CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
Mme Juliane Kokott
présentées le 3 juillet 2014 (1)
Affaire C‑302/13
AS flyLAL-Lithuanian Airlines, en liquidation
contre
VAS «Starptautiskā lidosta ‘Rīga’»
et
AS «Air Baltic Corporation»
[demande de décision préjudicielle formée par l’Augstākās Tiesas Senāts (Lettonie)]
«Règlement (CE) nº 44/2001 – Champ d’application – Notion de ‘matière civile et commerciale’ – Indemnisation pour violation du droit de la concurrence de l’Union – Reconnaissance de mesures provisoires et conservatoires – Ordre public»
I – Introduction
1. La présente affaire donne à la Cour l’occasion, dans le cadre du règlement (CE) nº 44/2001 du Conseil, du 22 décembre 2000, concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale (2), de mettre en application deux notions juridiques fondamentales, à savoir celle de «matière civile et commerciale» et celle d’«ordre public».
2. Dans ce contexte, d’une part, il se pose la question de savoir si la notion de «matière civile et commerciale» inclut des revendications en justice fondées sur des violations du droit de la concurrence et visant des entreprises dans lesquelles la puissance publique détient des participations majoritaires. D’autre part, il convient de rechercher si et, le cas échéant, dans quelles conditions, l’exécution de mesures de sûreté peut, compte tenu de l’ordre public, être refusée.
II – Cadre juridique
A – Droit de l’Union
3. Le cadre de droit primaire de l’affaire est déterminé pour l’essentiel par les articles 81 CE et 82 CE (devenus articles 101 TFUE et 102 TFUE) (3), alors que le cadre de droit dérivé est donné par les articles 1er, 22, 34 et 35 du règlement n° 44/2001.
4. L’article 1er, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001 en définit ainsi le champ d’application matériel:
«Le présent règlement s’applique en matière civile et commerciale et quelle que soit la nature de la juridiction. Il ne recouvre notamment pas les matières fiscales, douanières ou administratives.»
5. La section 6 du chapitre II du règlement nº 44/2001 prévoit certaines compétences exclusives. Son article 22 se lit ainsi:
«Sont seuls compétents, sans considération de domicile:
[…]
2) en matière de validité, de nullité ou de dissolution des sociétés ou personnes morales ayant leur siège sur le territoire d’un État membre, ou de validité des décisions de leurs organes, les tribunaux de cet État membre […]»
6. L’article 34 du règlement nº 44/2001 régit la reconnaissance des décisions d’autres États membres et se lit ainsi (extraits):
«Une décision n’est pas reconnue si:
1) la reconnaissance est manifestement contraire à l’ordre public de l’État membre requis;
[…]»
7. L’article 35, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001, pertinent lui aussi en ce qui concerne la reconnaissance, dispose ce qui suit:
«De même, les décisions ne sont pas reconnues si les dispositions des sections 3, 4 et 6 du chapitre II ont été méconnues […]»
B – Droit letton
8. Les dispositions applicables à la présente affaire sont, notamment, la loi sur l’aéronautique (Likums «Par aviāciju») et ses dispositions d’application.
9. Aux termes de la loi sur l’aéronautique lettone, les exploitants d’aéronefs payent des redevances pour, entre autres, l’utilisation des aéroports.
10. Divers décrets fondés sur cette loi prévoyaient, pendant la période litigieuse, que les entreprises de transport qui atterrissent à l’aéroport de Riga (Lettonie) ou qui en décollent pouvaient bénéficier de redevances réduites. Le montant de celles-ci était déterminé par le nombre de passagers partant de Riga transportés par l’entreprise pendant une année.
III – Les faits de l’affaire au principal et les questions préjudicielles
11. La société AS flyLAL-Lithuanian Airlines (ci-après «flyLAL») est une entreprise de transport aérien lituanienne, entre-temps tombée en liquidation, qui s’est sentie désavantagée sur le marché des prestations de services de transport aérien par rapport à un concurrent, l’entreprise de transport aérien lettone AS «Air Baltic Corporation» (ci-après «Air Baltic»). FlyLAL estimait, en particulier, qu’elle avait subi des préjudices économiques en Lettonie et en Lituanie en raison d’une situation concurrentielle déloyale.
12. En 2008, flyLAL a donc assigné Air Baltic et VAS «Starptautiskā lidosta ‘Rīga’» (ci-après «Lidosta ‘Rīga’»), société anonyme détenue par la puissance publique qui gère l’aéroport de Riga, devant le Vilniaus apygardos teismas (tribunal régional de Vilnius, Lituanie), réclamant, entre autres, des dommages et intérêts d’un montant de 199 830 000 litas lituaniens (LTL) (4). La partie requérante fondait son recours sur des violations du droit de la concurrence de l’Union. Elle faisait valoir, en substance, qu’Air Baltic avait abusé de sa position dominante dans le cadre de la politique de réduction des redevances aéroportuaires lettone. Les réductions de redevances accordées en Lettonie auraient, entre autres, donné à Air Baltic la possibilité de pratiquer des prix de dumping sur l’aéroport de Vilnius. De plus, il convenait de qualifier l’octroi planifié de réduction des redevances aéroportuaires d’entente interdite entre les parties défenderesses.
13. Avant de rendre un arrêt final dans la procédure au principal, le Lietuvos apeliacinis teismas (Cour d’appel de Lituanie) a ordonné, par arrêt du 31 décembre 2008, la mise sous séquestre provisoire des biens d’Air Baltic et de Lidosta «Rīga» à hauteur de la somme réclamée (ci‑après les «mesures provisoires et conservatoires»).
