ĢENERĀLADVOKĀTA MIHALA BOBEKA [MICHAL BOBEK]
SECINĀJUMI,
sniegti 2018. gada 12. jūnijā (1)
Lieta C‑594/16
Enzo Buccioni
pret
Banca d’Italia,
piedaloties
Banca Network Investimenti SpA,piespiedu administratīvās likvidācijas procesā
(Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Piekļuve kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālā uzraudzība – Dienesta slepenība – Kredītiestāžu bankrots vai piespiedu likvidācija – Konfidenciālas informācijas izpaušana civillietu vai komerclietu tiesvedībā – Pieprasījums piekļūt dokumentiem pirms civillietu vai komerclietu tiesvedības uzsākšanas – Prasība par zaudējumu atlīdzību
I. Ievads
1. Enzo Buccioni bija atvērts norēķinu konts Banca Network Investimenti SpA. 2012. gadā banka tika piespiedu kārtā likvidēta. E. Buccioni saņēma tikai daļēju naudas atmaksu savā kontā, ko viņam piešķīra atbilstoši Itālijas noguldījumu garantiju sistēmai. Tā rezultātā E. Buccioni zaudēja vairāk nekā 81 000 EUR.
2. E. Buccioni iesniedza pieprasījumu Itālijas banku uzraudzības iestādē Banca d’Italia (Itālijas Banka), lai piekļūtu dokumentiem par minētās bankas uzraudzību. Viņš vēlējās saņemt informāciju, lai novērtētu, vai viņš potenciāli varētu celt prasību pret Banca d’Italia par viņam nodarītajiem finansiālajiem zaudējumiem. Pēdējā minētā liedza piekļuvi dažiem pieprasītajiem dokumentiem, pamatojoties uz to, ka tajos ir ietverta konfidenciāla informācija.
3. E. Buccioni šo lēmumu apstrīdēja Itālijas administratīvajās tiesās. Atsaucoties uz vairākiem ES tiesību aktu noteikumiem, it īpaši Direktīvas 2013/36/ES 53. pantu (2), Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) uzdod jautājumus Tiesai. Tā būtībā jautā, vai personai, kura atrodas tādā situācijā kā E. Buccioni, kas plāno iesniegt prasību par zaudējumu atlīdzību pret valsts banku uzraudzības iestādi, lai atgūtu finansiālos zaudējumus, kurus tā, iespējams, ir cietusi nepilnīgas uzraudzības dēļ, kas izraisīja bankas piespiedu likvidācijas procesu, varētu piešķirt piekļuvi dokumentiem, kuri vajadzīgi šādas prasības iesniegšanai.
II. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
1. Direktīva 2013/36
4. Direktīva 2013/36 paredz noteikumus par piekļuvi kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību darbībai. Tajā arī izklāstīti noteikumi par uzraudzības pilnvarām un instrumentiem šo iestāžu prudenciālajai uzraudzībai.
5. Direktīvas 53. panta nosaukums ir “Dienesta slepenība”. Šī panta 1. punktā ir teikts:
“Dalībvalstis nosaka, ka visām personām, kas strādā vai ir strādājušas kompetentajās iestādēs, kā arī revidentiem un ekspertiem, kas darbojas kompetento iestāžu uzdevumā, ir saistošs dienesta slepenības pienākums.
Konfidenciālu informāciju, ko šādas personas, revidenti vai eksperti saņem, pildot savus pienākumus var izpaust tikai pārskata vai apkopojuma formā tā, ka nevar noteikt atsevišķas kredītiestādes, neskarot gadījumus, uz kuriem attiecas krimināltiesību akti.
Tomēr, ja kredītiestādi atzīst par bankrotējušu vai ja to likvidē piespiedu kārtā, konfidenciālu informāciju, kas neattiecas uz trešām personām, kuras iesaistītas mēģinājumos kredītiestādi glābt, var izpaust civillietu vai komerclietu tiesvedībā.”
B. Itālijas tiesības
6. Itālijā piekļuvi administratīvajiem dokumentiem reglamentē Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (1990. gada 7. augusta Likums Nr. 241, ar vēlākiem grozījumiem, kas attiecas uz jauniem administratīvā procesa noteikumiem un tiesībām piekļūt administratīvajiem dokumentiem) (turpmāk tekstā – “Likums Nr. 241/1990”).
7. Saskaņā ar Likuma Nr. 241/1990 22. panta 2. un 3. punktu:
“2. Ņemot vērā svarīgos sabiedrības interešu mērķus, tiesības piekļūt administratīvajiem dokumentiem ir vispārējs princips, kas ir administratīvo iestāžu darbības pamatā un ar ko veicina līdzdalību un nodrošina, ka šādas darbības ir objektīvas un pārredzamas.
3. Piekļuvi piešķir visiem administratīvajiem dokumentiem, izņemot tos, kas minēti 24. panta 1., 2., 3., 5. un 6. punktā.”
8. Likuma Nr. 241/1990 24. pantā ir paredzēti piekļuves tiesību izņēmumi. 1. punkta a) apakšpunkts, 2. un 7. punkts ir formulēti šādi:
“1. Piekļuves tiesības nepiešķir:
a) attiecībā uz dokumentiem, uz kuriem attiecas valsts noslēpums 1977. gada 24. oktobra Likuma Nr. 801, ar vēlākiem grozījumiem, izpratnē, un attiecībā uz noslēpumiem vai izpaušanas aizliegumiem, kas tieši paredzēti likumā, valdības noteikumos, kas minēti šā panta 6. punktā, un valsts iestāžu tiesību aktos, kā paredzēts šā panta 2. punktā.
[..]
2. Atsevišķas valsts iestādes identificē to dokumentu kategorijas, ko tās izstrādājušas vai kas jebkurā gadījumā tām ir pieejamas, un kam saskaņā ar 1. punktu nav piekļuves.
[..]
7. Tomēr pieteicējiem ir jāpiešķir piekļuve administratīvajiem dokumentiem, ja šādu dokumentu apzināšana ir nepieciešama, lai aizsargātu vai aizstāvētu to likumīgās intereses. [..]”
9. 1993. gada 1. septembra Decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (Leģislatīvais dekrēts Nr. 385, kas attiecas uz Itālijas Banku likumu, ar vēlākiem grozījumiem) 7. panta nosaukums ir “Dienesta slepenība un iestāžu sadarbība”. Tā 1. punktā ir s noteikts:
“Uz visu Banca d’Italia rīcībā esošo informāciju un datiem sakarā ar tās uzraudzības darbībām attiecas oficiāls noslēpums, arī attiecībā uz valsts iestādēm, izņemot Ekonomikas un finanšu ministriju, kura pārvalda Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (Starpministriju komiteja kredītu un uzkrājumu jautājumos). Informācijas atklāšanu nevar atteikt tiesu iestādēm, pamatojoties uz oficiālu noslēpumu, ja pieprasītā informācija ir nepieciešama pirmstiesas izmeklēšanai vai tiesvedībai saistībā ar pārkāpumiem, par kuriem var piemērot kriminālsodus.”
