FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
CHRISTINE STIX-HACKL
fremsat den 18. maj 20061(1)
Sag C-275/05
Alois Kibler jun.
mod
Land Baden-Württemberg
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tyskland))
»Tillægsafgift på mælk – referencemængde – betingelserne for overførsel – opsigelse af en forpagtningskontrakt – ingen status som producent – landbrugerens frivillige opsigelse af forpagtningskontrakten«
I – Indledning
1. Domstolen er med denne præjudicielle forelæggelse fra Verwaltungsgericht Sigmaringen blevet anmodet om en fortolkning af artikel 7 i forordning (EØF) nr. 857/84 (2), som ændret ved forordning (EØF) nr. 590/85 (3) samt artikel 7 i forordning (EØF) nr. 1546/88 (4).
2. Det drejer sig nærmere bestemt om at afgøre spørgsmålet om opretholdelsen af mælkereferencemængden i tilfælde af en landmands frivillige opsigelse af en forpagtningskontrakt, når ejeren ikke er mælkeproducent og ikke agter at udøve denne virksomhed eller at genudleje landbruget til en mælkeproducent.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsretten
3. På grund af en overskudsproduktion i Fællesskabet blev der i 1984 indført en ordning for tillægsafgift på mælk med vedtagelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (5). I henhold til ordlyden af artikel 5c i Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (6), som ændret ved forordning nr. 856/84, indføres en tillægsafgift, som pålægges de mængder mælk, der overstiger en referencemængde, som nærmere skal fastsættes.
4. Ved forordning nr. 857/84 blev der fastsat almindelige bestemmelser herom for anvendelsen af den i artikel 5c fastsatte afgift på mælk og mejeriprodukter.
5. Artikel 7 i forordning nr. 857/84 som ændret ved forordning nr. 590/85 har følgende ordlyd:
»1. I tilfælde af salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en bedrift overføres den tilsvarende referencemængde helt eller delvis til køberen, forpagteren eller arvingen ifølge betingelser, der skal fastsættes.
Med forbehold af stk. 3, andet afsnit, kan medlemsstaterne i tilfælde af overdragelse af jorder til offentlige myndigheder og/eller af hensyn til almenvellet bestemme, at den referencemængde, der svarer til bedriften eller den del af bedriften, som overdrages, helt eller delvis stilles til rådighed for den afgående producent, hvis han agter at fortsætte mælkeproduktionen.
[…]
4. Ved en forpagtningskontrakts udløb uden adkomst for den nye forpagter til at videreføre forpagtningen på samme betingelser kan medlemsstaterne bestemme, at den referencemængde, der svarer til den bedrift, der er omfattet af forpagtningskontrakten, helt eller delvis stilles til rådighed for den afgående forpagter, hvis denne ønsker at fortsætte mælkeproduktionen.
5. Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel fastsættes efter fremgangsmåden i artikel 30 i forordning (EØF) nr. 804/68.«
6. Herom fastsætter artikel 7 i forordning nr. 1546/88 følgende gennemførelsesbestemmelser:
»I forbindelse med anvendelsen af artikel 7 i forordning (EØF) nr. 857/84, jf. dog stk. 3 i samme artikel, overføres referencemængderne for producenter og opkøbere i forbindelse med formel A og B og for producenter, som sælger direkte til konsum, på følgende betingelser:
1) ved salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en bedrift som helhed overføres den tilsvarende referencemængde til den producent, som overtager bedriften
2) ved salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv af en eller flere dele af en bedrift fordeles den tilsvarende referencemængde mellem de producenter, som overtager bedriften, i forhold til de arealer, der anvendes til mælkeproduktionen eller på grundlag af andre objektive kriterier, som fastsættes af medlemsstaterne; medlemsstaterne kan undlade at tage hensyn til overdragne dele, for hvilke det areal, der anvendes til mælkeproduktion, er mindre end et minimumsareal, som de fastsætter; den del af referencemængden, der svarer til dette areal, kan i sin helhed lægges til reserven
3) nr. 1 og 2, stk. 4, anvendes efter de forskellige nationale regler analogt med de øvrige tilfælde af overdragelse, der har lignende virkninger for producenterne
4) når der gøres brug af bestemmelserne i artikel 7, stk. 1, andet afsnit, og stk. 4, i forordning (EØF) nr. 857/84 henholdsvis vedrørende overdragelse af jorder til offentlige myndigheder og/eller af hensyn til almenvellet og vedrørende en forpagtningskontrakts udløb uden mulighed for at videreføre forpagtningen på tilsvarende betingelser, stilles den referencemængde, der svarer til bedriften eller den del af bedriften, som overdrages, eller for hvilken forpagtningen ikke forlænges, helt eller delvis til rådighed for den pågældende producent, såfremt denne har til hensigt at fortsætte med mælkeproduktion, og på betingelse af, at den referencemængde, der således stilles til hans rådighed, og den mængde, der svarer til den bedrift, som han viderefører, eller på hvilken han fortsætter produktionen, ikke sammenlagt er større end den referencemængde, som han rådede over inden overdragelsen eller forpagtningskontraktens udløb.
