18 kohta).

10 – Ennakkoratkaisupyynnön 25 kohta.

11 – Ennakkoratkaisupyynnön 26 ja 27 kohta.

12 – Ks. tässä yhteydessä myös edellä mainitun tuomari Lübbe-Wolffin eriävän mielipiteen 11 kohdassa oleva huomautus.

13 – Unionin tuomioistuin on todennut useita kertoja, ettei ennakkoratkaisupyyntö ole menettely, jossa annetaan neuvoa-antavia lausuntoja. Sen oikeuskäytännön mukaan ennakkoratkaisupyynnön tarkoituksena ei ole neuvoa-antavien lausuntojen esittäminen yleisistä tai teoreettisista kysymyksistä vaan unionin oikeuteen liittyvän oikeusriidan todelliseen ratkaisemiseen erottamattomasti liittyvä tarve (ks. mm. tuomio Djabali (C-314/96, EU:C:1998:104, 19 kohta); tuomio Alabaster (C-147/02, EU:C:2004:192, 54 kohta) ja tuomio Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105, 42 kohta).

14 – Ks. mm. Craig, Paul, ”The ECJ and ultra vires action: A conceptual analysis”, Common Market Law Review, 2011, 48; Kumm, M., ”Who Is the Final Arbiter of Constitutionality in Europe?”, Common Market Law Review, 1999, 36; Millet, F.-X., ”L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres”, LGDJ, Pariisi, 2013; Payandeh, M., ”Constitutional review of EU law after Honeywell: Contextualizing the relationship between the German Constitutional Court and the EU Court of Justice”, Common Market Law Review, 2011, 48.

15 – Ks. edellä alaviitteissä 5–7 mainittujen Bundesverfassungsgerichtin ratkaisujen lisäksi mm. Ranskan Conseil constitutionnelin 27.7.2006 ja 9.6.2011 antamat tuomiot (päätökset N:o 2006-540 DC ja N:o 2011-631), Espanjan Tribunal Constitucionalin 13.12.2014 antama tuomio 1/2004; Italian Corte Constituzionalen tuomiot 183/1973 ja 168/1991; Tanskan Højesteretin 6.4.1998 antama tuomio (I 361/1997); Puolan Trybunał Konstytucyjnyn 11.5.2005 antama tuomio (K 18/04) tai Yhdistyneen kuningaskunnan Supreme Courtin 22.1.2014 antama tuomio ([2014] UKSC 3).

16 – Sunstein, C., One Case at a Time. Judicial Minimalism on the Supreme Court, Ed. Harvard University Press, Cambridge, 2001.

17 – Ks. tässä Martinico, ”G., Preliminary Reference and Constitutional Courts: Are You in the Mood for Dialogue?”, teoksessa Fontanelli, F., Martinico, G. ja Carrozza, P., International and Supranational Experiences, Ed. Europa Law Publishing, Groningen, 2010; Alonso García, R., Justicia Constitucional y Unión Europea, 2. painos, Thomson-Civitas, Madrid, 2014; Ukrow, J., ”Von Luxemburg lernen heißt Integrationsgrenzen bestimmen (Vorlage-Entscheidung des BVerfG 14.1.2014)”, Zeitschrift für Europarechtliche Studien, 2014, s. 122; Mayer, F., ”Multilevel Constitutional Jurisdiction”, teoksessa Bogdandy, A. ja Bast, J. (toim.), Principles of European Constitutional Law, 2. painos, Ed. Hart-Beck-Nomos, 2010 ja Komárek, J., ”The Place of Constitutional Courts in the EU”, European Constitutional Law Review 2013, 9.

18 – Ks. ennakkoratkaisupyynnön 24 kohdassa mainittu Bundesverfassungsgerichtin tuomio.

19 – Ennakkoratkaisupyynnön 33 kohta.

20 – Ennakkoratkaisupyynnön 28 kohta ja siinä esitetyt viittaukset valtiosääntöidentiteettiin.