10. Saskaņā ar 2. panta 1. punkta a) apakšpunktu 1994. gada 16. maija Banca d’Italia valdes rīkojumā par noteikumiem, kas regulē izņēmumus attiecībā uz piekļuves tiesībām saskaņā ar Likuma Nr. 241/1990 [24. panta 2. punktu] (turpmāk tekstā – “Banca d’Italia valdes rīkojums”):
“Saskaņā ar likuma Nr. 241/1990 24. panta 1. punktu nedrīkst izpaust šādu informāciju:
(a) administratīvi dokumenti ar vispārēju vai īpašu saturu, kas ietver Banca d’Italia rīcībā esošo informāciju un datus saistībā ar tās īstenoto informācijas uzraudzību, regulējošām, pārbaudes un krīzes pārvarēšanas darbībām saistībā ar bankām, banku grupām [..], un ar jebkuru citu uzraudzības darbību, kas saistīta ar banku vai finanšu starpniecības pakalpojumu sniegšanu un starpniecības darbību veikšanu, uz ko attiecas dienesta slepenība 1993. gada 1. septembra Leģislatīvā dekrēta Nr. 385 7. panta [un vairāku citu valsts tiesību aktu] izpratnē.”
III. Fakti, tiesvedība valsts tiesā un uzdotie jautājumi
11. 2004. gadā E. Buccioni (turpmāk tekstā – “Prasītājs”) atvēra norēķinu kontu Itālijas bankā Banca Network Investimenti SpA (turpmāk tekstā – “BNI”). 2012. gada 5. augustā viņa norēķinu konta atlikums bija 181 325,31 EUR. Pēc tam, kad BNI bija uzsākts piespiedu administratīvās likvidācijas process, Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (Starpbanku depozītu drošības fonds, Itālijas noguldījumu garantiju sistēma) viņam atlīdzināja tikai 100 000 EUR no viņa kontā esošās naudas.
12. 2015. gada 3. aprīlī Prasītājs iesniedza pieprasījumu par piekļuvi dokumentiem Itālijas banku uzraudzības iestādē Banca d’Italia, kuri bija tās rīcībā kā BNI uzraudzības iestādei. Kā to tiesas sēdē apstiprināja ieinteresētās personas, viņš centās iegūt dokumentus, kas ļautu viņam novērtēt, vai tajos ir būtiska informācija prasības celšanai pret Banca d’Italia, lai noteiktu tās atbildību par viņam nodarītajiem finansiālajiem zaudējumiem BNI piespiedu likvidācijas procesa rezultātā.
13. Ar 2015. gada 20. maija lēmumu Banca d’Italia piešķīra piekļuvi vairākiem Prasītāja pieprasītajiem dokumentiem, taču atteicās izpaust dažus citus dokumentus. Tā apgalvoja, ka pēdējie minētie dokumenti attiecas uz datiem, kurus tā glabā banku uzraudzības nolūkā, un tāpēc tiem nevar piekļūt, pamatojoties uz Likuma Nr. 241/1990 24. panta 1. un 2. punkta noteikumiem, lasot kopsakarā ar Banca d’Italia valdes rīkojuma 2. panta noteikumiem.
14. Prasītājs iesniedza prasību Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacio Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija), lūdzot atcelt Banca d’Italia lēmumu un tādējādi atzīt viņa tiesības iepazīties ar visiem piekļuves pieprasījumā minētajiem dokumentiem un iegūt to kopijas. Pirmās instances tiesa ar 2015. gada 2. decembra spriedumu šo iesniegumu noraidīja.
15. Pēc tam Prasītājs iesniedza apelācijas sūdzību iesniedzējtiesā Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija). Šīs apelācijas ietvaros viņš tostarp apgalvoja, ka pirmās instances tiesa ir nepareizi piemērojusi Direktīvas 2013/36 53. pantu (3). Prasītājs arī apgalvoja, ka uz dokumentiem, kuriem viņš vēlējās piekļūt, vairs neattiecas dienesta slepenība, jo BNI atrodas piespiedu likvidācijas procesā un tādējādi vairs nevar iesaistīties banku darbībās.
16. Banca d’Italia norādīja, ka brīdī, kad Prasītājs iesniedza piekļuves pieprasījumu, viņš vēl nebija ierosinājis civillietu. Tāpēc Direktīvas Nr. 2013/36 53. pants nebija piemērojams. Banca d’Italia arī uzsvēra, ka BNI piespiedu administratīvās likvidācijas process vēl nebija pabeigts, tāpēc nepieciešamība saglabāt konfidencialitāti palika nemainīga.
17. Šādos apstākļos Consiglio di Stato (Valsts padome) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“a) vai [Līguma par Eiropas Savienības darbību] 15. pantā skaidri noteiktais pārskatāmības princips, savā vispārējā obligātajā mērķī – saprotot to tādējādi, ka (minēto principu) var regulēt ar reglamentējošiem vai tiem līdzvērtīgiem avotiem, kā paredzēts turpat 3. punktā, kuru saturs var paust pārmērīgi lielu rīcības brīvību, ko nepamato rangā augstāks Eiropas tiesību avots attiecībā uz to, ka ir nepieciešams noteikt principu, no kuriem nedrīkst atkāpties, minimumu –, nav pretrunā ierobežojošam mērķim Eiropas tiesiskajā regulējumā par kredītiestāžu uzraudzības funkcijām, tiktāl, ka pats pārskatāmības princips zaudē nozīmi pat tajā gadījumā, kad interese par piekļuvi ir piesaistīta prasītāja būtiskām interesēm, kas ir acīmredzami saderīgas ar tām interesēm, kuras labvēlīgā nozīmē paredz izņēmumus no nozares ierobežotajiem gadījumiem?
b) vai tāpēc 22. panta 2. punkts, kā arī 27. panta 1. punkts Padomes 2013. gada 15. oktobra Regulā (ES) Nr. 1024/2013, ar ko Eiropas Centrālajai bankai uztic īpašus uzdevumus saistībā ar politikas nostādnēm, kas attiecas uz kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību, ir jāinterpretē nevis kā gadījums, kam nav izņēmuma raksturs, kurā atkāpes no aizlieguma piekļūt dokumentiem ir pieļaujamas, bet drīzāk kā normas ar plašākiem mērķiem, kas noteikti [Līguma par Eiropas Savienības darbību] 15. pantā, un kā tādas ir sasaistāmas ar Savienības tiesību vispārēju normatīvu principu, saskaņā ar kuru piekļuve nav ierobežojama, atbilstīgi saprātīgam un samērīgam kredītnozares vajadzību līdzsvarojumam ar burden sharing gadījumā iesaistīta noguldītāja pamatinteresēm, atkarībā no tādas uzraudzības iestādes noskaidrotajiem būtiskajiem apstākļiem, kurai ir organizatorisks raksturs un kompetence nozarēs, kas ir analogas pašas Eiropas Centrālās Bankas nozarei?