14. FlyLAL a demandé ensuite à la Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (tribunal de l’arrondissement de Vidzeme de la ville de Riga, Lettonie) la reconnaissance de l’arrêt du 31 décembre 2008 et son exécution en Lettonie. Cette demande a été accueillie pour l’essentiel en première instance par une décision du 19 janvier 2012, qui reconnaissait ainsi l’arrêt du 31 décembre 2008 et le déclarait exécutoire en Lettonie.
15. C’est désormais à la juridiction de renvoi, l’Augstākās Tiesas Senāts (Sénat de la Cour suprême, Lettonie) qu’il appartient de se prononcer sur la reconnaissance et l’exécution en République de Lettonie de l’arrêt du 31 décembre 2008.
16. Premièrement, la juridiction de renvoi se demande si l’action en indemnisation lituanienne – et, précisément, l’arrêt du 31 décembre 2008 – est une affaire en matière civile et commerciale au sens de l’article 1er du règlement n° 44/2001. Deuxièmement, s’il s’avérait que c’est le cas, il conviendrait de rechercher si une compétence exclusive des juridictions lettones pour connaître de l’action en indemnisation n’aurait pas déjà dû être reconnue en vertu de l’article 22 du règlement nº 44/2001. Troisièmement, dans cette hypothèse, se poserait une autre question, celle de savoir si l’Augstākās Tiesas Senāts devait, en application de l’article 35, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001, refuser de reconnaître l’arrêt du 31 décembre 2008 en raison de la violation de l’article 22 du même règlement. Quatrièmement, l’Augstākās Tiesas Senāts se demande si la reconnaissance de la décision litigieuse était conforme à l’ordre public de la République de Lettonie au sens de l’article 34, paragraphe 1, du règlement n° 44/2001. D’une part, l’arrêt du 31 décembre 2008 ne comporte que des explications sommaires sur le calcul de la somme réclamée, qui est considérable. D’autre part, étant donné que, dans l’intervalle, une procédure de liquidation du patrimoine de la requérante lituanienne a été ouverte, les parties défenderesses n’auraient aucune chance réaliste d’obtenir la compensation du préjudice que leur auraient causé les mesures provisoires et conservatoires. Il pourrait en résulter, pour la République de Lettonie, qui détient respectivement 100 et 52,6 % des actions des parties défenderesses, un préjudice considérable qui affecterait les intérêts économiques de l’État et menacerait sa sécurité.
17. C’est dans ce contexte que l’Augstākās Tiesas Senāts a suspendu la procédure et saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes:
«1) Une affaire dans laquelle une partie requérante demande l’indemnisation de préjudices et la reconnaissance du caractère illégal du comportement des parties défenderesses, en liaison avec un accord interdit et un abus de position dominante et fondé sur l’application d’actes réglementaires de portée générale d’un autre État membre, doit‑elle être considérée comme une affaire civile ou commerciale, considération prise du fait que l’accord interdit était nul et non avenu au moment où il a été conclu, mais aussi de la circonstance que l’adoption d’actes réglementaires est une activité exercée par l’État dans le domaine du droit public (acta iure imperii), à laquelle s’applique l’immunité juridictionnelle de l’État à l’égard des juridictions d’un autre État?
2) En cas de réponse affirmative à la première question (l’affaire est civile ou commerciale au sens du règlement [nº 44/2001]), l’action ‘en indemnisation’ doit-elle être considérée comme une procédure ayant pour objet la validité des décisions des organes de sociétés au sens de l’article 22, paragraphe 2, dudit règlement, ce qui permet de ne pas reconnaître une décision en vertu de son article 35, paragraphe 1?
3) Si l’objet du recours en indemnisation ressortit au champ d’application de l’article 22 (Compétences exclusives), paragraphe 2, du règlement, la juridiction de l’État de reconnaissance est-elle tenue de vérifier l’existence des circonstances énoncées à l’article 35, paragraphe 1, du règlement, dans le cas de la reconnaissance d’un arrêt sur l’application de mesures conservatoires?
4) La clause d’ordre public qui est insérée à l’article 34, paragraphe 1, du règlement peut-elle être comprise en ce sens que la reconnaissance d’un arrêt sur l’application de mesures conservatoires est contraire à l’ordre public de l’État membre, dès lors que, premièrement, le principal argument à l’appui de l’application de mesures conservatoires est le montant considérable de la somme indiquée dans le recours, qui n’a pas fait l’objet d’un calcul motivé et argumenté, et, deuxièmement, que, si cette décision est reconnue et exécutée, cela pourra se traduire, pour les parties défenderesses, par des pertes que celles-ci n’auront pas la possibilité, en cas de rejet de l’action ‘en indemnisation’, de récupérer auprès de la partie requérante, société commerciale en liquidation, ce qui aboutirait en fin de compte à léser les intérêts économiques et menacer ainsi la sûreté de l’État de reconnaissance, compte tenu du fait que la République de Lettonie détient 100 % des actions de Lidosta «Rīga» et 52,6 % de celles d’AS ‘Air Baltic Corporation’?
IV – Appréciation juridique
A – La première question préjudicielle
18. Par sa première question préjudicielle, l’Augstākās Tiesas Senāts aimerait, en substance, savoir si la procédure en indemnisation lituanienne – et, précisément, l’arrêt du 31 décembre 2008 – est une affaire en matière civile et commerciale au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001.
19. Il faut tout d’abord, pour répondre à cette question, éclaircir la notion de «matière civile et commerciale» au sens du règlement n° 44/2001. Dans ce contexte, il convient d’analyser la jurisprudence de la Cour sur cette qualification (voir ci-après, sous 1) et de transposer les enseignements qui en découlent à la procédure au principal (voir ci-après, sous 2).
