ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ELEANOR SHARPSTON
της 16ης Φεβρουαρίου 2012 (1)
Υπόθεση C‑542/09
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Βασιλείου των Κάτω Χωρών
«Πρόσβαση στην εκπαίδευση – Χρηματοδότηση σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης στην αλλοδαπή – Προϋπόθεση διαμονής – Κανόνας “τρία από τα έξι έτη”»
1. Ο Έρασμος από το Ρότερνταμ υπήρξε από τους πρώτους που έλαβαν χρηματοδότηση για σπουδές στην αλλοδαπή. Ο Henri de Berghes, τότε επίσκοπος του Κόμπρε, (για τον οποίο εργαζόταν ο Έρασμος ως γραμματέας), του χορήγησε το 1495 άδεια και υποτροφία προκειμένου να σπουδάσει στο Πανεπιστήμιο του Παρισιού. Ο Έρασμος δεν έπαυσε έκτοτε να ταξιδεύει και, σταδιοδρομώντας στο Παρίσι, στη Λουβένη, στο Κέιμπριτζ και στη Βασιλεία, έγινε ένας από τους σημαντικότερους λόγιους της γενιάς του: ο «πρίγκιπας των ανθρωπιστών». Δεν είναι υπερβολή να υποστηριχθεί ότι ο Έρασμος χρησιμοποίησε κατά τον καλύτερο δυνατό τρόπο τη χρηματοδότηση που του είχε χορηγηθεί για πανεπιστημιακές σπουδές στην αλλοδαπή (2), άλλωστε το σημερινό πρόγραμμα ανταλλαγής σπουδαστών μεταξύ πανεπιστημίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης φέρει το όνομά του.
2. Οι σημερινοί συμπατριώτες του Εράσμου είναι εξίσου τυχεροί. Δυνάμει του ολλανδικού νόμου Wet Studiefinanciering (νόμος περί χρηματοδοτήσεως σπουδών, στο εξής: νόμος WSF), μπορούν συχνά να λαμβάνουν χρηματοδότηση για σπουδές ανώτατης εκπαίδευσης εκτός του εδάφους των Κάτω Χωρών. Τίθεται ωστόσο το ζήτημα αν οι λεπτομερείς κανόνες που διέπουν τη χορήγηση της χρηματοδοτήσεως αυτής, και ειδικότερα ο κανόνας κατά τον οποίο ο αιτών δεν πρέπει μόνο να πληροί τις αναγκαίες για τη χορήγηση χρηματοδοτήσεως στην αλλοδαπή προϋποθέσεις, αλλά και να έχει νόμιμη διαμονή στις Κάτω Χώρες επί τρία τουλάχιστον έτη εντός των τελευταίων έξι (κανόνας «τρία από τα έξι έτη») –αντίκεινται στο άρθρο 45 ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 39 ΕΚ) (3) και στο άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 (4), στο μέτρο που εισάγουν αδικαιολόγητη έμμεση δυσμενή διάκριση σε βάρος των διακινούμενων εργαζομένων και των συντηρούμενων μελών της οικογένειάς τους.
Το νομικό πλαίσιο
Διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου της Ένωσης
3. Το άρθρο 45 ΣΛΕΕ ορίζει:
«1. Εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων εντός της Κοινότητας.
2. Η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων συνεπάγεται την κατάργηση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγενείας μεταξύ των εργαζομένων των κρατών μελών, όσον αφορά την απασχόληση, την αμοιβή και τους άλλους όρους εργασίας.
[…]»
4. Κατά το άρθρο 165, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ (πρώην άρθρο 149, παράγραφος 1, ΕΚ), τα κράτη μέλη είναι αρμόδια «για το περιεχόμενο της διδασκαλίας και την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματος». Το άρθρο 165, παράγραφος 1, ορίζει ότι «η Ένωση συμβάλλει στην ανάπτυξη παιδείας υψηλού επιπέδου, ενθαρρύνοντας τη συνεργασία μεταξύ κρατών μελών και, εάν αυτό απαιτείται, υποστηρίζοντας και συμπληρώνοντας τη δράση τους». Σκοπός της Ένωσης είναι επίσης να αναπτύσσει δράση η οποία «ευνοεί την κινητικότητα σπουδαστών» (5).
Ο κανονισμός 1612/68
5. Σκοπός του κανονισμού 1612/68 ήταν να διασφαλίζει το δικαίωμα των υπηκόων κράτους μέλους να εργάζονται σε άλλο κράτος μέλος και, ως εκ τούτου, την εφαρμογή των διατάξεων της Συνθήκης περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Η πρώτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού αυτού προέβλεπε ότι ο γενικός σκοπός του είναι η «κατάργηση κάθε διακρίσεως που βασίζεται στην ιθαγένεια μεταξύ των εργαζομένων των κρατών μελών όσον αφορά την απασχόληση, την αμοιβή και τους άλλους όρους εργασίας, καθώς και το δικαίωμα των εργαζομένων να διακινούνται ελεύθερα στο εσωτερικό της [Ένωσης] για να ασκήσουν μισθωτή δραστηριότητα, με την επιφύλαξη των περιορισμών που δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας».
6. Η τρίτη και η τέταρτη αιτιολογική σκέψη του ίδιου κανονισμού όριζαν, αντιστοίχως, ότι η ελεύθερη κυκλοφορία αποτελεί «θεμελιώδες δικαίωμα για τους εργαζομένους και τις οικογένειές τους» και ότι πρέπει να αναγνωρίζεται «στους “μονίμους”, εποχιακούς, μεθοριακούς εργαζομένους ή σ’ εκείνους που ασκούν τη δραστηριότητά τους επ’ ευκαιρία παροχής υπηρεσιών».
7. Κατά την πέμπτη αιτιολογική σκέψη του, «το δικαίωμα της ελεύθερης κυκλοφορίας απαιτεί, για να μπορεί να ασκείται υπό αντικειμενικές συνθήκες ελευθερίας και αξιοπρεπείας, να εξασφαλισθεί πραγματικά και νομικά η ισότης μεταχειρίσεως ως προς την άσκηση μισθωτής δραστηριότητος και την ανεύρεση στέγης, και επίσης να καταργηθούν τα εμπόδια στην κινητικότητα των εργαζομένων, ιδίως όσον αφορά το δικαίωμα του εργαζομένου να συνοδεύεται από την οικογένειά του και τις προϋποθέσεις ενσωματώσεως της οικογενείας αυτής στη χώρα υποδοχής».
8. Το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 ορίζει ότι υπήκοος κράτους μέλους «απολαύει των ιδίων κοινωνικών και φορολογικών πλεονεκτημάτων με τους έχοντες την ιθαγένεια του οικείου κράτους εργαζομένους».
9. Το άρθρο 12 του κανονισμού 1612/68 έχει ως εξής:
«Τα τέκνα του υπηκόου κράτους μέλους που απασχολείται ή έχει απασχοληθεί κατά το παρελθόν στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους γίνονται δεκτά στα μαθήματα γενικής εκπαιδεύσεως, μαθητείας και επαγγελματικής εκπαιδεύσεως υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους αυτού του κράτους, εφ’ όσον τα τέκνα αυτά διαμένουν στην επικράτειά του.
[...]»
Η οδηγία 2004/38
10. Το άρθρο 7 της οδηγίας 2004/38 (6) διέπει τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες οι υπήκοοι της Ένωσης μπορούν να διαμένουν για διάστημα ανώτερο των τριών μηνών σε άλλο κράτος μέλος. Το άρθρο αυτό ορίζει τα εξής:
«1. Όλοι οι πολίτες της Ένωσης έχουν δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο των τριών μηνών, εφόσον:
(α) είναι μισθωτοί ή μη μισθωτοί στο κράτος μέλος υποδοχής, ή
(β) διαθέτουν επαρκείς πόρους για τον εαυτό τους και τα μέλη των οικογενειών τους, ούτως ώστε να μην επιβαρύνουν κατά τη διάρκεια της περιόδου παραμονής τους το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής, καθώς και πλήρη ασφαλιστική κάλυψη ασθενείας στο κράτος μέλος υποδοχής, ή
[...]».
11. Το άρθρο 24 της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων που προβλέπονται ρητώς στη συνθήκη και στο παράγωγο δίκαιο, όλοι οι πολίτες της Ένωσης που διαμένουν στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής βάσει της παρούσας οδηγίας, απολαύουν ίσης μεταχείρισης σε σύγκριση με τους ημεδαπούς του εν λόγω κράτους μέλους εντός του πεδίου εφαρμογής της συνθήκης. Το ευεργέτημα του ανωτέρω δικαιώματος εκτείνεται στα μέλη της οικογενείας που δεν έχουν την ιθαγένεια κράτους μέλους, εφόσον έχουν δικαίωμα διαμονής ή μόνιμης διαμονής.
2. Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1, το κράτος μέλος υποδοχής δεν είναι υποχρεωμένο να χορηγεί […] πριν από την απόκτηση του δικαιώματος μόνιμης διαμονής, σπουδαστική βοήθεια, συμπεριλαμβανομένης της επαγγελματικής κατάρτισης, αποτελούμενη από σπουδαστικές υποτροφίες ή σπουδαστικά δάνεια σε άλλα πρόσωπα εκτός από μισθωτούς, μη μισθωτούς, σε πρόσωπα που διατηρούν αυτή την ιδιότητα και στα μέλη των οικογενειών τους.»
Το εθνικό δίκαιο
12. Ο νόμος WSF προσδιορίζει τις κατηγορίες προσώπων που μπορούν να λάβουν χρηματοδότηση για σπουδές στις Κάτω Χώρες και στην αλλοδαπή. Η χρηματοδότηση για σπουδές στην αλλοδαπή καλείται «meeneembare studie financiering», ήτοι «κινητή» χρηματοδότηση σπουδών (στο εξής: χρηματοδότηση MNSF).
13. Όσον αφορά τις σπουδές ανώτατης εκπαίδευσης στις Κάτω Χώρες, προβλέπεται δυνατότητα χρηματοδοτήσεως για σπουδαστές 18 έως 29 ετών, που σπουδάζουν σε συγκεκριμένα ή εγκεκριμένα εκπαιδευτικά ιδρύματα και πληρούν την προϋπόθεση ιθαγένειας (7). Το άρθρο 2, παράγραφος 2, ορίζει την προϋπόθεση ιθαγένειας. Την προϋπόθεση αυτή πληρούν τα ακόλουθα πρόσωπα: (i) οι Ολλανδοί υπήκοοι, (ii) οι μη Ολλανδοί υπήκοοι που, από πλευράς χρηματοδοτήσεως σπουδών, εξομοιώνονται με Ολλανδούς υπηκόους βάσει Συνθήκης ή αποφάσεως διεθνούς οργανισμού και (iii) οι μη Ολλανδοί υπήκοοι που κατοικούν στις Κάτω Χώρες και εμπίπτουν σε μια κατηγορία προσώπων που, από πλευράς χρηματοδοτήσεως σπουδών, εξομοιώνονται με Ολλανδούς υπηκόους βάσει κανονιστικής διοικητικής ρυθμίσεως.
14. Η δεύτερη κατηγορία περιλαμβάνει υπηκόους της Ένωσης που ασκούν οικονομική δραστηριότητα στις Κάτω Χώρες, καθώς και τα μέλη της οικογένειάς τους. Για τα πρόσωπα αυτά δεν απαιτείται να έχουν διαμείνει στις Κάτω Χώρες προκειμένου να λάβουν τέτοιου είδους χρηματοδότηση. Συνεπώς, οι μεθοριακοί εργαζόμενοι και τα μέλη της οικογένειάς τους εμπίπτουν στην οικεία κατηγορία. Η τρίτη κατηγορία περιλαμβάνει υπηκόους της Ένωσης που δεν ασκούν οικονομική δραστηριότητα στις Κάτω Χώρες. Τυγχάνουν χρηματοδοτήσεως εφόσον έχουν διαμείνει νομίμως επί τουλάχιστον πέντε έτη στις Κάτω Χώρες.
15. Προκειμένου ένας σπουδαστής να λάβει χρηματοδότηση για να πραγματοποιήσει σπουδές ανώτατης εκπαίδευσης στην αλλοδαπή, πρέπει να μπορεί να τύχει χρηματοδοτήσεως για σπουδές στις Κάτω Χώρες και, δυνάμει του άρθρου 2.14, παράγραφος 2, στοιχείο γ΄, του νόμου WSF, να διαμένει νόμιμα στις Κάτω Χώρες επί τρία τουλάχιστον από τα έξι έτη που προηγούνται της εγγραφής του σε αλλοδαπό εκπαιδευτικό ίδρυμα. Η επιταγή αυτή ισχύει ανεξαρτήτως της ιθαγένειας του σπουδαστή.
16. Εφόσον οι σπουδαστές πληρούν τις αντίστοιχες προϋποθέσεις, μπορούν να ζητήσουν διαδοχικές χρηματοδοτήσεις για τις σπουδές τους στις Κάτω Χώρες και, ακολούθως, χρηματοδότηση MNSF για σπουδές στην αλλοδαπή.
17. Έως την 1η Ιανουαρίου 2014, ο κανόνας «τρία από τα έξι έτη» δεν έχει εφαρμογή στους σπουδαστές που, ανεξαρτήτως της ιθαγένειάς τους, πραγματοποιούν σπουδές ανώτατης εκπαίδευσης σε μεθοριακές περιοχές των Κάτω Χωρών (Φλάνδρα και Περιφέρεια Βρυξελλών-Πρωτευούσης στο Βέλγιο, Βόρεια Ρηνανία-Βεστφαλία, Κάτω Σαξονία και Βρέμη στη Γερμανία).
