KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PEDRO CRUZ VILLALÓN
esitatud 21. veebruaril 2013(1)
Kohtuasi C‑648/11
MA,
BT,
DA,
versus
Secretary of State for the Home Department
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division) (Ühendkuningriik))
Määrus (EÜ) nr 343/2003 (Dublin II) – Saatjata alaealise, kes on kolmanda riigi kodanik, esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramine – Mitu varjupaigataotlust – Alaealise huvid
1. Court of Appeal on esitanud Euroopa Kohtule Dublin II määruse(2) artikli 6 teise lõigu tõlgendamise kohta seni käsitlemata küsimuse menetluses selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab kolme kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluste läbivaatamise eest, kusjuures nimetatud kolm kodanikku on saatjata alaealised, kellel ei ole seaduslikult liidu territooriumil viibivaid sugulasi.
2. Määruses nr 343/2003 varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava riigi määramiseks sätestatud kriteeriumid võivad tekitada kattuvusi, mida – nagu käesolev kohtuasi näitab – ei ole määruse sõnastusest lähtudes sugugi lihtne lahendada, ja on võimalik peaaegu täie kindlusega väita, et käesolevas asjas kõne all olevat olukorda reguleeritud ei ole.
3. Olles teadlik esitatud eelotsusetaotlusega kaasnevatest tõlgendamisraskustest, mis tulevad selgelt välja kõnesolevas menetluses osalenute vastandlikest seisukohavõttudest, pakun välja määruse nr 343/2003 artikli 6 teise lõigu sidusa tõlgenduse, mis juhindub seisukohast, et esikohale tuleb seada alaealise huvid (Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikli 24 lõige 2) ning selguse ja kiiruse eesmärkidest, mida määrusega varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise menetluse osas taotletakse.
I. Õiguslik raamistik
A. Euroopa Liidu põhiõiguste harta
4. Harta artikli 24 lõikes 2 on sätestatud, et „[k]õikides lastega seotud toimingutes, mida teevad avalik-õiguslikud asutused või eraõiguslikud institutsioonid, tuleb esikohale seada lapse huvid.”
B. Määrus nr 343/2003
5. Dublin II määruse põhjendustes 3, 4 ja 15 märgitakse järgmist:
„(3) Tampere istungi järeldustes tõdetakse […], et see süsteem peaks lühiajaliselt hõlmama selget ja toimivat menetlust varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks.
(4) Selline menetlus peaks põhinema liikmesriikide ja asjaomaste isikute seisukohast erapooletutel ja õiglastel alustel. Eelkõige peaks see võimaldama kiiresti määrata vastutava liikmesriigi, et tagada tegelik juurdepääs pagulasseisundi kindlakstegemise menetlusele ja mitte seada ohtu varjupaigataotluste kiire menetlemise eesmärki.
[…]
(15) Käesolevas määruses järgitakse eeskätt Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhiõigusi ja põhimõtteid. Eelkõige püütakse määrusega tagada harta artikliga 18 tagatud varjupaigaõiguse täielik järgimine.”
6. Vastavalt määruse artiklile 1 „sätestatakse [selles] kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest.”
7. Määruse artikkel 2, mis sisaldab käesolevas kohtumenetluses olulisi definitsioone, sätestab, et määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
„(c) varjupaigataotlus – kolmanda riigi kodaniku esitatud taotlus, mida võidakse käsitada mõnelt liikmesriigilt rahvusvahelise kaitse taotlemisena Genfi konventsiooni alusel. [...]
(d) taotleja või varjupaigataotleja – kolmanda riigi kodanik, kes on esitanud varjupaigataotluse, mille suhtes ei ole lõplikku otsust veel tehtud;
[...]
(h) saatjata alaealine – alla 18‑aastane vallaline isik, kes saabub liikmesriigi territooriumile tema eest õigusjärgselt või tavakohaselt vastutava täiskasvanuta, niikaua kui selline täiskasvanu ei ole teda tegelikult oma hoole alla võtnud; see mõiste hõlmab ka alaealist, kes on pärast tema sisenemist liikmesriikide territooriumile jäänud saatjata.”
8. Sama määruse artiklis 3 on sätestatud:
„1. Liikmesriigid vaatavad läbi kõikide selliste kolmanda riigi kodanike taotlused, kes taotlevad varjupaika mõne liikmesriigi piiril või territooriumil. Taotluse vaatab läbi üks liikmesriik, kelleks on III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik.
2. Erandina lõikest 1 võib iga liikmesriik läbi vaadata varjupaigataotluse, mille on talle esitanud kolmanda riigi kodanik, isegi kui käesolevas määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt ei vastuta ta sellise läbivaatamise eest. Sel juhul muutub see liikmesriik vastutavaks liikmesriigiks käesoleva määruse tähenduses ja võtab selle vastutusega seotud kohustused. Vajaduse korral teatab ta sellest varem vastutanud liikmesriigile, vastutava liikmesriigi määramise menetlust teostavale liikmesriigile või liikmesriigile, kellel on palutud taotleja vastu või tagasi võtta.
[…]”
9. Määruse artikli 4 lõike 1 kohaselt „algab vastutava liikmesriigi määramine niipea, kui varjupaigataotlus on esimest korda esitatud mõnele liikmesriigile.”
10. Määruse III peatükis (artiklid 5–14) „Kriteeriumide tähtsusjärjestus” on loetletud kriteeriumid, mis on asjakohased eespool viidatud artikli 3 lõike 1 mõttes „vastutava liikmesriigi” määramisel:
„Artikkel 5
1. Vastutava liikmesriigi määramise kriteeriume kohaldatakse käesolevas peatükis esitatud järjestuses.
2. Nende kriteeriumide kohaselt määratakse vastutav liikmesriik olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil varjupaigataotleja esimest korda esitas oma taotluse mõnele liikmesriigile.