21 – Suora lainaus edellä mainitusta tuomiosta Honeywell sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toistaa sen ennakkoratkaisupyynnön 24 kohdassa.

22 – Em. tuomio Honeywell, 61 kohta.

23 – Ks. ennakkoratkaisupyynnöstä ja sen asemasta unionin tuomioistuinjärjestelmässä Lecourt, R., L’Europe des juges, Ed. Bruylant, Bryssel, 2008 ja Ruiz-Jarabo Colomer, La Justicia de la Unión Europea, Ed. Thomson-Civitas, Madrid, 2011.

24 – Italian hallituksen kirjallisten huomautusten 5–12 kohta.

25 – Ks. Funke, A., ”Virtuelle verfassungsgerichtliche Kontrolle von EU-Rechtsakten: der Schlussstein?: Anmerkung zu BVerfGE 126, 286 (Honeywell bzw. Mangold-Urteil EuGH)”, Zeitschrift für Gesetzgebung, 26, nro 2, 2011, s. 172. Ks. myös Hobe, S., ”Abkehr von Solange? – Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung und zu Honeywell”, teoksessa Sachs, M. ja Siekmann, H., Der grundrechtsgeprägte Verfassungsstaat Festschrift für Klaus Stern zum 80. Geburtstag, Ed. Duncker & Humblot, Berliini, 2012, s. 753.

26 – Ennakkoratkaisupyyntöpäätöksen 26 kohta.

27 – Bundesverfassungsgerichtin mukaan niissä rajatapauksissa, joissa unioni on ylittänyt toimivaltansa, tuomioistuinten näkökulmat eivät välttämättä ole täysin yhteneviä, sillä jäsenvaltiot ovat yhtäältä edelleen ”perussopimusten isiä” eikä unionin oikeuden asema (etusijalla oleva tai ensisijaisesti sovellettava) ole toisaalta sama kuin liittovaltion oikeuden asema osavaltioissa (ylivalta).

28 – Ennakkoratkaisupyyntöpäätöksen 27 kohta.

29 – Ks. Pizzorusso, Il patrimonio costituzionale europeo, Ed. Il Mulino, Bolonia, 2012, luvut IV ja V.

30 – Ks. Vosskuhle, A., ”Der Europäische Verfassungsgerichtsverbund”, TranState Working Papers, nro 16, Staatlichkeit im Wandel – Transformations of the State, Bremen, 2009, s. 22, jossa lainataan teosta Häberle, P., Europäische Verfassungslehre, 6. painos, Ed. Nomos, Baden-Baden, 2009, s. 478 ja sitä seuraavat sivut.

31 – Ks. 35 lakimiehestä muodostuvan ryhmän aloite säännöksen lisäämisestä Bundesverfassungsgerichtia koskevaan lakiin; aloitteen syynä oli yhteistyösuhteen mainitsematta jättäminen 30.6.2009 annetussa tuomiossa. Aloite on saatavana osoitteessa www.europa-union-de/fileadmin/files_eud/Appell_Vorlagepflicht_BVerfG.pdf.

32 – Ks. vastaavasti Streinz, R., ”Der Kontrollvorbehalt des BVerfG gegenüber dem EuGH nach dem Lissabon-Urteil und dem Honeywell-Beschluss”, teoksessa Sachs, M. ja Siekmann, H., mainittu edellä, s. 978.

33 – Saksan liittotasavallan hallitus on todennut näin menettelyn aikana esittämissään kirjallisissa ja suullisissa huomautuksissa tuodessaan esille, että unionin tuomioistuimen on tulkittava perussopimuksia nyt käsiteltävässä asiassa siten, että vältetään jäsenvaltioiden valtiosääntöjen olennaisten osien ja unionin oikeuden välinen ristiriita.