18. Η χρηματοδότηση MNSF περιλαμβάνει τέσσερα στοιχεία: (i) τη βασική υποτροφία, το ποσό της οποίας καθορίζεται ανάλογα με το αν ο σπουδαστής διαμένει στην οικογενειακή κατοικία ή όχι και στο οποίο προστίθενται τα έξοδα ταξιδίου και, ενδεχομένως, επίδομα γάμου ή επίδομα ανύπαντρου γονέα, (ii) συμπληρωματική υποτροφία, το ποσό της οποίας και το μέγιστο όριό της εξαρτώνται από το εισόδημα και τη συνδρομή των γονέων του σπουδαστή, (iii) το βασικό δάνειο, το οποίο χορηγείται κατόπιν σχετικής αιτήσεως και δεν μπορεί να υπερβεί κάποιο μέγιστο όριο, και (iv) δάνειο για τα δίδακτρα, το οποίο χορηγείται κατόπιν σχετικής αιτήσεως και αντιστοιχεί στο μέγιστο ποσό που μπορούν να απαιτήσουν τα ολλανδικά ανώτατα εκπαιδευτικά ιδρύματα για αντίστοιχα δίδακτρα.
19. Η βασική υποτροφία, η συμπληρωματική υποτροφία (εκτός της χορηγούμενης για το πρώτο έτος σπουδών) και τα έξοδα ταξιδίου καταβάλλονται υπό μορφή δανείων. Τα δάνεια αυτά μετατρέπονται σε δωρεές αν οι σπουδές ολοκληρωθούν εντός δεκαετίας.
20. Το ανώτατο όριο της χρηματοδοτήσεως MNSF, πλην των επιδομάτων, κυμαίνεται μηνιαίως μεταξύ 739,15 και 929,69 ευρώ, ανάλογα με το αν ο σπουδαστής διαμένει ή όχι στην οικογενειακή κατοικία. Το ίδιο ανώτατο όριο ισχύει για τη χρηματοδότηση σπουδών στις Κάτω Χώρες.
Διαδικασία
21. Μετά το πέρας της συνήθους προ της ασκήσεως προσφυγής διαδικασίας, η Επιτροπή ζήτησε από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, επιβάλλοντας προϋπόθεση διαμονής στους διακινούμενους εργαζομένους, ακόμη και στους μεθοριακούς, και στα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς τους (ήτοι τον κανόνα «τρία από τα έξι έτη») για τη χορήγηση χρηματοδοτήσεως για σπουδές στην αλλοδαπή στο πλαίσιο του νόμου WSF, εισήγαγε έμμεση δυσμενή διάκριση σε βάρος των διακινούμενων εργαζομένων και παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 45 ΣΛΕΕ και 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68, καθώς και να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
22. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
23. Η Βελγική, η Δανική, η Γερμανική και η Σουηδική Κυβέρνηση παρεμβαίνουν υπέρ των Κάτω Χωρών.
24. Οι κύριοι διάδικοι και όλοι οι παρεμβαίνοντες αγόρευσαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 10ης Νοεμβρίου 2011.
Εκτίμηση
Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
25. Η Επιτροπή περιόρισε σαφώς το αίτημά της στα άρθρα 45 ΣΛΕΕ και 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68. Υποστήριξε ότι υφίσταται έμμεση δυσμενής διάκριση σε βάρος των μεθοριακών εργαζομένων και των συντηρούμενων μελών της οικογένειάς τους όσον αφορά την χρηματοδότηση MNSF. Η Επιτροπή δεν επικαλείται παράβαση του άρθρου 24 της οδηγίας 2004/38, του άρθρου 21 ΣΛΕΕ ή άλλων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης στον τομέα των σχετικών με την ιθαγένεια δικαιωμάτων.
26. Το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 αποτελεί συγκεκριμένη έκφραση, στον τομέα της χορηγήσεως κοινωνικών και φορολογικών πλεονεκτημάτων, της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως που καθιερώνει το άρθρο 45 ΣΛΕΕ και πρέπει να ερμηνεύεται κατά τον ίδιο τρόπο (8). Συνεπώς, αν ένα εξασφαλίζον κοινωνική παροχή μέτρο αντιβαίνει στο άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 διότι επιφυλάσσει στους διακινούμενους εργαζομένους δυσμενέστερη μεταχείριση έναντι των ημεδαπών, απάδει κατ’ ανάγκη προς το άρθρο 45 ΣΛΕΕ. Ωστόσο, ακόμη και αν ένα μέτρο συνάδει προς το άρθρο 7, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού, είναι δυνατόν να αντίκειται στο άρθρο 45 ΣΛΕΕ (9). Για τον λόγο αυτό, θα εξετάσω καταρχάς την προϋπόθεση διαμονής υπό το πρίσμα του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68. Αν η προϋπόθεση αυτή όντως αντίκειται στο άρθρο 7, παράγραφος 2, τούτο συνεπάγεται ότι απαγορεύεται και από το άρθρο 45 ΣΛΕΕ.
27. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, υποστηριζόμενο από τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη, υποστηρίζει ότι το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω. Επικουρικώς, διατείνεται ότι η προϋπόθεση διαμονής δεν εισάγει έμμεση δυσμενή διάκριση σε βάρος των διακινούμενων εργαζομένων.
28. Εν πάση περιπτώσει, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών και τα παρεμβαίνοντα κράτη μέλη υποστηρίζουν ότι η προϋπόθεση διαμονής δικαιολογείται για δύο λόγους. Πρώτον, διευκολύνει τον προσδιορισμό της επίμαχης κατηγορίας σπουδαστών: συγκεκριμένα, πρόκειται για τους σπουδαστές που, χωρίς χρηματοδότηση MNSF, θα είχαν σπουδάσει στις Κάτω Χώρες και οι οποίοι θα επιστρέψουν εκεί μετά τις σπουδές τους στην αλλοδαπή. Δεύτερον, η προϋπόθεση διαμονής αποτρέπει το ενδεχόμενο να εισαγάγει το σύστημα παράλογη οικονομική επιβάρυνση με επιπτώσεις στο συνολικό πεδίο εφαρμογής της χορηγούμενης χρηματοδοτήσεως. Ο σκοπός αυτός κρίθηκε θεμιτός από το Δικαστήριο με την απόφαση Bidar, κρίση που επιβεβαιώθηκε με την απόφαση Förster (10).
Αντίκειται καταρχήν στο άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 η προϋπόθεση διαμονής;
Τα πρόσωπα που απολαύουν ίσης μεταχειρίσεως δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68
29. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών υποστηρίζει ότι το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 δεν έχει καταρχήν εφαρμογή στα συντηρούμενα μέλη των οικογενειών των διακινούμενων εργαζομένων, ανεξαρτήτως του τόπου διαμονής τους. Δέχεται παρέκκλιση από την αρχή αυτή στην περίπτωση άμεσης δυσμενούς διακρίσεως κατά των τέκνων διακινούμενων εργαζομένων. Εν γένει, όμως, τα πρόσωπα αυτά εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 12 του κανονισμού 1612/68 και όχι του άρθρου 7, παράγραφος 2. Τούτο συμβαίνει διότι το άρθρο 12 αποτελεί συγκεκριμένη έκφραση της υποχρεώσεως ίσης μεταχειρίσεως όσον αφορά τα τέκνα και την πρόσβαση στη γενική εκπαίδευση, εκμάθηση και επαγγελματική κατάρτιση. Η ερμηνεία του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού υπό την έννοια ότι αφορά και τα τέκνα των διακινούμενων εργαζομένων καθιστά την προϋπόθεση διαμονής του άρθρου 12 κενή περιεχομένου.
30. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η νομολογία του Δικαστηρίου επιβεβαιώνει την άποψη ότι το άρθρο 7, παράγραφος 2, του οικείου κανονισμού έχει εφαρμογή σε όλα τα συντηρούμενα μέλη των διακινούμενων εργαζομένων.
31. Συμφωνώ με την Επιτροπή.
32. Τα πρόσωπα που χρήζουν άμεσα ίσης μεταχειρίσεως δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού είναι οι υπήκοοι κράτους μέλους που εργάζονται σε άλλο κράτος μέλος. Οι μεθοριακοί εργαζόμενοι, που εξ ορισμού διαμένουν εκτός του εδάφους του κράτους μέλους υποδοχής, εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή (11). Συνεπώς, οι εργαζόμενοι δεν υποχρεούνται να διαμένουν στον τόπο εργασίας τους προκειμένου να απολαύουν προστασίας δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, η δε διάταξη αυτή δεν εξαρτά την ίση μεταχείριση από τον τόπο στον οποίο ο εργαζόμενος απολαύει πράγματι του κοινωνικού προνομίου.
33. Τα μέλη της οικογένειας ενός διακινούμενου εργαζομένου είναι τα πρόσωπα που απολαύουν εμμέσως ίσης μεταχειρίσεως δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2, καθόσον η σε βάρος τους δυσμενής διάκριση όσον αφορά μια κοινωνική παροχή συνεπάγεται επίσης δυσμενή διάκριση σε βάρος του διακινούμενου εργαζομένου, που πρέπει, ως εκ τούτου, να στηρίξει οικονομικώς τα θιγόμενα μέλη της οικογένειάς του. Το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει σαφώς ότι σ’ αυτή την κατηγορία έμμεσων δικαιούχων συγκαταλέγονται οι συντηρούμενοι από τον εργαζόμενο ανιόντες και κατιόντες συγγενείς και οι σύζυγοι (12). Για να απολαύουν τα πρόσωπα αυτά της προστασίας του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού, δεν απαιτείται να διαμένουν στο κράτος μέλος στο οποίο ο διακινούμενος εργαζόμενος ασκεί τη δραστηριότητά του (13).
34. H έννοια των «κοινωνικών πλεονεκτημάτων» του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού περιλαμβάνει τη χρηματοδότηση σπουδών ανώτατης εκπαίδευσης τις οποίες πραγματοποιεί ένας διακινούμενος εργαζόμενος ή συντηρούμενα από αυτόν μέλη της οικογένειάς του (14). Εν προκειμένω, τα συντηρούμενα τέκνα διακινούμενων εργαζομένων που ασκούν τη δραστηριότητά τους στις Κάτω Χώρες μπορούν, ειδικότερα, να ζητήσουν χρηματοδότηση MNSF για σπουδές εκτός των Κάτω Χωρών.
35. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στηρίζει σε μεγάλο βαθμό την επιχειρηματολογία του στο γεγονός ότι οι υποθέσεις στο πλαίσιο των οποίων το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 7, παράγραφος 2, εφαρμόζεται στα τέκνα διακινούμενων εργαζομένων αφορούσαν στο σύνολό τους περιπτώσεις άμεσης δυσμενούς διακρίσεως. Αντιθέτως προς το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, δεν θεωρώ καθόλου λογική μια ερμηνεία που εξαρτά το εύρος του προσωπικού πεδίου εφαρμογής της υποχρεώσεως ίσης μεταχειρίσεως από το είδος της υπό εξέταση δυσμενούς διακρίσεως. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι ο άμεσος ή έμμεσος χαρακτήρας της προβαλλόμενης δυσμενούς διακρίσεως δεν ασκεί καμία επιρροή.
36. Το άρθρο 12 του κανονισμού 1612/68 αναγνωρίζει στα τέκνα διακινούμενων εργαζομένων ένα ατομικό, χωριστό δικαίωμα.
37. Δυνάμει του άρθρου 12, το κράτος μέλος υποδοχής πρέπει να παρέχει στα τέκνα διακινούμενων εργαζομένων πρόσβαση στο σύστημα γενικής εκπαίδευσης, εκμάθησης και επαγγελματικής κατάρτισης. Το άρθρο 12 εφαρμόζεται επίσης στα τέκνα που πραγματοποιούν τις σπουδές τους εκτός του εδάφους του κράτους μέλους υποδοχής (15).
38. Το άρθρο 12 εφαρμόζεται ειδικότερα «στα τέκνα […] υπηκόου κράτους μέλους που απασχολείται ή έχει απασχοληθεί κατά το παρελθόν στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους» και που «διαμένουν στην επικράτειά του». Tο Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το άρθρο 12 αναγνωρίζει αυτοτελές δικαίωμα διαμονής στα τέκνα που έχουν εγκατασταθεί σε κράτος μέλος ενόσω οι γονείς τους ασκούν το δικαίωμά τους διαμονής ως διακινούμενοι εργαζόμενοι στο εν λόγω κράτος μέλος, προκειμένου να παρακολουθήσουν εκπαιδευτικά προγράμματα στο κράτος αυτό (16). Το τέκνο απολαύει του δικαιώματος αυτού ανεξαρτήτως του αν ο γονέας διατηρεί την ιδιότητα του διακινούμενου εργαζομένου στο κράτος μέλος υποδοχής (17).
39. Περαιτέρω, ένα τέκνο διακινούμενου εργαζομένου δεν υποχρεούται να αποδείξει ότι είναι συντηρούμενο μέλος προκειμένου να επωφεληθεί της εφαρμογής του άρθρου 12. Αν ο γονέας έπαυσε να είναι διακινούμενος εργαζόμενος που χρήζει ίσης μεταχειρίσεως σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού ή δεν έχει πλέον σχέση εξαρτήσεως με το τέκνο, το τέκνο δύναται να επικαλεστεί το δικαίωμά του προσβάσεως στα είδη κοινωνικών πλεονεκτημάτων που προβλέπει το άρθρο 12 υπό τους ίδιους όρους με τους ημεδαπούς, εφόσον διαμένει στο οικείο κράτος μέλος υποδοχής (18).
