ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
24. října 2013(*)
„Občanství Unie – Články 20 SFEU a 21 SFEU − Právo volného pohybu a pobytu – Státní příslušník členského státu – Studium absolvované v jiném členském státě – Podpora na vzdělávání – Podmínky – Minimálně dvouletá doba trvání vysokoškolského vzdělávání – Získání odborné kvalifikace“
Ve věci C‑275/12,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgericht Hannover (Německo) ze dne 22. května 2012, došlým Soudnímu dvoru dne 4. června 2012, v řízení
Samantha Elrick
proti
Bezirksregierung Köln,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení M. Ilešič, předseda senátu, C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh (zpravodaj), C. Toader a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: C. Strömholm, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 21. března 2013,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za německou vládu T. Henzem a J. Möllerem, jako zmocněnci,
– za dánskou vládu V. P. Jørgensen a C. Thorningem, jako zmocněnci,
– za rakouskou vládu C. Pesendorfer, jako zmocněnkyní,
– za Evropskou komisi V. Kreuschitzem a D. Roussanovem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 20 SFEU a 21 SFEU.
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi S. Elrick, německou státní příslušnicí, a Bezirksregierung Köln (místní správní orgán v Kolíně nad Rýnem) ohledně odmítnutí posledně uvedeného orgánu přiznat S. Elrick podporu na vzdělávání pro školní vzdělávání absolvované ve Spojeném království.
Právní rámec
3 Ustanovení § 1, nadepsaného „Zásada“, spolkového zákona o individuální podpoře na vzdělávání [Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung (Bundesausbildungsförderungsgesetz)], pozměněného dne 23. prosince 2007 dvacátou druhou novelou, kterou se mění spolkový zákon o individuální podpoře na vzdělávání (BGBl. I, s. 3254, dále jen „BAföG“), stanoví:
„Na základě tohoto zákona existuje nárok na individuální podporu na vzdělávání v rámci vzdělávání odpovídajícího zájmům, schopnostem a výsledkům, pokud student jinak nemá prostředky nezbytné na své živobytí a na své vzdělání.“
4 Ustanovení § 2 BAföG, nadepsaného „Vzdělávací zařízení“, uvádí:
„1. Podpora na vzdělávání se poskytuje na vzdělání
1) ve všeobecně vzdělávacích středních školách [‚weiterführende allgemeinbildende Schulen‘] a odborných školách [‚Berufsfachschulen‘], včetně tříd všech forem odborného základního vzdělávání, od 10. třídy [odpovídá desátému roku školní docházky], jakož i v technických a vyšších technických třídách [‚Fach- und Fachoberschulklassen‘], u kterých se nevyžaduje předchozí ukončené odborné vzdělání, pokud student splňuje požadavky podle odstavce 1a,
2) ve třídách odborných a technických škol [‚Berufsfachschulklassen und Fachschulklassen‘], které nevyžadují předchozí ukončenou odbornou kvalifikaci, pokud jsou ukončeny získáním odborné kvalifikace v alespoň dvouletém vzdělávacím kurzu.
[…]
Pro zařazení jsou rozhodující druh a obsah vzdělání. Podpora na vzdělávání se poskytuje, je-li vzdělávání prováděno ve veřejném zařízení – s výjimkou nestátních vysokých škol – nebo v zaregistrované náhradní škole [‚Ersatzschule‘].
[…]
1a. Na výuku ve vzdělávacích zařízeních uvedených v odstavci 1 bodě 1 se poskytuje podpora na vzdělávání pouze tehdy, jestliže student nebydlí u svých rodičů a
1) v přiměřené vzdálenosti od bydliště rodičů se nenachází odpovídající vzdělávací zařízení,
[...]