1. Les critères dégagés par la jurisprudence
20. D’après une jurisprudence constante de la Cour (5), la notion de «matière civile et commerciale» doit être interprétée de manière autonome, en se référant aux objectifs et au système du règlement n° 44/2001 ainsi qu’aux principes généraux qui se dégagent de l’ensemble des ordres juridiques nationaux (6).
21. Dans la mesure où la convention de Bruxelles (7) a été remplacée par le règlement nº 44/2001 (8) dans les relations entre les États membres, l’interprétation que la Cour a donnée de cette convention reste valable pour les dispositions correspondantes dudit règlement (9). C’est le cas en ce qui concerne l’article 1er, paragraphe 1, du règlement, qui occupe la même place et a la même fonction que l’article 1er, paragraphe 1, de la convention de Bruxelles (10).
22. D’après la jurisprudence constante de la Cour concernant les dispositions susmentionnées, des décisions judiciaires peuvent être exclues du champ d’application du règlement nº 44/2001 en raison de la nature des rapports juridiques entre les parties au litige ou de l’objet de celui-ci (11).
23. Pour établir si la matière est civile et commerciale, il convient donc d’abord d’analyser les éléments caractéristiques des rapports juridiques entre les parties au litige au principal [voir ci-après, sous 2), a)] et ensuite – afin de déterminer l’objet du litige au principal [voir ci-après, sous 2), b)] – d’éclaircir les faits qui sous‑tendent la prétention ainsi que le fondement du recours et les modalités de son introduction (12).
2. Application des critères dégagés par la jurisprudence aux faits de l’affaire au principal
24. Il convient d’analyser d’abord les rapports juridiques entre la partie requérante et les parties défenderesses de la procédure au principal, qui forment l’arrière-plan dans lequel est intervenue la prétendue violation du droit de la concurrence de l’Union, qui fonde l’action en indemnisation.
a) La nature des rapports juridiques entre les parties
25. Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, Lidosta «Rīga» et Air Baltic, parties au litige qui sous-tend l’affaire au principal, sont deux entreprises dont la République de Lettonie détient respectivement 100 et 52,6 % des actions.
26. Ce fait ne suffit cependant pas à écarter l’application du règlement n° 44/2001. Ce qui est déterminant, c’est plutôt de savoir si le rapport juridique en cause est en relation avec l’exercice de compétences de puissance publique (13). Si cela n’est pas le cas, il est possible que la situation entre dans le champ d’application de ce règlement.
27. Cette question sera examinée ci-après à propos des rapports juridiques entre les différentes parties à la procédure au principal.
i) Les rapports juridiques entre flyLAL et Air Baltic
28. En ce qui concerne le lien juridique entre flyLAL et Air Baltic, la question ne nécessite pas de plus amples développements compte tenu de la nature de leurs rapports juridiques.
29. Les deux entreprises font des offres sur le marché des prestations de services de transport aérien et sont demandeuses sur le marché des prestations de services aéroportuaires. Dans ces activités, aucune des parties n’exerce à l’égard de l’autre de prérogatives de puissance publique, dont les personnes privées ne sont pas investies (14).
ii) Les rapports juridiques entre flyLAL et Lidosta «Rīga»
30. Le rapport juridique entre flyLAL et Lidosta «Rīga» est tout aussi peu marqué par l’exercice de prérogatives de puissance publique.
31. Le point central de ce rapport juridique est constitué par l’utilisation de l’aéroport de Riga par flyLAL contre le paiement d’une redevance aéroportuaire. Les services aéroportuaires consistent essentiellement dans le traitement des flux d’aéronefs, de passagers et de fret. À l’égard des usagers de l’aéroport, la République de Lettonie – par l’intermédiaire de sa «filiale» à 100 %, Lidosta «Rīga» – déploie ainsi, par l’ouverture d’un marché de services aéroportuaires sur l’aéroport de Riga, des activités relevant du droit privé (15). En effet, tout autre opérateur économique – par exemple, l’exploitant d’un aéroport privé – pourrait fournir ces prestations de la même manière (16).
32. Cette conclusion n’est en rien modifiée par le fait que Lidosta «Rīga» soit soumise, en ce qui concerne l’organisation de la redevance et, notamment, l’octroi ou non de réductions, aux dispositions légales d’application générale de la République de Lettonie. Cette obligation concerne en effet le lien entre la République de Lettonie, en tant que détentrice des actions, et Lidosta «Rīga», en tant que sa «filiale» à 100 %, et n’imprègne pas le lien entre Lidosta «Rīga» et flyLAL en tant qu’utilisatrice de services aéroportuaires.
33. Il est tout aussi peu pertinent de chercher à savoir si Lidosta «Rīga» est libre d’utiliser le produit des redevances perçues comme elle l’entend, ou si elle est tenue à cet égard par des règles légales. En effet, ces considérations n’imprègnent pas non plus la nature de son rapport juridique avec des utilisateurs d’aéroports comme flyLAL, mais les relations juridiques, distinctes, de Lidosta «Rīga» à l’égard de son actionnaire, la République de Lettonie.
34. La situation de l’affaire au principal se distingue ainsi des faits qui sous‑tendaient l’arrêt LTU (17). Il y était, certes, aussi question de redevances pour des services fournis en rapport avec le transport aérien, mais, matériellement, il ne s’agissait pas de redevances pour une utilisation économique de l’aéroport. Il s’agissait au lieu de cela de redevances de navigation aérienne qui étaient perçues en contrepartie de la prestation de services de sécurité aérienne par une organisation internationale de surveillance du trafic aérien, donc pour des intérêts relevant par essence de la puissance publique, tels que le contrôle et la surveillance de l’espace aérien (18).
35. C’est seulement à propos de redevances de navigation aérienne que la Cour a constaté, dans l’affaire LTU (EU:C:1976:137), l’existence d’un «lien avec l’exercice de la puissance publique» (19). Ainsi, dans l’affaire LTU (EU:C:1976:137), il existait – à la différence de la présente affaire – des éléments caractéristiques d’un rapport de subordination, ce qui allait dans le sens de l’exercice de la puissance publique.