40. Αντιθέτως προς το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, δεν πιστεύω ότι ο ακριβής προσδιορισμός, στο άρθρο 12, μιας καθορισμένης και περιορισμένης κατηγορίας μελών της οικογένειας ως άμεσων δικαιούχων συνεπάγεται κατ’ ανάγκη ότι το προσωπικό πεδίο εφαρμογής του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι αποκλείει την κατηγορία αυτή από το πεδίο των έμμεσων δικαιούχων. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στηρίζεται σε σειρά υποθέσεων προς επίρρωση της απόψεώς του. Με καμία από τις υποθέσεις αυτές δεν δίδεται απάντηση στο ζήτημα αν το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού προστατεύει τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειας ενός διακινούμενου εργαζόμενου που ζητούν χρηματοδότηση προκειμένου να πραγματοποιήσουν σπουδές ανώτατης εκπαίδευσης.
41. Στην υπόθεση Brown, δεν παρασχέθηκε προστασία στον αιτούντα της κύριας δίκης βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 2, διότι είχε αποκτήσει την ιδιότητα του διακινούμενου εργαζομένου αποκλειστικώς και μόνο λόγω της αποδοχής του σε εκπαιδευτικό ίδρυμα του κράτους μέλους υποδοχής για την πραγματοποίηση σπουδών (19). Δεν μπορούσε να αξιώσει προστασία δυνάμει του άρθρου 12 (ούτε, σύμφωνα με τη συλλογιστική μου, ως έμμεσος δικαιούχος δυνάμει του άρθρου 7, παράγραφος 2), διότι κανένας από τους γονείς του δεν είχε την ιδιότητα του διακινούμενου εργαζομένου μετά τη γέννησή του (20). Οι υποθέσεις Lair και Matteucci, απεναντίας, αφορούσαν την εφαρμογή του άρθρου 7, παράγραφος 2, σε αιτούντες που είχαν την ιδιότητα του διακινούμενου εργαζομένου (21).
42. Στην υπόθεση Casagrande, το Δικαστήριο ερμήνευσε το άρθρο 12 στο πλαίσιο διαφοράς αφορώσας το τέκνο διακινούμενου εργαζομένου που διέμενε στον τόπο στον οποίο εργαζόταν ο γονέας και έκρινε ότι η διάταξη αυτή κάλυπτε επίσης γενικά μέτρα σκοπούντα στη διευκόλυνση της παρακολουθήσεως εκπαιδευτικού προγράμματος (22). Ομοίως, η υπόθεση di Leo (23) αφορούσε την εφαρμογή του άρθρου 12 στο τέκνο διακινούμενου εργαζομένου που είχε αναχωρήσει από το κράτος μέλος υποδοχής προκειμένου να σπουδάσει στην αλλοδαπή.
43. Από τα ανωτέρω συνάγω το συμπέρασμα ότι τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειας, περιλαμβανομένων των τέκνων, απολαύουν του δικαιώματος ίσης μεταχειρίσεως που απονέμει στους διακινούμενους εργαζομένους το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68. Το συμπέρασμα αυτό ισχύει ανεξαρτήτως του τόπου διαμονής του διακινούμενου εργαζομένου και του άμεσου ή έμμεσου χαρακτήρα της προβαλλόμενης δυσμενούς διακρίσεως.
Υφίσταται αντικειμενική διαφορά μεταξύ των εργαζομένων που διαμένουν στις Κάτω Χώρες και εκείνων που διαμένουν εκτός του ολλανδικού εδάφους;
44. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι διακινούμενοι εργαζόμενοι (περιλαμβανομένων των μεθοριακών εργαζομένων) που ασκούν τη δραστηριότητά τους στις Κάτω Χώρες και τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς τους τυγχάνουν λιγότερο ευνοϊκής μεταχειρίσεως έναντι των Ολλανδών εργαζομένων και των συντηρούμενων μελών της οικογένειάς τους.
45. Tο Βασίλειο των Κάτω Χωρών διατείνεται ότι υφίσταται αντικειμενική διαφορά μεταξύ των εργαζομένων που διαμένουν στις Κάτω Χώρες και εκείνων που διαμένουν εκτός του κράτους αυτού, καθόσον οι τελευταίοι δεν χρειάζονται κίνητρο για να σπουδάσουν στην αλλοδαπή. Το επιχείρημα αυτό συνεπάγεται ότι οι διακινούμενοι εργαζόμενοι που ασκούν τη δραστηριότητά τους στις Κάτω Χώρες και διαμένουν σε άλλο κράτος μέλος δεν βρίσκονται σε παρεμφερή κατάσταση με Ολλανδούς (αλλά και διακινούμενους εν προκειμένω) εργαζομένους που απασχολούνται και διαμένουν στις Κάτω Χώρες.
46. Δεν συμμερίζομαι την άποψη αυτή των Κάτω Χωρών.
47. Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 2, δυσμενής διάκριση υπάρχει οσάκις διακινούμενοι εργαζόμενοι τυγχάνουν λιγότερο ευνοϊκής μεταχειρίσεως έναντι ημεδαπών εργαζομένων που βρίσκονται σε παρεμφερή κατάσταση. Για να εξακριβωθεί αν συντρέχει η περίπτωση αυτή πρέπει να καθορισθούν τα πρόσωπα που χρήζουν ίσης μεταχειρίσεως και τα πλεονεκτήματα των οποίων απολαύουν. Στο πλαίσιο αυτό, ο σκοπός που επιδιώκουν οι καθιερώνουσες διαφορετική μεταχείριση ρυθμίσεις αποτελεί στοιχείο που πρέπει να ληφθεί υπόψη για να εξακριβωθεί αν υφίσταται αντικειμενική διαφορά μεταξύ των επίμαχων κατηγοριών προσώπων (24). Επιπλέον, κατά την εκτίμησή μου, από την προβαλλόμενη αντικειμενική διαφορά πρέπει εν γένει να προκύπτει διάκριση βάσει νομικών ή πραγματικών στοιχείων διαφορετική από εκείνη που εισάγει ο επίμαχος νομικός κανόνας.
48. Εν προκειμένω, το επίμαχο πλεονέκτημα είναι η χορήγηση χρηματοδοτήσεως για την πραγματοποίηση σπουδών σε κάθε άλλη χώρα πλην των Κάτω Χωρών. Στο πλαίσιο του άρθρου 7, παράγραφος 2, οι διακινούμενοι εργαζόμενοι στις Κάτω Χώρες απολαύουν ίσης μεταχειρίσεως.
49. Μπορεί εύκολα να γίνει δεκτό ότι οι ακόλουθες δύο κατηγορίες περιλαμβάνουν εργαζομένους των οποίων οι καταστάσεις μπορούν να θεωρηθούν παρεμφερείς. Πρώτον, οι διακινούμενοι εργαζόμενοι που διαμένουν και εργάζονται στις Κάτω Χώρες σαφώς βρίσκονται σε παρεμφερή κατάσταση με Ολλανδούς που διαμένουν και εργάζονται στη χώρα αυτή, οπότε χρήζουν και ίσης με αυτούς μεταχειρίσεως. Δεύτερον, οι διακινούμενοι εργαζόμενοι που ασκούν τη δραστηριότητά τους στις Κάτω Χώρες αλλά διαμένουν σε άλλη χώρα σαφώς βρίσκονται σε παρεμφερή κατάσταση, και συνακόλουθα χρήζουν ίσης μεταχειρίσεως, σε σχέση με Ολλανδούς που εργάζονται στη χώρα αυτή, αλλά διαμένουν σε άλλη.
50. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών επικαλείται την ύπαρξη των δύο παρεμφερών αυτών κατηγοριών για να αποδείξει ότι δεν είναι δυνατή η μεταξύ τους σύγκριση —η Ολλανδική Κυβέρνηση υποστηρίζει δηλαδή ότι οι διαμένοντες στις Κάτω Χώρες διαφέρουν αντικειμενικώς από τους διαμένοντες σε άλλη χώρα. Από μία άποψη, τούτο είναι βεβαίως προφανές. Η ζωή στο Άμστερνταμ διαφέρει από τη ζωή στο Παρίσι. Πρόκειται όμως για διαφορά δυνάμενη να δικαιολογήσει αντικειμενικώς διαφορετική μεταχείριση (25);
51. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι, κατά τη γνώμη μου, αρνητική.
52. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δέχεται (ορθώς) ότι τέκνα διακινούμενων εργαζομένων που επιθυμούν να σπουδάσουν στις Κάτω Χώρες θα έπρεπε να απολαύουν δικαιώματος χρηματοδοτήσεως για τις σπουδές αυτές υπό τους ίδιους ακριβώς όρους με τους Ολλανδούς υπηκόους, ανεξαρτήτως αν οι εν λόγω διακινούμενοι εργαζόμενοι (και τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς τους) διαμένουν στις Κάτω Χώρες ή σε άλλο κράτος.
53. Συνεπώς, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δέχθηκε εμμέσως ότι ορισμένα τέκνα διακινούμενων εργαζομένων μπορούν τουλάχιστον, όπως και τα τέκνα Ολλανδών, να έχουν πρόσβαση στις σπουδές στις Κάτω Χώρες (ανεξαρτήτως αν διαμένουν εκεί) και ότι πρέπει να δικαιούνται χρηματοδότηση προς τούτο. Αναγκαίο παρακολούθημα αυτού είναι ωστόσο, κατά την εκτίμησή μου, ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν μπορεί πλέον να υποστηρίξει βασίμως ότι ο τόπος διαμονής θα καθορίσει, σχεδόν αυτομάτως, τον τόπο στον οποίο θα σπουδάσει ο διακινούμενος εργαζόμενος ή τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς του. Αν το συμπέρασμα αυτό είναι ορθό, δεν μπορεί να χρησιμεύσει ο τόπος διαμονής ως προβαλλόμενο «αντικειμενικό» κριτήριο άνισης μεταχειρίσεως. Αντιθέτως, ένας διακινούμενος εργαζόμενος που ασκεί τη δραστηριότητά του στις Κάτω Χώρες αλλά διαμένει σε άλλο κράτος μέλος μπορεί σαφώς να συγκριθεί με έναν Ολλανδό εργαζόμενο που διαμένει και εργάζεται στις Κάτω Χώρες.
Εισάγει η προϋπόθεση διαμονής έμμεση δυσμενή διάκριση;
54. Κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως, απόκειται στην Επιτροπή να αποδείξει την ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως και να παράσχει στο Δικαστήριο τα αναγκαία για την εξακρίβωση της παραβάσεως αυτής στοιχεία επί των πραγματικών περιστατικών. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή δεν μπορεί να στηριχθεί σε οποιουδήποτε είδους τεκμήριο (26).
55. Εν προκειμένω, η Επιτροπή πρέπει να αποδείξει ότι οι διακινούμενοι εργαζόμενοι τυγχάνουν διαφορετικής μεταχειρίσεως έναντι των Ολλανδών εργαζομένων και ότι η διαφορετική αυτή μεταχείριση έχει συνέπειες παρόμοιες με εκείνες της εφαρμογής προϋποθέσεως ιθαγένειας.
56. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η προϋπόθεση διαμονής παραβαίνει το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68, διότι είναι σαφώς πιθανότερο να πληρούται από ημεδαπούς εργαζομένους έναντι των διακινούμενων εργαζομένων. Όπως επισημαίνει η Επιτροπή, από τις αποφάσεις Meeusen (27) και Meints (28) προκύπτει ότι μια προϋπόθεση διαμονής εισάγει εξ ορισμού έμμεση δυσμενή διάκριση. Εν προκειμένω, η προϋπόθεση διαμονής εισάγει εν πάση περιπτώσει έμμεση δυσμενή διάκριση, στο μέτρο που αποκλείει κατ’ ανάγκη τους μεθοριακούς εργαζομένους και τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς τους. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών επικαλείται τις αποφάσεις Sotgiu και Kaba II για να αποδείξει ότι η προϋπόθεση διαμονής δεν εισάγει έμμεση δυσμενή διάκριση σε όλες τις περιπτώσεις (29).
57. Δεν συμφωνώ με καμία από αυτές τις ερμηνείες της νομολογίας του Δικαστηρίου.
58. Στην υπόθεση Meeusen, το Δικαστήριο έκρινε ότι «ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να εξαρτά τη χορήγηση κοινωνικού πλεονεκτήματος, υπό την έννοια του εν λόγω άρθρου 7, από την προϋπόθεση ότι οι δικαιούχοι του πλεονεκτήματος έχουν την κατοικία τους στο έδαφος του κράτους αυτού» (30). Η υπόθεση Meeusen αφορούσε μια προϋπόθεση διαμονής η οποία εισήγε άμεση δυσμενή διάκριση και, ως εκ τούτου, απαγορευόταν. Το σκεπτικό του Δικαστηρίου στην υπόθεση Meeusen στηρίχθηκε εν μέρει στην απόφαση Meints (31). Στην υπόθεση εκείνη, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η επίμαχη προϋπόθεση διαμονής εισήγε άμεση δυσμενή διάκριση, αφού προηγουμένως εξέτασε αν η προϋπόθεση αυτή πληρούνταν ευκολότερα από ημεδαπούς εργαζομένους (και αν μπορούσε να δικαιολογηθεί) (32). Συνεπώς, καμία απόφαση δεν αποδεικνύει ότι η προϋπόθεση διαμονής εισάγει πάντα έμμεση δυσμενή διάκριση.