Medlemsstaterne kan gøre brug af bestemmelserne i nr. 1, 2 og 4 i forbindelse med overdragelser, som har fundet sted i og efter referenceperioden.
[…]«
7. Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (7), der trådte i kraft den 1. april 1994, ophæver og erstatter forordning nr. 857/94.
8. Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 3950/92 bestemmer følgende:
»1. Den referencemængde, der er til rådighed på en bedrift, overdrages sammen med bedriften ved salg, bortforpagtning eller overdragelse ved arv til de producenter, som overtager den, efter regler, som medlemsstaterne fastsætter under hensyn til de arealer, der anvendes til mælkeproduktionen, eller under hensyn til andre objektive kriterier og eventuelt til en aftale mellem parterne. Den del af referencemængden, der eventuelt ikke overdrages sammen med bedriften, overgår til den nationale reserve.
[…]«
B – National ret
9. Forbundsrepublikken Tyskland har reguleret tildelingen af referencemængder ved bekendtgørelsen om mælkegarantimængder (Milchgarantiemengenverordnung, herefter » MGV«) af 21. marts 1994 (8), som senest ændret ved ændringsforordning nr. 33 (33. Änderungsverordnung) af 25. marts 2006 (9).
10. MGV’s § 7 har følgende ordlyd:
»(3a) Såfremt dele af en bedrift, der benyttes til mælkeproduktion, i henhold til en forpagtningsaftale, der er indgået inden den 2. april 1984, tilbagegives bortforpagteren efter den 30. september 1984, overføres der for arealer på indtil 5 ha ikke nogen referencemængde; ved arealer, der overstiger 5 ha, overføres halvdelen af en tilsvarende del af referencemængden, dog højest 2 500 kg pr. ha til bortforpagteren. Dette gælder tillige, såfremt bortforpagteren og forpagteren har truffet anden aftale, forpagteren opsiger forpagtningsaftalen eller bortforpagteren godtgør, at referencemængden vedrørende mælkeproduktion er tildelt denne selv, dennes ægtefælle eller børn; i så tilfælde overføres der imidlertid maksimal 5 000 kg pr. ha til bortforpagteren. Den referencemængde, der i medfør af første eller andet punktum overføres til bortforpagteren, tilfalder, såfremt den er blevet tildelt i henhold til artikel 3a, stk. 1, første led, og stk. 3, første punktum, andet led, i forordning (EØF) nr. 857/84, den reserve, der er fastsat for Forbundsrepublikken Tyskland, såfremt overdragelsen finder sted inden udløbet af den frist, der er anført i de i § 1 anførte retsakter. Overførsel af referencemængder i henhold til første punktum omfatter ikke referencemængder, som er blevet frigjort i henhold til § 2a, stk. 4, femte punktum, sammenholdt med stk. 3, i Milchaufgabevergütungsgesetz, og som mod vederlag er blevet tildelt forpagteren.
[…]«
III – Faktiske omstændigheder, hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11. Konrad Leipreicht, udlejeren, bortforpagtede den 15. november 1980 4,01 ha mælkeproduktionsareal til Alois Kiblers fader. Alois Kibler er sagsøger i hovedsagen (herefter »sagsøgeren«).
12. Sagsøgeren, der i mellemtiden har succederet i faderens rettigheder, opsagde forpagtningskontrakten den 30. november 1992. Sagsøgeren havde tidligere videreforpagtet en del af sine mælkereferencekvoter eller referencekvoter til Manfred Ott.
13. Udlejeren, Leiprecht, anmodede den 16. december 2002 Amt für Landwirtschaft, Landschafts- und Bodenkultur (herefter »ALLB«) i Ravensburg om et certifikat for den referencemængde af mælk, der efter tilbagegivelsen af det bortforpagtede areal, var blevet tilbageført til ham. I anmodningen oplyste han, at han ikke selv var mælkeproducent, og at han ikke agtede at påbegynde mælkeproduktion.