36. La différenciation, entreprise ici dans le but de définir la notion de «matière civile et commerciale», entre la prestation de services de sécurité aérienne liés à l’exercice de la puissance publique, d’une part, et l’ouverture d’un marché de prestations de services aéroportuaires, d’autre part, est du reste conforme à des considérations similaires de la Cour dans le domaine du droit de la concurrence.
37. Dans ce contexte, la Cour s’était déjà penchée dans quelques décisions sur la qualification des activités d’une entité gestionnaire d’aéroport. Elle y était parvenue à la conclusion que la mise à disposition «moyennant le paiement d’une redevance […] d’installations aéroportuaires» constituait une activité de nature économique qui devait donc, en principe, être analysée au regard des règles du droit de la concurrence de l’Union (20). Selon cette jurisprudence, le statut de droit privé ou de droit public de l’entité concernée ne joue aucun rôle, pas plus que la rentabilité de l’activité (21).
38. Entre la délimitation – pertinente aux fins de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001 – entre une relation caractérisée par le droit privé et une relation marquée par la puissance publique, d’une part, et la délimitation entre une activité économique et une activité de puissance publique dans le cadre du droit de la concurrence, d’autre part, il existe cependant non pas seulement une similitude de terminologie, mais aussi, intrinsèquement, une interaction qui justifie le recours à des critères d’appréciation concordants. C’est cette prémisse qui semble guider la Cour lorsqu’elle se réfère à l’arrêt LTU (EU:C:1976:137) dans sa décision dans l’affaire SAT Fluggesellschaft, portant sur le droit de la concurrence (22). Il est loisible d’en déduire que l’applicabilité du règlement nº 44/2001 est évaluée aux mêmes aunes que la Cour a développées pour le critère de l’activité économique dans le domaine du droit de la concurrence. Autrement, il se produirait des contradictions d’appréciation dont il serait difficile de rendre compte si la qualification de «civile et commerciale» était déniée à une activité économique par essence.
39. En conséquence, le rapport juridique de Lidosta «Rīga» avec la partie requérante au principal n’est pas marqué par l’exercice de la puissance publique, mais ce rapport présente tant un caractère de droit privé qu’un caractère économique, étant donné qu’il s’agit pour l’essentiel de fournir des prestations de services aéroportuaires en contrepartie d’une redevance.
b) L’objet du litige
40. Les points suivants seront consacrés à l’examen de la question de savoir si l’objet du litige confirme lui aussi les résultats obtenus en ce qui concerne la nature des rapports juridiques des parties.
41. À titre liminaire, il convient d’observer – ainsi que le mettent en exergue le gouvernement letton et Lidosta «Rīga» – que, étant donné les indications fournies par la juridiction de renvoi, il est tout à fait loisible de douter de l’existence d’une entente anticoncurrentielle au détriment de la partie requérante de l’affaire au principal, et que l’existence d’un abus de position dominante de la part de Lidosta «Rīga» semble également loin d’être assurée, Lidosta «Rīga» étant assujettie aux règles légales imposées par l’État letton (23). Dans la présente procédure, toutefois, il incombe à la Cour non pas de vérifier l’existence d’une violation du droit de la concurrence, mais plutôt d’examiner, dans le but de déterminer s’il s’agit d’une matière civile ou commerciale, l’objet du litige au principal dans le cœur duquel se situe la prétention fondée sur une violation des articles 81 CE et 82 CE (24).
42. Dans ce contexte, les faits qui sous-tendent la revendication litigieuse sont déterminants pour apprécier l’objet du litige. Si la prétention énoncée trouve son origine dans l’exercice de la puissance publique, il ne s’agit pas d’une matière civile et commerciale (25). Toutefois, un lien quelconque avec l’exercice de la puissance publique ne suffit pas pour un tel constat. Ce qui est déterminant, en revanche, c’est que le comportement qui fait naître la prétention constitue une mise en œuvre de prérogatives relevant de la puissance publique (26).
43. La nature des rapports juridiques entre les parties qui viennent d’être analysés et qui constituent le fondement du recours en indemnisation montre déjà qu’il ne s’agit pas en l’occurrence d’une mise en œuvre de la puissance publique. Cette constatation n’est remise en cause ni par le fait que les recours en indemnisation pour violation du droit de la concurrence de l’Union relèvent purement du droit de l’Union [voir ci-après, sous i)] ni par les circonstances particulières du cas d’espèce, et notamment l’implication de structures étatiques [voir ci-après, sous ii)].
i) Applicabilité du règlement nº 44/2001 à des recours en indemnisation fondées sur le droit de la concurrence?
44. Les considérations qui suivent seront consacrées d’abord de manière générale à la base légale et à l’environnement normatif des recours en indemnisation fondés sur le droit de la concurrence. C’est en lien avec ces considérations et à leur lumière que l’objet de la procédure au principal sera évalué.
– La responsabilité des participants à une entente comme principe authentique du droit de l’Union
45. La responsabilité des participants à une entente et/ou des entreprises en position dominante qui abusent de leur pouvoir de marché constitue un principe du droit de l’Union qui découle directement du droit primaire (27).
46. Ainsi la Cour a-t-elle dit pour droit à plusieurs reprises que l’article 81 CE produisait des effets directs dans les relations entre les particuliers et qu’il engendrait directement des droits à l’égard des justiciables (28). L’effet utile de l’interdiction qu’il énonçait serait mis en cause si toute personne ne pouvait demander réparation du dommage que lui aurait causé un contrat ou un comportement susceptible de restreindre ou de fausser le jeu de la concurrence (29).