59. Πάντως, ούτε από τις αποφάσεις Sotgiu και Kaba II του Δικαστηρίου μπορεί να συναχθεί το αντίθετο συμπέρασμα, ότι δηλαδή είναι δυνατό να επιβληθεί προϋπόθεση διαμονής σε ημεδαπούς και διακινούμενους εργαζομένους που βρίσκονται σε παρεμφερή κατάσταση χωρίς ωστόσο να εισάγεται έμμεση δυσμενής διάκριση. Στην υπόθεση Sotgiu, οι οικείοι εργαζόμενοι ανήκαν σε διαφορετικές κατηγορίες, αναλόγως του αν υποχρεούνταν να μεταφέρουν την κατοικία τους. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η διαμονή αποτελούσε αντικειμενικό κριτήριο δυνάμενο να δικαιολογήσει διαφορετική μεταχείριση προσώπων που αντικειμενικώς βρίσκονται σε διαφορετική κατάσταση. Με την απόφαση Kaba II, έγινε δεκτό ότι η κατάσταση της συζύγου διακινούμενου εργαζομένου που ήταν υπήκοος άλλου κράτους μέλους πλην του Ηνωμένου Βασιλείου, αφενός, και ενός προσώπου «που [βρισκόταν] και [ήταν] εγκατεστημένο» στο Ηνωμένο Βασίλειο, αφετέρου, δεν ήταν παρεμφερείς, λαμβανομένου υπόψη ότι η διάκριση στηριζόταν σε εθνική διάταξη διαφορετική από την επίμαχη στην εν λόγω υπόθεση (33).
60. Συμφωνώ εντούτοις με την Επιτροπή ως προς το ότι η προϋπόθεση διαμονής εισάγει έμμεση δυσμενή διάκριση σε βάρος των διακινούμενων εργαζομένων.
61. Μια προϋπόθεση που αφορά παρελθοντική, τρέχουσα ή μελλοντική διαμονή (ιδίως όταν διέπει τη διαμονή για συγκεκριμένη διάρκεια) ενδέχεται να θίγει λιγότερο τους ημεδαπούς εργαζομένους κράτους μέλους έναντι των διακινούμενων εργαζομένων που βρίσκονται σε παρεμφερή κατάσταση. Τούτο συμβαίνει διότι μια τέτοια προϋπόθεση εισάγει πάντα διάκριση μεταξύ των εργαζομένων που δεν θα χρειαστεί να μετακομίσουν προκειμένου να την πληρούν και εκείνων που πρέπει να μετακομίσουν προς τούτο. Οι πρώτοι είναι κατά κανόνα, αν και όχι πάντα, υπήκοοι του κράτους μέλους υποδοχής.
62. Ο κανόνας «τρία από τα έξι έτη» αφορά παρελθοντική διαμονή ορισμένης διάρκειας. Θεωρώ πιθανότερο να πληρούται η προϋπόθεση αυτή από Ολλανδούς εργαζομένους έναντι διακινούμενων εργαζομένων που διαμένουν στις Κάτω Χώρες.
63. Μπορεί να υποστηριχθεί ότι αυτή η προϋπόθεση διαμονής δεν εισάγει δυσμενή διάκριση σε βάρος κάθε μεθοριακού εργαζομένου (34). Εντούτοις, είναι πιθανόν ένας σημαντικός αριθμός μεθοριακών εργαζομένων και τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς τους να αποκλείονται από την χρηματοδότηση MNSF διότι η οικογένεια διαμένει από κοινού σε μεθοριακή περιοχή, ήτοι εκτός του εδάφους των Κάτω Χωρών.
64. Φρονώ, ως εκ τούτου, ότι η προϋπόθεση διαμονής συνιστά έμμεση δυσμενή διάκριση απαγορευόμενη καταρχήν από το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68.
Δικαιολογείται εντούτοις η προϋπόθεση διαμονής;
65. Αν η προϋπόθεση διαμονής εισάγει έμμεση δυσμενή διάκριση απαγορευόμενη από το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68, το Δικαστήριο πρέπει να εξακριβώσει αν δικαιολογείται μολαταύτα. Προς τούτο, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών πρέπει να αποδείξει ότι η προϋπόθεση διαμονής (i) επιδιώκει θεμιτό σκοπό δικαιολογούμενο από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος, (ii) είναι κατάλληλη για την εκπλήρωση του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού (καταλληλότητα) και (iii) δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την εκπλήρωση του επιδιωκόμενου σκοπού μέτρου (αναλογικότητα) (35).
66. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών υποστηρίζει ότι η προϋπόθεση διαμονής δικαιολογείται διότι είναι κατάλληλη και δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου (i) για την αποτροπή παράλογης οικονομικής επιβαρύνσεως λόγω της χορηγήσεως χρηματοδοτήσεως MNSF σε όλους τους σπουδαστές (οικονομικός σκοπός) και συγχρόνως (ii) για τη διαβεβαίωση ότι η χρηματοδότηση MNSF μπορεί να χορηγηθεί μόνο στους σπουδαστές που, χωρίς εκείνη, θα πραγματοποιούσαν σπουδές ανώτατης εκπαίδευσης στις Κάτω Χώρες και που θα επιστρέψουν κατά πάσα πιθανότητα στη χώρα αυτή ύστερα από τις σπουδές τους στην αλλοδαπή (κοινωνικός σκοπός).
67. Πριν διερευνήσω αν η προϋπόθεση διαμονής δικαιολογείται για καθέναν από τους σκοπούς αυτούς, θα ήθελα να διατυπώσω ένα σύντομο σχόλιο όσον αφορά τις αρχές που διέπουν το βάρος αποδείξεως και τις λεπτομέρειες εφαρμογής του. Τούτο επιβάλλεται, κατά την άποψή μου, στο μέτρο που κανένας από τους διαδίκους στην υπόθεση αυτή δεν εφάρμοσε ορθώς τις εν λόγω αρχές.
68. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι απέκειτο στο καθού κράτος μέλος να προβάλει, στηριζόμενο σε συγκεκριμένα στοιχεία δυνάμενα να θεμελιώσουν τα επιχειρήματά του, τους «δικαιολογητικο[ούς] λόγο[υς] που μπορούν να προβληθούν από ένα κράτος μέλος», συνοδευόμενους από «ανάλυση της καταλληλότητας και της αναλογικότητας του περιοριστικού μέτρου που λαμβάνει το κράτος αυτό, καθώς και των συγκεκριμένων στοιχείων που μπορούν να στηρίξουν την επιχειρηματολογία του» (36). Στο οικείο κράτος μέλος απόκειται, συνεπώς, να αποδείξει ότι εκ πρώτης όψεως το μέτρο είναι κατάλληλο και δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την εκπλήρωση του/των επιδιωκόμενου/ων σκοπού/ών.
69. Ωστόσο, η υποχρέωση του καθού κράτους μέλους να αποδείξει την αναλογικότητα του μέτρου «δεν φθάνει μέχρι του σημείου να απαιτείται από το κράτος μέλος αυτό να αποδείξει, τεκμηριωμένα, ότι κανένα άλλο πιθανό μέτρο δεν καθιστά δυνατή την επίτευξη του εν λόγω σκοπού υπό τους αυτούς όρους» (37). Δεν μπορεί, επομένως, να απαιτείται από το κράτος μέλος να παράσχει απόδειξη περί του αντιθέτου.
70. Αν το καθού κράτος μέλος αποδείξει ότι το επικρινόμενο μέτρο είναι εκ πρώτης όψεως ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, απόκειται στην Επιτροπή να ανατρέψει την εκτίμησή του προτείνοντας άλλα μέτρα, λιγότερο περιοριστικά. Η Επιτροπή δεν μπορεί ωστόσο να περιοριστεί στην απλή πρόταση τέτοιου εναλλακτικού μέτρου. Πρέπει επίσης να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους το εναλλακτικό μέτρο είναι κατάλληλο για την εκπλήρωση των επιδιωκόμενων σκοπών και, κυρίως, λιγότερο περιοριστικό από το επικρινόμενο. Ελλείψει τέτοιων εξηγήσεων, το καθού κράτος μέλος δεν μπορεί να γνωρίζει σε ποια κατεύθυνση πρέπει να στρέψει την άμυνά του.
Δικαιολογείται η προϋπόθεση διαμονής από πλευράς του οικονομικού σκοπού;
– Αποτελεί ο οικονομικός σκοπός θεμιτό σκοπό δικαιολογούμενο από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος;
71. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών υποστηρίζει ότι η προϋπόθεση διαμονής δικαιολογείται, στο μέτρο που επιδιώκει να εξασφαλίσει ότι η χρηματοδότηση MNSF δεν επιβάλλει ακραία επιβάρυνση στην κοινωνία. Στις υποθέσεις Bidar και Förster, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι είναι θεμιτό τα κράτη μέλη να ανησυχούν για τις οικονομικές συνέπειες των πολιτικών τους και, ως εκ τούτου, να εξαρτούν τη χορήγηση χρηματικής ενισχύσεως για σπουδές από ορισμένο βαθμό εντάξεως στην κοινωνία του κράτους μέλους υποδοχής (38). Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών εκτιμά ότι η κατάργηση της προϋποθέσεως διαμονής θα συνεπαγόταν επιπλέον δαπάνες της τάξεως των 175 εκατομμυρίων ευρώ ετησίως, οι οποίες θα διατίθεντο κυρίως, υπό μορφή χρηματοδοτήσεων MNSF, σε τέκνα διακινούμενων και Ολλανδών εργαζομένων που είτε διαμένουν εκτός των Κάτω Χωρών είτε έχουν διαμείνει στη χώρα αυτή για διάστημα μικρότερο από τρία έτη κατά τη διάρκεια των έξι προηγούμενων ετών.
72. Η Επιτροπή αντιτάσσει ότι το σκεπτικό της νομολογίας Bidar και Förster δεν έχει εφαρμογή στην περίπτωση των διακινούμενων εργαζομένων, διότι το δίκαιο της Ένωσης μεταχειρίζεται τους πολίτες της Ένωσης που ασκούν οικονομική δραστηριότητα κατά τρόπο διαφορετικό έναντι των πολιτών που δεν ασκούν τέτοια δραστηριότητα. Το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 επιβεβαιώνει αυτή τη διάκριση. Ακόμη και αν επιτρεπόταν στις Κάτω Χώρες να απαιτούν ορισμένου βαθμού σύνδεσμο με το κράτος, η ιδιότητα του διακινούμενου εργαζομένου αυτή καθαυτή αποδεικνύει τον αρκούντως στενό σύνδεσμο με τις Κάτω Χώρες, το δε Δικαστήριο αναγνώρισε, με την απόφαση Bidar, ότι καμία προϋπόθεση διαμονής δεν μπορεί να επιβληθεί υπό τις συνθήκες αυτές (39). Περαιτέρω, απλές δημοσιονομικής φύσεως ανησυχίες δεν μπορούν να θεωρηθούν επιτακτικοί λόγοι γενικού συμφέροντος.
73. Συμφωνώ με την Επιτροπή.
74. Το Δικαστήριο καλείται να εφαρμόσει στους διακινούμενους εργαζομένους το σκεπτικό που ακολούθησε στις αποφάσεις Bidar και Förster όσον αφορά πολίτες της Ένωσης που δεν ασκούν οικονομική δραστηριότητα. Προηγουμένως όμως πρέπει να δοθεί απάντηση στο εξής ερώτημα: τι ακριβώς διαπίστωσε το Δικαστήριο με τις αποφάσεις Bidar και Förster;
75. Με την απόφαση Bidar, το Ηνωμένο Βασίλειο επιχείρησε να δικαιολογήσει μια προϋπόθεση περί τριετούς διαμονής επικαλούμενο την ανάγκη να εξασφαλισθεί ότι (i) οι φορολογικές εισφορές αρκούν για θεμελιώσουν αξίωση χρηματοδοτήσεως και (ii) υφίσταται πραγματικός σύνδεσμος μεταξύ του αιτούντος χρηματοδότηση σπουδαστή και της αγοράς εργασίας του κράτους μέλους υποδοχής (40). Η ανησυχία του Ηνωμένου Βασιλείου ενέκειτο, κατ’ ουσίαν, στο ενδεχόμενο να εισέρχονται στο έδαφός της σπουδαστές προερχόμενοι από όλα τα κράτη μέλη της Ένωσης και να υποβάλουν πάραυτα αίτηση χρηματοδοτήσεως των σπουδών τους στη χώρα αυτή.
76. Προς απάντηση στο πρώτο σκέλος του επιχειρήματος του Ηνωμένου Βασιλείου, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι «τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να μεριμνούν ώστε η χορήγηση ενισχύσεων για την κάλυψη των δαπανών διαβίωσης των σπουδαστών που είναι υπήκοοι άλλων κρατών μελών να μη συνεπάγεται υπέρμετρο κόστος, το οποίο θα μπορούσε να έχει επιπτώσεις στο συνολικό ύψος των ενισχύσεων που μπορεί να χορηγήσει το οικείο κράτος μέλος» (41). Ως εκ τούτου, «είναι, βεβαίως, θεμιτή η εκ μέρους κράτους μέλους χορήγηση τέτοιας ενισχύσεως αποκλειστικά στους σπουδαστές που απέδειξαν ορισμένου βαθμού ένταξη στην κοινωνία του κράτους μέλους» (42).
77. Αντιθέτως, το Δικαστήριο απέρριψε το δεύτερο σκέλος του επιχειρήματος του Ηνωμένου Βασιλείου. Ένα κράτος μέλος δεν μπορούσε να εξαρτήσει τη χορήγηση χρηματοδοτήσεως για σπουδές από την ύπαρξη συνδέσμου μεταξύ του σπουδαστή και της αγοράς εργασίας. Το Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, ότι μια εισάγουσα έμμεση δυσμενή διάκριση προϋπόθεση διαμονής δεν μπορούσε να δικαιολογηθεί από την ανάγκη να χορηγείται χρηματοδότηση μόνο σε σπουδαστές που είχαν ήδη εργασθεί στο κράτος μέλος υποδοχής ή επρόκειτο να εργασθούν στο κράτος αυτό μετά την ολοκλήρωση των σπουδών τους. Συγκεκριμένα, κατά το Δικαστήριο, οι σπουδές που πραγματοποιεί ένας σπουδαστής δεν τον κατευθύνουν οπωσδήποτε σε συγκεκριμένη γεωγραφική αγορά εργασίας (43). Αντιθέτως προς την Επιτροπή, δεν ερμηνεύω αυτό το τμήμα της αποφάσεως Bidar υπό την έννοια ότι το Δικαστήριο απέκλεισε πλήρως την επιβολή σε διακινούμενους εργαζομένους της υποχρεώσεως να αποδεικνύουν ορισμένου βαθμού σύνδεσμο με το κράτος μέλος υποδοχής. Το Δικαστήριο απλώς δεν ασχολήθηκε με το σημείο αυτό. Αντιθέτως, απέρριψε το επιχείρημα ότι ο σύνδεσμος μεταξύ του τόπου πραγματοποιήσεως των σπουδών και του τόπου ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας αποτελεί σκοπό δυνάμενο να δικαιολογήσει έμμεση δυσμενή διάκριση.