c) vai tāpēc, ņemot vērā 53. pantu Eiropas Parlamenta un Padomes 2013. gada 26. jūnija Direktīvā 2013/36/ES par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību, ar ko groza Direktīvu 2002/87/EK un atceļ Direktīvas 2006/48/EK un 2006/49/EK (Dokuments attiecas uz EEZ), un valsts tiesiskā regulējuma normas kā atbilstošas minētajai tiesību normai, tas nav saskaņojams ar pārējo pirmajā jautājumā izklāstīto Eiropas tiesību normu un principu regulējumu tādā ziņā, ka piekļuvi var atļaut, ja par to tiek iesniegts pieteikums pēc bankas iestādes pakļaušanas piespiedu administratīvās likvidācijas procesam, arī tad, ja pieteikumā piekļuve tiek prasīta nevis tikai civillietu vai komerclietu tiesvedības ietvaros, kas faktiski uzsākta, lai aizsargātu mantiskās intereses, kuras tika skartas tāpēc, ka bankas iestāde tika pakļauta piespiedu administratīvās likvidācijas procesam, bet gan arī tādā gadījumā, kad minētajā pieteikumā – tieši, lai pārbaudītu šādu civillietu vai komerclietu tiesvedību konkrētu ierosināmību, – tiek preventīvi attiecībā pret šādām tiesvedībām celta prasība tiesā, kas saskaņā ar valsts tiesībām var aizstāvēt piekļuves un pārskatāmības tiesības tieši aizsardzības un prasības celšanas tiesību pilnas aizstāvības dēļ, īpaši attiecībā uz tāda noguldītāja pieteikumu, kas jau ir cietis burden sharing sekas kredītiestādes, kurā viņš bija noguldījis savus ietaupījumus, bankrota procedūras gadījumā?”
18. Banca d’Italia, Itālijas un Portugāles valdības, kā arī Eiropas Komisija iesniedza rakstveida apsvērumus. E. Buccioni, Banca d’Italia, Itālijas valdība un Komisija tiesas sēdē, kas notika 2018. gada 21. martā, sniedza mutvārdu paskaidrojumus.
IV. Vērtējums
19. Secinājumi ir strukturēti šādi. Pirmkārt, es pievērsīšos lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamībai (A). Otrkārt, es centīšos izvērtēt, kurš no ES tiesību noteikumiem, uz kuriem atsaucas iesniedzējtiesa, ir piemērojams šajā lietā (B). Pēc tam es pievērsīšos Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešās daļas interpretācijai (C).
A. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamība
20. Šīs lietas rakstveida daļas gaitā Itālijas valdība un Banca d’Italia ierosināja, ka šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu būtu jāatzīst par nepieņemamu. Viņuprāt, Prasītāja iesniegtais pieprasījums par piekļuvi dokumentiem ir izpildīts. Līdz ar to iesniedzējtiesā vairs nepastāv strīds.
21. Patiešām, šķiet, ka 2017. gada 10. martā pēc tam, kad Tiesā tika iesniegts lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu, Prasītājs informēja iesniedzējtiesu, ka ir saņēmis visus dokumentus, kas minēti viņa sākotnējā piekļuves pieprasījumā Banca d’Italia. Banca d’Italia to apstiprināja 2017. gada 14. martā.
22. Ar 2017. gada 18. jūlija vēstuli Tiesa uzdeva iesniedzējtiesai jautājumu par to, vai, ņemot vērā šos apstākļus, tā vēlas uzturēt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu. Ar 2017. gada 22. septembra rīkojumu iesniedzējtiesa paziņoja, ka vēlas uzturēt savu lūgumu, apstiprinot, ka tā uzskata, ka lieta ir tās piekritībā un tai ir jātiek izskatītai. Tā it īpaši atzīmēja, ka Prasītājs ir norādījis, ka vēlas turpināt pamatlietu, jo ne visi viņa prasījumi ir apmierināti.
23. Principā vēlreiz būtu jāatgādina, ka uz jautājumiem par Savienības tiesību interpretāciju, kurus uzdevusi valsts tiesa, attiecas atbilstības pieņēmums (4). Piemēram, jautājums vai, cik ilgi un līdz kuram brīdim lieta ir valsts tiesas piekritībā, lai lieta būtu izskatāma tiesā LESD 267. panta izpratnē, ir jānosaka valsts tiesai, ņemot vērā tās interpretāciju gan par lietas faktiskajiem apstākļiem, gan valsts procesuālajiem noteikumiem (5). Tiesai noteicošais ir tas, ka iesniedzējtiesa ar nepārprotamu paziņojumu apstiprina, ka joprojām uzskata, ka atbilsto Spriedums, 2018. gada 23. janvāris, F. Hoffmann-La Roche u.c. (C‑179/16, EU:C:2018:25, 45. punkts).ši valsts tiesību aktiem lieta ir tās piekritībā (6).
24. Tādēļ, ņemot vērā šo apstiprinājumu, manuprāt, Tiesai būtu jāsecina, ka ir pamats atbildēt uz šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu.
B. Piemērojamie Savienības tiesību noteikumi
25. Ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa lūdz LESD 15. panta interpretāciju. Ar otro jautājumu tā lūdz interpretēt Regulas (ES) Nr. 1024/2013 (7) 22. panta 2. punktu un 27. panta 1. punktu, lasot kopsakarā ar LESD 15. pantu. Trešais jautājums attiecas uz Direktīvas 2013/36 53. pantu, kas arī tiek aplūkots kopsakarā ar LESD 15. pantu. Būtībā ar šiem jautājumiem tiek mēģināts noskaidrot, vai iepriekš minētie noteikumi atļauj izpaust tādus dokumentus, kādus pieprasījis Prasītājs.
26. Attiecībā uz pirmajiem diviem jautājumiem es uzskatu, ka šajā lietā faktiski nav piemērojams ne LESD 15. pants, ne Regula Nr. 1024/2013.
27. LESD 15. panta 1. punktā ir noteikts atklātības princips Savienības iestāžu, struktūru, biroju un aģentūru darba veikšanā. LESD 15. panta 3. punktā ir arī paredzētas “tiesības piekļūt Savienības iestāžu un struktūru dokumentiem”. Šo noteikumu formulējums, kā arī Tiesas judikatūra apstiprina, ka LESD 15. pants attiecas tikai uz ES iestādēm, struktūrām, birojiem un aģentūrām un uz to rīcībā esošajiem dokumentiem, pat ja šos dokumentus ir izstrādājusi cita iestāde vai dalībvalsts (8). Pat ja LESD 15. pantu lasītu kopā ar citiem primāro tiesību aktu noteikumiem, kas attiecas uz atklātības principu, piemēram, LES 1. panta otro daļu un LESD 298. pantu, vai Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 42. pantu (9), paliek spēkā fakts, ka šie noteikumi, līdzīgi kā LESD 15. pants, paredz atvērtas Eiropas (nevis valsts) pārvaldības mērķi (10).