47. Même si, à ce jour, la Cour n’a pas eu l’occasion de se prononcer sur ce point, l’on ne saurait douter sérieusement que cela vaut également pour l’autre pierre angulaire du droit de la concurrence de l’Union, à savoir l’article 82 CE.
– Les actions en indemnisation correspondantes sont en principe des affaires en matière civile et commerciale
48. En principe, du point de vue du droit civil de l’Union, les actions en indemnisation qui sont dirigées contre des entreprises qui ont violé l’article 81 CE et/ou l’article 82 CE sont des affaires en matière civile et commerciale au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 44/2001 (30). La Commission européenne l’a encore souligné récemment dans sa proposition de directive d’application en matière de droit de la concurrence (31).
ii) Les circonstances particulières de la présente affaire n’appellent pas d’évaluation différente
49. Compte tenu des circonstances particulières de la présente affaire, à savoir la dépendance des entreprises attraites en dommages et intérêts par rapport à la puissance publique et aussi, notamment, le fait qu’il est allégué que la violation du droit de la concurrence découle de dispositions légales de l’État letton, il convient cependant de se demander s’il est possible de s’en tenir dans le cas d’espèce à cette qualification de droit privé.
50. Je considère qu’il y a lieu de répondre à cette question par l’affirmative, et cela en raison des deux considérations suivantes:
– L’unité du droit de l’Union
51. Ainsi qu’il a déjà été exposé au point 38, la délimitation entre une relation caractérisée par le droit privé et une relation marquée par la puissance publique, en ce qui concerne le champ d’application du règlement nº 44/2001, fait appel aux mêmes aunes que la délimitation entre activités économiques et activités de puissance publique des entreprises au sens des articles 81 CE et 82 CE.
52. En lien avec ce qui précède, il convient, en l’occurrence, de conclure à l’absence d’une influence caractéristique de la puissance publique en ce qui concerne l’objet du litige, à propos duquel il convient de se demander si l’acte qui a été à l’origine de la prétention s’insère dans le cadre de la mise en œuvre de prérogatives de la puissance publique (32). Premièrement, en effet, le comportement constitué par l’infraction anticoncurrentielle qui a été à l’origine de la prétention, en l’occurrence l’exigence par Lidosta «Rīga» de redevances aéroportuaires de niveaux inégaux, est en lien direct avec l’activité économique de l’entreprise concernée, à savoir l’exploitation d’un aéroport. Deuxièmement, les articles 81 CE et 82 CE, invoqués à l’appui de la prétention, ne sauraient avoir de pertinence que pour autant que l’entreprise qui voit sa responsabilité engagée agit non pas en qualité de puissance publique, mais bien en opérateur économique.
53. Il s’ensuit déjà que l’action en indemnisation (et la mesure provisoire et conservatoire) doit relever de la matière civile et commerciale au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement n° 44/2001.
54. Par ailleurs, la circonstance que, du point de vue de la partie requérante, les faits qui fondent sa prétention s’inscrivent non seulement dans un contexte de droit de la concurrence de l’Union, mais aussi dans celui du droit national des transports aériens, n’aboutit pas à un autre résultat. L’action en indemnisation n’est pas, en effet, dirigée contre des dispositions légales lettones, et, partant, contre ce que l’on appelle des «acta jure imperii».
– L’action en indemnisation n’est pas dirigée contre des acta jure imperii
55. La juridiction de renvoi – ainsi que le montre sa décision – semble considérer que, par son action en indemnisation, la partie requérante au principal met en cause, en fin de compte, la réglementation lettone.
56. Dans ce contexte, l’on observera tout d’abord que la responsabilité d’un État pour des acta jure imperii n’entre pas dans le champ d’application du règlement nº 44/2001. La nouvelle version de ce règlement, applicable au 10 janvier 2015, comportera désormais une clarification à ce sujet (33).
57. De plus, force est de constater qu’un État, en vertu du principe reconnu de l’immunité des États – par in parem non habet imperium – ne peut pas être soumis à la juridiction d’un autre État pour des acta jure imperii (34).
58. Cependant, les doutes exprimés par la juridiction de renvoi ne sont pas pertinents en l’espèce.
59. Premièrement, ce que vise à obtenir le recours pendant dans la procédure au principal lituanienne, c’est non pas un contrôle de légalité, mais seulement l’indemnisation des pertes subies du fait d’une violation du droit de la concurrence. Même si la tendance croissante à faire valoir des actions en indemnisation sur la base du droit applicable aux ententes, ainsi que la Cour l’a déjà souligné à plusieurs reprises, contribuerait fortement au maintien d’une concurrence effective dans l’Union (35), et, partant, serait aussi dans l’intérêt général, cela ne fait pas encore d’une action en indemnisation contre une ou plusieurs entreprises détenues par la puissance publique qui ont des activités économiques de droit privé une procédure de contrôle des actes de l’État. Cela vaut quand bien même la violation du droit de la concurrence en cause a été influencée, de manière indirecte en tout cas, par des actes étatiques prenant, par exemple, ici, la forme d’une réglementation sur les redevances aéroportuaires.
60. Deuxièmement, la conséquence de la nullité découlant de l’article 81, paragraphe 2, CE, n’entraîne pas non plus d’autre appréciation.
61. La circonstance qu’une violation de l’interdiction des ententes de l’article 81, paragraphe 2, CE entraîne aussi la nullité de l’accord anticoncurrentiel se rapporte en effet uniquement à l’accord en question lui-même – donc à l’accord qui régit la relation économique entre Lidosta «Riga» et Air Baltic – mais en aucun cas aux dispositions lettones dont il est allégué qu’elles ont eu une incidence indirecte sur l’accord. Si ces dispositions devaient être réellement incompatibles avec le droit de la concurrence de l’Union, la primauté du droit de l’Union pourrait, certes, faire obstacle à leur applicabilité. Cela ne serait toutefois pas une conséquence directe de l’action en indemnisation.