78. Το Δικαστήριο διαπίστωσε, ακολούθως, ότι ορισμένης διάρκειας διαμονή πραγματοποιηθείσα στο παρελθόν στο κράτος μέλος υποδοχής μπορούσε να δημιουργήσει τον αναγκαίο βαθμό συνδέσμου (44). Ο περιορισμός της κατηγορίας των αποδεκτών του μέτρου διά της εφαρμογής κριτηρίου στηριζόμενου στην ύπαρξη ορισμένου βαθμού συνδέσμου με το κράτος μέλος που χορήγησε την ενίσχυση, όπως η διαμονή στο παρελθόν, ήταν επομένως ένα μέτρο δυνάμενο να εξασφαλίσει ότι η χορήγηση χρηματοδοτήσεως στους προερχόμενους από άλλα κράτη μέλη σπουδαστές δεν θα συνεπαγόταν παράλογη επιβάρυνση, ικανή να θίξει το συνολικό ποσό της ενισχύσεως που θα μπορούσε να χορηγήσει το εν λόγω κράτος.
79. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών ερμηνεύει την απόφαση Förster υπό την έννοια ότι επιβεβαιώνει την απόφαση Bidar.
80. Ωστόσο, δεν συμφωνώ με αυτή την ερμηνεία της αποφάσεως Förster.
81. Με την απόφαση Förster, το Δικαστήριο επισήμανε καταρχάς ότι, σύμφωνα με την απόφαση Bidar, είναι θεμιτό ένα κράτος μέλος να μεριμνά ώστε η χορήγηση του κοινωνικού πλεονεκτήματος να μη συνιστά παράλογη επιβάρυνση με συνέπειες στο συνολικό ποσό της ενισχύσεως (45). Επρόκειτο πράγματι για τον θεμιτό σκοπό που προέβλεπε η απόφαση Bidar (46).
82. Ακολούθως, το Δικαστήριο έκρινε ότι, πάντα σύμφωνα με την απόφαση Bidar, είναι θεμιτή η χορήγηση ενισχύσεως για την κάλυψη δαπανών διαβίωσης μόνο σε σπουδαστές που αποδεικνύουν ότι έχουν ενταχθεί σε ορισμένο βαθμό στην κοινωνία του οικείου κράτους μέλους (47). Το Δικαστήριο παρέπεμψε στο χωρίο της αποφάσεως Bidar στο οποίο αναφερόταν ότι η ύπαρξη ορισμένου βαθμού εντάξεως στο κράτος μέλος υποδοχής τεκμαιρόταν στην περίπτωση που ο οικείος σπουδαστής είχε διαμείνει στο κράτος μέλος υποδοχής για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα (48).
83. Το Δικαστήριο εφάρμοσε εν συνεχεία το εν λόγω σκεπτικό στην υπόθεση Förster. Το ζήτημα που είχε υποβληθεί στην κρίση του ήταν το αν η εισάγουσα έμμεση δυσμενή διάκριση προϋπόθεση πενταετούς διαμονής μπορούσε να «δικαιολογ[ηθεί] από τον σκοπό του κράτους μέλους υποδοχής να διασφαλισθεί ότι υφίσταται ορισμένου βαθμού ένταξη των ευρισκομένων σε αυτό σπουδαστών που είναι υπήκοοι άλλων κρατών μελών» (49). Το Δικαστήριο εξέτασε επομένως, με την απόφαση Förster, αν η προϋπόθεση διαμονής ήταν ανάλογη προς τον σκοπό περί εξασφαλίσεως της εντάξεως του σπουδαστή και όχι προς τον σκοπό περί μη καταρρεύσεως του ισχύοντος συστήματος λόγω υπερβολικού κόστους (50).
84. Ωστόσο, το Δικαστήριο δεν αναγνώρισε με τον σκοπό αυτό στην υπόθεση Bidar. Με την απόφαση που εξέδωσε επί της υποθέσεως αυτής, έκρινε ότι ο βαθμός εντάξεως αποτελεί μέσο αποτροπής μιας παράλογης οικονομικής επιβαρύνσεως.
85. Θα ήταν άδικο μια επιφανειακή ερμηνεία της αποφάσεως Förster να οδηγούσε σε σύγχυση μεταξύ μέσου και σκοπού. Ελλοχεύει ο κίνδυνος να ερμηνευθεί η απόφαση Förster υπό την έννοια ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επιβάλουν προϋπόθεση διαμονής ανεξαρτήτως του αν σκοπός τους είναι να εξασφαλίσουν ότι η χορήγηση κοινωνικού προνομίου δεν θα αποσταθεροποιήσει τη δημοσιοικονομική τους κατάσταση ή να επιδιώξουν οποιοδήποτε άλλο θεμιτό σκοπό δικαιολογούμενο από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος. Στο πλαίσιο αυτό, τα κράτη μέλη θα επιχειρούσαν ενδεχομένως να δικαιολογήσουν, στον τομέα της κοινωνικής πολιτικής (ένταξη), μια λιγότερο ευνοϊκή μεταχείριση υπηκόων της Ένωσης (τόσο ασκούντων όσο και μη ασκούντων οικονομική δραστηριότητα) διά της εφαρμογής κριτηρίων προσβάσεως σε κοινωνικές παροχές, όπως είναι π.χ. η διάρκεια διαμονής, η οικογενειακή κατάσταση, η γλώσσα, τα διπλώματα, η απασχόληση κ.λπ., χωρίς και να εξηγούν τους λόγους για τους οποίους η πρόσβαση σε κοινωνική παροχή πρέπει να περιοριστεί κατ’ αυτόν τον τρόπο.
86. Στο πλαίσιο αυτής της ερμηνείας των αποφάσεων Bidar και Förster, τίθεται το ζήτημα αν ο σκοπός της αποτροπής παράλογης επιβαρύνσεως με δυνητικές συνέπειες στο συνολικό ποσό της χρηματοδοτήσεως σπουδών αποτελεί στοιχείο δυνητικώς κρίσιμο και στην περίπτωση πολιτών της Ένωσης που δεν ασκούν οικονομική δραστηριότητα και δυνάμενο να προβληθεί προς δικαιολόγηση έμμεσης δυσμενούς διακρίσεως σε βάρος των διακινούμενων εργαζομένων.
87. Κατά την άποψή μου, τούτο δεν είναι δυνατό.
88. Δέχομαι ότι η οικονομική επιβάρυνση την οποία συνεπάγεται η χορήγηση ευρείας προσβάσεως σε κοινωνική παροχή δύναται να θέσει σε κίνδυνο την ύπαρξη και τον συνολικό βαθμό της (51). Υπό τις περιστάσεις αυτές, οι σχετικές με τις δημοσιονομικές συνέπειες ανησυχίες είναι συνυφασμένες με την ύπαρξη και τον σκοπό του κοινωνικού προνομίου, αυτού καθαυτό, και, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να μη ληφθούν καθόλου υπόψη. Στην αντίθετη περίπτωση, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν να αρνηθούν πλήρως τη χορήγηση τέτοιου είδους κοινωνικών πλεονεκτημάτων, σε βάρος του γενικού συμφέροντος.
89. Φρονώ εντούτοις ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν μπορεί να επικαλεστεί δημοσιονομικής φύσεως ανησυχίες για να δικαιολογήσει την εισάγουσα δυσμενή διάκριση μεταχείριση διακινούμενων εργαζομένων και των συντηρούμενων μελών της οικογένειάς τους. Κάθε προϋπόθεση για τη χορήγηση χρηματοδοτήσεως MNSF προκειμένου να διατηρηθούν οι δαπάνες σε αποδεκτά όρια πρέπει να επιβάλλεται επί ίσοις όροις στους διακινούμενους και τους Ολλανδούς εργαζομένους.
90. Οι διακινούμενοι εργαζόμενοι και τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς τους απολαύουν της ελευθερίας μετακινήσεως σε άλλο κράτος μέλος βάσει της αρχής ότι «η κινητικότη[τα] του εργατικού δυναμικού στην Κοινότητα πρέπει να αποτελεί για τον εργαζόμενο ένα από τα μέσα που του εξασφαλίζουν την δυνατότητα να βελτιώσει τους όρους διαβιώσεως και εργασίας του και να διευκολύνει την κοινωνική του προαγωγή, και ταυτόχρονα πρέπει να συμβάλλει στην ικανοποίηση των αναγκών της οικονομίας των Κρατών μελών» (52). Προς τούτο, τα κράτη μέλη πρέπει να αίρουν τα εμπόδια στην άσκηση της ελεύθερης κυκλοφορίας και στα σχετικά δικαιώματα των διακινούμενων εργαζομένων, περιλαμβανομένων όσων θίγουν «το δικαίωμα του εργαζομένου να συνοδεύεται από την οικογένειά του και τις προϋποθέσεις ενσωματώσεως της οικογένειας αυτής στη χώρα υποδοχής» (53).
91. Κατά την άποψή μου, αν ένα κράτος μέλος χορηγεί κοινωνική παροχή στους εργαζομένους του, ακόμη και αν η παροχή αυτή δεν συνδέεται με τις εισφορές προσώπου, πρέπει να χορηγεί το ίδιο προνόμιο επί ίσοις όροις σε διακινούμενους εργαζομένους. Κάθε περιορισμός επιβαλλόμενος για λόγους δημοσιονομικής συνοχής πρέπει να εφαρμόζεται επί ίσοις όροις σε ημεδαπούς και διακινούμενους εργαζομένους (54).
92. Είναι γεγονός ότι το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι ο σκοπός της αποτροπής παράλογης χρηματικής επιβαρύνσεως με δυνητικές συνέπειες στο συνολικό ποσό της κοινωνικής παροχής μπορεί να δικαιολογήσει ενδεχόμενη δυσμενή διάκριση σε βάρος των υπηκόων της Ένωσης που δεν ασκούν οικονομική δραστηριότητα. Κατά την άποψή μου, το Δικαστήριο προέβη στη διαπίστωση αυτή διότι το δίκαιο της Ένωσης, ως έχει σήμερα, δεν εξασφαλίζει σε όλους τους υπηκόους της Ένωσης απολύτως ίση μεταχείριση όσον αφορά τις κοινωνικές παροχές.
93. Πριν από την κατοχύρωση της ιθαγένειας της Ένωσης, σειρά οδηγιών προέβλεπε ότι οι υπήκοοι των κρατών μελών που δεν ασκούσαν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας για οικονομικούς λόγους είχαν το δικαίωμα να μεταβούν και να διαμείνουν σε άλλο κράτος μέλος υπό την προϋπόθεση ότι διαθέτουν, για τους ιδίους και τα μέλη της οικογένειάς τους, ασφαλιστική κάλυψη στον τομέα της υγείας και «επαρκείς πόρους ώστε να μην επιβαρύνουν, κατά τη διάρκεια της διαμονής τους, το σύστημα κοινωνικής προνοίας του κράτους μέλους υποδοχής» (55). Η προϋπόθεση αυτή επιβλήθηκε διότι οι εν λόγω υπήκοοι των κρατών μελών δεν έπρεπε «να αποτελέσουν δυσανάλογο βάρος για τα δημόσια οικονομικά του κράτους μέλους υποδοχής» (56). Ειδικότερα, η οδηγία 93/96 περιόρισε το δικαίωμα των σπουδαστών να διαμένουν σε άλλο κράτος μέλος και δεν αναγνώρισε κανένα δικαίωμα καλύψεως των δαπανών διαβιώσεως από το κράτος μέλος υποδοχής (57).
94. Αυτοί οι υπήκοοι κρατών μελών, ανεξαρτήτως των δραστηριοτήτων τους, απέκτησαν την ιθαγένεια της Ένωσης (58) κατόπιν της θέσεως σε ισχύ της Συνθήκης του Μάαστριχτ. Δυνάμει της ιδιότητάς τους αυτής, έχουν δικαίωμα να μεταβαίνουν και να διαμένουν ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, υπό τους όρους που θέτει το δίκαιο της Ένωσης. Το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το κράτος μέλος υποδοχής πρέπει να επιδεικνύει ορισμένου βαθμού οικονομική αλληλεγγύη σε σπουδαστές που είναι υπήκοοι άλλων κρατών μελών και έχουν ασκήσει το δικαίωμά τους κυκλοφορίας και διαμονής στο κράτος μέλος υποδοχής (59).