28. Tā rezultātā uz piekļuvi dokumentiem, kas ir valsts pārvaldes iestāžu rīcībā, attiecas nevis LESD 15. pants, bet gan valsts noteikumi par piekļuvi dokumentiem. Pamatlietā tas nozīmē, ka lūgumu Banca d’Italia piekļūt tās izstrādātajiem vai rīcībā esošajiem dokumentiem principā regulē Itālijas tiesību akti.
29. Attiecībā uz otro jautājumu Regulas Nr. 1024/2013 1. panta “Priekšmets un darbības joma” pirmajā daļā ir noteikts, ka “ar šo regulu [Eiropas Centrālajai bankai (“ECB”)] tiek uzticēti īpaši uzdevumi attiecībā uz politikas nostādnēm, kas saistītas ar kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību [..]”. Tādējādi ir skaidrs, ka Regula Nr. 1024/2013 attiecas tikai uz ECB, nevis uz valstu kompetentajām iestādēm, kurām uzticēta kredītiestāžu prudenciālā uzraudzība, piemēram, Banca d’Italia. To apstiprina arī tā paša panta piektā daļa, kurā teikts, ka “šī regula neskar iesaistīto dalībvalstu kompetento iestāžu atbildību un saistītās pilnvaras veikt uzraudzības uzdevumus, kas ECB nav uzticēti ar šo regulu”. Tādējādi šīs lietas fakti, kas ietver valsts uzraudzības iestādes pienākumu pārbaudi attiecībā uz konfidenciālas informācijas izpaušanu, šķiet, neietilpst Regulas Nr. 1024/2013 piemērošanas jomā.
30. Tādējādi vienīgais ES tiesību aktu noteikums, kas tieši attiecas uz šo lietu, šķiet, ir tas, uz kuru iesniedzējtiesa atsaucas trešajā jautājumā: Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkts. Tomēr, pirms vērsties pie šī noteikuma interpretācijas, es vēlos precizēt divus jautājumus.
31. Pirmkārt, tā kā LESD 15. pants nav piemērojams valsts iestādēs iesniegtajiem dokumentu piekļuves pieprasījumiem, es nedomāju, ka Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkts ir interpretējams, ņemot vērā LESD 15. pantu, vai, plašākā nozīmē, ES atklātības vai pārskatāmības principu. Tas nonāktu bīstami tuvu ES tiesību aktu piemērošanas jomas apiešanai un tās attiecināšanai uz jomām un jautājumiem, kurus tie acīmredzami neparedz pārvaldīt.
32. Tomēr, otrkārt, kā es jau minēju šo secinājumu 28. punktā, uz pieprasījumu (piemēram, Prasītāja iesniegto) valsts uzraudzības iestādei (piemēram, Banca d’Italia), lai iegūtu piekļuvi tās rīcībā esošajiem dokumentiem banku uzraudzības nolūkos, attiecas atbilstošās valsts tiesību normas par piekļuvi dokumentiem. Līdz ar to šajā lietā piemērojamo noteikumu pirmo līmeni veido valsts tiesību normas par piekļuvi dokumentiem. Pēc tam noteikumu otro līmeni nosaka Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta pirmajā daļā paredzētais vispārīgais noteikums par dienesta slepenību. Šis noteikums ir ES tiesību aktu radītais izņēmums no vispārējā principa par piekļuvi dokumentiem, kas acīmredzami paredzēts valsts tiesību aktos. Visbeidzot, trešā līmeņa noteikums ir 53. panta 1. punkta trešā daļa, kas paredz otrā līmeņa noteikuma izņēmumu. Tāpēc šajā lietā, kā arī, starp citu, visos līdzīga rakstura gadījumos, kad pieteicējs vēlas piekļūt valsts iestādes rīcībā esošiem dokumentiem, direktīvas 53. panta 1. punkta trešās daļas piemērošana praktiski nozīmētu atgriešanos pie pirmā līmeņa noteikuma principa – vispārējā principa attiecībā uz piekļuvi dokumentiem.
33. Citiem vārdiem sakot, ja valsts tiesību aktos paredzētais noklusējuma noteikums par piekļuvi dokumentiem ir piešķirt piekļuvi, tad Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta (pirmās daļas) vispārējais princips (un valsts tiesību normas, ar ko īsteno šo noteikumu) ir izņēmums no šī noteikuma.
C. Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešā daļa
1. Noteikuma izcelsme
34. Šī lieta ir pirmais gadījums, kad Tiesai ir jāinterpretē Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešā daļa vai tās līdzvērtīgie priekšteči, proti, Direktīvas 2006/48 44. panta 1. punkts un Direktīvas 2000/12/EK 30. panta 1. punkts (11).
35. Pirms tam Padomes Pirmās direktīvas 77/780/EEK (12) (turpmāk tekstā – “Padomes Pirmā direktīva”) 12. panta 1. punktā bija ietverts līdzvērtīgs noteikums. Tomēr šis noteikums nepastāvēja Padomes Pirmās direktīvas sākotnējā redakcijā. Tajā bija iekļauts tikai noteikums, kas lielā mērā līdzinājās Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta pirmajā daļā ietvertajam pastāvošajam noteikumam. Tas noteica vispārēju pienākumu ievērot dienesta slepenību, ka konfidenciālu informāciju nedrīkst “izpaust nevienai personai vai iestādei, izņemot likumā noteiktos gadījumus”.
36. 1989. gadā ar Padomes Otro direktīvu 89/646/EEK (13) (turpmāk tekstā – “Padomes Otrā direktīva”) tika grozīta Padomes Pirmā direktīva, aizstājot 12. panta 1. punktu ar jaunu redakciju, kurā iekļauti noteikumi, kas pašlaik ir minēti Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta otrajā un trešajā daļā.
37. Ar Padomes Otro direktīvu ieviestais grozījums tika pieņemts pēc Tiesas lēmuma lietā Hillenius (14). Prasītājs šajā lietā bija Hillegom pašvaldība Nīderlandē. Tā bija ieskaitījusi naudu Nīderlandes bankā, kas vēlāk tika atzīta par bankrotējušu. Prasītājs lūdza un saņēma rīkojumu liecinieku provizoriskai pārbaudei (procedūra, kas Nīderlandes tiesību aktos bija pieejama pirms tiesiskās aizsardzības procesa uzsākšanas). Atbildētājs Hillenius strādāja De Nederlandsche Bank (Nīderlandes Centrālā banka), kura saskaņā ar Padomes Pirmo direktīvu bija uzraudzības iestāde. Viņš bija viens no lieciniekiem, kurš tika aicināts sniegt pierādījumus par maksātnespēju. Viņam izvirzīto jautājumu mērķis bija pamatot prasītāja pārliecību par to, ka centrālā banka nebija pienācīgi uzraudzījusi bankrotējošā uzņēmuma darbību. Viņš atteicās atbildēt uz dažiem jautājumiem, pamatojoties uz banku noslēpumu, jo jautājumi bija saistīti ar veidu, kādā Nīderlandes Centrālā banka bija veikusi savu uzraudzību.