34 – Kansallisen identiteetin kunnioittamista koskevan lausekkeen (SEU 4 artiklan 2 kohta) merkitys, kun kyseessä on Bundesverfassungsgerichtin mahdollinen ennakkoratkaisupyyntö, ei ole millään muotoa kiveen kirjoitettu (ks. Dederer, H.-G., ”Die Grenzen des Vorrechts des Unionsrechts”, Juristenzeitung, 7/2014). Ks. tässä yhteydessä komission ehdotus, joka koskee Euroopan unionin valvontaperusteen laajentamista etukäteen siltä varalta, että myöhemmin pyydettävän ennakkoratkaisun yhteydessä toteutuisi se epätodennäköinen vaihtoehto, että Bundesverfassungsgericht päättää todeta unionin toimen ultra vires ‑luonteen, vaikka unionin tuomioistuin on vahvistanut toimen laillisuuden vastauksessaan (ks. komission huomautusten 37 kohta).

35 – Bundesverfassungsgericht toteaa vastaavasti (tuomion Honeywell 66 kohta), että integraatioperiaatteen takaamisen tulisi johtaa ilman toimivaltaa toteutettujen toimien valvontaan, jota Bundesverfassungsgericht luonnehtii pidättyväksi (”zurückhaltend”). Edellisen lisäksi sen, että unionin tuomioistuimella on sille tyypilliset tulkintamenetelmät, pitäisi sen mukaan johtaa siihen, ettei kansallinen tuomioistuin korvaa niitä omilla tulkintamenetelmillään. Juuri tässä mielessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että unionin tuomioistuimen on perusteltua odottaa jonkinasteisen virheensietokyvyn (”Anspruch auf Fehlertoleranz”) tunnustamista.

36 – Ks. mm. tuomio Cimenteries ym. v. komissio (8/66–11/66, EU:C:1967:7); tuomio Sucrimex v. komissio (133/79, EU:C:1980:104, 12–19 kohta) ja tuomio Gauff v. komissio (182/80, EU:C:1982:78, 18 kohta).

37 – Tuomio Friesland Coberco Dairy Foods (C-11/05, EU:C:2006:312, 38–41 kohta).

38 – Ks. edellä alaviitteessä 36 mainittu oikeuskäytäntö.

39 – Ks. tuomio Grimaldi (322/88, EU:C:1989:646, 8 ja 9 kohta) ja tuomio Deutsche Shell (C-188/91, EU:C:1993:24, 18 kohta).

40 – Tuomio komissio v. neuvosto (22/70, EU:C:1971:32).

41 – Ibid., 42 kohta.

42 – Ibid., 53 kohta.

43 – Ibid., 54 kohta.

44 –      Tuomio Ranska v. komissio (366/88, EU:C:1990:348).

45 – Ibid., 10 kohta.

46 – Ks. Binder, Alan S., Ehrmann, M.; Fratzscher, M., de Hann, J, Jansen, D.-J., ”Central Bank Communication and Monetary Policy. A Survey of Theory and Evidence” ja Woodford, Michael, ”Fedspeak: Does It Matter How Central Bankers Explain Themselves?”, University of Columbia, huhtikuu 2013.

47 –      Yhdysvaltain keskuspankin (Federal Reserve System) nykyisen pääjohtajan Yellenin näkemyksen mukaan ”rahapolitiikan vaikutukset riippuvat pohjimmiltaan siitä, että yleisö saa viestin siitä, minkä tyyppistä politiikkaa lähikuukausina tai ‑vuosina aiotaan harjoittaa”. Society of American Business Editors and Writers ‑yhdistyksen 50-vuotiskonferenssissa Washington D.C.:ssä pidetty puhe, saatavana osoitteessa http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/yellen20130404a.htm.

48 – Euroopan keskuspankki, EKP:n rahapolitiikka, Frankfurt, 2011, s. 94 ja sitä seuraavat sivut.

49 – C-370/12, EU:C:2012:756.

50 – SEUT 119 artiklan 2 kohta, SEUT 127 artiklan 1 kohta, SEUT 282 artiklan 2 kohta sekä EKPJ:n ja EKP:n perussäännön 2 artikla ja 3 artiklan 3.3 kohta.