95. Η οδηγία 2004/38 παγίωσε μεγάλο τμήμα της προγενέστερης νομοθεσίας και νομολογίας. Εμμένει στη διάκριση μεταξύ των υπηκόων της Ένωσης που έχουν ασκήσει το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας για οικονομικούς λόγους και των λοιπών υπηκόων της Ένωσης και ρητώς διασφαλίζει το δικαίωμα των κρατών μελών να προβλέπουν για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα διακριτική μεταχείριση σε βάρος των τελευταίων. Συγκεκριμένα, το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 προβλέπει ότι, μέχρις ότου ένας σπουδαστής αποκτήσει μόνιμη κατοικία στο κράτος μέλος στο οποίο πραγματοποιεί τις σπουδές του, το εν λόγω κράτος μέλος, «[κ]ατά παρέκκλιση» από τον κανόνα περί ίσης μεταχειρίσεως των ημεδαπών υπηκόων και των λοιπών υπηκόων της Ένωσης, δεν είναι υποχρεωμένο να του χορηγήσει σπουδαστική ενίσχυση υπό μορφήν υποτροφιών ή δανείων. Μολονότι τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως Bidar προηγούνται της εκδόσεως της οδηγίας 2004/38, το σκεπτικό του Δικαστηρίου στην εν λόγω απόφαση αντικατοπτρίζει την ελευθερία των κρατών μελών να προβλέπουν διαφορετική μεταχείριση υπό τέτοιες συνθήκες. Η παρέκκλιση αυτή δεν έχει, ωστόσο, εφαρμογή σε «μισθωτούς, μη μισθωτούς, σε πρόσωπα που διατηρούν αυτή την ιδιότητα και στα μέλη των οικογενειών τους». Τα πρόσωπα αυτά, αντιθέτως, προστατεύονται από τον γενικό κανόνα της ίσης μεταχειρίσεως.
96. Από τα ανωτέρω συνάγω το συμπέρασμα ότι ο οικονομικός σκοπός δεν μπορεί να θεωρηθεί θεμιτός σκοπός δικαιολογούμενος από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος. Ως εκ τούτου, αν το οικείο μέτρο δεν μπορεί να γίνει δεκτό ούτε υπό το πρίσμα του κοινωνικού σκοπού του, οι ισχυρισμοί του Βασιλείου των Κάτω Χωρών δεν μπορούν να τελεσφορήσουν.
97. Ωστόσο, για την περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμφωνήσει με τις προτάσεις μου ως προς τον οικονομικό σκοπό του μέτρου, θα εξετάσω εν συντομία τόσο την καταλληλότητα της προϋποθέσεως διαμονής σε σχέση με τον εν λόγω σκοπό όσο και την αναλογικότητά της.
– Αποτελεί η προϋπόθεση διαμονής μέτρο κατάλληλο για την εκπλήρωση του οικονομικού σκοπού;
98. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών υποστηρίζει ότι η προϋπόθεση διαμονής είναι κατάλληλο μέτρο για να εξασφαλισθεί ότι η χρηματοδότηση MNSF δεν οδηγεί σε ακραία και παράλογη οικονομική επιβάρυνση. Το κράτος αυτό υπέβαλε μελέτη από την οποία προκύπτει, κατά την άποψή του, ότι η εξάλειψη της προϋποθέσεως θα συνεπαγόταν επιπλέον επιβάρυνση ύψους 175 εκατομμυρίων ευρώ ετησίως.
99. Η Επιτροπή επισημαίνει λακωνικώς ότι έχει «αμφιβολίες» ως προς την άποψη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών για την καταλληλότητα του μέτρου.
100. Μολονότι η Επιτροπή δεν προσπαθεί ιδιαιτέρως να αντικρούσει το επιχείρημα και τα αποδεικτικά στοιχεία του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, στο κράτος αυτό απόκειται να αποδείξει με πειστικό τρόπο ότι η μη χορήγηση της χρηματοδοτήσεως στους σπουδαστές που έχουν διαμείνει στο έδαφός του επί διάστημα μικρότερο των τριών ετών κατά τα έξι προηγούμενα έτη έχει πράγματι το προβαλλόμενο αποτέλεσμα, ήτοι την αποτροπή παράλογης οικονομικής επιβαρύνσεως. Ωστόσο, τούτο δεν συνεπάγεται ότι το εν λόγω κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει ότι η προϋπόθεση διαμονής είναι το καταλληλότερο μέτρο για την εκπλήρωση του επιδιωκόμενου σκοπού (60).
101. Δέχομαι το επιχείρημα των Κάτω Χωρών.
102. Η προϋπόθεση διαμονής αποκλείει κατ’ ανάγκη μια κατηγορία δυνητικών αιτούντων και, ως εκ τούτου, περιορίζει τις δαπάνες που συνεπάγεται η χρηματοδότηση MNSF. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών φαίνεται να υποστηρίζει ότι η επιπλέον επιβάρυνση 175 εκατομμυρίων ευρώ θα έβλαπτε το καθεστώς χρηματοδοτήσεως MNSF στην ισχύουσα μορφή του.
103. Δεν έχω λόγο να αμφισβητήσω αυτή την άποψη. Εξάλλου, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να αποφασίζουν το ανώτατο όριο πέραν του οποίου μια χρηματοδότηση για σπουδές συνιστά παράλογη επιβάρυνση με συνέπειες στο συνολικό ύψος της χορηγηθείσας στο πλαίσιο του επίμαχου καθεστώτος ενισχύσεως. Απόκειται στο κράτος μέλος και όχι στο Δικαστήριο να καθορίσει το εν λόγω όριο.
104. Εφόσον η Επιτροπή δεν επιδίωξε να αντικρούσει την άποψη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το κράτος αυτό απέδειξε την καταλληλότητα της προϋποθέσεως διαμονής.
– Αποτελεί η προϋπόθεση διαμονής μέτρο ανάλογο προς τον οικονομικό σκοπό;
105. Τα επιχειρήματα των διαδίκων επί του ζητήματος της αναλογικότητας αποσαφηνίστηκαν κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου.
106. Οι διάδικοι διαφωνούν, κατ’ ουσίαν, ως προς το ζήτημα της αναλογικότητας της απαιτήσεως που επιβάλλεται στους διακινούμενους εργαζομένους που ήδη συνδέονται με τις Κάτω Χώρες, λόγω της δραστηριότητας που ασκούν εντός του εδάφους της, να συμμορφώνονται επιπλέον με τον κανόνα «τρία από τα έξι έτη».
107. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ιδιότητα του διακινούμενου εργαζομένου αρκεί αφ’ εαυτής για να θεμελιωθεί ο αναγκαίος βαθμός συνδέσμου και ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν μπορεί να επιβάλει πρόσθετη προϋπόθεση διαμονής. Προτείνει ως εναλλακτική λύση την εναρμόνιση με άλλα κράτη μέλη. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών επισημαίνει ότι η ιδιότητα του διακινούμενου εργαζομένου δεν αρκεί προς τούτο και ότι δεν υφίστανται εναλλακτικά μέτρα. Όπως υποστηρίζει, όταν αποφάσισε να επιβάλει την επίμαχη προϋπόθεση διαμονής, έλαβε επίσης υπόψη το ενδεχόμενο να υφίστανται εναλλακτικές πηγές και είδη χρηματοδοτήσεως, το ότι άλλα κράτη μέλη χορηγούν παρεμφερείς προς τη χρηματοδότηση MNSF ενισχύσεις, εξαρτώντας τη χορήγησή τους από προϋπόθεση διαμονής, και το ότι η προϋπόθεση αυτή δύναται να αποσοβήσει σε ορισμένες περιπτώσεις τον κίνδυνο απάτης.
108. Δεν έχω πειστεί για την αναλογικότητα της προϋποθέσεως διαμονής.
109. Αντιθέτως προς το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, φρονώ ότι το γεγονός ότι το Δικαστήριο θεώρησε, στο πλαίσιο της αποφάσεως Förster, ως ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό μέτρο μια πενταετή προϋπόθεση διαμονής δεν σημαίνει ότι ο κανόνας «τρία από τα έξι έτη» είναι ανάλογος προς τον επιδιωκόμενο σκοπό στην προκείμενη περίπτωση. Στην απόφαση Förster, το Δικαστήριο στηρίχθηκε στις διατάξεις των άρθρων 16, παράγραφος 1, και 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 για να διαπιστώσει ότι ένα κράτος μέλος υποδοχής δεν ήταν υποχρεωμένο να χορηγήσει ενίσχυση για τη χρηματοδότηση των βασικών σπουδαστικών δαπανών υπηκόων της Ένωσης που δεν ασκούσαν οικονομική δραστηριότητα και δεν είχαν διαμείνει νομίμως και αδιαλείπτως στο εν λόγω κράτος μέλος επί πέντε τουλάχιστον έτη (61). Αντιθέτως προς τον γενικό εισαγγελέα (62), το Δικαστήριο δεν φάνηκε πρόθυμο να αμφισβητήσει την άποψη ότι ο απαιτούμενος βαθμός συνδέσμου δεν μπορούσε να αποδειχθεί με άλλα μέσα.
110. Ωστόσο, το άρθρο 24, παράγραφος 2, διευκρινίζει ότι η προϋπόθεση πενταετούς διαμονής που προβλέπει η οδηγία 2004/38 δεν μπορεί να επιβληθεί σε διακινούμενους εργαζομένους και στα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς τους.
111. Μπορεί εντούτοις ένα κράτος μέλος να επιβάλει στα πρόσωπα αυτά προϋπόθεση διαμονής κατά τον κανόνα «τρία από τα έξι έτη»;
112. Κατά την άποψή μου, η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι αρνητική.
113. Αντιθέτως προς το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, δεν ερμηνεύω την απόφαση Bidar υπό την έννοια ότι εγκρίνει μια τέτοια προϋπόθεση διαμονής. Στην υπόθεση εκείνη, το Δικαστήριο δεν χρειάστηκε να εξετάσει το ζήτημα της αναλογικότητας, διότι το γεγονός ότι η επίμαχη προϋπόθεση διαμονής ήταν σύμφωνη με τους κανόνες αποκτήσεως της ιδιότητας του «εγκατεστημένου προσώπου» στο Ηνωμένο Βασίλειο είχε ως αποτέλεσμα ότι ο κ. Bidar, ανεξαρτήτως του βαθμού εντάξεώς του, ουδέποτε θα πληρούσε όλες τις προϋποθέσεις λήψεως χρηματοδοτήσεως για την κάλυψη των δαπανών διαβιώσεώς του.
114. Η δυσκολία εκτιμήσεως της αναλογικότητας της προϋποθέσεως διαμονής στην περίπτωση αυτή έγκειται στο ότι τα επιχειρήματα των διαδίκων στηρίζονται στην αρχή ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών μπορεί να απαιτήσει ορισμένου βαθμού σύνδεσμο χωρίς να λάβει υπόψη ότι πρόκειται για μέσο επιτεύξεως συγκεκριμένου σκοπού.
115. Σύμφωνα με τη δική μου ερμηνεία της αποφάσεως Bidar, ωστόσο, η εξέταση της αναλογικότητας της προϋποθέσεως διαμονής περιλαμβάνει και τη διερεύνηση του ζητήματος αν το Βασίλειο των Κάτω Χωρών έχει αποδείξει ότι ο κανόνας «τρία από τα έξι έτη» δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για την αποτροπή παράλογης οικονομικής επιβαρύνσεως.
116. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών πράγματι κατέθεσε αποδεικτικά στοιχεία προς τούτο.
117. Το ποσό των 175 εκατομμυρίων ευρώ προκύπτει από ανάλυση κινδύνου στην οποία ελήφθη υπόψη το κόστος που θα συνεπαγόταν, ειδικότερα, η χορήγηση χρηματοδοτήσεως σε τέκνα διακινούμενων εργαζομένων (πρώτη κατηγορία) και Ολλανδών υπηκόων (δεύτερη κατηγορία), ήτοι σε δύο κατηγορίες προσώπων που στο παρόν στάδιο αποκλείονται από τη χρηματοδότηση MNSF (63). Η εξάλειψη της προϋποθέσεως διαμονής για τα τέκνα της δεύτερης κατηγορίας θα συνεπαγόταν επιπλέον δαπάνες της τάξεως των 132,1 εκατομμυρίων ευρώ, ήτοι σχεδόν τριπλάσιες του ποσού των 44,5 εκατομμυρίων ευρώ που θα προκύπτει από την κατάργηση της προϋποθέσεως για τα τέκνα της πρώτης κατηγορίας.
118. Οι εκτιμήσεις αυτές στηρίζονται σε σειρά μάλλον αμφισβητούμενων εικασιών. Για παράδειγμα, στο πλαίσιο έρευνας για τον υπολογισμό του αριθμού τέκνων της πρώτης κατηγορίας που διαμένουν στις Κάτω Χώρες, διαπιστώθηκε ότι ποσοστό μεταξύ 15 % και 30 % των προερχόμενων από την Ανατολική Ευρώπη διακινούμενων εργαζομένων στις Κάτω Χώρες εξακολουθούν να διαμένουν με τις οικογένειές τους στο κράτος μέλος προελεύσεως. Αυτοί οι εργαζόμενοι εικάζεται, συνεπώς, ότι πραγματοποιούν είτε καθημερινά είτε λιγότερο συχνά τη διαδρομή μεταξύ Κάτω Χωρών και, για παράδειγμα, Βαρσοβίας. Παράλληλα, το γεγονός ότι αυτοί οι μετακινούμενοι εργαζόμενοι περνούν περισσότερες ημέρες της εβδομάδας στις Κάτω Χώρες από ό,τι στο κράτος μέλος καταγωγής τους δεν λαμβάνεται υπόψη για τον καθορισμό του κατά πόσον είναι κάτοικοι Ολλανδίας. Ένα άλλο παράδειγμα είναι ότι οι συντάκτες της μελέτης τεκμαίρουν ότι τα τέκνα μεθοριακών εργαζομένων θα σπουδάσουν στη μεθοριακή ζώνη στην οποία διαμένουν. Επομένως, δεν προχωρούν σε διόρθωση των στοιχείων προκειμένου να ληφθούν υπόψη τα τέκνα διακινούμενων και Ολλανδών εργαζομένων τα οποία διαμένουν στην αλλοδαπή, ανεξαρτήτως αν πρόκειται για μεθοριακή ζώνη, και δικαιούνται χρηματοδότηση MNSF για την πραγματοποίηση σπουδών σε μεθοριακή ζώνη.