38. Savā spriedumā Tiesa nosprieda, ka pienākums saglabāt dienesta slepenību saskaņā ar Padomes Pirmās direktīvas 12. panta 1. punktu attiecas arī uz pārraudzības iestādes darbinieku paziņojumiem kā lieciniekiem civillietās (15). Attiecībā uz minētajā noteikumā ietverto izņēmumu par aizliegumu izpaust konfidenciālu informāciju – “izņemot likumā noteiktos gadījumus” – Tiesa nosprieda, ka, tā kā valsts tiesībās nav skaidru norādījumu, valsts tiesai bija jāatrod līdzsvars “starp ieinteresētību noskaidrot patiesību, kas ir tiesas spriešanas pamatā, un ieinteresētību saglabāt noteiktu informācijas veidu konfidencialitāti [..] Sverot šīs intereses, valsts tiesai it īpaši ir jālemj, vai šajā lietā būtu jāpiešķir nozīme tam, ka attiecīgā informācija ir iegūta no citu dalībvalstu kompetentajām iestādēm saskaņā ar direktīvas 12. panta 2. punktu” (16).
39. Četrus gadus pēc sprieduma lietā Hillenius 12. panta 1. punkts tika būtiski grozīts ar Padomes Otro direktīvu. Termins “izņemot likumā noteiktos gadījumus” tika aizstāts ar aizliegumu izpaust konfidenciālu informāciju, “izņemot pārskata vai apkopojuma formā tā, ka nevar noteikt atsevišķas kredītiestādes, neskarot gadījumus, uz kuriem attiecas krimināltiesību akti”. Tāpēc tas bija ļoti līdzīgs esošajam Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta otrās daļas formulējumam. Turklāt tika pievienots noteikums, kas patlaban ir iekļauts 53. panta 1. punkta trešajā daļā, un tas praktiski nemainījās.
40. Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta vēsture un konteksts pierāda divus aspektus.
41. Pirmkārt, Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta vēsture liecina, ka sākotnēji ES likumdevējs neuzskatīja par vajadzīgu paredzēt īpašus, uz ES tiesībām balstītus izņēmumus no dienesta slepenības aizsardzības principa. Tas vienkārši atsaucās uz izņēmumiem, kas paredzēti valsts tiesību aktos. Tikai vēlāk arī paši izņēmumi tika “eiropeizēti”.
42. Otrkārt, Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta redakcija (aplūkojot to kopā ar iepriekšējām izpausmes formām) ir ievērojami attīstījusies, it īpaši attiecībā uz tajā paredzētajiem izņēmumiem. Tādējādi šo izņēmumu formulējums, protams, nav absolūti nemainīgs.
43. Šo apgalvojumu vēl vairāk pastiprina fakts, ka paralēli ES tiesību akti, kuros ietverti līdzīgi noteikumi, šķiet, ir formulēti atšķirīgi. Piemēram, Direktīvas 2014/65/ES (17) 76. panta 1. un 2. punkta (kas aizstāja identiskos Direktīvas 2004/39/EK (18) 54. panta 1. un 2. punkta noteikumus) formulējums ir līdzīgs Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta formulējumam. Precīzāk, Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešajai daļai līdzīgs (bet ne identisks) noteikums ir Direktīvas 2014/65 76. panta 2. punkts (19). Cits līdzīgs, bet ne identisks noteikums ir Direktīvas 2009/65/EK 102. panta 1. punkts (20). Tas ir pilnīgi pretrunā Direktīvas 2004/109/EK 25. panta 1. punkta (21) pieejai, kas vienkārši atsaucas uz iespējamiem izņēmumiem, kuri paredzēti valsts tiesību aktos, ievērojot tādu pašu loģiku, kāda ir Padomes Pirmās direktīvas sākotnējā redakcijā. Attiecībā uz Eiropas uzraudzības iestāžu sniegto informāciju gan Regulas (ES) Nr. 1093/2010 70. pantā (22), gan Regulas (ES) Nr. 1095/2010 70. pantā (23) ir ietverts vispārējais noteikums par dienesta slepenības pienākumu un atkāpi attiecībā uz krimināltiesībām un izpaušanu pārskata vai apkopojuma veidā, bet nepieļauj atkāpi attiecībā uz civillietu vai komerclietu tiesvedību.
44. Kopumā, ņemot vērā šādu vēsturisko un kontekstuālo daudzveidību ne tikai precīzā formulējumā, bet arī pieejās, es ieteiktu ievērot zināmu veselīgu skepticismu attiecībā uz argumentiem, kas uzstāj uz to, ka gadījumā, ja Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešā daļa tās pašreizējā formulējumā nebūtu interpretējama pēc iespējas ierobežoti, tiktu būtiski apdraudēta kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību efektīva uzraudzība. Šķiet, ka gan pagātnē, gan arī paralēlos režīmos (kas, protams, nav mazāk jutīgi) noteikumi tika vai tiek formulēti atšķirīgi, dažreiz ne tik ierobežoti, acīmredzot bez pilnīgas un tūlītējas visas struktūras sagrūšanas.
2. Jēdziena “civillietu vai komerclietu tiesvedībā” interpretācija: “Altmann”
45. Iesniedzējtiesa uzskata par pašsaprotamu, ka informācija, kurai Prasītājs vēlas piekļūt, ir konfidenciāla un tā neattiecas uz trešajām personām, kas ir iesaistītas mēģinājumos glābt BNI. Iesniedzējtiesa arī norāda (un tiesas sēdē to apstiprināja), ka BNI (joprojām) ir piespiedu kārtā likvidējama. Tādējādi vienīgais atlikušais jautājums par Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešās daļas (24) interpretāciju šajā lietā ir izteiciena “civillietu vai komerclietu tiesvedībā” darbības joma.
46. Šajā sakarā Prasītājs uzskata, ka viņam ir tiesības piekļūt dokumentiem, kurus viņš ir pieprasījis no Banca d’Italia, ciktāl viņš plāno tos izmantot (iespējamās) civillietu vai komerclietu tiesvedības mērķiem. Runājot par Banca d’Italia, tā uzskata, ka piekļuvi šiem dokumentiem varētu piešķirt tikai (izskatāmās) civillietu vai komerclietu tiesvedības gaitā.