51 – Ks. erityisesti 17.4.1989 annettu Euroopan yhteisön talous- ja rahaliittoa koskeva raportti, joka tunnetaan Delorsin raporttina, ja erityisesti sen 32 kohta.

52 – Ks. mm. Dyson, K ja Featherstone, K, The Road to Maastricht. Negotiating Economic and Monetary Union, Ed. Oxford University Press, Oxford, 1999, s. 378 ja sitä seuraavat sivut; Ungerer, H., A Concise History of European Monetary Integration. From EPU to EMU, Ed. Quorum Books, Westport-Londres, 1997, s. 209 ja sitä seuraavat sivut ja Viebig, J., Der Vertrag von Maasricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Ed. Schaffer Poeschel, 1999, s. 150 ja sitä seuraavat sivut.

53 – SEUT 282 artiklan 3 kohta: ”Euroopan keskuspankki on oikeushenkilö. Sillä on yksinoikeus antaa lupa euron liikkeeseen laskemiseen. Euroopan keskuspankki on riippumaton käyttäessään valtuuksiaan ja huolehtiessaan varainhoidostaan. Unionin toimielimet, elimet ja laitokset sekä jäsenvaltioiden hallitukset kunnioittavat tätä riippumattomuutta.”

54 – De Grauwe, P., Economics of Monetary Union, 10. painos, Ed. Oxford University Press, Oxford, 2014, s. 156–159.

55 – Ks. Sparve, R., ”Central Bank Independence under European Union and other international standards”, teoksessa Legal Aspects of the European System of Central Banks. Liber Amicorum Paolo Zamboni Garavelli, Ed. ECB, Frankfurt am Main, 2005.

56 – Ibid.

57 – Ks. EKP:n riippumattomuudesta ja sen rajoista erityisesti Zilioli, C. ja Selmayr, M., ”The European Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law”, Common Market Law Review, nro 37, 3, 2000, s. 591 ja sitä seuraavat sivut; Dernedde, I., Autonomie der Europäische Zentralbank. Im Spannungsfeld zwischen demokratischer Legitimation der Europäischen Union und Währungsstabilität, Ed. Dr. Kovac, Hampuri, 2002, ja vertailevasta näkökulmasta Amtenbrink, F., The Democratic Accountability of Central Banks. A Comparative Study of the European Cenetral Bank,. Ed. Hart, Oxford-Portland, 1999.

58 – Ks. muilta aloilta kuin rahapolitiikan alalta tuomio Sison v. neuvosto (C-266/05 P, EU:C:2007:75, 32–34 kohta); tuomio Arcelor Atlantique ja Lorraine ym. (C-127/07, EU:C:2008:728, 57 kohta) ja tuomio Vodafone ym. (C-58/08, EU:C:2010:321, 52 kohta).

59 – Ks. vastaavasti Louis, J.-V., L’Union européenne et sa monnaie, Commentaire J. Mégret, 3. painos, Ed. Université de l’Université de Bruxelles, Bryssel, 2009, s. 211; Craig, P., ”EMU, the European Central Bank and Judicial Review”, teoksessa Beaumont, P. ja Walker, N. (toim.), Legal Framework of the Single European Currency, Ed. Hart, Oxford-Portland, 1999, s. 97–114 ja Malatesta, A., La Banca Centrale Europea, Ed. Giuffrè, Milano, 2003, s. 183 ja sitä seuraavat sivut.

60 – ”Rahapoliittiset päätökset vaikuttavat koko talouteen ja erityisesti hintatasoon ns. rahapolitiikan välittymismekanismin kautta.”, EKP:n rahapolitiikka, Ed. EKP, Frankfurt am Main, 2011, s. 58. Ks. tästä Angeloni, I., Kashyap, A. ja Mojon, B. (toim.), Monetary Policy Transmission in the Euro Area, Ed. Cambridge University Press, Cambridge, 2003, ja Suardi, M., ”Monetary Policy Transmission in EMU”, teoksessa Buti, M. ja Sapir, A., EMU and Economic Policy in Europe. The Challenge of the Early Years, Ed. E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2002.