62. La conséquence automatique de la nullité au sens de l’article 81, paragraphe 2, CE ne fait pas, en tout état de cause, d’une action en indemnisation intentée contre une partie défenderesse déterminée une procédure de contrôle objective de réglementations étatiques.
3. Conclusion intermédiaire
63. Partant, il convient de répondre à la première question préjudicielle qu’un litige portant sur des mesures provisoires et conservatoires comme celui de l’affaire au principal, se rapportant à une procédure au fond dans le cadre de laquelle une entreprise privée de transport aérien, en raison de violations alléguées du droit de la concurrence de l’Union, réclame, entre autres, des dommages et intérêts à une entreprise, détenue par une autorité publique, qui lui permet d’utiliser un aéroport en contrepartie d’une redevance aéroportuaire, est une affaire en matière civile et commerciale au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001, même si les redevances aéroportuaires et les éventuelles réductions appliquées sur celles-ci sont régies par des dispositions nationales.
B – Les deuxième et troisième questions
64. Par ses deuxième et troisième questions, qui peuvent faire l’objet d’un examen conjoint, la juridiction de renvoi aimerait savoir, en substance, si une action en indemnisation fondée sur le droit applicable aux ententes doit être considérée comme une procédure ayant pour objet la validité des décisions des organes de sociétés au sens de l’article 22, paragraphe 2, du règlement nº 44/2001. Si tel est le cas, elle aimerait savoir en outre si, lorsque la procédure au fond est introduite devant une autre juridiction que celle qui est compétente aux termes de l’article 22, paragraphe 2, du règlement nº 44/2001, les dispositions combinées des articles 35, paragraphe 1, et 22, paragraphe 2, du même règlement font également obstacle à la reconnaissance d’une décision de cette autre juridiction portant sur des mesures provisoires et conservatoires.
65. Il convient de répondre à la deuxième question par la négative. Partant, il n’est pas nécessaire de répondre à la troisième question.
66. En effet, l’essence du litige dans la procédure au fond et des mesures provisoires et conservatoires, dont il s’agit dans l’affaire portée devant la juridiction de renvoi, consiste en une demande d’indemnisation de la requérante et ne concerne donc pas la «validité, [la] nullité ou [la] dissolution des sociétés ou personnes morales […] ou [la] validité des décisions de leurs organes» au sens de l’article 22, paragraphe 2, du règlement nº 44/2001.
67. Certes, par sa demande en indemnisation, la requérante s’élève aussi indirectement contre la politique de Lidosta «Rīga» en matière de redevances qui, même si cette politique est prédéterminée par des dispositions légales, a pu trouver en définitive aussi une expression dans des décisions des associés de Lidosta «Rīga» ou de son directoire.
68. L’article 22, paragraphe 2, du règlement nº 44/2001 a cependant le caractère d’une disposition dérogatoire et, à ce titre, il doit être interprété étroitement. Il a pour fonction de concentrer la compétence juridictionnelle au siège de la société pour les seuls recours qui concernent directement les litiges énoncés de manière exhaustive dans cette disposition. Or, comme il ne s’agit pas en l’occurrence d’un recours en contestation ou en annulation dirigé directement contre une décision, puisqu’aucune décision déterminée ne semble même avoir été désignée ou contestée dans la procédure au principal, l’article 22, paragraphe 2, du règlement nº 44/2001 est aussi peu pertinent en l’occurrence que l’article 35 du même règlement, dans la mesure où le second fait référence à son article 22.
69. Il convient donc de répondre à la deuxième question qu’une action en indemnisation comme celle de la procédure au fond n’est pas une procédure ayant pour objet la validité des décisions des organes de sociétés au sens de l’article 22, paragraphe 2, du règlement n° 44/2001.
B – La quatrième question
70. Par sa quatrième question, l’Augstākās Tiesas Senāts aimerait, en substance, savoir si la reconnaissance d’une décision portant sur des mesures provisoires et conservatoires est contraire à l’ordre public d’un État membre lorsque, premièrement, le montant, considérable, garanti par une mesure de mise sous séquestre provisoire, n’est pas motivé et, deuxièmement, qu’un préjudice irréparable menace de se produire, qui affecterait les intérêts économiques de l’État où la reconnaissance est demandée, ce qui compromettrait gravement la sécurité de cet État.
1. La clause de l’ordre public dans la jurisprudence de la Cour
71. À titre liminaire, il y a lieu de noter que, selon une jurisprudence constante (36), l’article 34, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001 est d’interprétation stricte puisqu’il représente un obstacle à la réalisation de l’un des objectifs fondamentaux de ce règlement (37). La clause de l’ordre public contenue dans cette disposition ne saurait donc jouer un rôle que dans des cas exceptionnels (38).
72. Les États membres sont certes libres, dans ce contexte, de fixer eux-mêmes en principe, en vertu de la réserve, prévue à l’article 34, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001, conformément à leurs conceptions nationales, les exigences de leur ordre public, mais les limites de cette notion relèvent de l’interprétation du règlement (39). Certes, il n’appartient pas à la Cour de définir le contenu de l’ordre public d’un État membre, mais il lui incombe néanmoins de contrôler les limites dans le cadre desquelles le juge d’un État membre peut avoir recours à cette notion pour ne pas reconnaître une décision émanant d’un autre État membre (40). En règle générale, le juge de l’État requis ne saurait contrôler l’exactitude des appréciations de droit ou de fait qui ont été portées par le juge de l’État d’origine (41).
