РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
19 декември 2012 година(*)
„Директива 2004/83/ЕО — Минимални стандарти относно условията за предоставяне на статут на бежанец или статут на субсидиарна закрила — Лица без гражданство от палестински произход, които действително са се ползвали от закрилата на Агенцията на ООН за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA) — Право на тези лица без гражданство да им бъде признат статут на бежанец на основание член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2004/83 — Условия за прилагане — Преустановяване на посоченото подпомагане от UNRWA „на каквото и да е основание“ — Доказване — Последствия за заинтересованите лица, които искат да им бъде предоставен статут на бежанец — Прилагане на [тази] директива „ipso facto“ — Признаване по право на качеството „бежанец“ по смисъла на член 2, буква в) от същата директива и предоставяне на статут на бежанец в съответствие с член 13 от нея“
По дело C‑364/11
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Fővárosi Bíróság (Унгария) с акт от 3 юни 2011 г., постъпил в Съда на 11 юли 2011 г., в рамките на производство по дело
Mostafa Abed El Karem El Kott,
Chadi Amin A Radi,
Hazem Kamel Ismail
срещу
Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal,
в присъствието на
ENSZ Menekültügyi Főbiztossága,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н K. Lenaerts, заместник-председател, г‑н A. Tizzano, г‑н L. Bay Larsen (докладчик), г‑н T. von Danwitz и г‑н J. Malenovský, председатели на състави, г‑н U. Lõhmus, г‑н E. Levits, г‑н A. Ó Caoimh, г‑н J.‑C. Bonichot, г‑н Ал. Арабаджиев, г‑жа C. Toader и г‑н J.‑J. Kasel, съдии,
генерален адвокат: г‑жа E. Sharpston,
секретар: г‑жа C. Strömholm, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 15 май 2012 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за г‑н Kamel Ismail, от G. Győző и T. Fazekas, ügyvédek,
– за ENSZ Menekültügyi Főbiztossága, от г‑н I. Ciobanu, в качеството на представител, подпомаган от г‑жа M. Demetriou, barrister,
– за унгарското правителство, от г‑н M. Fehér, г‑жа K. Szíjjártó и г‑жа Z. Tóth, в качеството на представители,
– за белгийското правителство, от г‑н T. Materne и г‑жа C. Pochet, в качеството на представители,
– за германското правителство, от г‑н T. Henze и N. Graf Vitzthum, в качеството на представители,
– за френското правителство, от г‑н G. de Bergues, г‑н S. Menez и г‑жа B. Beaupère-Manokha, в качеството на представители,
– за румънското правителство, от г‑жа F. Abrudan и г‑жа I. Bara, както и от г‑н R. H. Radu, в качеството на представители,
– за правителството на Обединеното кралство, от г‑н L. Seeboruth, в качеството на представител, подпомаган от г‑жа S. Fatima, barrister,
– за Европейската комисия, от г‑жа M. Condou-Durande и г‑н V. Kreuschitz, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 13 септември 2012 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване е относно тълкуването на член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила (ОВ L 304, стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 52).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между г‑н Abed El Karem El Kott, г‑н A Radi и г‑н Kamel Ismail, тримата лица без гражданство от палестински произход, и Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal (Служба за имиграцията и гражданството, наричана по-нататък „BAH“) по повод решението на същата да отхвърли молбите им за получаване на статут на бежанец.
Правна уредба
Международно право
Конвенцията за статута на бежанците
3 Конвенцията за статута на бежанците, подписана в Женева на 28 юли 1951 г. (Сборник договори на ООН, том 189, стр. 150, № 2545 (1954), влиза в сила на 22 април 1954 г. Тя е допълнена и изменена с Протокола за статута на бежанците, подписан в Ню Йорк на 31 януари 1967 г. и влязъл в сила на 4 октомври 1967 г. (наричана по-нататък „Женевската конвенция“).
4 По смисъла на член 1, раздел А, точка 2, първа алинея от Женевската конвенция терминът „бежанец“ се прилага по отношение на всяко лице, което „при основателни опасения от преследване по причина на раса, религия, националност, принадлежност към определена социална група или политически убеждения, се намира извън страната, чийто гражданин то е, и не може да се ползва от закрилата на тази страна, или не желае да се ползва от такава закрила поради тези опасения; или, бидейки без гражданство и намирайки се извън страната на своето предишно обичайно местоживеене […] не може да се завърне или, поради такива опасения, не желае да се завърне в нея“.
5 Член 1, раздел D от Женевската конвенция, който въвежда извънреден правен статут за някои групи лица, гласи:
„Тази конвенция не се прилага по отношение на лица, ползващи се в момента от закрилата или помощта на органи или организации на Организацията на обединените нации, различни от Върховния комисар на Организацията на обединените нации за бежанците [по-нататък „ВКБ“].
Когато оказването на такава закрила или помощ бъде преустановено по каквито и да било причини и ако положението на тези лица не е надлежно установено съгласно съответните резолюции, приети от Общото събрание на Организацията на обединените нации, тези лица могат ipso facto да се ползват от привилегиите, произтичащи от тази конвенция“.
Помирителната комисия на Организацията на обединените нации за Палестина
6 Помирителната комисия на Организацията на обединените нации за Палестина (UNCCP) е създадена с Резолюция № 194 (III) на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 11 декември 1948 г. Съгласно параграф 11, втора алинея от тази резолюция Общото събрание на Организацията на обединените нации:
„Указва на [UNCCP] да улеснява репатрирането, повторното настаняване и икономическото и социално възстановяване на бежанците, както и изплащането на обезщетенията, и да поддържа тесни връзки с Директора на помощта на Организацията на обединените нации за палестинските бежанци и чрез него с подходящите органи и агенции на Организацията на обединените нации“.