61 – ”Välittymisprosessin eri vaiheissa on mukana monia eri mekanismeja ja talouden toimijoita, minkä vuoksi rahapolitiikka vaikuttaa hintakehitykseen yleensä verrattain hitaasti. Lisäksi vaikutusten laajuus ja voimakkuus saattavat vaihdella taloudellisen tilanteen mukaan, joten tarkkaa vaikutusta on vaikea arvioida. Kaiken kaikkiaan keskuspankit joutuvat rahapolitiikan harjoittamisessa yleensä varautumaan pitkiin ja vaihteleviin viiveisiin, joita ei voida ennakoida tarkasti”, EKP:n rahapolitiikka, Ed. EKP, Frankfurt am Main, 2011, s. 58. Ks. myös Angeloni, I., Kashyap, A. ja Mojon, B. (toim.), mainittu edellä.

62 – Ks. tästä Cour-Thimann, P. ja Winkler, B., ”The ECB’s Non-Standard Monetary Policy Measures. The Role of Institutional Factors and Financial Structure”, Oxford Review of Economic Policy, 2012, 28, s. 772 ja sitä seuraavat sivut.

63 – Ks. vertaileva esittely, jonka tekevät Lenza, M., Pill, H ja Reichlin, L., ”Monetary Policy in Exceptional Times”, Economic Policy, 2010, s. 62, ja García-Andrade, J., ”El Sistema Monetario en una Unión Europea de Derecho”, Salvador Armendáriz, M.A. (toim.), Regulación bancaria: transformaciones y Estado de Derecho, Ed. Aranzadi, Cizur Menor, 2014.

64 – EKP on käyttänyt aiemmin monia epätavanomaisia toimenpiteitä, joita ovat esimerkiksi likviditeetin täysimääräinen tarjonta kiinteällä korolla, vakuuskelpoisten omaisuuserien luettelon laajentaminen, likviditeetin pitempiaikainen tarjonta ja tiettyjen velkapapereiden suorat ostot. Ks. kyseisistä toimenpiteistä Hinarejos, A., The Euro Area Crisis in Constitutional Perspective, Ed. Oxford University Press, Oxford, 2014, 3 luku, 3.1 kohta.

65 – Tuomio Pringle (EU:C:2012:756, 55 kohta).

66 – Tuomio Pringle (EU:C:2012:756, 46 kohta) ja julkisasiamies Kokottin kannanotto Pringle (EU:C:2012:675, 85 kohta).

67 – Julkisasiamies Kokottin kannanotto Pringle (EU:C:2012:675, 142 ja 143 kohta).

68 – Tuomio Pringle (EU:C:2012:756, 135 kohta), jossa todetaan seuraavaa: ”[talousarvion kurinalaisuuden] noudattaminen edistää unionin tasolla ensisijaisen tavoitteen eli rahaliiton rahoitusvakauden ylläpitämisen saavuttamista”.

69 – Kuten komissio tuo kirjallisissa huomautuksissaan esille, syyskuussa ja lokakuussa 2012 annetut EKP:n Kuukausikatsaukset vahvistavat toistuvasti, että OMT-ohjelman viime käden tavoitteena oli palauttaa rahapoliittiset välitysmekanismit ennalleen.

70 – Bundesverfassungsgerichtin mukaan EKP toteuttaa eräänlaista rinnakkaista pelastamisohjelmaa siltä osin kuin velkapapereiden oston ehdot poikkeavat ERVV:n tai EVM:n ehdoista. Kyseessä on siis kaksi epäilystä, jotka voidaan nähdäkseni arvioida yhdessä.