119. Πέραν των προβλημάτων αυτών όσον αφορά την εφαρμοσθείσα μεθοδολογία, τα τέκνα της πρώτης και της δεύτερης κατηγορίας δικαιούνται χρηματοδότηση για σπουδές στις Κάτω Χώρες έστω και αν δεν διαμένουν εκεί. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών οικειοθελώς επέλεξε να αναλάβει το κόστος της χρηματικής ενισχύσεως προς τους εν λόγω σπουδαστές μέχρι ορισμένου ορίου. Το ίδιο όριο ισχύει για τη χρηματοδότηση των σπουδών στις Κάτω Χώρες και στην αλλοδαπή. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν εξήγησε τους λόγους για τους οποίους η ίδια επιβάρυνση είναι αποδεκτή όταν αφορά σπουδές στις Κάτω Χώρες, αλλά θεωρείται παράλογη όταν αφορά χρηματοδότηση MNSF (64).
120. Ακόμη και αν το Δικαστήριο διαπίστωνε ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών μπορεί να απαιτεί ορισμένου βαθμού σύνδεσμο ανεξαρτήτως των σχετικών με το κόστος της χρηματοδοτήσεως MNSF ανησυχιών, θεωρώ εντούτοις δυσανάλογη την απαίτηση να πρέπει ένας διακινούμενος εργαζόμενος και τα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς του πληρούν τον κανόνα «τρία από τα έξι έτη».
121. Το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι μια προϋπόθεση διαμονής μπορεί να είναι δυσανάλογη αν είναι ιδιαιτέρως περιοριστική στο μέτρο που «προτάσσει αδικαιολόγητα ένα στοιχείο που δεν είναι κατ’ ανάγκη αντιπροσωπευτικό του πραγματικού και ουσιαστικού βαθμού συνδέσμου […], αποκλείοντας κάθε άλλο αντιπροσωπευτικό στοιχείο» (65). Για να θεμελιωθεί η αναλογικότητα των κριτηρίων συνδέσμου, πρέπει τα κριτήρια αυτά να είναι, επιπλέον, γνωστά εκ των προτέρων και πρέπει επίσης να προβλέπεται η δυνατότητα ασκήσεως ένδικης προσφυγής (66).
122. Κατά την άποψή μου, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν εξήγησε με πειστικό τρόπο τους λόγους για τους οποίους ο επιδιωκόμενος σκοπός δεν θα μπορούσε να εκπληρωθεί με λιγότερο περιοριστικό τρόπο, είτε διά της επιβολής προϋποθέσεως διαμονής πιο ευέλικτης από τον κανόνα «τρία από τα έξι έτη» είτε λαμβάνοντας υπόψη άλλα στοιχεία τα οποία αποδεικνύουν την ύπαρξη παρεμφερούς βαθμού συνδέσμου, όπως είναι η απασχόληση. Ειδικότερα, το κράτος αυτό δεν εξήγησε τους λόγους για τους οποίους δέχεται ότι ένας υπήκοος της Ένωσης που διαμένει στις Κάτω Χώρες και πληροί την προϋπόθεση «τρία από τα έξι έτη» έχει πάντα αρκούντως στενό σύνδεσμο με τις Κάτω Χώρες, ανεξαρτήτως της συμμετοχής του στην κοινωνία του κράτους αυτού, αλλά απορρίπτει κατηγορηματικώς το ενδεχόμενο να μπορεί η ιδιότητα κάποιου ως διακινούμενου εργαζομένου να θεωρείται επαρκές αποδεικτικό στοιχείο του βαθμού συνδέσμου με τις Κάτω Χώρες.
123. Κατά την άποψή μου, τα λοιπά επιχειρήματα του Βασιλείου των Κάτω Χωρών δεν ανατρέπουν τη διαπίστωση αυτή.
124. Αντιθέτως προς το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, φρονώ ότι είναι άνευ σημασίας η ενδεχόμενη ύπαρξη άλλων πηγών χρηματοδοτήσεως για σπουδές εκτός των Κάτω Χωρών ή εκτός του κράτους μέλους προελεύσεως για σπουδαστές που δεν απολαύουν δικαιώματος χρηματοδοτήσεως MNSF, και η επιβολή από άλλα κράτη μέλη παρεμφερούς προϋποθέσεως για τη χρηματοδότηση σπουδών στην αλλοδαπή. Το γεγονός ότι σπουδαστές μπορούν να ζητήσουν από τις ολλανδικές αρχές χρηματοδοτική ενίσχυση για την πραγματοποίηση σπουδών στις Κάτω Χώρες ή ότι μπορούν να διεκδικήσουν γενικευμένο φορολογικό προνόμιο και να απολαύουν άλλων πλεονεκτημάτων στο πλαίσιο σπουδών στην αλλοδαπή, δεν μπορεί να θεραπεύσει την εισάγουσα δυσμενή διάκριση μεταχείριση που τους επιφυλάσσει το καθεστώς χρηματοδοτήσεως MNSF. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή αντιτάσσει ότι τα λοιπά αυτά πλεονεκτήματα δεν είναι εξίσου ευνοϊκά με την χρηματοδότηση MNSF, η δε ύπαρξή τους δεν αποδεικνύει ότι η προϋπόθεση διαμονής δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου για την εκπλήρωση του επιδιωκόμενου σκοπού ορίου. Ομοίως, μέτρα λαμβανόμενα από άλλα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεραπεύσουν μια εισάγουσα δυσμενή διάκριση μεταχείριση εκ μέρους των Κάτω Χωρών. Κατά πάγια νομολογία, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να δικαιολογήσει παράνομο μέτρο προβάλλοντας το επιχείρημα ότι άλλα κράτη μέλη έχουν εφαρμόσει το ίδιο μέτρο και, ως εκ τούτου, διέπραξαν την ίδια παραβίαση του δικαίου της Ένωσης (67).
125. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών υποστηρίζει, περαιτέρω, ότι η προϋπόθεση διαμονής: (i) αποτρέπει το ενδεχόμενο σπουδαστές που διαμένουν στην αλλοδαπή να διατείνονται ότι ζουν αυτόνομα και, ως εκ τούτου, να δικαιούνται μεγαλύτερης χρηματοδοτήσεως, ενώ στην πραγματικότητα διαμένουν στην οικογενειακή κατοικία, και (ii) αποτρέπει το ενδεχόμενο αποκτήσεως της ιδιότητας του διακινούμενου εργαζομένου στις Κάτω Χώρες κατόπιν συμβολικής περιόδου απασχολήσεως, η οποία παρέχει στον ενδιαφερόμενο τη δυνατότητα να λάβει χρηματοδότηση MNSF και να σπουδάσουν εκτός του εδάφους των Κάτω Χωρών (στο κράτος μέλος καταγωγής τους, για παράδειγμα).
126. Κατά την άποψή μου, κανένας από τους κινδύνους αυτούς δεν είναι συνυφασμένος με τη χρηματοδότηση MNSF. Αμφότεροι ελλοχεύουν επίσης στην περίπτωση σπουδαστών που αιτούνται χρηματοδότηση για σπουδές στις Κάτω Χώρες. Ως προς αυτή τη χρηματοδότηση, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών φαίνεται ότι επινόησε άλλα μέσα για να αντιμετωπίσει προσηκόντως τα ίδια ζητήματα, καθόσον χορηγεί ίδιες χρηματοδοτήσεις στους Ολλανδούς και στους διακινούμενους εργαζομένους, ανεξαρτήτως του τόπου διαμονής τους.
127. Εν πάση περιπτώσει, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών μπορεί να επιβεβαιώσει την ιδιότητα ενός προσώπου ως διακινούμενου εργαζομένου (68) και να λάβει μέτρα προς αποτροπή της καταχρήσεως δικαιωμάτων και προς καταπολέμηση της απάτης, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιαίτερες περιστάσεις κάθε περιπτώσεως και τη διάκριση μεταξύ εκμεταλλεύσεως μιας δυνατότητας που παρέχει ο νόμος και καταχρήσεως δικαιωμάτων (69).
128. Διαπιστώνω, συνεπώς, ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν απέδειξε ότι η προϋπόθεση διαμονής αποτελεί εκ πρώτης όψεως μέτρο ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
129. Για λόγους ακρίβειας, θα εξετάσω μολαταύτα αν η Επιτροπή έχει προτείνει λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
130. Η Επιτροπή πρότεινε μία μόνο εναλλακτική λύση. Η πρότασή της έγκειται στην εναρμόνιση του Βασιλείου των Κάτω Χωρών με άλλα κράτη μέλη. Στο πλαίσιο αυτό, στηρίζεται σε μια παρατήρηση που διατύπωσα στο πλαίσιο της υποθέσεως Bressol, ότι δηλαδή απόκειται στο κράτος μέλος υποδοχής και στο κράτος μέλος προελεύσεως να καταλήξουν, κατόπιν ουσιαστικών διαπραγματεύσεων, σε μια λύση για τα προβλήματα που εγείρει ιδιαιτέρως υψηλό ποσοστό κινητικότητας των σπουδαστών (70).
131. Συμφωνώ με τις Κάτω Χώρες ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει σχετική υποχρέωση εναρμονίσεως. Αντιθέτως, η εναρμόνιση είναι μια μορφή συνεργασίας που απαιτεί τη συναίνεση ενός τουλάχιστον ακόμη κράτους μέλους. Αν το Βασίλειο των Κάτω Χωρών νομιμοποιείται να επικαλεστεί θεμιτό σκοπό για να δικαιολογήσει έμμεση δυσμενή διάκριση, το μέσο που θα χρησιμοποιήσει προς τούτο δεν μπορεί να εξαρτάται από τη συναίνεση των λοιπών κρατών μελών και από τη βούλησή τους να διαπραγματευθούν προς εύρεση λύσεως. Τα κράτη μέλη είναι αρμόδια για την οργάνωση του εκπαιδευτικού συστήματός τους. Μολονότι η εναρμόνιση διευκολύνει την επίλυση ορισμένων προβλημάτων που αντιμετωπίζουν τα κράτη μέλη, όπως το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, τα οποία επιθυμούν να προωθήσουν την κινητικότητα των σπουδαστών με χρηματοδοτικές ενισχύσεις, η επιβολή στα κράτη μέλη υποχρεώσεως εναρμονίσεως αντίκειται στο πνεύμα του άρθρου 165, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ. Συνεπώς, η εναρμόνιση δεν αποτελεί εναλλακτικό μέτρο.
132. Εν πάση περιπτώσει, η Επιτροπή δεν έχει εξηγήσει με ποιον τρόπο και για ποιο λόγο η δυνατότητα εναρμονίσεως αποδεικνύει ότι η προϋπόθεση διαμονής δεν αποτελεί μέτρο ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό.
133. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, με το υπόμνημά του ανταπαντήσεως, αναγνωρίζει ότι η Επιτροπή προτείνει τρία πιθανά μέτρα: τον γεωγραφικό περιορισμό της χρηματοδοτήσεως MNSF, τον περιορισμό της διάρκειάς της και την υποχρέωση εναρμονίσεως. Ωστόσο, η πρώτη και η δεύτερη επιλογή εντάσσονται στο πλαίσιο του σημείου των γραπτών παρατηρήσεων της Επιτροπής στο οποίο συνοψίζονται τα μέτρα που το Βασίλειο των Κάτω Χωρών αυτό καθαυτό πρότεινε και εξέτασε με το υπόμνημά του αντικρούσεως. Κατά συνέπεια, φρονώ ότι δεν πρόκειται περί προτάσεων της Επιτροπής. Εν πάση περιπτώσει, τα μέτρα αυτά δεν αποτελούν κατ’ ουσίαν λιγότερο περιοριστικές λύσεις. Ένα κράτος μέλος πρέπει να είναι ελεύθερο να παρέχει γενναιόδωρη χρηματοδοτική ενίσχυση για την πραγματοποίηση σπουδών οπουδήποτε στον κόσμο, εφόσον τηρεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το δίκαιο της Ένωσης (και, φυσικά, εφόσον αναλαμβάνει το κόστος που συνεπάγεται ένα τόσο γενναιόδωρο καθεστώς).
– Πρόταση
134. Διαπιστώνω ότι η έμμεση δυσμενής διάκριση σε βάρος διακινούμενων εργαζομένων και των συντηρούμενων μελών της οικογένειάς τους που απορρέει από την προϋπόθεση διαμονής δεν μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του οικονομικού σκοπού που αναγνώρισε το Δικαστήριο με την απόφαση Bidar. Εντούτοις, είναι σκόπιμο να εξετάσω αν η προϋπόθεση διαμονής μπορεί να δικαιολογηθεί βάσει του κοινωνικού σκοπού που επικαλείται το Βασίλειο των Κάτω Χωρών.
Δικαιολογείται η προϋπόθεση διαμονής βάσει του κοινωνικού σκοπού;
– Αποτελεί ο κοινωνικός σκοπός θεμιτό σκοπό που δικαιολογείται από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος;
135. O σκοπός της χρηματοδοτήσεως MNSF είναι να αυξήσει την κινητικότητα από τις Κάτω Χώρες προς άλλα κράτη μέλη. Σκοπός της δεν είναι η προώθηση της κινητικότητας μεταξύ δύο άλλων κρατών μελών πλην των Κάτω Χωρών, ή από άλλο κράτος μέλος προς τις Κάτω Χώρες, ή η χρηματοδότηση προς σπουδαστές που διαμένουν εκτός του εδάφους των Κάτω Χωρών και επιθυμούν να σπουδάσουν στον τόπο διαμονής τους. Η χρηματοδότηση MNSF χορηγείται μόνο σε σπουδαστές που, αν δεν την ελάμβαναν, θα σπούδαζαν στις Κάτω Χώρες και που κατά πάσα πιθανότητα –όπως υποστηρίζουν οι Κάτω Χώρες– θα επιστρέψουν εκεί μετά την ολοκλήρωση των σπουδών τους στην αλλοδαπή. Συνεπώς, η χρηματοδότηση αυτή αφορά τους σπουδαστές που κατά πάσα πιθανότητα θα χρησιμοποιήσουν την πείρα που απέκτησαν στην αλλοδαπή για να εμπλουτίσουν την ολλανδική κοινωνία και (ενδεχομένως) την ολλανδική αγορά εργασίας.