Агенцията на Организацията на обединените нации за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток
7 С Резолюция № 302 (IV) на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 8 декември 1949 г. относно подпомагането на палестинските бежанци е създадена Агенцията на Организацията на обединените нации за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA). Нейният мандат редовно се подновява и сегашният ѝ мандат изтича на 30 юни 2014 г. Зоната на действие на UNRWA обхваща Ливан, Сирия, Йордания, Западния бряг (включително Източен Йерусалим) и Ивицата Газа.
8 Съгласно параграф 20 от тази Резолюция № 302 (IV) Общото събрание на Организацията на обединените нации:
„Указва на [UNRWA] да [съгласува действията си] с [UNCCP] в интерес на най-добро изпълнение на възложените им задачи, особено във връзка с параграф 11 от Резолюция № 194 (III) на Общото събрание от 11 декември 1948 г.“
9 В съответствие с параграф 6 от Резолюция № 2252 (ES‑V) на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 4 юли 1967 г. относно хуманитарната помощ Общото събрание одобрява усилията на UNRWA по оказване, в пределите на възможното, на хуманитарна помощ по спешност и като временна мярка на други лица в този район, които понастоящем са разселени и имат остра нужда от незабавна помощ в резултат на неотдавнашните военни действия.
10 Съгласно параграфи 1—3 от Резолюция № 66/72 на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 9 декември 2011 г. относно подпомагането на палестинските бежанци Общото събрание:
„1. Със съжаление отбелязва, че все още не е станало нито репатрирането на бежанците, нито тяхното обезщетяване, предвидени в параграф 11 от Резолюция 194 (III), и че поради това положението на палестинските бежанци продължава да бъде обект на сериозна загриженост […]
2. Със съжаление отбелязва също така, че [UNCCP] не е съумяла да намери начин за постигане на напредък по прилагането на параграф 11 от Резолюция 194 (III) и отново моли [UNCCP] да продължи усилията си в този смисъл […]
3. Потвърждава необходимостта от продължаване на работата на [UNRWA], както и важността на нейната безпрепятствена дейност и на предоставяните от нея услуги за благополучието на палестинските бежанци и за развитието на техния човешки потенциал, както и за стабилността на района, в очакване на справедливото решаване на въпроса относно палестинските бежанци“.
Правото на Съюза
Директива 2004/83
11 Според съображение 3 от Директива 2004/83 Женевската конвенция представлява крайъгълен камък на международноправния режим за закрила на бежанците.
12 Както се установява от съображение 10 от посочената директива, във връзка с член 6, параграф 1 ДЕС, тя зачита основните права, свободите и признатите принципи, по-конкретно в Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“). По-конкретно тази директива има за цел да гарантира на основание членове 1 и 18 от Хартата пълното зачитане на човешкото достойнство и правото на убежище на търсещите убежище.
13 Съображения 16 и 17 от същата директива имат следното съдържание:
„(16) Уместно е да бъдат определени минимални стандарти относно определението и съдържанието на статута на бежанец, с оглед на подпомагането на компетентните национални органи на държавите членки в прилагането на Женевската конвенция.
(17) Необходимо е да се приемат общи критерии за признаване на статут на бежанец на търсещите убежище по смисъла на член 1 от Женевската конвенция“.
14 Член 1 от Директива 2004/83 посочва, че нейният предмет е установяването на минимални стандарти, от една страна, относно условията, на които трябва да отговарят гражданите на трети страни или лицата без гражданство, за да могат да се ползват от международна закрила, и от друга страна, относно съдържанието на предоставената закрила.
15 Съгласно член 2 от посочената директива за целите на същата
„а) международна закрила“ е статутът на бежанец и статутът на субсидиарна закрила, така както те са определени в букви г) и e);
[…]
в) „бежанец“ е всеки гражданин на трета страна, който поради основателните си опасения от преследване по причина на своята раса, вероизповедание, националност, политическите си възгледи или принадлежността си към определена социална група се намира извън страната, чийто гражданин е той, и който не може или поради тези опасения не желае да се обърне за закрила към тази страна, или всяко лице без гражданство, което, като се намира по горепосочените причини извън страната на обичайното си местожителство, не може или поради своите опасения не желае да се завърне в нея и което не попада в приложното поле на член 12;
г) „статут на бежанец“ е признаването от държава членка на качеството на бежанец на гражданин на трета страна или на лице без гражданство;
д) „лице, което може да търси субсидиарна закрила“ е всеки гражданин на трета страна или всяко лице без гражданство, което не отговаря на условията за бежанец, но за което има сериозни и потвърдени основания да се смята, че ако бъде изпратено обратно в страната си на произход, или в случай на лице без гражданство — в страната на обичайното си пребиваване, би било изложено на реална опасност от тежки посегателства, така както те са определени в член 15, като по отношение на това лице не се прилага член 17, алинеи 1 и 2, или като се взема под внимание опасността, това лице не може или не желае да получи закрилата на тази страна;
[…]“.