5. Podpora na vzdělávání bude přiznána pouze tehdy, pokud vzdělávací období trvá alespoň jeden školní či studijní semestr a toto vzdělání obecně vyžaduje plnou účast studenta. [...]“
5 Podle § 4 BAföG se s výhradou § 5 a § 6 tohoto zákona podpora na vzdělávání poskytuje na vzdělávání v Německu.
6 Ustanovení § 5 BAföG, nadepsaného „Vzdělávání v zahraničí“, zní následovně:
„1. Za trvalé bydliště se ve smyslu tohoto zákona považuje místo, kde se nachází, nikoli pouze přechodně, těžiště vztahů dotyčné osoby, aniž je rozhodná vůle usadit se na tomto místě natrvalo; ten, kdo se na určitém místě zdržuje pouze z důvodu vzdělávání, nemá na tomto místě své trvalé bydliště.
2 Podpora na vzdělávání se přizná všem studentům, kteří mají své trvalé bydliště na německém území a kteří studují ve vzdělávacím zařízení nacházejícím se v zahraničí, pokud
[...]
3) student [...] zahájí nebo pokračuje ve svém vzdělávání ve vzdělávacím zařízení nacházejícím se v některém z členských států Evropské unie nebo ve Švýcarsku.
[...]
4. [...] druhý odstavec bod 3 platí jen pro studium ve vzdělávacích zařízeních, která jsou rovnocenná studiu ve třídách odborných škol [‚Berufsfachschulklassen‘] ve smyslu § 2 odst. 1 bodu 2, na vyšších odborných školách [‚höhere Fachschulen‘], akademiích [‚Akademien‘] či vysokých školách [‚Hochschulen‘], které se nacházejí v tuzemsku. Posouzení rovnocennosti se provádí z úřední povinnosti v rámci řízení o schválení podpory.“
Skutečnosti předcházející sporu a předběžná otázka
7 Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že S. Elrick, německá státní příslušnice narozená v Německu dne 1. června 1989 a mající své trvalé bydliště ve smyslu § 5 odst. 1 BAföG u svých rodičů v tomto členském státě, pobývá od roku 1998 převážně ve Spojeném království.
8 Po středoškolském studiu absolvovaném ve školním zařízení v Devonu (Spojené království) se jako studentka celodenního studia zapsala od 8. září 2008 na South Devon College do kurzu „First Diploma in Travel, Level 2“. Toto jednoroční studium nevyžaduje předchozí absolvování jiného odborného vzdělání. Samantha Elrick měla během svého středoškolského studia a během doby, kdy byla zapsána na South Devon College, trvalé bydliště u svých rodičů v Německu.
9 Dne 5. července 2008 podala S. Elrick žádost, aby jí byla z důvodu jejího studia na South Devon College od září 2008 poskytována podpora na vzdělávání.
10 Rozhodnutím ze dne 13. srpna 2008 Bezirksregierung Köln tuto žádost zamítl s odůvodněním, že vzdělávání zvolené S. Elrick, které nevedlo k získání odborné kvalifikace podle kritérií uvedených v § 2 odst. 1 první větě bodu 2 BAföG, bylo srovnatelné s jednoletým odborně orientovaným vzděláním v německé odborné škole („Berufsfachschule“), a že takovéto vzdělávání nezakládá nárok na podporu na vzdělávání absolvované v zahraničí.
11 Dne 11. září 2008 podala S. Elrick proti tomuto rozhodnutí žalobu, v níž tvrdí, že její vyloučení z podpory na vzdělávání stanovené v BAföG je v rozporu s články 20 SFEU a 21 SFEU. V případě, že by srovnatelné vzdělávání absolvovala v Německu, podpora by jí byla přiznána, i kdyby toto vzdělávání trvalo jen jeden rok. Vnitrostátní právní úprava ji proto staví před volbu buď se při volbě svého vzdělávacího zařízení vzdát využití svého práva na volný pohyb v rámci Evropské unie, nebo se vzdát podpory na vzdělávání poskytované podle práva jejího státu původu. Její právo na volný pohyb je tedy nepřiměřeně a objektivně neodůvodněně omezeno.