14. Ved afgørelse truffet af ALLB den 5. maj 2003 blev der dels udstedt et certifikat til Leiprecht, hvorefter referencemængden fra den 1. april 2003 beregnedes på grundlag af tilbageførslen af et areal på 4,0166 ha til 4 391,28 kg pr. ha til mælkeproduktion. Dels blev der udstedt et midlertidigt certifikat for en referencemængde til levering på 11 817 kg med et referencefedtindhold på 4,08%.
15. Videreforpagteren, Ott, har kun anfægtet beslutningen med hensyn til, at referenceindholdet var forkert angivet, mens sagsøgeren og Leiprecht har anfægtet ALLB’s beslutning.
16. Denne klage blev forkastet ved afgørelse truffet af Regierungspräsidium Tübingen den 27. april 2004. Som begrundelse herfor hed det navnlig, at den retlige vurdering skulle foretages på grundlag af de regler, der var gældende den 30. november 1992. I afgørelsen anførtes navnlig, at det var Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984, der fandt anvendelse, og at Domstolens dom af 20. juni 2002 i Thomsen-sagen (10), som vedrører fortolkningen af forordning (EF) nr. 3950/92, derfor ikke fandt anvendelse.
17. Sagsøgeren anlagde den 25. maj 2004 sag til prøvelse af denne afgørelse. Som begrundelse har han navnlig gjort gældende, at hverken Leiprecht eller Ott var mælkeproducenter på det tidspunkt, hvor det forpagtede areal blev givet tilbage. Sagsøgeren anførte, at Thomsen-dommen kan anvendes analogt på alle situationer, der er omfattet af bestemmelserne i artikel 7, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 857/84, og dette er så meget desto mere på grund af anvendelsen af gennemførelsesbestemmelserne for tillægsafgiften i henhold til artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68, hvori begrebet »producent« nævnes i forbindelse med overførsel af arealer og referencemængder.
18. Delstaten Baden-Württemberg, sagsøgte i hovedsagen (herefter »sagsøgte«), har gjort gældende, at sondringen mellem begreberne producent og erhverver, er uden betydning. Den har anført, at begrebet producent ikke nævnes i artikel 7, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 857/84, som ændret ved forordning (EØF) nr. 590/85. Ifølge sagsøgte er det i artikel 7, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 3950/92, det første gang kræves, at bortforpagteren skal være producent på tidspunktet for forpagtningskontraktens udløb, såfremt han ønsker at beholde referencemængden.
19. Den forelæggende ret finder, at retspraksis ikke gør det muligt klart og præcist at besvare spørgsmålet, om forpagterens overtagelse af referencemængder kræver, at han skal være producent. I bekræftende fald er det stadig uvist, om en forpagter, der frivilligt har opsagt en forpagtningskontrakt, fortaber referencemængden.
20. Verwaltungsgericht Sigmaringen har derfor ved anmodning om præjudiciel afgørelse af 12. maj 2005 registreret på Domstolens Justitskontor den 6. juli 2005 forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»Er nationale forskrifter i en medlemsstat, i henhold til hvilke det bestemmes, at den referencemængde, der svarer til de af bedriftens arealer, der har været benyttet til mælkeproduktion af forpagteren, tilbageføres til bortforpagteren, når et forpagtet areal af en bedrift tilbagegives til bortforpagteren, uanset at denne ikke længere på tidspunktet for tilbagegivelsen er mælkeproducent, ikke længere agter at påbegynde mælkeproduktion og heller ikke agter at indgå en bortforpagtningskontrakt med en mælkeproducent, i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 857/84, som affattet ved forordning (EØF) nr. 590/85, samt med artikel 7, nr. 2, 3 og 4, i forordning (EØF) nr. 1546/88?
Såfremt spørgsmål 1 besvares benægtende: Er nationale forskrifter i en medlemsstat, i henhold til hvilke det bestemmes, at referencemængden i tilfælde af et forpagtningsforholds ophør, i det hele forbliver hos forpagteren af bedriften, i overensstemmelse med artikel 7, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 857/84, som affattet ved forordning (EØF) nr. 590/85, samt med artikel 7, nr. 4, i forordning (EØF) nr. 1546/88, også for det tilfælde at forpagtningskontrakten ophører frivilligt?«
IV – Det første præjudicielle spørgsmål
21. Jeg skal først og fremmest bemærke, at ifølge den kompetencefordeling mellem den nationale ret og Domstolen, som er indført ved den præjudicielle procedure, tilkommer det førstnævnte at tage stilling til sagens faktiske omstændigheder, mens Domstolen skal give den nationale ret de vejledende oplysninger vedrørende fortolkningen, der er nødvendige, for at denne kan afgøre tvisten (11).