71 – Krugmanin ja Wellsin mukaan moraalikadon (moral hazard) käsite viittaa siihen, miten yksilöt ottavat riskejä merkittävissä päätöksissään, kun niiden toimien mahdolliset kielteiset seuraukset eivät kohdistu niihin vaan kolmanteen osapuoleen. Ks. tästä tarkemmin Krugman, P. ja Wells, R., Microeconomics, 3. painos, Ed. Worth Publishers, 2012, s. X.

72 – Ks. varsinaisesti Euroopan vakaussopimuksen perustamisesta tehdyn sopimuksen, jäljempänä EVM-sopimus, 4 artiklan 4 kohta, 5 artiklan 3 kohta, 5 artiklan 5 kohdan g alakohta, 6 artiklan 2 kohta, 13 artiklan 1, 3 ja 7 kohta ja 14 artiklan 6 kohta.

73 – Ks. EKP:n institutionaalisesta roolista pelastamisohjelmissa Beukers, T., ”The new ECB and its relationship with the eurozone Member States: Between central bank independence and central bank intervention”, 2013, 50, Common Market Law Review, nro 6, s. 1588 ja sitä seuraavat sivut.

74 – Ks. varsinaisesti EVM-sopimuksen 13 artiklan 3 ja 7 kohta.

75 – Ks. esimerkiksi tukisopimusten yleiset ehdot, jotka EVM:n hallintoneuvosto hyväksyi 22.11.2012 (saatavana osoitteessa www.esm.europa.eu) ja joissa vahvistetaan EKP:n rooli tukiohjelmien valvonnassa (ks. käytännössä yleisten ehtojen 3.3.2, 3.4.2, 5.3.4, 5.12.1, 6.2.6, 9.6, 9.8.2 ja 12.2 kohta).

76 – EVM-sopimuksen sanamuodon perusteella tämäntyyppinen toimi olisi nimittäin mahdollinen. EVM-sopimuksen 13 ja 14 artiklassa käytetty ilmaus ”yhteen sovittamina” sallii laajan vaihtelun EKP:n toiminnassa tukiohjelman aikana, ja toimet voivat olla myös passiivisia, kuten tässä ehdotetaan.

77 – Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan EUT-sopimuksessa asetettu perusteluvelvollisuus ”ei ole pelkkä muodollisuus, vaan sillä pyritään antamaan asianosaisille mahdollisuus puolustaa oikeuksiaan, [unionin] tuomioistuimelle mahdollisuus valvoa päätöksen laillisuutta ja jäsenvaltioille sekä kaikille niiden kansalaisille, joita asia koskee, mahdollisuus saada tieto niistä edellytyksistä, joilla [toimielin] on soveltanut perustamissopimusta”. Ks. mm. tuomio Saksa v. komissio (24/62, EU:C:1963:14, s. 143) ja tuomio DIR International Film ym. v. komissio (C-164/98 P, EU:C:2000:48, 33 kohta).

78 – EKP:n pääjohtajan Draghin lausumat 6.9.2012 pidetyssä lehdistötilaisuudessa, saatavana osoitteessa http://www.ecb.europa.eu/press/pressconf/2012/html/is120906.en.html.

79 – Ks. vastaavasti tuomio National Panasonic v. komissio (136/79, EU:C:1980:169, 28–30 kohta) ja tuomio Roquette Frères (C-94/00, EU:C:2002:603, 77 kohta).

80 – Ks. mm. 13.11.1990 annettu tuomio Fedesa ym. (C-331/88, EU:C:1990:391, 13 kohta) ja tuomio Alankomaat v. komissio (C-180/00, EU:C:2005:451, 103 kohta).

81 – Ranskan tasavallan kirjalliset huomautukset, joissa mainitaan OMT-ohjelman luonteen olevan kohdennettu ja väliaikainen (”ciblée et provisoire”; 40 kohta).

82 – 6.9.2012 annetussa lehdistötiedotteessa viitataan tukiohjelmien ehdollisuuteen välttämättömänä ehtona, ja lisäksi siitä tuodaan esille, että OMT-ohjelma lopetetaan EKP:n neuvoston ”huolellisen harkinnan” perusteella tekemällä päätöksellä, kuitenkin EKP:n ”rahapoliittisen mandaatin mukaisesti”.