47. Šī lieta ir pirmais gadījums, kad Tiesa saskaņā ar Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punktu interpretē jēdzienu “civillietu vai komerclietu tiesvedībā”. Tomēr Tiesa jau ir interpretējusi paralēlu jēdzienu saistībā ar līdzīgu noteikumu, kas ietverts Direktīvas 2004/39 54. panta 1. un 2. punktā, spriedumā Altmann u.c. (25).
48. T. Altmann, A. Altmann un citi ieguldītāji lūdza piekļuvi Finanzdienstleistungsaufsicht (Vācijas Federālā finanšu uzraudzības iestāde, turpmāk tekstā – “BaFin”) rīcībā esošajiem dokumentiem un informācijai par ieguldījumu sabiedrību Phoenix Kapitaldienst GmbH (turpmāk tekstā – “Phoenix”), kuras uzņēmējdarbības modelis galvenokārt bija vērsts uz ieguldītāju apkrāpšanu lielā apmērā. Phoenix darbība tika izbeigta, un vēlāk tā tika pakļauta piespiedu administratīvās likvidācijas procedūrai. Sākotnēji tika ierosināts kriminālprocess pret divām Phoenix amatpersonām. Pēc tam T. Altmann, A. Altmann un pārējie ieguldītāji iesniedza piekļuves pieprasījumu dokumentiem, kuru BaFin izpildīja tikai daļēji. Piekļuve dažiem dokumentiem tika atteikta, pamatojoties uz to, ka uz tiem attiecas slepenības pienākums, kā paredzēts Vācijas tiesību aktos, ar kuriem transponē Direktīvu 2004/39. Pēc tam prasītāji vērsās Vācijas tiesā pret BaFin lēmumu. Šī tiesa uzdeva Tiesai jautājumu, vai, ņemot vērā, ka pieprasītā informācija bija saistīta ar noziedzīgiem nodarījumiem un citiem nopietniem likuma pārkāpumiem, tā izņēmuma kārtā varētu ignorēt direktīvā paredzētās dienesta slepenības prasības.
49. Atsaucoties uz spriedumu Hillenius, Tiesa norādīja, ka “ieguldījumu sabiedrību darbības kontroles sistēmas [..] efektīvai darbībai nepieciešams, lai gan uzraudzītās sabiedrības, gan kompetentās iestādes varētu būt drošas, ka principā tiks saglabāts sniegtās konfidenciālās informācijas konfidenciālais raksturs” (26), piebilstot, ka šādas slepenības neesamība “varētu apdraudēt uzraudzības darbībai nepieciešamās konfidenciālās informācijas netraucētu nosūtīšanu” (27).
50. Tomēr Direktīvas 2004/39 54. pants paredzēja arī izņēmumus no vispārējā aizlieguma atklāt konfidenciālu informāciju. Pārbaudot šos izņēmumus, Tiesa izskatīja 54. panta 1. punktā paredzēto noteikumu “izņemot gadījumus, uz kuriem attiecas krimināltiesības” (28), kā arī direktīvas 54. panta 2. punktā paredzēto izņēmumu “civillietu vai komerclietu tiesvedībā”. Attiecībā uz pēdējo Tiesa norādīja, ka, “pienākums glabāt dienesta noslēpumu var tikt neievērots – izņemot gadījumus, uz kuriem attiecas krimināltiesības, – tikai tad, ja ir izpildīti trīs [54. panta 2. punktā] paredzētie nosacījumi, proti, ka konfidenciālā informācija neattiecas uz trešajām personām, ka šīs informācijas izpaušana notiek civillietās vai komerciālā tiesvedībā un ka šī informācija ir vajadzīga tiesvedības veikšanai” (29). Tiesa secināja, ka “no lēmuma par lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu neizriet, ka pamatlieta, kas attiecas uz administratīvo procesu par atbilstoši [attiecīgajiem Vācijas tiesību aktiem] iesniegtu pieprasījumu par piekļuvi informācijai un dokumentiem, kuri ir valsts uzraudzības iestādes rīcībā, attiektos uz [..] prasītāju pamatlietā ierosinātu civillietu vai komerciālu tiesvedību” (30).
51. Interesanti atzīmēt, ka formulējums “norises laikā” [“in the course of”], kas izmantots sprieduma angļu valodas versijā, nav atrodams Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punktā (31). Turklāt Tiesa piebilda, ka lūgums šajā lietā netika iesniegts tiesvedībā, “kuru ierosināja prasītāji”, ko varētu interpretēt, ka tiesvedībai jau bija jābūt ierosinātai, lai šo noteikumu piemērotu.
52. Tomēr Tiesa nav tieši norādījusi, ka, lai piemērotu Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punktu, civillietas vai komerclietas tiesvedībai jau ir jābūt ierosinātai. Tas ir pretrunā ģenerāladvokāta N. Jēskinena [N. Jääskinen] secinājumiem minētajā lietā, kurš uzsvēra nepieciešamību šo noteikumu interpretēt stingri. Viņš uzsvēra, ka “likumdevējs atļauj izpaušanu civillietu un komerciālas tiesvedības ietvaros, nevis šo procesu nolūkos. Attiecīgi saskaņā ar izņēmuma formulējumu, kurš jāinterpretē stingri, Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punkts var tikt piemērots vienīgi civillietas vai komerciālās tiesvedības noriseslaikā” (32). Pēc viņa domām, “izņēmums neattiecas uz pieprasījumu, kura mērķis ir iegūt piekļuvi kompetentās uzraudzības iestādes rīcībā esošai konfidenciālai informācijai, lai noskaidrotu, vai daļa no šīs informācijas nevarētu tikt izmantota citā neatkarīgā prasībā, lai gan tā nav saistīta ar pastāvošu civillietu vai komerciālo tiesvedību” (33).
3. Kāpēc “Altmann” piemērošanas jomu nevajadzētu paplašināt
53. Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešā daļa un Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punkts lielā mērā ir formulēti vienādi. Tādējādi varētu apgalvot, ka Altmann pieeja būtu jāpiemēro šajā lietā, kā ierosinājusi Banca d’Italia, Itālijas un Portugāles valdības un Komisija. Tās visas patiešām uzskata, ka Altmann ir jāinterpretē tā, ka, lai Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punkts būtu piemērojams, civillietas vai komerciālajai tiesvedībai jau ir jābūt ierosinātai.
54. Ja šāda interpretācija pēc analoģijas tiktu piemērota izskatāmajā lietā, tas nozīmētu, ka Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešajā daļā paredzētais izņēmums attiecībā uz (vispārējo) aizliegumu izpaust informāciju nebūtu piemērojams. Dokumentu piekļuves pieprasījums netika iesniegts civillietas vai komerciālās tiesvedības norises gaitā, bet gan civillietas vai komerciālās tiesvedības nolūkā. Tādējādi Prasītājam būtu liegts piekļūt jebkuram dokumentam vai informācijai.