22. Med det første spørgsmål ønsker den nationale ret reelt oplyst, om den referencemængde – i henhold til de fællesskabsretlige bestemmelser om tillægsafgift på mælk, der fandt anvendelse inden ikrafttrædelsen af forordning nr. 3950/92, navnlig bestemmelserne i forordning nr. 857/84, som ændret ved forordning nr. 590/85, samt forordning nr. 1546/88 – der svarer til de af bedriftens arealer, der har været benyttet til mælkeproduktion af forpagteren, når et forpagtet areal af en bedrift tilbageføres til bortforpagteren, kan tilbageføres til bortforpagteren, selv om denne ikke længere er mælkeproducent, ikke længere agter at påbegynde mælkeproduktion og heller ikke agter at indgå en bortforpagtningskontrakt med en mælkeproducent.
23. I Thomsen-dommen fastslog Domstolen, at når en forpagtningskontrakt vedrørende en mælkeproducerende bedrift udløber, kan den hertil knyttede referencemængde kun overdrages helt eller delvis til bortforpagteren, når denne er producent, eller på tidspunktet for forpagtningskontraktens udløb overdrager den disponible referencemængde til en tredjemand, som er mælkeproducent (12).
24. I hovedsagen er der imidlertid tvivl om betingelsen om, at man skal være producent for at udnytte den referencemængde, der er tilknyttet det bortforpagtede areal, fordi Thomsen-dommen vedrørte anvendelsen af forordning nr. 3950/92, hvori begrebet »producent« udtrykkeligt er nævnt i artikel 7, stk. 1, i modsætning til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 857/84, som ændret ved forordning nr. 590/85, der finder anvendelse i denne sag.
25. For så vidt angår relevansen af denne forskel skal jeg bemærke, at Domstolen flere gange har henholdt sig til princippet om, at der kun kan tildeles en landbruger en referencemængde, såfremt han er mælkeproducent (13).
26. Dette princip følger allerede af den generelle opbygning af ordningen med tillægsafgift på mælk (14), og princippet blev endvidere – som Kommissionen med rette har anført – påberåbt for Domstolen inden Thomsen-dommen med henblik på fortolkningen af de tilsvarende bestemmelser i forordning nr. 857/84 (15).
27. Derfor hviler Domstolens fortolkning i Thomsen-dommen, hvorefter der kun kan tildeles en landmand en referencemængde, såfremt han er mælkeproducent, agter at påbegynde mælkeproduktion eller overføre den referencemængde, der er til rådighed, til en mælkeproducent, ikke på ordlyden af forordning nr. 3950/92, men svarer til en hovedregel, som bygger på ordningen med tillægsafgift på mælk i almindelighed og forordning nr. 857/84 og nr. 1546/88 i særdeleshed. Derfor er det resultat, som Domstolen nåede frem til i Thomsen-dommen, også gyldigt i denne sag.
28. Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 857/84, som ændret ved forordning nr. 590/85, samt artikel 7, stk. 1, nr. 1, 3 og 4, i forordning (EØF) nr. 1546/88, bør fortolkes således, at den referencemængde, der svarer til de af bedriftens arealer, der har været benyttet til mælkeproduktion af forpagteren, ikke kan tilbageføres til bortforpagteren, når et forpagtet areal af en bedrift tilbagegives til bortforpagteren, hvis denne ikke længere på tidspunktet for tilbagegivelsen er mælkeproducent, ikke længere agter at påbegynde mælkeproduktion og heller ikke agter at indgå en bortforpagtningskontrakt med en mælkeproducent.
V – Det andet præjudicielle spørgsmål
29. Med det andet spørgsmål ønsker den nationale ret reelt oplyst, om, såfremt første spørgsmål besvares benægtende, referencemængden i henhold til ordlyden af forordning nr. 857/84, som affattet ved forordning nr. 590/85, samt forordning nr. 1546/88, i tilfælde af et forpagtningsforholds ophør, i det hele forbliver hos forpagteren af bedriften.
30. Det er fast retspraksis, at der for hele referencemængdeordningen gælder den hovedregel, som er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 857/84 og nr. 1546/88, og hvorefter referencemængden tildeles i forhold til jordtilliggende og derfor skal overføres med de arealer, der er grundlaget for tildelingen (16).