136. Κατά την εκτίμησή μου, αυτός είναι θεμιτός σκοπός. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν το αμφισβητεί.
137. «Η ενθάρρυνση της κινητικότητας των σπουδαστών» είναι ένας από τους σκοπούς της Ένωσης η σπουδαιότητα του οποίου έχει τονιστεί από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο (71). Ομοίως, πρόκειται για θεμιτό σκοπό που τα κράτη μέλη μπορούν να επιδιώκουν στο πλαίσιο της οργανώσεως του συστήματός τους χρηματοδοτήσεως εκπαιδευτικών και σπουδαστικών προγραμμάτων (72).
138. Δέχομαι επίσης ότι η ενθάρρυνση της κινητικότητας των σπουδαστών εξυπηρετεί το δημόσιο συμφέρον. Προωθεί την πολιτιστική και γλωσσική πολυμορφία και ενισχύει την επαγγελματική εξέλιξη. Με τον τρόπο αυτό, συμβάλλει στη δημιουργία πλουραλιστικής κοινωνίας στα κράτη μέλη και στην Ευρωπαϊκή Ένωση στο σύνολό της.
139. Σε μια πλήρως εναρμονισμένη Ευρωπαϊκή Ένωση, δεν θα ήταν ενδεχομένως αποδεκτή η εξάρτηση της χρηματοδοτήσεως σπουδών από τη δυνητική επιστροφή του σπουδαστή στο κράτος μέλος προελεύσεως, διότι τούτο θα συνιστούσε περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των υπηκόων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ελλείψει εναρμονίσεως στο πεδίο αυτό, ωστόσο, τα κράτη μέλη διατηρούν σημαντική ελευθερία κατά την επιλογή των προϋποθέσεων χρηματοδοτήσεως σπουδών, εφόσον οι προϋποθέσεις αυτές συνάδουν προς το δίκαιο της Ένωσης.
140. Ως εκ τούτου, δέχομαι ότι ο κοινωνικός σκοπός αποτελεί θεμιτό σκοπό δικαιολογούμενο από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος.
– Αποτελεί η προϋπόθεση διαμονής μέτρο κατάλληλο για την εκπλήρωση του κοινωνικού σκοπού;
141. Το Βασίλειο των Κάτω Χωρών υποστηρίζει ότι η προϋπόθεση διαμονής δύναται να εξασφαλίσει ότι η χρηματοδότηση MNSF θα χορηγείται μόνο στα πρόσωπα στα οποία απευθύνεται.
142. Η Επιτροπή δεν προβάλλει επιχείρημα επί του σημείου αυτού. Υποστηρίζει κατ’ ουσίαν ότι έχει «αμφιβολίες» ως προς τη σχετική άποψη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
143. Μολονότι η Επιτροπή δεν καταβάλλει και επί του σημείου αυτού ουσιαστική προσπάθεια να αντικρούσει το επιχείρημα του Βασιλείου των Κάτω Χωρών, στο κράτος αυτό απόκειται να αποδείξει με πειστικά επιχειρήματα ότι η προϋπόθεση διαμονής αποτελεί κατάλληλο μέτρο για την εκπλήρωση του επιδιωκόμενου σκοπού (73).
144. Δεν έχω πειστεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών έχει αποδείξει το στοιχείο αυτό.
145. Δέχομαι ότι ο τόπος στον οποίο διαμένουν οι σπουδαστές πριν πραγματοποιήσουν τις ανώτατες σπουδές τους επηρεάζει σε κάποιο βαθμό τον τόπο όπου επιλέγουν να σπουδάσουν. Είναι γεγονός ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν έχει παράσχει αποδείξεις όσον αφορά τον συσχετισμό αυτό. Κατά την άποψή μου, τούτο δεν αποτελεί σχετικό κώλυμα. Η πραγματική ή δυνητική συμβολή ενός μέτρου στην εκπλήρωση του επιδιωκόμενου σκοπού μπορεί να θεμελιωθεί βάσει ποσοτικής ή ποιοτικής αναλύσεως. Στην υπό κρίση υπόθεση, φρονώ ότι η ποιοτική ανάλυση αρκεί και ότι το επιχείρημα, ως εκ της φύσεώς του, είναι πειστικό.
146. Συμφωνώ επίσης με την άποψη του Βασιλείου των Κάτω Χωρών ότι η προϋπόθεση διαμονής αποτρέπει την εκ μέρους σπουδαστών χρήση χρηματοδοτήσεων MNSF για την πραγματοποίηση σπουδών στον τόπο διαμονής τους, στο μέτρο που οι σπουδαστές που διαμένουν εκτός του εδάφους των Κάτω Χωρών αποκλείονται από τη χορήγηση χρηματοδοτήσεως MNSF.
147. Εντούτοις, δεν έχω πειστεί ως προς την ύπαρξη προφανούς συνδέσμου μεταξύ του τόπου διαμονής των σπουδαστών πριν από την πραγματοποίηση ανώτατων σπουδών και των πιθανοτήτων να επιστρέψουν στις Κάτω Χώρες μετά την ολοκλήρωση των σπουδών τους στην αλλοδαπή. Δεν θεωρώ ιδιαιτέρως πιθανό ότι η πλειονότητα των σπουδαστών που διαμένουν στις Κάτω Χώρες και στη συνέχεια σπουδάζουν στην αλλοδαπή θα επιστρέψουν κατ’ ανάγκη να κατοικήσουν στις Κάτω Χώρες. Υφίστανται τρόποι για να ενθαρρυνθούν προς τούτο (74), αλλά δεν είναι προφανές ότι ένας πρώην τόπος διαμονής αποτελεί καθοριστικό στοιχείο για να προβλεφθεί ο τόπος στον οποίο οι σπουδαστές θα διαμένουν και θα εργάζονται στο μέλλον.
148. Καταλήγω, συνεπώς, στο συμπέρασμα ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δεν απέδειξε ότι η προϋπόθεση διαμονής αποτελεί κατάλληλο μέτρο για τον προσδιορισμό της κατηγορίας σπουδαστών για τους οποίους προορίζεται η χρηματοδότηση MNSF.
149. Για λόγους πληρότητας, θα εξετάσω εν συντομία το ζήτημα αν η προϋπόθεση διαμονής αποτελεί μέτρο ανάλογο προς τον κοινωνικό σκοπό.
– Αποτελεί η προϋπόθεση διαμονής μέτρο ανάλογο προς τον κοινωνικό σκοπό;
150. Στο Βασίλειο των Κάτω Χωρών απόκειται να αποδείξει ότι ο κανόνας «τρία από τα έξι έτη» δεν βαίνει πέραν του αναγκαίου μέτρου για τον προσδιορισμό της κατηγορίας σπουδαστών που, σε αντίθετη περίπτωση, θα είχαν σπουδάσει στις Κάτω Χώρες και που κατά πάσα πιθανότητα θα επιστρέψουν στο κράτος αυτό κατόπιν των σπουδών της στην αλλοδαπή (75).
151. Κατά την άποψή μου, τα επιχειρήματα που προέβαλε το εν λόγω κράτος μέλος δεν αρκούν για να αποδείξουν τον ισχυρισμό αυτό.
152. Συμφωνώ με το Βασίλειο των Κάτω Χωρών ότι η προϋπόθεση γνώσεως της ολλανδικής γλώσσας ή κατοχής απολυτηρίου από ολλανδικό σχολείο δεν θα αποτελούσε αποτελεσματικό εναλλακτικό μέτρο.
153. Η επαρκής γνώση της ολλανδικής γλώσσας δεν αποτελεί κατ’ ανάγκη χρήσιμη ένδειξη για να προβλεφθεί αν οι σπουδαστές θα επέλεγαν να σπουδάσουν στις Κάτω Χώρες αν δεν είχαν λάβει χρηματοδότηση MNSF, ή αν θα επέστρεφαν εκεί μετά τις σπουδές τους στην αλλοδαπή. Ένας ολλανδόφωνος σπουδαστής είναι πιθανό να αποφασίσει να σπουδάσει στην Αμβέρσα διότι γνωρίζει τη γλώσσα που ομιλείται στον τόπο αυτό. Είναι επίσης πιθανό να επιλέξει το Παρίσι για να βελτιώσει τα γαλλικά του ή τη Βαρσοβία για να μάθει πολωνικά.
154. Η ίδια συλλογιστική ισχύει και όσον αφορά την επιβαλλόμενη σε δυνητικό σπουδαστή απαίτηση να κατέχει απολυτήριο ολλανδικού σχολείου. Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι ένα τέτοιο απολυτήριο αναγνωρίζεται σε άλλα κράτη μέλη και ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών δέχεται ομοίως την ισοτιμία των αποκτηθέντων στην αλλοδαπή απολυτηρίων, είναι δύσκολο να εκτιμηθεί αν υφίσταται κατ’ ανάγκη άμεση σχέση μεταξύ του τόπου στον οποίο αποκτήθηκε το απολυτήριο και του ζητήματος αν ο ενδιαφερόμενος θα σπούδαζε στις Κάτω Χώρες σε περίπτωση που δεν είχε χρηματοδότηση MNSF και αν θα επιστρέψει στο κράτος αυτό μετά την ολοκλήρωση των σπουδών του στην αλλοδαπή.
155. Εν πάση περιπτώσει, αμφότερες οι προϋποθέσεις αυτές εισάγουν έμμεση δυσμενή διάκριση και δύνανται να θίξουν τους διακινούμενους εργαζομένους κατά τον ίδιο τρόπο με την προϋπόθεση διαμονής.
156. Αρκεί για το Βασίλειο των Κάτω Χωρών να προτείνει δύο μέτρα που σαφώς δεν είναι ανάλογα προς τον επιδιωκόμενο σκοπό (και, εν πάση περιπτώσει, εισάγουν δυσμενή διάκριση στον ίδιο ή και μεγαλύτερο βαθμό από την προϋπόθεση διαμονής), για να αποδείξει ότι η προϋπόθεση διαμονής πληροί το κριτήριο της αναλογικότητας;
157. Φρονώ ότι η απάντηση στο ερώτημα αυτό είναι αρνητική.
158. Ως διάδικος που φέρει το βάρος αποδείξεως, το Βασίλειο των Κάτω Χωρών οφείλει τουλάχιστον να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους προτιμά το κριτήριο της διαμονής που στηρίζεται στον κανόνα «τρία από τα έξι έτη» έναντι κάθε άλλου καθοριστικού στοιχείου, όπως είναι, για παράδειγμα, η βραχύτερη διαμονή, ή τους λόγους για τους οποίους η οικεία κατηγορία σπουδαστών δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο άλλου είδους μέτρου (ενδεχομένως λιγότερο περιοριστικού), όπως για παράδειγμα ενός κανόνα που προβλέπει ότι η χρηματοδότηση MNSF δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί για την πραγματοποίηση σπουδών στο κράτος διαμονής.
159. Στην περίπτωση που το Δικαστήριο κρίνει μολαταύτα ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών απέδειξε ότι η προϋπόθεση διαμονής αποτελεί καταρχήν ανάλογο προς τον επιδιωκόμενο σκοπό μέτρο, φρονώ ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι υφίστανται άλλα, λιγότερο περιοριστικά, μέτρα δυνάμενα να οδηγήσουν στο ίδιο αποτέλεσμα. Από τις γραπτές καθώς και από τις προφορικές παρατηρήσεις της Επιτροπής δεν προκύπτει αν πράγματι πρότεινε οποιαδήποτε τέτοια εναλλακτική. Αν θεωρηθεί ότι το επιχείρημα της Επιτροπής περί εναρμονίσεως έχει εφαρμογή και όσον αφορά τον κοινωνικό σκοπό, πρέπει κατά την άποψή μου να απορριφθεί για τους λόγους που ήδη εξέθεσα (76).
– Πρόταση
160. Καταλήγω στο συμπέρασμα ότι η έμμεση δυσμενής διάκριση κατά διακινούμενων εργαζομένων που απορρέει από την προϋπόθεση διαμονής θα μπορούσε καταρχήν να δικαιολογηθεί βάσει του κοινωνικού σκοπού που επικαλείται το Βασίλειο των Κάτω Χωρών. Εντούτοις, δεν έχω πειστεί ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών απέδειξε την καταλληλότητα και την αναλογικότητα της προϋποθέσεως διαμονής ως μέτρου εκπληρώσεως του σκοπού αυτού. Κατά την άποψή μου, δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί οι ισχυρισμοί του Βασιλείου των Κάτω Χωρών.
Πρόταση
161. Κατόπιν των προεκτεθέντων, φρονώ ότι το Δικαστήριο πρέπει:
1) να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών, επιβάλλοντας στους διακινούμενους εργαζομένους και στα συντηρούμενα μέλη της οικογένειάς τους προϋπόθεση διαμονής προκειμένου να δικαιούνται χρηματοδότηση σπουδών στην αλλοδαπή, βάσει του ολλανδικού νόμου WSF περί χρηματοδοτήσεως σπουδών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 45 ΣΛΕΕ και 7, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΟΚ) 1612/68 του Συμβουλίου, της 15ης Οκτωβρίου 1968, περί της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων στο εσωτερικό της Κοινότητας·
2) να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.