Artikkel 6
Kui varjupaigataotlejaks on saatjata alaealine, vastutab taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus viibib seaduslikult mõni tema pereliige, tingimusel et see on alaealise huvides.
Pereliikme puudumisel vastutab taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus alaealine esitas oma varjupaigataotluse.
[…]
Artikkel 13
Kui käesolevas määruses loetletud kriteeriumide põhjal ei saa varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavat liikmesriiki määrata, vastutab läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele taotlus esitati.”
11. Määruse IV peatükk „Humanitaarklausel“ sisaldab üksnes artiklit 15, mille lõige 3 näeb ette järgmist:
„Kui varjupaigataotlejaks on saatjata alaealine, kellel on mõnes muus liikmesriigis üks sugulane või mitu sugulast, kes saab/saavad tema eest hoolitseda, viivad liikmesriigid alaealise võimaluse korral kokku tema sugulase või sugulastega, välja arvatud juhul, kui see ei ole alaealise huvides.”
C. Määrus nr 1560/2003 („Rakendusmäärus”)
12. Komisjoni 2. septembri 2003. aasta määrus (EÜ) nr 1560/2003, millega kehtestatakse üksikasjalikud rakenduseeskirjad määrusele nr 343/2003(3), sätestab artiklis 12 järgmist:
„1. Kui otsus usaldada saatjata alaealine mõne muu sugulase hoolde peale ema, isa või seadusliku eestkostja võib põhjustada erilisi raskusi, eeskätt juhul, kui asjaomane täiskasvanu elab väljaspool selle liikmesriigi võimkonda, kus alaealine on taotlenud varjupaika, hõlbustatakse koostööd liikmesriikide pädevate asutuste, eelkõige alaealiste kaitsmise eest vastutavate asutuste või kohtute vahel ja võetakse vajalikud meetmed tagamaks, et need asutused saavad kõiki asjaolusid teades otsustada asjaomase täiskasvanu või asjaomaste täiskasvanute suutlikkuse üle hooldada alaealist viisil, mis vastab alaealise huvidele.
Seejuures võetakse arvesse tsiviilasjades tehtava õigusalase koostöö pakutavaid võimalusi.
2. Asjaolu, et alaealise paigutamisega seotud menetluste kestuse tõttu võidakse ületada määruse (EÜ) nr 343/2003 artikli 18 lõigetes 1 ja 6 ning artikli 19 lõikes 4 sätestatud tähtaegu, ei pruugi takistada vastutava liikmesriigi määramise menetluse jätkamist või üleandmise teostamist.”
II. Faktilised asjaolud
13. Käesolevas kohtumenetluses liidetud kolm kohtuasja puudutavad kolme alaealist, kellest kaks on Eritrea kodanikud (MA ja BT) ja üks on Iraagi kodanik (kurdi päritolu DA).
14. Pärast seda, kui kõik nad olid taotlenud Ühendkuningriigis varjupaika, tuvastasid Ühendkuningriigi ametiasutused, et kõik need kolm isikut olid juba taotlenud varjupaika teistes liikmesriikides (MA ja BT Itaalias ning DA Madalamaades). Alguses otsustati määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 1 alusel, et alaealised antakse vastavatele eespool nimetatud liikmesriikidele üle.
15. Ühendkuningriigi ametiasutused otsustasid siiski enne üleandmist (MA ja DA puhul) ning BT puhul pärast üleandmist, määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 ette nähtud võimalust kasutades varjupaigataotlused ise läbi vaadata. See tähendas, et BT, kes oli juba Itaaliale üle antud, võis pöörduda tagasi Ühendkuningriiki.
16. MA‑le ja BT‑le tehti ettepanek võtta tagasi kaebused, mille nad olid Ühendkuningriigi kohtutele algsete üleandmise otsuste peale esitanud; mõlemad keeldusid sellest. Seevastu DA puhul ei ole sellise ettepaneku esitamist tuvastatud.
17. Administrative Court jättis 21. detsembri 2010. aasta otsusega rahuldamata erinevad kaebused, mille alaealised olid nende üleandmise otsuste peale esitanud, ja otsustas, et juhtumi suhtes tuleb kohaldada määruse nr 343/2003 artiklit 6.
18. See otsus kaevati edasi Court of Appeal (England & Wales) (Civil Division)’isse, kes otsustas esitada Euroopa Kohtule kõnesoleva eelotsusetaotluse.
III. Esitatud eelotsusetaotlus
19. Eelotsusetaotluses on esitatud üks küsimus, mis on järgmine:
„Kui varjupaigataotleja, kes on saatjata alaealine, kelle pereliikmed ei viibi seaduslikult üheski liikmesriigis, on taotlenud rohkem kui ühes liikmesriigis varjupaika, siis milline liikmesriik on nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määruse (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest (ELT L 50, lk 1; ELT eriväljaanne 19/06, lk 109) artikli 6 teise lõigu järgi vastutav varjupaigataotluse läbivaatamise eest?”
20. Sisuliselt küsib Court of Appeal seda, kas „alaealise huvid” – mis määruse nr 343/2003 artikli 6 järgi otsustab niisuguse liikmesriigi määramise vastutavaks riigiks, kus viibib seaduslikult mõni alaealise pereliige – on ka sellisel juhul kohaldamisele kuuluv kriteerium, kui sellist pereliiget ei ole. Kui see on nii, ei oleks vastutav liikmesriik tingimata see, kus alaealine esitas esimese varjupaigataotluse. Court of Appeal leiab siiski, et määruse nr 343/2003 artikli 6 teise lõigu sõnastus võib osutada sellele, et nimetatud teisel juhul alaealise huve arvesse ei võeta.