73. Il s’ensuit qu’une application de la clause de l’ordre public de l’article 34, point 1, du règlement nº 44/2001 ne saurait être envisagée que si la reconnaissance ou l’exécution d’une décision rendue dans un autre État membre portait atteinte à un principe fondamental et, partant, heurtait de manière inacceptable l’ordre juridique de l’État requis. L’atteinte devrait constituer une violation manifeste d’une règle de droit considérée comme essentielle dans l’ordre juridique de l’État requis ou d’un droit reconnu comme fondamental dans cet ordre juridique (42).
74. En tout état de cause, une juridiction nationale n’outrepassera donc pas les limites qui s’imposent à elle pour la reconnaissance d’une violation de l’ordre public lorsque le refus d’exécution empêche une violation manifeste des droits fondamentaux ancrés dans la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (CEDH) ou dans l’ordre juridique de l’Union (43).
75. Dans le cas d’espèce, la juridiction de renvoi évoque deux aspects dont elle s’interroge sur la pertinence aux fins d’établir une violation de l’ordre public de son État membre: premièrement, le défaut de motivation précise du montant concerné par la mise sous séquestre dans la décision qui fait l’objet de la demande de reconnaissance (voir ci-après, sous 2) et, deuxièmement, les conséquences financière de son exécution qui, prétendument, mettraient en péril la «sécurité de l’État» (voir ci-après, sous 3).
2. Défaut de motivation précise du chiffrage de la somme réclamée
76. Le premier critère évoqué par la juridiction de renvoi pour admettre l’existence d’une violation de l’ordre public est le défaut de motivation précise du montant faisant l’objet de la mise sous séquestre provisoire, étant donné que, selon la juridiction de renvoi, la juridiction lituanienne s’est fondée essentiellement sur des «expertises» jointes au dossier dont elle ne spécifie pas davantage la nature.
77. Dans ces conditions se posent, premièrement, la question de principe de la compatibilité avec le principe de procédure équitable de l’article 6 de la CEDH ainsi que de l’article 47, paragraphe 2, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la «Charte») (44) et, deuxièmement, la question des effets éventuels d’un défaut – en tout cas partiel – de motivation d’une décision rendue en matière civile et commerciale du point de vue des intérêts de l’ordre public.
a) Principe de procédure équitable et obligation de motiver
78. La Cour européenne des droits de l’homme considère dans une jurisprudence constante que le droit à une procédure équitable de l’article 6, paragraphe 1, de la CEDH comprend en principe l’obligation pour les juridictions de motiver leurs décisions (45). En même temps, elle a aussi observé de manière réitérée que les exigences liées à l’obligation de motiver ne devaient pas être trop élevées et qu’elles pouvaient varier en fonction du type de décision et des circonstances de chaque affaire (46). Il fallait tenir compte en particulier dans l’analyse du type de décision et des différences entre les ordres juridiques des États membres.
79. Il est admis dans ce contexte que l’obligation de motiver les décisions de justice répond à une double finalité: d’une part, il s’agit de garantir le respect du droit à être entendu et, partant, que le juge apprécie à suffisance les arguments des parties (47). D’autre part, l’obligation de motiver doit donner à la partie qui succombe les moyens de comprendre pourquoi elle n’a pas eu gain de cause et, le cas échéant, d’exercer des voies de recours. De plus, à défaut de motivation suffisante, l’étendue de l’autorité de la chose jugée de la décision ne pourrait pas être déterminée et le demandeur pourrait, par exemple, obtenir un nouveau titre pour la même prétention (48).
b) Défaut de motivation et possibilité de reconnaître une décision portant sur des mesures provisoires et conservatoires
80. D’une part, si l’on fait application de ces principes au cas d’espèce, force est de constater qu’un chiffrage du montant concerné par la mise sous séquestre qui semble surgir du néant et que la partie défenderesse n’a aucun moyen de vérifier ne devrait pas être compatible avec le principe de procédure équitable et, partant, avec l’ordre public. D’autre part, cela n’a manifestement pas été le cas dans la procédure au principal, qui s’appuyait sur des expertises, et, du reste, les exigences de motivation ne doivent pas en règle générale être trop étendues. S’il existe, par exemple, dans certains systèmes juridiques, des méthodes d’évaluation des préjudices largement acceptées, mais peu explicites, fondées sur les circonstances concrètes de l’espèce, l’on ne voit pas pourquoi le recours à ces méthodes – en liaison avec une décision suffisamment motivée par ailleurs et susceptible de recours – constituerait une violation de l’article 6 de la CEDH et/ou de l’article 47, paragraphe 2, de la Charte, et serait problématique du point de vue de l’ordre public d’un État membre (49).
81. Transposé à la question de l’existence d’une violation de l’ordre public, cela signifie qu’un chiffrage peu détaillé d’un montant concerné par une mise sous séquestre ne doit pas, en tout cas, être considéré de manière isolée. Ce qui compte plutôt, c’est l’ensemble de la décision litigieuse, annexes comprises, et, en particulier, le point de savoir si le destinataire de la décision avait une possibilité réelle, dans l’État où la décision avait été rendue, d’engager un recours contre celle-ci et, par exemple, de faire valoir la violation alléguée (50).
82. Dans le cas d’espèce, il y a donc de bonnes raisons que la motivation peu développée du chiffrage ne suffise pas à témoigner d’une violation de l’ordre public, notamment si la somme avait été établie par expertise, et qu’elle faisait aussi l’objet d’un recours en Lituanie. Il semble donc que les principes élémentaires du procès équitable aient été préservés, même si l’on peut considérer qu’une motivation plus détaillée de la décision elle-même eût été souhaitable.
83. Étant donné que le grief de défaut de motivation ne suffit pas à établir une violation de l’ordre public, il reste à examiner dans quelle mesure les conséquences économiques d’une exécution peuvent être pertinentes du point de vue de l’ordre public.