16 Член 4 от същата директива, който е включен в глава ІІ от нея, озаглавена „Оценяване на молбите за международна закрила“, определя условията за оценяване на фактите и обстоятелствата. Параграф 3 от него гласи:
„Оценяването на молбата за международна закрила следва да бъде извършено на лично основание, като се вземат под внимание следните елементи:
а) всички относими факти, свързани със страната на произход в момента на вземането на решение по молбата, включително и законите и подзаконовите актове на страната на произход, както и начинът на тяхното прилагане;
б) относими информации и документи, представени от молителя, включително и информации, позволяващи да се определи дали молителят е бил или би могъл да бъде обект на преследване или на тежки посегателства;
в) личният статут и личното положение на молителя, включително и такива фактори като неговото минало, неговият пол и неговата възраст, за да може да се определи дали актовете, на които молителят е бил или рискува да бъде изложен, биха могли да бъдат считани за преследване или за тежко посегателство, като се има предвид личното положение на молителя;
г) фактът дали след напускането на страната си на произход молителят е упражнявал или не дейности, чиято единствена цел или основна цел е била да се създадат необходимите условия, за да се [подаде] молба за международна закрила, с цел да се определи дали тези дейности биха го изложили на преследване или на тежко посегателство, ако той би се завърнал в тази страна;
д) дали е разумно да се смята, че молителят би могъл да се ползва със закрила на друга страна, чието гражданство той би могъл да иска“.
17 Член 11, озаглавен „Прекратяване“, включен в глава III от Директива 2004/83, озаглавена „Условия за качеството на бежанец“, разпорежда:
„1. Всеки гражданин на трета страна или лице без гражданство престава да бъде бежанец в следните случаи:
[…]
е) по отношение на лице без гражданство — ако има възможност да се завърне в страната на предишното си обичайно местожителство, след като обстоятелствата, в резултат на които е бил признат за бежанец, са престанали да съществуват.
[…]“.
18 Член 12 от посочената директива, озаглавен „Изключване“, който е част от същата глава III, съдържа в параграф 1, буква a) разпоредба, състояща се от две изречения, съответстващи на двете алинеи от член 1, раздел D от Женевската конвенция:
„Всеки гражданин на трета страна или лице без гражданство е изключен от статута на бежанец:
а) когато попада в приложното поле на член 1, [раздел D] от Женевската конвенция относно закрилата или помощта от орган или организация на Организацията на обединените нации, различна от [ВКБ]. В случаите, в които тази закрила или помощ бъде преустановена на каквото и да е основание, без съдбата на тези лица да бъде окончателно уредена съгласно действащите резолюции на Общото събрание на Организацията на обединените нации, настоящата директива ще може да се прилага ipso facto по отношение на тези лица“.
19 Според член 12, параграф 1, буква б) всеки гражданин на трета страна или лице без гражданство е изключен от статута на бежанец, „когато компетентните органи на страната, в която той е установил своето пребиваване, считат, че той има права и задълженията, произтичащи от гражданството на тази страна, или равностойни права и задължения“.
20 Параграф 2 от член 12 предвижда, че всеки гражданин на трета страна или лице без гражданство е изключен от статута на бежанец, когато са налице сериозни основания да се счита, че по отношение на него е/са налице едно или няколко от основанията за изключване, предвидени в тази разпоредба, свързани, от една страна, с извършването на „престъпление срещу мира, военно престъпление или престъпление срещу човечеството“ (параграф 2, буква а) или „тежко престъпление от общ характер“ (параграф 2, буква б) или, от друга страна, с признаване на вината му за извършване на „деяния, противоречащи на целите и принципите на Организацията на обединените нации“ (параграф 2, буква в).
21 Основанията за изключване от статута на бежанец, посочени в член 12, параграф 1, буква б) и параграфи 2 и 3 от Директива 2004/83, отговарят на основанията за изключване, предвидени в член 1, съответно раздели D и F от Женевската конвенция.
22 В глава IV от Директива 2004/83, озаглавена „Статут на бежанец“, член 13, озаглавен „Предоставяне на статут на бежанец“, има следното съдържание:
„Държавите членки предоставят статут на бежанец на всеки гражданин на страна или на лице без гражданство, който отговаря на условията, за да бъде разглеждан като бежанец съгласно разпоредбите на глави II и III“.
23 В същата глава IV от тази директива член 14, озаглавен „Отнемане, прекратяване на статут на бежанец или отказ за неговото подновяване“, предвижда в параграф 1, че държавите членки отнемат статут на бежанец, предоставен от национален орган, когато бежанецът престане да се ползва с този статут по силата на член 11.
24 Член 21, параграф 1 от същата директива, включен в глава VII от нея, която е озаглавена „Съдържание на международната закрила“, гласи:
„Държавите членки спазват принципа за забрана на връщането в съответствие със своите международни задължения“.
Директива 2005/85/ЕО
25 Съгласно член 2, буква в) от Директива 2005/85/ЕО на Съвета от 1 декември 2005 година относно минимални норми относно процедурата за предоставяне или отнемане на статут на бежанец в държавите членки (ОВ L 326, стр. 13; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 7, стр. 242):
„кандидат“ или „кандидат за убежище“ означава гражданин на трета страна или лице без гражданство, който/което е подал/о молба за убежище, по отношение на която все още не е взето решение“.
Унгарското право
26 Член 8, параграф 1 от Закон № LXXX от 2007 г. за правото на убежище (Magyar Közlöny 2007/83), гласи:
„Не може да се признае статут на бежанец на чужденец, по отношение на който се прилага някое от основанията за изключване, установени в член 1, раздел D, E или F от Женевската конвенция“.