31. En referencemængde kan således principielt kun overføres ved overførsel af de landbrugsarealer, der er grundlaget for tildelingen, og kan kun finde sted under de former og på de betingelser, der er fastsat i artikel 7 i forordning nr. 857/84 og nr. 1546/88. Referencemængdeordningen udelukker med andre ord en isoleret overførsel alene af referencemængderne, medmindre andet er fastsat i fællesskabsretten (17).
32. I denne sag drejer det sig strengt set alene om undtagelsen fastsat i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 857/84, som ændret ved forordning nr. 590/85, hvis gennemførelsesbestemmelser er fastsat i artikel 7, stk. 1, nr. 4, i forordning nr. 1546/88 (18).
33. I henhold til artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 85/84 kan medlemsstaterne bestemme, at referencemængden stilles til rådighed for den afgående forpagter. Uafhængigt af den omstændighed, at Forbundsrepublikken Tyskland – som de tyske myndigheder har forklaret – ikke har gjort brug af denne mulighed, følger det af selvsamme bestemmelses ordlyd, at bestemmelsen vedrører tilfælde, hvor en forpagter agter at fortsætte mælkeproduktionen efter udløbet af en forpagtningskontrakt, der ikke kan forlænges.
34. Det fremgår desuden af sjette betragtning til forordning nr. 590/85, at denne bestemmelse – som i øvrigt som en undtagelse til hovedreglen om, at referencemængden overføres med de arealer, der har ligget til grund for dens tildeling, skal fortolkes strengt – blev indføjet i forordning nr. 857/84 for at mindske de skadelige økonomiske og sociale følger, som anvendelsen af princippet kan have for en forpagter, hvis kontrakt udløber, og som ønsker at fortsætte mælkeproduktionen andetsteds.
35. Som Kommissionen – efter min opfattelse med rette – har anført, følger det af formålet med denne undtagelse, at en forpagter, der som i det foreliggende tilfælde frivilligt opsiger en forpagtningskontrakt, ikke bør gives samme beskyttelse som en forpagter, hvis forpagtningskontrakt udløber, og som derudover ikke kan anmode om forlængelse heraf under de samme betingelser.
36. Det følger heraf, at undtagelsen fastsat i artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 857/84, som ændret ved forordning nr. 590/85, ikke finder anvendelse i en situation som den foreliggende.
37. Det andet præjudicielle spørgsmål bør derfor besvares med, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 857/84 samt artikel 7, stk. 1, nr. 4, i forordning nr. 1546/88 skal fortolkes således, at referencemængden i tilfælde af et forpagtningsforholds ophør ikke forbliver hos forpagteren af bedriften, såfremt forpagtningskontrakten ophører frivilligt.
38. Under omstændigheder som de i hovedsagen foreliggende kan den referencemængde, der er tilknyttet en bortforpagtningskontrakt – pga. manglende opfyldelse af de betingelser, der kræves opfyldt herfor – hverken tilbageføres til forpagteren, som ikke opfylder kravet om at være producent, eller til den afgående bortforpagter, som frivilligt opsiger en forpagtningskontrakt. Referencemængden skal som foreslået af den tyske regering og Kommissionen i denne sag, derfor overgå til den nationale reserve med henblik på genuddeling.
VI – Sagens omkostninger
39. Den tyske regerings og Kommissionens udgifter kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
VII – Forslag til afgørelse
40. Henset til det anførte foreslår jeg, at Domstolen besvarer de stillede spørgsmål således:
»1) Artikel 7, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede afgift på mælk og mejeriprodukter, som ændret ved Rådets forordning (EØF) nr. 590/85 af 26. februar 1985 , samt artikel 7, stk. 1, nr. 1, 3 og 4, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1546/88 af 3. juni 1988 om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68, bør fortolkes således, at den referencemængde, der svarer til de af bedriftens arealer, der har været benyttet til mælkeproduktion af forpagteren, ikke kan tilbageføres til bortforpagteren, når et forpagtet areal af en bedrift tilbagegives til bortforpagteren, hvis denne ikke længere på tidspunktet for tilbagegivelsen er mælkeproducent, ikke længere agter at påbegynde mælkeproduktion og heller ikke agter at indgå en bortforpagtningskontrakt med en mælkeproducent.
2) Artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 857/84, samt artikel 7, stk. 1, nr. 4, i forordning nr. 1546/88 skal fortolkes således, at referencemængden i tilfælde af et forpagtningsforholds ophør, ikke forbliver hos forpagteren af bedriften, såfremt forpagtningskontrakten ophører frivilligt.«