55. Vēlos vēlreiz uzsvērt, ka spriedumā Altmann Tiesa – pretēji ģenerāladvokāta Jēskinena secinājumiem – nav skaidri norādījusi, ka nosacījums šī noteikuma piemērošanai ir tas, ka tiesvedībai ir jābūt ierosinātai. Tomēr, pat pieņemot, ka Tiesa netieši ir noteikusi šādu nosacījumu, es redzu vairākus iemeslus, kāpēc šāda noteikuma piemērošana pēc analoģijas izskatāmajā lietā būtu problemātiska, kā rezultātā rastos ļoti apšaubāms iznākums. Pirms vairāku šādu problēmu aplūkošanas (c) es izklāstīšu juridiskās (a) un faktiskās atšķirības (b), kas Altmann nošķir no šīs lietas.
a) Juridiskās atšķirības
56. Lai gan Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešajā daļā un Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punktā patiešām ir ietverti lielā mērā līdzīgi noteikumi, to formulējums atšķiras.
57. Pirmkārt, ja Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punkts ļauj konfidenciālu informāciju izpaust tikai tad, ja tā “neattiecas uz trešām personām”, tad Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešā daļa ļauj atklāt tādu konfidenciālu informāciju, kas “neattiecas uz trešām personām, kuras iesaistītas mēģinājumos kredītiestādi glābt” (izcēlums pievienots). Tādēļ pēdējais minētais noteikums sašaurina informācijas izpaušanas aizlieguma darbības jomu attiecībā uz trešajām personām – šis aizliegums attiecas tikai uz konfidenciālu informāciju nevis par jebkuru trešo personu (kā tas ir Direktīvas 2004/39 gadījumā), bet tikai par tām trešajām personām, kuras ir iesaistītas mēģinājumos glābt kredītiestādi, kas ir atzīta par bankrotējušu vai tiek piespiedu kārtā likvidēta. Citiem vārdiem sakot, tas nozīmē, ka saskaņā ar Direktīvu 2013/36 iespēja izpaust informāciju ir plašāka nekā saskaņā ar Direktīvu 2004/39.
58. Otrkārt, tā kā Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punkts atļauj konfidenciālu informāciju izpaust civillietu vai komerclietu tiesvedībā, “ja tas ir vajadzīgs tiesvedības veikšanai” (34), svarīgi, ka Direktīva 2013/36 neietver šādu ierobežojumu. Tādējādi Direktīvas 2004/39 formulējums ir šaurāks par Direktīvas 2013/36 redakciju. Minētās prasības neesamība Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešajā daļā atkal pieļauj lielāku rīcības brīvību informācijas atklāšanai nekā Direktīvā 2004/39.
59. Treškārt, piezīmējot papildus, dažās valodu versijās pats jēdziens “civillietu vai komerclietu tiesvedībā” abās direktīvās nav līdzvērtīgs. Tas it īpaši attiecas uz direktīvu itāļu valodas versiju, kā to norādīja Prasītājs tiesas sēdē, kā arī uz citām valodu versijām (35). Tomēr citās valodu versijās abās direktīvās izmantotais jēdziens ir vienāds (36).
60. Rezumējot – Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešā daļa ir plašāks noteikums nekā Direktīvas 2004/39 54. panta 2. punkts. Vai, no otras puses, iespēja neizpaust informāciju gadījumā, ja kredītiestāde ir atzīta par bankrotējušu vai ir obligāti likvidējama, ir šaurāka. Šī atšķirība, ja to aplūkotu kontekstā gan ar šī noteikuma vēsturi, gan ar citiem paralēliem instrumentiem, kas regulē to pašu jautājumu (37), rada šaubas par to, vai ES likumdevējs paredzēja, ja vien ir notikusi šāda likumdošanas koordinēšana, ka abiem noteikumiem ir tāda pati darbības joma.
b) Faktiskās un kontekstuālās atšķirības
61. Papildus juridiskajām atšķirībām starp šo lietu un spriedumu Altmann lietā es vēlos uzsvērt divkāršu faktisko un kontekstuālo atšķirību starp šīm lietām valsts līmenī.
62. Pirmkārt, procedūras ziņā šī lieta attiecas uz vienkāršu scenāriju par piekļuvi dokumentiem, kas lielā mērā ir atdalīts no maksātnespējas procesa kā tāda. Mutiskās uzklausīšanas laikā tika apstiprināts, ka bankrota procedūra attiecībā uz BNI joprojām norisinās, un Prasītājs ir piedalījies šajā procedūrā kā nenodrošināts kreditors. Tomēr piekļuvi dokumentiem, piemēram, tiem, kurus viņš pieprasīja no Banca d’Italia, viņam acīmredzot nevarēja piešķirt bankrota procedūras ietvaros, iesniedzot pieprasījumu likvidatoriem. Iemesls ir tas, ka likvidatoriem vienkārši nav pieprasīto dokumentu veida. Tādējādi diskusija par to, vai maksātnespējas procedūra pati par sevi varētu tikt uzskatīta par “civillietu vai komerclietu tiesvedību” Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta izpratnē, un vai varbūt šeit ir iespējams lūgt piekļuvi Prasītāja pieprasītajiem dokumentiem, ir diezgan bezjēdzīga, jo šīs procedūras ietvaros Prasītājs nevarēja saņemt pieprasītā veida dokumentus.
63. Otrkārt, attiecībā uz pieprasīto dokumentu raksturu gan Prasītājs, gan Banca d’Italia tiesas sēdē apstiprināja, ka Prasītāja dokumentu piekļuves pieprasījums attiecās tikai uz Banca d’Italia izstrādātajiem dokumentiem par tās veikto BNI uzraudzību. Tādējādi Prasītājs vēlas piekļūt dokumentiem, ko valsts iestāde sagatavojusi uzraudzības uzdevumu ietvaros, lai noskaidrotu, vai pastāv būtisks pamats lietas ierosināšanai par valsts atbildību pret šo iestādi.
64. Savukārt lietā Altmann dokumenti, kuriem prasītāji mēģināja piekļūt, bija revīzijas ziņojumi un iekšējie atzinumi, ziņojumi, sarakste, dokumenti, vienošanās, līgumi, piezīmes un vēstules par uzņēmuma, kas tika pakļauts piespiedu administratīvās likvidācijas procedūrai, iekšējām lietām (38). Līdz ar to attiecīgie dokumenti bija privāti vai uzņēmuma iekšējie dokumenti, kas atradās Vācijas uzraudzības iestādes BaFin rīcībā.