21. Eelnevat arvestamata tekib siiski küsimus, kas nimetatud huvid võivad arvesse minna fakultatiivselt, arvestades, et määruse nr 343/2003 artikli 3 lõige 2 lubab igal liikmesriigil läbi vaadata varjupaigataotluse, mille on talle esitanud kolmanda riigi kodanik, isegi kui ta määruses sätestatud kriteeriumide kohaselt ei vastuta sellise taotluse läbivaatamise eest. Neil asjaoludel võivad alaealise huvid väga hästi olla kriteeriumiks, mida see riik taotluse läbivaatamise eest vastutuse võtmisel arvestab.
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
22. Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 19. detsembril 2011.
23. 7. veebruari 2012. aasta määrusega jäeti kiirendatud menetluse taotlus rahuldamata.
24. Kirjalikud seisukohad esitasid põhikohtuasja kaebajad, sellesse menetlusse astunud Advise on Individual Rights in Europe („AIRE Centre“), Belgia, Ühendkuningriigi, Tšehhi, Kreeka, Ungari, Madalmaade, Rootsi ja Šveitsi valitsus ning komisjon.
25. 5. novembril 2012 toimunud kohtuistungil esitasid suulised seisukohad põhikohtuasja kaebajad, AIRE Centre, Ühendkuningriigi, Madalmaade ja Rootsi valitsus ning komisjon.
V. Väited
26. Belgia valitsus on esitaks arvamusel, et esitatud küsimus ei ole põhikohtuasja seisukohast asjakohane, sest Ühendkuningriik nõustus lõpuks varjupaigataotlused läbi vaatama ning seetõttu oleks Court of Appeali tõstatatud kahtlustel väärtus üksnes akadeemilisest ja õigusteoreetilisest seisukohast.
27. Sisulisest küljest on põhikohtuasja kaebajad, AIRE Centre, Kreeka valitsus ja komisjon ühel meelel selles, et Dublin II määruse artikli 6 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et põhikohtuasja asjaoludel vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kellele esitati viimane taotlus, st riik, kus alaealine viibib, tingimusel muidugi, et see on alaealise huvides.
28. Niisugune tõlgendus tugineb vastavalt tõlgendavale isikule eri ulatuses erinevatel kaalutlustel, mis tuleb kokku võtta järgmiselt.
29. Esiteks tuleneb menetlusosaliste arvates Dublin II määruse kujunemisloost ja ülesehitusest, et seadusandja soovis tagada alaealistele täiskasvanutest erineva kohtlemise, kusjuures tõik, et alaealise huvide esikohale seadmise põhimõtet on nimetatud üksnes selle määruse artikli 6 teises lõigus, ei ole määrav, sest liikmesriigid on harta artikli 24 lõike 2 alusel igal juhul kohustatud sellest põhimõttest kinni pidama.
30. Teiseks esitatakse väide, et menetlustele tegeliku juurdepääsu tagamise ja alaealiste kaitse eesmärk peavad prevaleerima eesmärgi ees hoida ära korduvtaotluste esitamist. Selle esitajate arvates kinnitab niisugust järeldust asjaolu, et saatjata alaealised paiknevad määruse artiklites 6–13 sätestatud kriteeriumide hierarhias esikohal.
31. Teisest küljest leiavad need menetlusosalised, et selleks, et artikli 6 teisest lõigust ei saaks sisutühja sätet, peab selle tõlgendamisel ilmnema mingi teine tähendus, võrreldes artiklis 13 sätestatud eeskirjaga, mida kohaldatakse, kui muude sätete kohaldamine ei ole tulemuslik.
32. Viimaseks väidavad need menetlusosalised, et nii artikli 6 teise lõigu sõnastust kui ka määruse enda ülesehitust tuleb tõlgendada nii, et väljendit „esitas” tuleb mõista tähenduses „esitas oma viimase varjupaigataotluse”, mitte „esitas esimest korda oma varjupaigataotluse”; sellega seoses toovad nad välja asjaolu, et kui seadusandja soovis viidata esimesele taotlusele, tegi ta seda sõnaselgelt, nagu on näha määruse artikli 5 lõike 2 puhul.
33. Ühendkuningriigi, Tšehhi, Ungari, Madalmaade, Rootsi ja Šveitsi valitsus ning teise võimalusena ka Belgia valitsus väidavad omalt poolt, et riik, kus esitati esimene varjupaigataotlus, on vastutav liikmesriik.
34. Nende liikmesriikide esitatud põhjusi on samuti mitu ja need võib kokku võtta järgmiselt.
35. Esiteks toovad nad välja, et arvestades tähtsust, mis omistatakse määrusega liikmesriigile, kus esitati esimene varjupaigataotlus, oleks seadusandja täpselt ära märkinud kõik olukorrad, kus tähtsust omab viimati esitatud taotlus.
36. Teisalt väidavad nad, et määruse artiklite 5 ja 6 sidus tõlgendamine kinnitab, et mõlemad sätted saavad viidata üksnes esimesele varjupaigataotlusele. Kuna ka määrus näeb oma artikli 3 lõikes 1 ja artikli 4 lõikes 1 ette, et määratakse üks vastutav liikmesriik, on menetluse alustamine alates esimese taotluse esitamisest kokkusobimatu asjaoluga, et muus liikmesriigis esitatud hilisem varjupaigataotlus prevaleerib esimese ees.