Спорът в главното производство
Случаят на г‑н Abed El Karem El Kott
27 От акта за преюдициално запитване се установява, че г‑н Abed El Karem El Kott е живял при тежки материални условия в бежанския лагер „Айн ал-Хилвех“ на UNRWA в Ливан. При тези обстоятелства и след като къщата му била подпалена, а той бил заплашен, напуснал този лагер и избягал от Ливан, където бил сигурен, че ще бъде открит.
28 В Унгария BAH не му признава статут на бежанец, но на основание член 21, параграф 1 от Директива 2004/83 издава забрана за връщането му.
29 Г‑н Abed El Karem El Kott подава до запитващата юрисдикция жалба, в която оспорва отказа да му бъде предоставен статут на бежанец.
Случаят на г‑н A Radi
30 Що се отнася до г‑н A Radi, от акта за запитване се установява, че къщата му, намираща се в бежанския лагер на UNRWA „Нахр ел Баред“, също в Ливан, също е разрушена през май 2007 г. при стълкновения между ливанската армия и групировката „Фатах ал Ислам“. Тъй като поради липса на място не могъл да бъде приет в лагера „Бадауи“, разположен в близост до лагера „Нахр ел Баред“, г‑н A Radi и родителите, братята и сестрите му пребивават у техен познат в Триполи (Ливан). Ливанските войници обаче ги обиждат, малтретират и задържат произволно, изтезават ги и ги унижават. Г‑н A Radi напуска Ливан заедно с баща си, тъй като смята, че като палестинци те нямат права в тази страна.
31 И на него BAH не признава качеството на бежанец, но издава забрана за връщането му. Г‑н A Radi подава до запитващата юрисдикция жалба, за да оспори този отказ да му бъде предоставен посоченият статут.
Случаят на г‑н Kamel Ismail
32 Г‑н Kamel Ismail живял със семейството си в лагера „Айн ал-Хилвех“. Той твърди, че при въоръжените сблъсъци между „Фатах ал Ислам“ и „Джунд ал Шам“ екстремисти искали да използват покрива на къщата му. Когато отказал, бил заплашен със смърт и заподозрян, че е „вражески агент“. Тъй като не можел да осигури защитата си, той заминал със семейството си за Бейрут (Ливан). Понеже не смятал, че там е в безопасност, избягал в Унгария. Той представя удостоверение от Палестинския национален съвет, от което се установява, че от съображения за сигурност и поради заплахи от радикални ислямисти той и семейството му е трябвало да напуснат лагера „Айн ал-Хилвех“, към което са приложени снимки на къщата им, след като е била оплячкосана.
33 BAH не му признава статут на бежанец, но му предоставя, както и на семейството му, субсидиарна закрила.
34 Г‑н Kamel Ismail също подава до запитващата юрисдикция жалба срещу решението, с което му е отказан статут на бежанец.
Главното производство и преюдициалните въпроси
35 Трите дела са съединени в главното производство от запитващата юрисдикция.
36 Като описват достоверно, според запитващата юрисдикция, индивидуалните обстоятелства, при които са били принудени да напуснат зоната на действие на UNRWA, жалбоподателите в главното производство искат да им бъде признат статут на бежанец на основание член 1, раздел D, втора алинея от Женевската конвенция — разпоредба, към която препраща член 12, параграф 1, буква a), второ изречение от Директива 2004/83.
37 Те изтъкват, че тъй като по смисъла на посочената разпоредба от Женевската конвенция по отношение на тях помощта на UNRWA е преустановена, въз основа на същата разпоредба ipso facto следва да им бъде признат статут на бежанец.
38 При разглеждането на молбите им BAH третира жалбоподателите в главното производство като кандидати за убежище по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2005/85 и разглежда тези молби по реда на въведената с тази директива процедура. BAH стига до извода, че те не отговарят на условията, при които могат да бъдат третирани като лица, имащи качеството на „бежанец“ по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2004/83.
39 Макар да приема, че помощта на UNRWA се преустановява, когато поради свързани с нея обективни причини тя не е в състояние да осигури помощ на лице, което има право да се ползва от такава помощ, BAH не смята, че възможността Директива 2004/83 да се прилага ipso facto води до автоматично признаване на статута на бежанец. Всъщност правните последици, които могат да се изведат от използването на израза „ipso facto“, се ограничавали до включването на заинтересованото лице в приложното поле по отношение на лицата на тази директива и поради това използването на този израз само откривал възможността за признаване на статута на бежанец.
40 Запитващата юрисдикция отбелязва по-конкретно че тъй като всички жалбоподатели в главното производство са се ползвали от помощта на орган, посочен в член 12, параграф 1, буква a), първо изречение от посочената директива, възниква необходимостта да се определят, от една страна, условията, при които може да се смята, че тази помощ е преустановена по смисъла на второто изречение от същата разпоредба, и от друга страна, естеството и обхвата на гаранциите, с които по силата на същата директива заинтересованото лице се ползва ipso facto, когато бъде преустановена тази помощ.
41 При тези обстоятелства Fővárosi Bíróság (съд на Будапеща) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„За целите на член 12, параграф 1, буква а) от [Директива 2004/83]:
1) Възможността за прилагане на Директивата предполага ли признаване на статута на бежанец или на която и да е от двете форми на закрила, включени в приложното поле на Директивата (статут на бежанец и предоставяне на субсидиарна закрила) по избор на държавата членка, или евентуално не предполага автоматично признаване на никоя от тези форми на закрила, а [предполага] единствено включване в приложното поле на Директивата спрямо лицата?