12 Verwaltungsgericht Hannover se zamýšlí nad slučitelností vnitrostátní právní úpravy s články 20 SFEU a 21 SFEU. Úvodem uvádí, že podle § 5 odst. 2 bodu 3 BAföG, pokud jde o vzdělávání, jež je celé absolvováno v zahraničí, podpora na vzdělávání může být v případě studia ve vzdělávacím zařízení, které je rovnocenné studiu ve třídě odborné školy [„Berufsfachschulklasse“] v Německu, poskytnuta pouze tehdy, jsou-li splněny podmínky stanovené v § 2 odst. 1 bodu 2 BAföG. Podle posledně uvedeného ustanovení musí dotčené vzdělávání vést k získání odborné kvalifikace v alespoň dvouletém vzdělávacím kurzu. V případě vzdělávání, které S. Elrick absolvovala ve Spojeném království, přitom tato podmínka není splněna.
13 Předkládající soud uvádí, že pokud by S. Elrick absolvovala v Německu kurz, který je srovnatelný se vzděláváním, jež absolvovala ve Spojeném království, měla by podle § 1, § 2 odst. 1 bodu 1 a § 4 ve spojení s § 2 odst. 1a bodem 1 BAföG v zásadě nárok na podporu na vzdělávání.
14 Podle tohoto soudu by totiž navštěvování zařízení, které se v Německu nachází nejblíže bydlišti jejích rodičů, nabízejícího takovýto kurz, vyžadovalo pro každou cestu tam a zpět dobu delší než jedna hodina, což podle ustanovení správních předpisů k BAföG (Verwaltungsvorschriften zum BAföG) nepředstavuje přiměřenou dobu. Pokud by S. Elrick tedy změnila své bydliště do místa v Německu, v němž se nachází srovnatelné vzdělávací zařízení, měla by v zásadě nárok na podporu na vzdělávání pro tento kurz.
15 Předkládající soud vyjadřuje pochybnosti, pokud jde o slučitelnost vnitrostátní právní úpravy, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, s unijním právem. Jelikož vzdělávání absolvované ve Spojeném království podle BAföG nezakládá na rozdíl od případu, kdy by srovnatelné vzdělávání bylo absolvováno v Německu, nárok na podporu na vzdělávání, S. Elrick nemá jinou volbu, než se vzdát buď výkonu svého práva na volný pohyb, nebo využití svého nároku na podporu na vzdělávání.
16 Za těchto podmínek se Verwaltungsgericht Hannover rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání články 20 [SFEU] a 21 SFEU vnitrostátní právní úpravě, podle níž je německé státní příslušnici, která má trvalé bydliště v Německu a navštěvuje vzdělávací zařízení, jež se nachází v členském státě Evropské unie, odepřena podpora na vzdělávání upravená v [BAföG], o kterou žádá za účelem navštěvování tohoto zahraničního vzdělávacího zařízení, a to z důvodu, že doba trvání tohoto kurzu v zahraničí činí pouze jeden rok, zatímco u srovnatelného vzdělání v Německu, které by rovněž trvalo jeden rok, by dotyčná osoba podporu na vzdělávání podle BAföG získat mohla?“
K předběžné otázce
17 Podstatou této otázky předkládajícího soudu je, zda články 20 SFEU a 21 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podmiňuje přiznání podpory na vzdělávání státnímu příslušníkovi s bydlištěm v tomto členském státě na studium v jiném členském státě podmínkou, že tímto vzděláním bude získána odborná kvalifikace, jež odpovídá kvalifikaci, kterou je možné získat na odborné škole v poskytujícím státě v alespoň dvouletém vzdělávacím kurzu, zatímco žadatelce, pokud by se rozhodla pro absolvování vzdělávání v tomto posledně uvedeném státě, které je srovnatelné se vzděláváním, jež si přeje absolvovat v jiném členském státě, a které trvá méně než dva roky, by na základě její konkrétní situace byla podpora přiznána.