3. La liquidation fait obstacle à une remise en l’état en cas de rejet du recours au principal
84. L’on rappellera d’abord encore une fois que la notion d’«ordre public» a pour but d’empêcher une violation manifeste d’une règle de droit qui est jugée essentielle dans l’ordre juridique de l’État requis ou d’un droit qui y est reconnu comme fondamental (51). Sont donc protégés des intérêts juridiques ou, en tout cas, qui s’expriment à travers une règle de droit, relatifs à l’organisation politique, économique, sociale et culturelle de l’État membre.
85. Il ne suffit pas en revanche d’évoquer des intérêts purement économiques tels que le risque d’un préjudice financier, si élevé fût-il. Cela vaut en principe même lorsqu’il s’agit des intérêts d’un détenteur de puissance publique comme, en l’occurrence, la Lettonie (52) qui, au travers d’entreprises de droit public, se comporte en opérateur du marché et, à ce titre, est exposée à subir des préjudices.
86. Les intérêts économiques peuvent cependant, de l’avis de la juridiction de renvoi, se consolider en un intérêt juridiquement pertinent et dont il faut donc tenir compte éventuellement dans le cadre de l’article 34, paragraphe 1, du règlement nº 44/2001, lorsque le risque de pertes économiques menace de léser de manière suffisamment concrète l’ordre juridique et la «sûreté de l’État». Comment cela est censé se produire dans le cas d’espèce, compte tenu des circonstances de l’affaire au principal, la juridiction de renvoi ne le dit toutefois pas. En particulier, elle n’allègue pas que les mesures litigieuses, comme l’a soutenu Lidosta «Rīga», aient pu affecter sensiblement le rôle militaro‑stratégique de l’aéroport de Riga. Cet aspect est donc voué à rester inexpliqué dans la réponse à la question préjudicielle, dont le cadre juridique et factuel est couvert par la demande de décision préjudicielle de la juridiction de renvoi, qui n’évoque que l’«atteinte aux intérêts économiques de l’État» (53).
87. La question de savoir si la violation de l’ordre public en raison d’une menace d’appauvrissement de l’État – question sur laquelle il n’existe pas encore de jurisprudence – peut être du tout envisagée est extrêmement douteuse, d’un point de vue conceptuel et systémique, étant donné que les considérations économiques sont en principe étrangères à l’ordre public.
88. La question peut cependant être tenue pour hypothétique et rester ouverte dans le cas d’espèce, parce que, contrairement à la question préjudicielle, formulée de manière tranchée et qui tient pour une évidence l’existence d’une menace sérieuse pour la sûreté de l’État, une prise en considération globale des faits décrits par la juridiction de renvoi semble exclure, même dans le cas d’un risque économique de perte de l’ordre de 58 millions d’euros, que l’on soit dans une telle situation d’exception. Si élevée que soit cette somme, elle ne suffit pas, selon toute vraisemblance, à faire trembler un État sur ses bases. Cela vaut d’autant plus lorsque les mesures d’exécution sont, pour l’essentiel, des mesures de mise sous séquestre qui laissent intactes l’intégrité du patrimoine et l’affectation des biens.
89. Pour ce qui est de la question de l’amortissement des risques économiques, la Cour a certes décidé, dans un autre contexte, que le remboursement au défendeur de la somme allouée soit garanti dans l’hypothèse où le demandeur n’obtiendrait pas gain de cause au fond de l’affaire (54). Cette jurisprudence avait trait cependant à des mesures que le destinataire de la décision de référé devait fournir provisoirement au demandeur. Il ne convient pas en revanche de l’étendre à des mesures conservatoires telles que la mise sous séquestre provisoire dont il est question ici.
90. Il n’est pas non plus possible, au vu de tout ce qui précède, de dégager des motifs sérieux permettant d’établir une violation de l’ordre public en se fondant sur des considérations économiques.
4. Conclusion intermédiaire
91. Il convient donc de répondre à la quatrième question que l’on ne saurait tirer ni d’un défaut de motivation de la décision dont l’exécution est demandée ni des conséquences économiques graves de cette exécution des motifs sérieux de refuser la reconnaissance pour des raisons d’ordre public.
V – Conclusion
92. Au regard des développements qui précèdent, nous suggérons à la Cour de répondre ce qui suit aux questions préjudicielles:
1) Un litige portant sur des mesures provisoires et conservatoires comme celui de l’affaire au principal, se rapportant à une procédure au fond dans le cadre de laquelle une entreprise privée de transport aérien, en raison de violations alléguées du droit de la concurrence de l’Union, réclame, entre autres, des dommages et intérêts à une entreprise, détenue par une autorité publique, qui lui permet d’utiliser un aéroport en contrepartie d’une redevance aéroportuaire, est une affaire en matière civile et commerciale au sens de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement (CE) nº 44/2001 du Conseil, du 22 décembre 2000, concernant la compétence judiciaire, la reconnaissance et l’exécution des décisions en matière civile et commerciale, modifié par le règlement (CE), n° 1103/2008 du Parlement européen et du Conseil, du 22 octobre 2008, même si les redevances aéroportuaires et les éventuelles réductions appliquées sur celles-ci sont régies par des dispositions nationales.
2) Une action «en indemnisation» comme celle de la procédure au fond n’est pas une procédure ayant pour objet la validité des décisions des organes de sociétés au sens de l’article 22, paragraphe 2, du règlement nº 44/2001.
3) Dans les circonstances de l’affaire au principal, l’on ne saurait tirer ni d’un défaut de motivation de la décision dont l’exécution est demandée ni des conséquences économiques graves de cette exécution des motifs sérieux de refuser la reconnaissance pour des raisons d’ordre public.