37. Lõpetuseks ei võimalda miski määruses nende riikide arvates väita, et selle määrusega sooviti kehtestada üldreeglist erand kõigi saatjata alaealiste osas, vaid nähti ette üksnes artikli 6 esimeses lõigus sõnaselgelt sätestatud erand. Artikli 6 teises lõigus osutatud alaealistele ette nähtud kaitse kujutab endast erandit määruse artiklite 7–14 aluseks olevast põhimõttest, mille järgi vastutab see liikmesriik, kes mängis varjupaigataotleja liidu territooriumile sisenemise võimaluse osas olulisimat rolli.
38. Kokkuvõttes on nimetatud valitsused ühte meelt, et nende tõlgendus võimaldab nii alaealiste kui riikide huvides saavutada hõlpsamalt eesmärki luua „selge[…] ja toimiv[…] menetlus[…] varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramiseks” ning eesmärki „[võimaldada eelkõige kiiresti] määrata vastutav liikmesrii[k], et tagada tegelik juurdepääs pagulasseisundi kindlakstegemise menetlusele ja mitte seada ohtu varjupaigataotluste kiire menetlemise eesmärki”. Seevastu, kui otsustav kriteerium oleks viimase varjupaigataotluse esitamise koht, oleks võimatu määrata objektiivselt ja ühetaoliselt kindlaks üks vastutav liikmesriik – see soodustaks omakorda soodsaima taotlemiskeskkonna valimist (forum shopping) ja õhutaks saatjata alaealisi liikuma ühest liikmesriigist teise, järjepanu varjupaigataotlusi esitades.
39. Lõpetuseks väidavad Belgia, Tšehhi, Ungari, Rootsi ja Šveitsi valitsus, et liikmesriigid võivad – ilma, et oleks vaja moonutada määruse artikli 6 tähendust – kasutada artikli 3 lõikes 2 sätestatud klauslit, mille kohaldamine võib olla teatavail asjaoludel kohustuslik.
VI. Hinnang
A. Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
40. Nagu just märkisin, vaidlustab Belgia valitsus käesoleva eelotsusetaotluse vastuvõetavuse, väites, et see on oletuslik, kuna Ühendkuningriik juba tunnistas end vastutavaks liikmesriigiks määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 2 mõttes. Määrata nüüd kindlaks, kas ta oli taotluse läbivaatamiseks määruse artikli 6 alusel kohustatud või mitte, on Belgia valitsuse arvates akadeemilisse või õigusteoreetilisse valdkonda kuuluv küsimus, mis ei puutu asjasse Court of Appealile lahendamiseks esitatud kohtuasja seisukohast – viimase suhtes omab tähtsust üksnes tõsiasi, et Ühendkuningriik tunnistas end vastutavaks liikmesriigiks pärast esialgset nimetatud rollist keeldumist.
41. Minu hinnangul on küsimus vastuvõetav.
42. Algsetele üleviimisotsustele, mille Ühendkuningriigi valitsus määruse nr 343/2003 artikli 3 lõike 1 alusel vastu võttis, järgnesid muidugi sama määruse artikli 3 lõike 2 alusel vastu võetud otsused, mis jätsid algsed otsused õigusmõjuta. Selle tagajärg oli, et lõpuks võttis Ühendkuningriik endale vastutava riigi rolli määruse nr 343/2003 mõttes, võttes nii enda peale ka sellise vastutusega seotud kohustused.
43. Eelnev tähendab, et sisuliselt on tulemus sama, milleni oleks viinud määruse nr 343/2003 kohaldamine, kui selle artikli 3 lõiget 1 oleks tõlgendatud teisiti, kui Ühendkuningriik seda käesolevas asjas teha soovitab – tõlgendus, mille kooskõla kohta liidu õigusega on praegu esitatud Euroopa Kohtule küsimus. Lühidalt öeldes johtus käesolevas asjas saavutatud tulemus otsusest, mis oli määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 ette nähtud valikuvõimalusel põhinevana diskretsiooniline ja vaba, ent oleks olnud sama määruse artikli 6 kohaldatavuse korral kohustuslik.
44. Kõnesolevas kohtuvaidluses on vaidluse all just nimelt küsimus, kas liidu õigus nõuab, et määrust nr 343/2003 tõlgendataks nii, et Ühendkuningriigi vastu võetud otsus ei olnud diskretsiooniline, vaid kohustuslik. Asjaolu, et käesolevas kohtuasjas jõuti sisult sama lahenduseni kui see, milleni oleks viinud seisukoht, et Ühendkuningriik ei saanud teha erinevat otsust, ei muuda sisulist vaidlusküsimust vähem huvipakkuvaks, sest selle ese ongi just Ühendkuningriigi ametiasutuste otsuse õigusliku aluse õiguspärasus, arvestamata selle praktilisi või sisulisi tagajärgi.
45. Igal juhul ja sellest olenemata ei tähenda tõik, et Ühendkuningriigist sai lõpuks määruse nr 343/2003 mõttes vastutav riik seda, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusel oleks nüüd väärtus ainult õigusteoreetilisest või akadeemilisest vaatepunktist, sest Court of Appeali menetluses on endiselt kaebused valitsuse otsuste peale, millega alguses keelduti tunnustamast Ühendkuningriigi vastutust vaidlusaluste varjupaigataotluste läbivaatamise eest. Kuigi nende kaebuste rahuldamine ei saa kindlasti kahjustada hiljem määruse artikli 3 lõike 2 alusel vastu võetud otsuste tagajärgi, on selge, et esialgsete otsuste õiguspärasuse kontroll on möödapääsmatu, et lahendada ühe alaealise (konkreetselt Itaaliale üle antud BT) esitatud kahjunõue sellise otsuse tõttu tekkinud kahju hüvitamiseks.