18 Nejprve je třeba připomenout, že S. Elrick jakožto německá státní příslušnice má na základě čl. 20 odst. 1 SFEU status unijního občana, a může se tedy případně i vůči svému členskému státu původu dovolávat práv, která s tímto statusem souvisejí (viz rozsudky ze dne 26. října 2006, Tas-Hagen a Tas, C‑192/05, Sb. rozh. s. I‑10451, bod 19; ze dne 23. října 2007, Morgan a Bucher, C‑11/06 a C‑12/06, Sb. rozh. s. I‑9161, bod 22, jakož i ze dne 18. července 2013, Prinz a Seeberger, C‑523/11 a C‑585/11, bod 23 a citovaná judikatura).
19 Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že status občana Unie je předurčen být základním statusem státních příslušníků členských států, aby těm z nich, kteří se nacházejí ve stejné situaci, bylo umožněno požívat v rámci věcné působnosti Smlouvy o FEU stejného právního zacházení bez ohledu na jejich státní příslušnost, aniž by byly dotčeny výjimky, které jsou v tomto ohledu výslovně stanoveny (rozsudky ze dne 11. července 2002, D’Hoop, C‑224/98, Recueil, s. I‑6191, bod 28; ze dne 21. února 2013, N., C‑46/12, bod 27, jakož i výše uvedený rozsudek Prinz a Seeberger, bod 24).
20 Mezi situace, které spadají do působnosti unijního práva, patří ty, které se týkají výkonu základních svobod zaručených Smlouvou, zejména situace, která souvisí se svobodou pohybu a pobytu na území členských států, jak byla přiznána článkem 21 SFEU (výše uvedené rozsudky Morgan a Bucher, bod 23, jakož i Prinz a Seeberger, bod 25 a citovaná judikatura).
21 V tomto ohledu členské státy sice mají podle čl. 165 odst. 1 SFEU pravomoc, pokud jde o obsah výuky a organizaci svých vzdělávacích systémů, avšak při výkonu této pravomoci musí dodržovat unijní právo, a zejména ustanovení Smlouvy týkající se svobody volného pohybu a pobytu na území členských států, kterou přiznává čl. 21 odst. 1 SFEU (viz výše uvedené rozsudky Morgan a Bucher, bod 24, jakož i Prinz a Seeberger, bod 26 a citovaná judikatura).
22 Dále je třeba poukázat na to, že vnitrostátní právní úprava, která znevýhodňuje některé státní příslušníky pouze proto, že využili své svobody pohybu a pobytu v jiném členském státě, představuje omezení svobod, které čl. 21 odst. 1 SFEU přiznává každému občanu Unie (rozsudek ze dne 18. července 2006, De Cuyper, C‑406/04, Sb. rozh. s. I‑6947, bod 39, jakož i výše uvedené rozsudky Morgan a Bucher, bod 25, a Prinz a Seeberger, bod 27). V tomto ohledu státní příslušník členského státu, který se odebere do jiného členského státu, v němž studuje na střední škole, využívá svobody pohybu zaručené článkem 20 SFEU (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek D’Hoop, body 29 až 34, a rozsudek ze dne 15. března 2005, Bidar, C‑209/03, Sb. rozh. s. I‑2119, bod 35).
23 Možnosti, které Smlouva nabízí v oblasti svobody pohybu občanů Unie, by totiž nemohly mít plný účinek, pokud by státního příslušníka členského státu mohly od jejich využití odradit překážky jeho pobytu v jiném členském státě z důvodu právní úpravy jeho státu původu, která jej penalizuje jen proto, že těchto možností využil (viz výše uvedené rozsudky D’Hoop, bod 31; Morgan a Bucher, bod 26, jakož i Prinz a Seeberger, bod 28).