2) Прекратяването на закрилата или на помощта на организацията предполага ли пребиваване извън зоната на действие на организацията, прекратяване на дейностите на организацията, отпадане на възможността за ползване от закрила или помощ от тази организация или евентуално независеща от волята на лицето, което има право на закрила или помощ, пречка в резултат на легитимна и обективна причина, поради която то не може да получи закрилата или помощта?“.
По преюдициалните въпроси
Предварителни бележки
42 От съображения 3, 16 и 17 от Директива 2004/83 е видно, че Женевската конвенция представлява крайъгълен камък на международноправния режим за закрила на бежанците и че разпоредбите на тази директива относно условията за предоставяне и съдържанието на статута на бежанец са приети с оглед подпомагането на компетентните органи на държавите членки при прилагането на тази конвенция въз основа на общи критерии и понятия (Решение от 17 юни 2010 г. по дело Bolbol, C‑31/09, Сборник, стр. I‑5539, точка 37).
43 При това положение разпоредбите на Директива 2004/83 трябва да се тълкуват в светлината на нейната обща структура и предназначение при зачитане на Женевската конвенция и другите относими договори, посочени в член 78, параграф 1 ДФЕС. Както се установява от съображение 10 от същата директива, тълкуването трябва да зачита и признатите в Хартата права (Решение от 5 септември 2012 г. по дело Y и Z, C‑71/11 и C‑99/11, точка 48 и цитираната съдебна практика).
44 По дело Bolbol, приключило с посоченото по-горе решение, Fővárosi Bíróság сезира Съда с преюдициални въпроси, формулирани почти по същия начин като поставените в настоящото преюдициално запитване. По посоченото дело обаче, тъй като преди да напусне зоната на действие, за да подаде молбата си за убежище в Унгария, заинтересованото лице не се е ползвало от помощта на UNRWA, Съдът приема, че не е необходимо да се изследват, от една страна, обстоятелствата, при които може да се смята, че тази помощ е „преустановена на каквото и да е основание“ нито, от друга страна, естеството на правата, които посочената директива предоставя и за които тя би могла да се приложи „ipso facto“ по отношение на заинтересованото лице, поради преустановяването на тази помощ (вж. в този смисъл Решение по дело Bolbol, посочено по-горе, точки 55 и 56).
По втория въпрос
45 С втория си въпрос, който следва да бъде разгледан на първо място, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 12, параграф 1, буква a), второ изречение от Директива 2004/83 трябва да се тълкува в смисъл, че преустановяването на закрилата или помощта от страна на орган или организация на Организацията на обединените нации, различна от ВКБ, „на каквото и да е основание“ се отнася до положението на лице, което напуска зоната на действие на този орган или на тази организация при обстоятелства като тези, които са характерни за отпътуването на всеки от жалбоподателите в главното производство.
46 Във връзка с това в самото начало следва да се припомни, че по смисъла на член 12, параграф 1, буква а), първо изречение от посочената директива всеки гражданин на трета страна или лице без гражданство е изключен от статута на бежанец, „когато попада в приложното поле на член 1, [раздел D] от Женевската конвенция относно закрилата или помощта от орган или организация на Организацията на обединените нации, различна от [ВКБ]“.
47 Член 1, раздел D, първа алинея от Женевската конвенция гласи, че тя не се прилага по отношение на лица, „ползващи се в момента“ от закрила или помощ „на орган или организации на Организацията на обединените нации, различна от [ВКБ]“. Това основание за изключване от приложното поле на посочената конвенция трябва да се тълкува стриктно (вж. в този смисъл Решение по дело Bolbol, посочено по-горе, точка 51).
48 Безспорно е, както посочва генералният адвокат в точка 5 от заключението си, че в момента UNRWA е единственият орган или организация на Обединените нации, различен/различна от ВКБ, до който или която се отнасят член 12, параграф 1, буква a), първо изречение от Директива 2004/83 и член 1, раздел D, първа алинея от Женевската конвенция (в този смисъл вж. по-специално Решение по дело Bolbol, посочено по-горе, точка 44).
49 Фактът, че посочената разпоредба от Женевската конвенция, към която препраща член 12, параграф 1, буква a), първо изречение от Директива 2004/83, се ограничава да изключи от приложното си поле лицата, „ползващи се в момента“ от закрилата или помощта на такава организация или орган на Организацията на обединените нации, не може да се тълкува в смисъл, че само отсъствието от зоната на действие на UNRWA или доброволното отпътуване от нея е достатъчно, за да се сложи край на изключването на възможността да се ползва предвиденият в тази разпоредба статут на бежанец.
50 Наистина, ако това беше така, по отношение на кандидата за убежище по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2005/85, който подава молбата си на територията на една от държавите членки и следователно физически отсъства от зоната на действие на UNRWA, никога нямаше да се прилага основанието за изключване от статута на бежанец, посочено в член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2004/83, в резултат на което от това основание за изключване не би имало никаква полза, както посочва генералният адвокат в точки 52 и 53 от заключението си.
51 Да се приеме освен това, че доброволното напускане на зоната на действие на UNRWA, а следователно и доброволният отказ от предоставената от нея помощ, води до прилагането на член 12, параграф 1, буква a), второ изречение от Директива 2004/83, би било в противоречие с преследваната от член 1, раздел D, първа алинея от Женевската конвенция цел, която е да изключи от режима на тази конвенция всички лица, които се ползват от такава помощ.