46. Kuna see kahjunõue on Court of Appeali kinnitusel endiselt lahenduseta, ei ole tegemist võimaliku või oletusliku küsimusega, nagu juhtus 10. juuni 2011. aasta määruses kohtuasjas Mohamad Imran(4), vaid kõne all on „vaidluse tõhusa lahendamisega lahutamatult seonduv vajadus”.(5)
B. Sisulised küsimused
47. Court of Appeal küsib Euroopa Kohtult, mis liikmesriik vastutab kooskõlas määruse nr 343/2003 artikli 6 teise lõiguga varjupaigataotluse läbivaatamise eest olukorras, kus sama isik, kes on kolmanda riigi kodanikust saatjata alaealine, kelle pereliikmeid ei viibi seaduslikult üheski liikmesriigis, on esitanud üksteise järel mitu varjupaigataotlust.
48. Liikmesriigi kohtus lahendamisel olevates kohtuasjades esitasid kõik kolm puudutatud alaealist kaks üksteisele järgnevat varjupaigataotlust: esimese taotluse muus liikmesriigis kui Ühendkuningriik ja teise taotluse viimati nimetatud riigis.
49. Olles küsimuse nii kokku võtnud, tuleb lähtepunktiks võtta määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 1 sätestatu, mis sisaldab kaht põhitõde. Esiteks näeb see säte ette, et „taotluse vaatab läbi üks liikmesriik”. Teiseks on selles sätestatud, et selleks on „[määruse] III peatükis sätestatud kriteeriumide kohaselt vastutav liikmesriik”. Eelöeldu tähendab, et üleskerkiv probleem seisneb vägagi konkreetselt selle kindlaksmääramises (enne taotluse sisulist läbivaatamist), milline liikmesriik peab varjupaigataotluse läbi vaatama.
50. Eelnevale olgu lisatud, et määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 on sätestatud märkimisväärne erand lõikes 1 sätestatust, kusjuures Euroopa Kohtul on juba olnud juhust seda käsitleda ja – nagu nägime – on see ka põhikohtuasjades juba rakendust leidnud. Vastavalt artikli 3 lõikele 2 on artikli 3 lõike 1 sätted nimelt kohaldatavad vaid siis, kui liikmesriik, kellele varjupaigataotlus esitati, ei kasuta määruse nr 343/2003 artikli 3 lõikes 2 käsitletud nn suveräänsusklauslit, mille kohaselt „võib mis tahes liikmesriik vaadata läbi kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse ka siis, kui see riik ei ole kõnesolevas määruses ette nähtud kriteeriumide kohaselt selle taotluse läbivaatamiseks kohustatud”.(6)
51. Selle suveräänse õiguse kasutamine muudab nimetatud riigi vastavalt kõnesolevale sättele „vastutavaks liikmesriigiks käesoleva määruse tähenduses”, millega seoses ta võtab „selle vastutusega seotud kohustused”. See kehtib ka siis, kui on olemas „varem vastutanud liikmesriik” või liikmesriik, kes „teostab vastutava liikmesriigi määramise menetlust” või siis viimaseks liikmesriik, „kellel on palutud taotleja vastu või tagasi võtta”. Liikmesriigil, kes otsustab võtta „suveräänsusklausli” alusel endale vastutava liikmesriigi rolli, ei ole eespool nimetatud liikmesriikide ees muud kohustust, kui teavitada neid oma prima facie kaalutlusõiguse alusel tehtud otsusest, ehkki, nagu teada, eespool viidatud kohtuotsusest NS(7) alguse saanud kohtupraktikaga kehtestati põhimõte, et liikmesriikide vabadust piiratakse, kui eksisteerib tõsine põhiõiguste süsteemse rikkumise oht olukordades, millega muidugi käesolevas asjas tegemist ei ole.
52. Olgu siiski kohe märgitud, et määruse nr 343/2003 artikli 6 teise lõigu ümber tekkinud tõlgendamisküsimust ei saa minu hinnangul tuua või üle viia selle eespool viidatud määruse artikli 3 lõike 2 kohaldamisalasse kohtuotsuse NS mõttes. Käesolevas asjas ei ole tegemist üpris suure põhiõiguste süsteemse rikkumise ohuga, mis johtub puudutatud isiku üleandmisest, vaid palju üldisemalt artikli 6 keskse tõlgendamisprobleemiga, st reegliga, mida kohaldatakse alaealise esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise suhtes.
53. Lisaks on varusättena ette nähtud, et kui varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutavat liikmesriiki ei saa „käesolevas määruses loetletud kriteeriumide põhjal […] määrata […], vastutab läbivaatamise eest esimene liikmesriik, kellele taotlus esitati” (määruse nr 343/2003 artikkel 13).
54. Võiks öelda, et määrusega loodud süsteem on nii üles ehitatud kahe äärmuse, „suveräänsusklausli“ ja varusätte vahele. Nende vahele jääb mitmeid võimalikke lahendusi, milleni jõutakse määruse enda III peatükis konkreetselt selleks ette nähtud kriteeriumide alusel.
55. Tuleb toonitada, et määruse artikli 5 lõige 1 kohustab kohaldama nimetatud kriteeriume III peatükis esitatud järjekorras, mis tuleneb sõnaselgelt ka selle peatüki pealkirjast („Kriteeriumide tähtsusjärjestus”).