24 To je obzvláště důležité v oblasti vzdělávání s ohledem na cíle stanovené v čl. 6 písm. e) SFEU a v čl. 165 odst. 2 druhé odrážce SFEU, zejména na podporu mobility studentů a učitelů (viz výše uvedený rozsudek D’Hoop, bod 32; rozsudek ze dne 7. července 2005, Komise v. Rakousko, C‑147/03, Sb. rozh. s. I‑5969, bod 44; výše uvedené rozsudky Morgan a Bucher, bod 27, jakož i Prinz a Seeberger, bod 29).
25 Kromě toho je třeba připomenout, že unijní právo členským státům neukládá povinnost vytvořit systém podpory na vzdělávání pro studium v jiném členském státě. Nicméně pokud členský stát vytvoří systém podpor na vzdělávání, který studentům umožňuje získat takovouto podporu, musí dbát na to, aby podmínky přiznání této podpory nevytvářely neodůvodněné omezení uvedeného práva pohybu a pobytu na území členských států (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Morgan a Bucher, bod 28, jakož i Prinz a Seeberger, bod 30).
26 V projednávaném případě je nesporné, že kdyby žalobkyně v Německu absolvovala vzdělávání, které je srovnatelné se vzděláváním absolvovaným ve Spojeném království, měla by na podporu na vzdělávání nárok, neboť v přiměřené vzdálenosti od bydliště jejích rodičů v Německu neexistuje zařízení nabízející srovnatelné vzdělávání.
27 Německá vláda tvrdí, že právní úprava dotčená ve věci v původním řízení svobodu pohybu a pobytu neomezuje, protože německý zákonodárce se legitimně rozhodl nezavést právo na podporu na vzdělávání pro typ kurzu, který navštěvuje S. Elrick, a protože žádné ustanovení unijního práva nestanoví povinnost to učinit. Podle této vlády je cílem BAföG provést kvalitativní výběr těch typů vzdělávání, jež jsou podporovány Spolkovou republikou Německo. Takováto právní úprava nepředstavuje omezení základních svobod pohybu a pobytu.
28 Nicméně taková právní úprava, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která přiznání podpory na vzdělávání v zahraničí váže na podmínku srovnatelnosti se vzděláváním poskytovaným ve třídách odborných škol („Berufsfachschulklasse“), které vede k získání odborné kvalifikace v alespoň dvouletém vzdělávacím kurzu, představuje omezení ve smyslu článku 21 SFEU, protože žadateli, který by se nacházel ve stejné osobní situaci jako S. Elrick, by podpora pro vzdělávání v rámci studijního kurzu v Německu, který je srovnatelný s kurzem, který S. Elrick navštěvovala v jiném členském státě, poskytnuta byla.
29 Takováto podmínka může občany Unie, jako je S. Elrick, s přihlédnutím k dopadu, který může výkon svobody volného pohybu a pobytu v jiném členském státě mít na nárok na podporu na vzdělávání, odradit od toho, aby této svobody využili (viz výše uvedený rozsudek Prinz a Seeberger, bod 32). Omezující účinky, které tato podmínka vyvolává, kromě toho nelze považovat za příliš nejisté nebo příliš bezvýznamné na to, aby mohly představovat omezení svobody volného pohybu a pobytu (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Morgan a Bucher, bod 32).
30 Podle ustálené judikatury právní úprava, která může omezit základní svobodu zaručenou Smlouvou, může být s ohledem na unijní právo odůvodněna pouze tehdy, pokud se zakládá na objektivních důvodech obecného zájmu, které jsou nezávislé na státní příslušnosti dotyčných osob, a je přiměřená cíli legitimně sledovanému vnitrostátním právem (viz výše uvedené rozsudky De Cuyper, bod 40; Tas-Hagen a Tas, bod 33, jakož i Morgan a Bucher, bod 33). Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že opatření je přiměřené, pokud je způsobilé zajistit uskutečnění sledovaného cíle a přitom nepřekračuje meze toho, co je k jeho dosažení nezbytné (výše uvedené rozsudky De Cuyper, bod 42; Morgan a Bucher, bod 33, jakož i Prinz a Seeberger, bod 33).