52 Ето защо член 12, параграф 1, буква a), първо изречение от посочената директива следва да се тълкува в смисъл, че основанието за изключване от предвидения в тази разпоредба статут на бежанец се прилага не само по отношение на лицата, които към съответния момент се ползват от предоставената от UNRWA помощ, но и по отношение на тези лица, които като жалбоподателите в главното производство са се ползвали реално от тази помощ малко преди да подадат молба за убежище в държава членка, стига все пак тази помощ да не е преустановена по смисъла на второто изречение от същия параграф 1, буква а).
53 Посоченото второ изречение се отнася до положение, при което закрилата или помощта от организация или орган на Организацията на обединените нации, различен от ВКБ, е „преустановена на каквото и да е основание“, без съдбата на съответните лица да е окончателно уредена в съответствие с приложимите резолюции на Общото събрание на Организацията на обединените нации.
54 Безспорно е обаче, че съдбата на лицата, ползващи се от оказваната от UNRWA помощ, до момента не е окончателно уредена, което се установява по-конкретно от параграфи 1 и 3 от Резолюция № 66/72 на Общото събрание на Организацията на обединените нации от 9 декември 2011 г.
55 След като само отпътуването от зоната на действие на UNRWA на лицето, което иска да му бъде признат статут на бежанец, независимо от мотивите за това отпътуване, не може да сложи край на предвиденото в член 12, параграф 1, буква a), първо изречение от Директива 2004/83 изключване на прилагането на статута на бежанец, тогава е необходимо да се уточни при какви условия би могло да се счита, че предоставената от UNRWA помощ е преустановена по смисъла на второто изречение от същата разпоредба.
56 Във връзка с това е уместно да се отбележи, че не само премахване на организацията или органа, която/който предоставя закрилата или помощта, води до преустановяване на предоставяната от тази организация или орган закрила или помощ по смисъла на второто изречение от споменатия член 12, параграф 1, буква а), но също и невъзможността за тази организация или този орган да изпълнява мисията си.
57 Наистина, от израза „[в] случаите, в които тази закрила или помощ бъде преустановена“, с който започва второто изречение от член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2004/83, следва, че за да престане да се прилага основанието за изключване от статута на бежанец, трябва да бъде преустановена преди всичко действителната помощ, предоставяна от UNRWA, а не нейното съществуване.
58 Независимо че, разгледани поотделно, посочените по-горе изрази безспорно могат да се разбират в смисъл, че се отнасят само до събития, които се отнасят пряко до UNRWA, като премахването на тази организация, или събитие което поначало прави невъзможно изпълняването на нейната мисия, изразът „на каквото и да е основание“, който следва в текста на посоченото второ изречение, все пак изисква то да се тълкува в смисъл, че причината, поради която е преустановена помощта, може да бъде следствие и от обстоятелства, които, бидейки независими от волята на съответното лице, го принуждават да напусне зоната на действие на UNRWA.
59 Разбира се самото отсъствие от тази зона или доброволното решение за напускането ѝ не биха могли да се окачествят като преустановяване на помощта. Обратно, когато това решение е мотивирано от принуда и независещи от волята на съответното лице обстоятелства, при такова положение може да се направи изводът, че помощта, от която се е ползвало това лице, е преустановена по смисъла на член 12, параграф 1, буква a), второ изречение от Директива 2004/83.
60 Това тълкуване е съобразено с целта на посочения член 12, параграф 1, буква а) от Директивата, който по-конкретно трябва да гарантира приемствеността при закрилата на бежанците от Палестина чрез ефективна закрила или помощ, а не само като гарантира съществуването на организация или орган, натоварен с предоставянето на тази помощ или закрила, както се установява също при прочита на параграф 20 от Резолюция № 302 (IV) във връзка с параграф 6 от Резолюция № 2252 (ES-V) на Общото събрание на Организацията на обединените нации.
61 За да се определи дали помощта или закрилата действително е преустановена по смисъла на посочената разпоредба от Директива 2004/83, компетентните национални органи и юрисдикции трябва да проверят дали отпътуването на съответното лице е поради причини, които са извън неговия контрол и не зависят от неговата воля, и поради това го принуждават да напусне тази зона, като по този начин му пречат да се ползва от предоставената от UNRWA помощ.
62 Що се отнася до изследването в конкретен случай на обстоятелствата, които са в основата на отпътуването от зоната на действие на UNRWA, националните органи трябва да имат предвид целта на член 1, раздел D от Женевската конвенция, на който се позовава член 12, параграф 1, буква a) от посочената директива, а именно да се гарантира приемствеността при закрилата на палестинските бежанци като такива, докато тяхната съдба бъде окончателно уредена в съответствие с приложимите резолюции на Общото събрание на ООН.
63 Като се има предвид тази цел, трябва да се счита, че палестински бежанец е принуден да напусне зоната на действие на UNRWA, когато има сериозна заплаха за личната му безопасност и тази организация не е в състояние да му осигури в тази зона условия на живот, отговарящи на мисията, с която тя е натоварена.
64 Във връзка с това следва да се добави, че когато компетентните органи на държавата членка, в която е подадена молбата за убежище, искат да определят дали поради причини, които са извън неговия контрол и не зависят от неговата воля, дадено лице не може повече да се ползва от помощта, която му е била предоставяна, преди да напусне зоната на действие на UNRWA, тези органи трябва да направят преценка на лично основание на всички относими факти, при която е възможно да се приложи по аналогия член 4, параграф 3 от Директива 2004/83.