56. Teisalt tuleb neid kriteeriume kohaldada „olukorra põhjal, mis valitses hetkel, mil varjupaigataotleja esimest korda(8) esitas oma taotluse mõnele liikmesriigile (määruse artikli 5 lõige 2). Esimene varjupaigataotlus on seega määruse kriteeriumide kohaldamise seisukohast asjassepuutuva olukorra kindlakstegemisel määrav. Aga selle abil ei määratleta esimest varjupaigataotluse saanud liikmesriiki selle taotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigina. Kõnealuses sättes kehtestatakse üksnes III peatüki kriteeriumide kohaldamise tingimused, mitte ei kirjutata ette, milline peab olema nende kohaldamise tulemus.
57. Esimene III peatükis sätestatud kriteerium on artiklis 6 käsitletav, mis seondub tegelikult ühe konkreetse olukorraga, st juhuga, kus taotleja on lihtsustatult öeldes saatjata alaealine. Sellisel juhul kohaldamisele kuuluv kriteerium, mida kohe lähemalt käsitlen, kuulub ka artikli 5 lõike 1 järgi esimesena kohaldamisele, nagu varem osutasin.
58. Tuleb alustada märkusest, et kuna artikkel 6 on ainus sõnaselgelt saatjata alaealistele viitav säte, peavad selles minu nägemust mööda sisalduma ka ainsad kriteeriumid, mis on kohaldatavad saatjata alaealise esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise suhtes. III peatüki ülejäänud artiklites kehtestatud kriteeriumid puudutavad faktilisi või õiguslikke olukordi, milles võib olla mis tahes varjupaigataotleja. Sh muidugi alaealised. Kuna saatjata alaealiste suhtes on kehtestatud eraldi kriteerium artiklis 6, olen arvamusel, et sõltumata asjaolust, et need alaealised võivad sattuda ka muudes sätetes nimetatud olukordadesse, on nende puhul ainus tähtsust omav olukord just see, mis määratleb nad kui „saatjata alaealised”. Nagu rõhutas kohtuistungil ka põhikohtuasja kaebajate esindaja, kujutab määruse artikkel 6 endast saatjata alaealiste jaoks teatavas mõttes „erinormi”, milles peavad leiduma vastused kõigi olukordade jaoks, millesse need alaealised võivad sattuda.
59. Suur osa menetlusosaliste vahelisest vaidlusest on keskendunud küsimusele, kas artikli 6 teises lõigus nimetatud varjupaigataotlus on saatjata alaealise esitatud võimalike taotluste hulgast esimene või viimane. Minu hinnangul viitab see säte aga taotlusele ainsuses, täpsustamata ega nägemata mingil viisil ette olukorda, kus esitatakse rohkem kui üks taotlus. Nii tuleneb see sätte sõnastusest („[…] vastutab taotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus alaealine esitas oma varjupaigataotluse”),(9) nagu ka selle ülesehitusest.
60. Artikkel 6 käsitleb eeskätt kõige lihtsamat olukorda: saatjata alaealine, kes esitab liikmesriigis varjupaigataotluse. See liikmesriik peab määruse nr 343/2003 alusel kindlaks määrama, milline liikmesriik selle taotluse läbivaatamise eest vastutab. Jättes „suveräänsusklausli” (määruse artikli 3 lõige 2) võimaliku kohaldamise kõrvale, peab varjupaigataotluse saanud liikmesriik kindlaks tegema, kas mõni alaealise pereliige viibib seaduslikult mõnes liikmesriigis. Kui see on nii, siis vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest artikli 6 esimese lõigu alusel see riik, kus viibib taotluse esitanud alaealise pereliige, ehkki sättele lisandub oluline kaitseklausel, st „tingimusel et see on alaealise huvides”. Vastupidisel juhul, st siis, kui sellise pereliikme olemasolu ei ole kinnitust leidnud, vastutab liikmesriik, kus alaealine „esitas taotluse” ehk sama liikmesriik, kes tegeleb vastutava liikmesriigi kindlaksmääramisega ja kellele omistatakse see roll kõnealuse kaitseklausli alusel.
61. Põhireegel on seega niisugune, et kui see ei ole alaealise huvidega vastuolus, vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest liikmesriik, kus seaduslikult viibib mõni saatjata alaealise pereliige. Varuvõimalusena – nt kui alaealisel ei ole muudes liikmesriikides pereliikmeid või siis kui nende pereliikmete olemasolu korral ei ole alaealise huvides, et nimetatud pereliikmete viibimiskoha liikmesriik vastutaks varjupaigataotluse läbivaatamise eest – peab tema varjupaigataotluse läbi vaatama liikmesriik, kus alaealine selle taotluse esitas.
62. Kõnealuses süsteemis on seega põhireegel (pereliikmete viibimiskoha liikmesriigi pädevus), millest saab teha erandi (alaealise huvides), ja kui see ei ole kohaldatav, siis varusäte (varjupaigataotluse saanud liikmesriigi pädevus).
63. Olukord on muidugi vägagi erinev juhul, kui saatjata alaealine on – nagu käesoleval juhul – esitanud mitu järjestikust varjupaigataotlust rohkem kui ühes liikmesriigis. Sellisel juhul võib muus liikmesriigis või muudes liikmesriikides pereliikmete omamine teha võimalikuks, et erinevad lahendusalternatiivid päädivad vastutuse usaldamisega sellisele liikmesriigile, ikka ja alati vastavalt alaealise huvidele ja kui need huvid just niisugust lahendust ei välista. Kui aga alaealise huvid välistavad vastutuse usaldamise alaealise pereliikmete viibimiskoha liikmesriigile või kui tal lihtsalt ei ole liidu territooriumil pereliikmeid, tekib praegu kõne all olev küsimus, st milline liikmesriik kõigi varjupaigataotluse saanud liikmesriikide hulgast peab võtma vastutuse selle taotluse läbivaatamise eest. Lõpuks on küsimus selles, milline liikmesriik otsustab selle üle, mis liikmesriik peab varjupaigataotluse läbi vaatama.