83 – Ks. Tridimas, T., The General Principles of EU Law, 2. painos, 2010, Ed. Oxford University Press, Oxford, 2010, 3 luku.

84 – Ks. tästä Sunkel, O. ja Griffith-Jones, S., Debt and Development Crises in Latin America: The End of an Illusion, Ed. Oxford University Press, Oxford, 1989.

85 – Ks. edellä alaviitteessä 51 mainittu Delorsin raportti ja erityisesti sen 30 kohta.

86 – Ks. Siekmann, H., ”Law and Economics of Monetary Union”, teoksessa Eger, T. ja Schäfer, H.-B., Research Handbook, on the Economics of European Union Law, Ed. E. Elgar, Cheltenham-Northampton, 2012, s. 370 ja sitä seuraavat sivut.

87 – Tuomio Pringle (EU:C:2012:756), 135 kohta.

88 – Ibid., 132 kohta.

89 – Vertaa silloisen 104 A artiklan 1 kohdan a alakohdan ehdotettua sanamuotoa luonnoksessa sopimukseksi Euroopan talousyhteisön perustamissopimuksen muuttamisesta talous- ja rahaliiton toteuttamiseksi (Euroopan yhteisöjen tiedote, täydennysosa 2/91) saman määräyksen lopulliseen sanamuotoon, joka on sama kuin nykyisin voimassa olevassa SEUT 123 artiklassa. Ks. SEUT 123 artiklan nykyiseen sanamuotoon johtaneista neuvotteluista Conthe, M., ”El Tratado de la Unión Europea: la Unión Económica y Monetaria”, teoksessa VVAA, España y el Tratado de la Unión Europea. Una aproximación al Tratado elaborada por el equipo negociador en las Conferencias Intergubernamentales sobre la Unión Política y la Unión Económica y Monetaria, Ed. Colex, 1994, s. 295–297.

90 – Ks. perussäännön 18 artiklan 1 kohdassa valtuutetuista avomarkkinatoimista eurojärjestelmän rahapolitiikan välineistä ja menettelyistä 20.9.2011 annetut Euroopan keskuspankin suuntaviivat (uudelleenlaadittu) (EKP/2011/14).

91 – Asetuksen N:o 3603/93 1 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii luetelmakohdassa lisätään, että ”muilla luottojärjestelyillä” tarkoitetaan myös ”kaikenlaista julkisen sektorin kolmansille antamaa sitoumusten rahoitusta”.

92 – Velkajärjestelyä varten asetettujen yhteistoimintalausekkeiden (Collective Action Clauses) nojalla velkajärjestelyyn sovelletaan velallisten enemmistöpäätöksiä. Ks. yhteistoimintalausekkeista ja EKP:n roolista Hofmann, C., ”Enfranchisement and Disenfranchisement in Collective Action Clauses”, teoksessa Bauer, K-A., Cahn, A. ja Kenadjian, S (toim.), Collective Action Clauses and the Reestructuring of Sovereign Debt, Institute for Law and Finance Series, Ed., De Gruyter, 2013, s. 56 ja sitä seuraavat sivut.

93 – EKP:n mukaan velvollisuutta pitää velkapaperit erääntymiseen asti ei aseteta, ja lisäksi OMT-ohjelmaa koskevassa päätösluonnoksessa vahvistetaan nimenomaisesti, että EKP:llä on mahdollisuus myydä velkapaperit tätä aiemmin.

94 – EKP huomauttaa, että näin oli arvopaperimarkkinoita koskevassa ohjelmassa (Securities Markets Programme, jäljempänä SMP-ohjelma), jossa omaisuuseriä ei pidetty välttämättä niiden erääntymiseen saakka.

95 – EKP toteaa kirjallisissa huomautuksissaan, että OMT-ohjelmaa edeltäneessä SMP-ohjelmassa sovellettiin niin ikään sulkuaikaa.