65 С оглед на всички изложени по-горе съображения на втория въпрос следва да се отговори, че член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2004/83 трябва да се тълкува в смисъл, че преустановяването „на каквото и да е основание“ на закрилата или на помощта от страна на организация или орган на Организацията на обединените нации, различна/различен от ВКБ, се отнася също и до положението на лице, което, след като ефективно се е ползвало от тази закрила или помощ, престава да се ползва от нея поради причина, която не може да контролира и не зависи от волята му. Компетентните национални органи на държавата членка, компетентна да разгледа подадена от такова лице молба за убежище, трябва да проверят, въз основа на преценка на лично основание на молбата, дали това лице е било принудено да напусне зоната на действие на тази организация или на този орган, а това е така, ако е съществувала сериозна заплаха за личната му безопасност и съответната организация или орган не е била/бил в състояние да му осигури в тази зона условия на живот, отговарящи на мисията, която е възложена на посочения орган или посочената организация.
По първия въпрос
66 Във връзка с първия въпрос в самото начало е важно да се подчертае, че за разлика от Женевската конвенция, която урежда само статута на бежанците, в Директива 2004/83 са предвидени два отделни режима на закрила, а именно, от една страна, статутът на бежанец, и от друга — статутът, който осигурява субсидиарната закрила, като член 2, буква д) от тази директива гласи, че субсидиарна закрила може да търси лицето, „което не отговаря на условията за бежанец“.
67 При това положение, за да не се пренебрегва тази разлика във връзка със закрилата, предоставяна съответно въз основа на Женевската конвенция и на Директива 2004/83, следва изразът „директива[та] ще може да се прилага […] по отношение на тези лица“ в член 12, параграф 1, буква a), второ изречение от тази директива, да се разбира като препращане само към статута на бежанец, тъй като тази разпоредба е повлияна от член 1, раздел D от Женевската конвенция, с оглед на който трябва да се тълкува тази директива.
68 Освен това, като посочва само статута на бежанец, член 12, параграф 1, буква а) от Директива 2004/83 не изключва никое лице от субсидиарната закрила по смисъла на член 2, буква д) от тази директива, а член 17 от нея, който посочва основанията за изключване от субсидиарната закрила, изобщо не споменава възможността за ползване от закрилата и помощта на орган като UNRWA.
69 С оглед на тези предварителни бележки следва да се приеме, че запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2004/83 трябва да се тълкува в смисъл, че възможността „[тази] директива […] да се прилага“ означава, че съответното лице има право да му бъде признат по право статут на бежанец, или само че то попада в приложното поле на тази директива по отношение на лицата.
70 Във връзка с това е важно да се уточни, от една страна, че посоченият член 12, параграф 1, буква а), второ изречение предвижда, от една страна, че след като предвидените в него условия за прилагане са налице, „[тази] директива ще може да се прилага ipso facto по отношение на тези лица“, и от друга страна, че член 1, раздел D, втора алинея от Женевската конвенция гласи, че в същото положение тези лица съответно „могат ipso facto да се ползват от привилегиите, произтичащи от тази конвенция“, а в официалния текст на английски език — „shall ipso facto be entitled to the benefits of this Convention“.
71 Тълкуването на израза „[тази] директива ще може да се прилага ipso facto по отношение на тези лица“ трябва да бъде в съответствие с член 1, раздел D, втора алинея от Женевската конвенция, а именно в смисъл, че допуска съответните лица да се ползват „ipso facto“ от режима по тази конвенция и от „привилегиите“, произтичащи от нея.
72 При това положение правото, което произтича от обстоятелството, че подпомагането от UNRWA е преустановено и че основанието за изключване отпада, не може да се ограничи само до възможността за съответното лице да иска статут на бежанец на основание член 2, буква в) от Директива 2004/83, тъй като тази възможност вече съществува за всеки гражданин на трета страна или лице без гражданство, което се намира на територията на една от държавите членки.
73 Наистина, уточнението в края на второто изречение на член 12, параграф 1, буква а) от посочената директива, че тази „директива ще може да се прилага ipso facto“ по отношение на съответните лица, щеше да бъде излишно и от него не би имало никаква полза, ако значението му бе единствено да напомни, че по отношение на лицата, които вече не са изключени от статута на бежанец на основание на първото изречение от посочения параграф 1, буква а), ще могат да се прилагат разпоредбите на тази директива, за да бъде молбата им за предоставяне на статут на бежанец разгледана на основание посочения член 2, буква в).
74 От пълния текст на член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2004/83 следва освен това, че след като бъде окончателно уредена съдбата на посочените в тази разпоредба лица, на тях може да им се признае статут на бежанец, ако по каквато и да е причина са преследвани по смисъла на член 2, буква в) от тази директива. Обратно, ако, както по делата в главното производство, съдбата на заинтересованите лица не е уредена, дори подпомагането им да е преустановено по независеща от тях причина, възможността в това конкретно положение тази „директива [да] може да се прилага ipso facto“ спрямо тях, задължително има по-широко приложение от възможността, която би възникнала само поради факта че не е изключено да им бъде признат статут на бежанец, ако отговарят на посочените в същия член 2, буква в) условия.