31 Německá vláda tvrdí, že vnitrostátní právní úprava dotčená ve věci v původním řízení je odůvodněna volbou německého zákonodárce poskytnout podporu na vzdělávání v zahraničí v závislosti na zpravidla očekávatelném přínosu vzdělávání a v závislosti na poměru mezi pobytem v zahraničí a celkovou dobou trvání uvedeného vzdělávání. Podle této vlády je proto obecným cílem právní úpravy dotčené ve věci v původním řízení poskytnout podporu na vzdělávání v zahraničí pouze ve prospěch vzdělávání, které studentům nabízí nejlepší vyhlídky na pracovním trhu. Vzdělávání, které v této souvislosti vede k nízké kvalifikaci, jako je to, o které se jedná ve věci v původním řízení, slouží k obecné profesní orientaci, vyhlídky takovéhoto studenta na pracovním trhu však může posílit jen málo. Z těchto důvodů si takovéto vzdělávání nezaslouží poskytování podpory na vzdělávání v zahraničí.
32 Z argumentů uvedených německou vládou nicméně jasně nevyplývá, jak je cíl podporovat pouze vzdělávání v zahraničí, jehož účinkem je posílení vyhlídek studenta na pracovním trhu, zaručen právní úpravou dotčenou ve věci v původním řízení, a zejména podmínkou stanovenou v čl. 2 odst. 2 BAföG, která požaduje, aby zamýšlené vzdělávání trvalo alespoň dva roky, aniž bere v úvahu povahu a náplň tohoto vzdělávání, zatímco vzdělávání, které tuto podmínku nesplňuje, jež je však prováděno v Německu, je za určitých okolností, zejména takových, jaké charakterizují situaci žalobkyně, podporováno. Požadavek doby trvání dvou let proto postrádá jakoukoli souvislost s úrovní zvoleného vzdělávání.
33 Stanovení takové podmínky doby trvání, jako je ta, o kterou se jedná ve věci v původním řízení, se tedy jeví jako nekonzistentní a nemůže být považováno za přiměřené tomuto cíli (obdobně viz výše uvedený rozsudek Morgan a Bucher, bod 36).
34 S ohledem na výše uvedené je třeba na položenou otázku odpovědět, že články 20 SFEU a 21 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podmiňuje přiznání podpory na vzdělávání státnímu příslušníkovi s bydlištěm v tomto členském státě na studium v jiném členském státě podmínkou, že tímto vzděláním bude získána odborná kvalifikace, jež odpovídá kvalifikaci, kterou je možné získat na odborné škole v poskytujícím státě v alespoň dvouletém vzdělávacím kurzu, zatímco by žadatelce, kdyby se rozhodla pro absolvování vzdělávání v tomto posledně uvedeném státě, které je srovnatelné se vzděláváním, jež si přeje absolvovat v jiném členském státě, a které trvá méně než dva roky, na základě její konkrétní situace byla podpora přiznána.
K nákladům řízení
35 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Články 20 SFEU a 21 SFEU musí být vykládány v tom smyslu, že brání takové právní úpravě členského státu, jako je právní úprava dotčená ve věci v původním řízení, která podmiňuje přiznání podpory na vzdělávání státnímu příslušníkovi s bydlištěm v tomto členském státě na studium v jiném členském státě podmínkou, že tímto vzděláním bude získána odborná kvalifikace, jež odpovídá kvalifikaci, kterou je možné získat na odborné škole v poskytujícím státě v alespoň dvouletém vzdělávacím kurzu, zatímco by žadatelce, kdyby se rozhodla pro absolvování vzdělávání v tomto posledně uvedeném státě, které je srovnatelné se vzděláváním, jež si přeje absolvovat v jiném členském státě, a které trvá méně než dva roky, na základě její konkrétní situace byla podpora přiznána.
Podpisy.