64. Niisugustel asjaoludel viib määruse süstemaatiline tõlgendus (mida toetab tõlgendamine kooskõlas harta sätetega) mind järeldusele, et alaealise huvide kriteerium ei ole asjakohane üksnes selle kindlaksmääramisel, kas ühe varjupaigataotluse esitamise korral vastutab see liikmesriik, kus viibib seaduslikult mõni alaealise pereliige, või see, kes varjupaigataotluse saajana määrab parajasti kindlaks, milline liikmesriik vastutab. Järgnevalt esitatud põhjustel on alaealise huvid määravad ka selle üle otsustamisel, milline liikmesriik kõigi varjupaigataotluse saanute hulgast vastutab.
65. Sõnastuse poolest määruse nr 343/2003 artikkel 6 käesolevas asjas kõne all olevat juhtumit ei käsitle. Nagu juba ütlesin, lähtub see säte eeldusest, et esitati üksainus varjupaigataotlus. Neil asjaoludel võib vaidlust küsimuses, kas selle sätte sõnastuses on täpsustatud, kas tegemist on esimese või viimasega esitatud varjupaigataotlustest, jätkata lõputult.
66. Neil asjaoludel tuleb artiklit 6 minu arvates püüda tõlgendada sidusalt, nii et määruse nr 343/2003 süsteem moodustab ühtse terviku eeskätt hartast tulenevate põhimõtetega, peegeldades seega otseselt harta artikli 24 lõikes 2 sisalduvat viidet sellele, et esikohale tuleb seada lapse huvid.
67. Sellega seoses tuleb määruses eri moel väljendust leidnud alaealise huvid võtta määruse nr 343/2003 tõlgendamise aluseks ja olukord, kus samaaegselt on esitatud mitu varjupaigataotlust, tuleb seega reeglina lahendada eelise andmisega viimasena esitatud taotlusele, kuna võib eeldada, et just seal saab neid huve kaitsta kõige paremini.
68. Enne analüüsiga jätkamist tuleb ära hoida üks mitmetimõistetavus. Määruse nr 343/2003 käimasolevast reformist nähtub, et Euroopa Parlament ei soovi hetkeseisuga lisada sõnaselget viidet viimasele taotlusele(10); sellest on mõned menetlusosalised järeldanud, et selles küsimuses süsteemi ei muudeta, ja et seega ei omista süsteem selles osas viimasele taotlusele tähtsust. Siiski ei tasu minu arvates sellele asjaolule erilist tähtsust omistada.
69. Arvestades lisaks vastutava liikmesriigi määramise selguse ja kiiruse eesmärke, olen konkreetselt seisukohal, et kõnealune pädevus tuleb anda liikmesriigile, kes on parimas olukorras alaealise huvide hindamiseks – kusjuures, nagu ka järgnevalt selgitan, on see tavaliselt liikmesriik, kus alaealine viibib, mis omakorda on tavaliselt ka liikmesriik, kellele esitati viimane varjupaigataotlus. Arvestades, et niisugune vastutuse omistamine ei rajane otseselt viimase taotluse kriteeriumil, vaid alaealise huvidel (mis kaudselt, kuid mitte vältimatult viivad viimase taotluseni), on minu ettepanek kahtlemata kooskõlas mõttega, et artiklile 6 ei ole sobilik lisada tingimusteta viidet liikmesriigile, kus esitati viimane varjupaigataotlus.
70. Analüüsi jätkates olgu alustuseks meenutatud, et määruses nr 343/2003 endas viidatakse sõnaselgelt Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud põhiõiguste ja põhimõtete järgmisele, tuues eraldi välja varjupaigaõiguse (põhjendus 15).(11) Lisaks sellele deklaratsioonile on selge, et ELL artikli 6 lõikes 1 talle omistatud õigusjõuga näeb harta ette, et „[k]õikides lastega seotud toimingutes, mida teevad avalik-õiguslikud asutused või eraõiguslikud institutsioonid, tuleb esikohale seada laste huvid” (harta artikli 24 lõige 2).(12)
71. See säte on liikmesriikidele teisalt ka harta artikli 51 lõike 1 alusel siduv, kui nad kohaldavad liidu õigust. Asjaolu, et liikmesriigi ametivõimud kohaldavad niisugusel juhul, nagu on käesolevas asjas kõne all, liidu õigust, jäi Euroopa Kohtu eespool viidatud 21. detsembri 2011. aasta otsuses kohtuasjas NS väljapoole igasugust kahtlust: selles kohtuotsuses sedastati, et määruse nr 343/2003 artikli 3 lõige 2 on „osa selle määrusega ette nähtud varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi määramise mehhanismist ja kujutab endast […] vaid ühte Euroopa ühise varjupaigasüsteemi osa[, mistõttu] tuleb liikmesriiki, kes [selles sättes ettenähtud] kaalutlusõigust kasutab, pidada liidu õigust kohaldanuks harta artikli 51 lõike 1 tähenduses” (punkt 68). Sama tuleb samadel põhjustel öelda määruse nr 343/2003 artikli 6 kohta.
72. Seega peavad liidu õiguse kohaldajad alaealise huvid liidu esmasest õigusest tulenevalt „esikohale seadma” ja need on esikohal ka praegu kõne all olevas kontekstis, st määruse nr 343/2003 kui terviku seisukohast siseriiklike ametiasutuste jaoks, kel tuleb määrata, milline liikmesriik vastutab niisuguse varjupaigataotluse läbivaatamise eest, mille esitas saatjata alaealine, kelle pereliikmeid ei viibi seaduslikult liidu territooriumil.