75 Важно е все пак във връзка с това да се уточни, както с основание отбелязват унгарското и германското правителство, че възможността посочената директива да се прилага ipso facto по смисъла на член 12, параграф 1, буква а), не води до безусловно право на признаване на статут на бежанец.
76 Безспорно е например, че лицето, по отношение на което Директива 2004/83 се прилага ipso facto, не трябва задължително да докаже, че се страхува от преследване по смисъла на член 2, буква в) от тази директива, но то трябва все пак да подаде, което впрочем са направили жалбоподателите в главното производство, молба за признаване на статут на бежанец, която трябва да бъде разгледана от компетентните органи на компетентната държава членка. При това разглеждане те трябва да проверят не само дали молителят действително е поискал помощ от UNRWA (вж. в това отношение Решение по дело Bolbol, посочено по-горе, точка 52) и дали тази помощ е преустановена, но също и дали по отношение на този молител не е налице някоя от причините за изключване, изброени в член 12, параграф 1, буква б) или параграфи 2 и 3 от същата директива.
77 Следва да се добави освен това, че член 11, параграф 1, буква е) от Директива 2004/83, във връзка с член 14, параграф 1 от нея, трябва да се тълкува с смисъл, че заинтересованото лице престава да бъде бежанец, ако е в състояние да се върне в зоната на действие на UNRWA, в която е било обичайното му пребиваване, тъй като обстоятелствата, в резултат на които е било признато за бежанец са престанали да съществуват (вж. в този смисъл по аналогия Решение от 2 март 2010 г. по дело Salahadin Abdulla и др., C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 и C‑179/08, Сборник, стр. I‑1493, точка 76).
78 Накрая следва да се уточни, че обратно на това, което изтъкват някои от правителствата, които са представили на Съда становища по настоящото дело, тълкуването на израза тази „директива ще може да се прилага „ipso facto“ по отношение на тези лица“, което следва от точки 70—76 от настоящото решение, не води до дискриминация, забранена от принципа за равно третиране, закрепен в член 20 от Хартата.
79 Като се има предвид, че търсещите убежище лица, които трябва да имат основание да се страхуват от преследване, за да може да им бъде признат статут на „бежанец“ по смисъла на член 2, буква в) от Директива 2004/83, са в положение, което се различава от това на лицата, които като жалбоподателите в главното производство са получавали помощ от UNRWA, преди да напуснат нейната зона на действие и да подадат молба за убежище в държава членка, принципът на равно третиране не изисква търсещите убежище лица да бъдат третирани по същия начин като лицата, които като жалбоподателите в главното производство са се ползвали от такава помощ.
80 Във връзка с това е уместно да се подчертае, че с оглед на особеното положение, характерно за бежанците от Палестина, държавите, подписали Женевската конвенция, през 1951 г. доброволно са решили да предвидят за тях специалното третиране, предвидено в член 1, раздел D от тази конвенция, към която препраща член 12, параграф 1, буква a) от Директива 2004/83.
81 С оглед на тези съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 12, параграф 1, буква a), второ изречение от Директива 2004/83 трябва да се тълкува в смисъл, че когато компетентните органи на държавата членка, компетентна да разгледа молбата за убежище, установят, че е изпълнено условието относно преустановяването на закрилата или на помощта от UNRWA по отношение на молителя, възможността „[тази] директива“ да се прилага ipso facto предполага признаването от тази държава членка на качеството на бежанец по смисъла на член 2, буква в) от тази директива и предоставяне по право на статут на бежанец на това лице, доколкото то не попада в приложното поле на член 12, параграф 1, буква б) или параграфи 2 и 3.
По съдебните разноски
82 С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2004/83/ЕО на Съвета от 29 април 2004 година относно минималните стандарти за признаването и правното положение на гражданите на трети страни или лицата без гражданство като бежанци или като лица, които по други причини се нуждаят от международна закрила, както и относно съдържанието на предоставената закрила, трябва да се тълкува в смисъл, че преустановяването „на каквото и да е основание“ на закрилата или на помощта от страна на организация или орган на Организацията на обединените нации, различна/различен от ВКБ, се отнася също и до положението на лице, което, след като ефективно се е ползвало от тази закрила или помощ, престава да се ползва от нея поради причина, която не може да контролира и не зависи от волята му. Компетентните национални органи на държавата членка, компетентна да разгледа подадена от такова лице молба за убежище, трябва да проверят, въз основа на преценка на лично основание на молбата, дали това лице е било принудено да напусне зоната на действие на тази организация или този орган, а това е така, ако е съществувала сериозна заплаха за личната му безопасност и съответната организация или орган не е била/бил в състояние да му осигури в тази зона условия на живот, отговарящи на мисията, която е възложена на посочения орган или посочената организация.
2) Член 12, параграф 1, буква а), второ изречение от Директива 2004/83 трябва да се тълкува в смисъл, че когато компетентните органи на държавата членка, компетентна да разгледа молбата за убежище, установят, че е изпълнено условието относно преустановяването на закрилата или на помощта от Агенцията на Организацията на обединените нации за подпомагане и работа с палестинските бежанци в Близкия изток (UNRWA) по отношение на молителя, възможността „[тази] директива“ да се прилага ipso facto предполага признаването от тази държава членка на качеството на бежанец по смисъла на член 2, буква в) от тази директива и предоставяне по право на статут на бежанец на това лице, доколкото то не попада в приложното поле на член 12, параграф 1, буква б) или параграфи 2 и 3.
Подписи