73. Neil tingimustel ja määruse nr 343/2003 sõnastusest sõltumata on liidu õiguse alusel kohustuslik, et olukorras, kus liikmesriigi ametiasutus peab otsustama, milline mitmest ühteaegu võimalikult vastutavast liikmesriigist vastutab kõnealuse määruse kriteeriumide alusel saatjata alaealise esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest, otsustatakse ühe või teise liikmesriigi kasuks alati alaealise huvidest lähtudes.
74. Sellesse staadiumi jõudnuna tuleb lisada üks mõttekäik. Selleks, et teha igal konkreetsel juhul kindlaks, mis on alaealise huvides ja milline otsus neile huvidele kõige paremini vastab, tuleb teha koostööd alaealisega.(13) Seetõttu tuleb varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmeriigi määramise otsuse tegemisel pöörata eritähelepanu alaealise asukohale, sest reeglina eeldab alaealise huvide asjakohase kaitse tagamine, et mis tahes teda puudutava otsuse võtab vastu ametiasutus, kes saab vahetult tutvuda selle alaealise olukorraga.
75. Muidugi on alati võimalik saata alaealine varjupaigataotleja tagasi liikmesriiki, kus ta esitas esimese varjupaigataotluse. Leian siiski, et tulenevalt ajalistest kaalutlustest ja ka alaealise parima võimaliku kohtlemise tagamiseks ei ole sobilik sundida seda tüüpi varjupaigataotlejatele peale asukoha vahetusi, kui need just ei ole vältimatud. Sellega seoses tuleb meelde tuletada, et määruse nr 343/2003 põhjenduses 4 on rõhutatud, et vastutava liikmesriigi määramise menetlus peaks „[e]elkõige […] võimaldama kiiresti määrata vastutava liikmesriigi, et tagada tegelik juurdepääs pagulasseisundi kindlakstegemise menetlusele ja mitte seada ohtu varjupaigataotluste kiire menetlemise eesmärki”.
76. Tuleb muidugi tunnistada, et väljapakutud lahendusega võib soovimatu tagajärjena kaasneda soodsaima taotlemiskeskkonna valimine (forum shopping), millele on tähelepanu juhtinud ka mitu menetlusosalist. See potentsiaalne oht, mille suurust ei ole siinkohal ei vajalik ega ka sobilik lahata, leiab siiski piisavalt õigustust asjaolust, et üksnes sel viisil saab pöörata nõutud tähelepanu alaealise huvidele, mis – nagu olen käesolevas tekstis korranud – tuleb kooskõlas harta artikli 24 lõikega 2 „seada esikohale”.
77. Üksnes selle liikmesriigi ametiasutused, kus alaealine varjupaigataotluse lahendamise ajal viibib, saavad alaealise ära kuulata ja arvestada viimase arusaama tema huvidest.(14) Tavaliselt on see liikmesriik, kus esitati viimane varjupaigataotlus, ehkki muid võimalusi ei saa kõrvale jätta; siit tuleneb vajadus pöörata tähelepanu iga juhtumi erisustele – viimase kohta saab asjast täit ülevaadet omades otsuse langetada vaid siseriiklik kohus.
78. Igal juhul peab selle reegli kohaldamisest, mis minu ettepaneku kohaselt omistab vastutuse liikmesriigile, kus esitati viimane varjupaigataotlus, olema võimalik teha erandeid, kui – nagu juba öeldud – alaealise huvid seda nõuavad. Kui määruse nr 343/2003 artikli 6 esimene lõik sätestab, et selle liikmesriigi vastutusest, kus viibib mõni alaealise pereliige, võib teha erandeid, kui seda nõuavad alaealise huvid, siis tuleb asuda seisukohale, et mitme varjupaigataotluse esitamise korral tuleb teha erand ka vastutuse omistamisest viimase taotluse esitamise liikmesriigile, kui kõnealused huvid seda nõuavad. Teiste sõnadega öeldes on viimase taotluse esitamise kriteerium õigustatud ainult sellest lähtudes, et see on reeglina alaealise huvide seisukohast sobivaim, nii et juhul, kui see põhimõtteline lahendus osutub mingil konkreetsel juhul ebasobivaks, nõuavad alaealise huvid ise sellest erandi tegemist.
79. Lõpetuseks teen Euroopa Kohtule ettepaneku, et määruse nr 343/2003 artikli 6 ja harta artikli 24 lõike 2 sidusast tõlgendusest tuleneva põhimõttelise reeglina ja selleks, et igal juhul paremini esikohale seada alaealise huvid, vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest olukorras, kus eri liikmesriikides on esitatud mitu varjupaigataotlust, reeglina liikmesriik, kellele esitati viimane varjupaigataotlus.
VII. Ettepanek
80. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Kui varjupaigataotleja, kes on saatjata alaealine, kelle pereliikmeid ei viibi seaduslikult üheski liikmesriigis, on taotlenud rohkem kui ühes liikmesriigis varjupaika, siis vastavalt nõukogu 18. veebruari 2003. aasta määrusele (EÜ) nr 343/2003, millega kehtestatakse kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab mõnes liikmesriigis kolmanda riigi kodaniku esitatud varjupaigataotluse läbivaatamise eest, peab artikli 6 teise lõigu järgi varjupaigataotluse läbivaatamise eest – reeglina ning arvestades alaealise huve ja juhul kui need huvid ei eelda muud lahendust – vastutama liikmesriik, kellele esitati viimane varjupaigataotlus.