65. Šīs atšķirības krasi izceļ būtisku un plašāku jautājumu, kas ir šīs lietas pamatā – vai, pieņemot Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punktu, ES likumdevējs ir nolēmis, klusējot par šo jautājumu, pilnīgi izslēgt iespēju jebkad sniegt administratīvu piekļuvi jebkādiem dokumentiem, kas skar dienesta slepenību valsts līmenī, un tādā pašā veidā arī izslēgt administratīvo tiesu piekļuvi šādiem dokumentiem, izskatot administratīvu lēmumu, ar kuru tiek atteikta piekļuve šādiem dokumentiem? Vai tas drīzāk ir vienkāršas likumdevēja nolaidības rezultāts, neiekļaujot šāda veida piekļuvi, kas kopā ar ļoti ierobežojošu Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešās daļas tekstuālo interpretāciju rada nedaudz absurdu rezultātu?
c) Altmann piemērošanas jomas paplašināšanas praktiskās problēmas
66. Visbeidzot vai, manuprāt, galvenokārt – Altmann pieejas attiecināšana pēc analoģijas uz šo lietu, tomēr pieņemot, ka šī lieta ir jāuztver kā tāda, kas prasa, lai būtu ierosināta civillietu vai komerclietu tiesvedība, radītu vairākas praktiskas problēmas.
67. Pirmkārt, šai pieejai ir spēcīga cirkularitātes pieskaņa – lai noskaidrotu, vai ir lietderīgi celt prasību, personai vispirms ir jāiesniedz prasība. Iespējams, ka ciniķis (vai reālists, atkarībā no skatījuma) varētu norādīt, ka nenoteiktība ir tiesāšanās neatņemama sastāvdaļa. Tomēr, iespējams, atšķirībā no nepieciešamajiem ierobežojumiem attiecībā uz iespēju precīzi noteikt elementārdaļiņu stāvokli konkrētā laikā, (Heizenberga) nenoteiktības principa (39) piemērošanu tiesvedībā arī turpmāk būtu jāatstāj tikai izņēmuma gadījumiem. Tas vēl jo vairāk attiecas uz prasītājiem, kuri jau ir tikuši pakļauti ievērojamiem zaudējumiem un kuriem, lai noskaidrotu, vai kāds no šiem zaudējumiem varētu būt atgūstams, ir jāuzsāk nenoteikta tiesiskā “zvejas ekspedīcija” ar nozīmīgām papildu izmaksām. Šāds rezultāts ne tikai šķiet pietiekami problemātisks individuālajam prasītājam, bet tam arī nav īpaši lielas jēgas pareizas tiesvedības nodrošināšanai valsts līmenī.
68. Ar to ir saistīta vēl viena problēma – daudzu dalībvalstu nacionālās procesuālās tiesības līdzīgos gadījumos neparedz pirmstiesas informācijas izpaušanu. Tādējādi, lai indivīdam būtu atļauts pieprasīt tiesai norīkot informācijas izpaušanu, tam būtu jāiesniedz pilnīga zaudējumu atlīdzināšanas prasība. Ja vien valsts tiesa nekavējoties nenorāda, ka šāda prasība ir acīmredzami nepamatota vai pat nepatiesa, prasītājs var cerēt tikai uz to, ka pārkāpumu (nelikumību) un cēloņsakarību starp pārkāpumu un iespējamo kaitējumu (kas, iespējams, būs vienīgais zaudējumu atlīdzības prasības elements, kuru persona spēs pamatot), identificēs pati tiesa.
69. Kā Itālijas valdība apstiprināja mutvārdu uzklausīšanā, informācijas pirmstiesas izpaušana šādos tiesvedības gadījumos Itālijā netiek praktizēta. Protams, varētu izteikt argumentu, ka, lai efektīvi īstenotu ES tiesību aktos pamatotas tiesības, dalībvalstij būtu jānodrošina šāda izpaušana, lai nodrošinātu Hartas 47. pantā garantēto piekļuvi efektīvam tiesiskās aizsardzības līdzeklim un/vai taisnīgai tiesai.
70. Es nedomāju, ka tā būtu īpaši saprātīga pieeja. Tas būtībā nozīmētu, ka tā vietā, lai risinātu sākotnējo problēmu, kas ir Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta apšaubāmais formulējums, un atrisinātu šīs problēmas avotu, proti, saprātīgi interpretējot šo noteikumu, šī problēma kļūtu interpretatīvi iesaldēta un pēc tam veiksmīgi uzlikta uz dalībvalstu tiesu sistēmu pleciem. Tas, ka lielākajā daļā civilprocesu civiltiesību sistēmu informācijas nodošana pirmstiesas izmeklēšanā nav gluži viennozīmīga, bija tieši tas iemesls, kāpēc ES likumdevējs iekļāva noteikumus par pierādījumu izpaušanu Direktīvā 2014/104/ES (40) zaudējumu atlīdzības par konkurences tiesību pārkāpumiem prasību jomā.
71. Savukārt banku uzraudzības jomā nav vienādu ES noteikumu par informācijas izpaušanu. Līdz ar to tādām personām kā Prasītājs pamatlietā nebūtu lielu iespēju iegūt piekļuvi dokumentiem par uzraudzības iestādes veiktajiem uzdevumiem, ja vien tas nav iespējams saskaņā ar noteikumiem par piekļuvi dokumentiem. Šajā lietā tas ir vēl jo aktuālāk, jo, kā minēju šo secinājumu 62. punktā, Prasītājs nevarēja piekļūt šiem dokumentiem maksātnespējas procesa ietvaros, iesniedzot pieprasījumu par BNI bankrota procedūru atbildīgajiem likvidatoriem.
72. Otrkārt, ir jāuzsver, ka jēdziens “konfidenciāla informācija” potenciāli var tikt interpretēts ļoti plaši (41). Šīs plašās pieejas attiecināšana uz Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešās daļas interpretāciju varētu izraisīt pārmērīgu tajā paredzētā izņēmuma sašaurināšanu. Šajā gadījumā faktiski jebkura un visa informācija par kredītiestādi tiktu uzskatīta par konfidenciālu informāciju.
73. Treškārt, no sistēmiskā viedokļa es nesaskatu imperatīvu iemeslu, kura dēļ Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkts būtu jāinterpretē tādējādi, ka tas izslēdz iespēju administratīvajām tiesām, kuras veic administratīvo lēmumu izskatīšanu tiesā (42), piekļūt konfidenciālajai informācijai attiecībā uz kredītiestādēm, kuras ir pasludinātas par bankrotējušām vai ir piespiedu kārtā likvidējamas, ja tām šāda informācija ir vajadzīga savu procesu īstenošanai. Vienīgie gadījumi, kas tieši paredzēti šajā noteikumā, ir “gadījumi, uz kuriem attiecas krimināltiesību akti” un “civillietu vai komerctiesu tiesvedībā”. Vai tas jālasa kā kategorisks aizliegums administratīvajām tiesām, kas veic administratīvo lēmumu pārbaudi, piekļūt konfidenciālai informācijai?
74. Lai atbildētu uz šo jautājumu, ir svarīgi ņemt vērā iespējamo pamatojumu, uz kuru balstās 53. panta 1. punktā minētie izņēmumi attiecībā uz aizliegumu atklāt konfidenciālu informāciju. Ja, no vienas puses, šo izņēmumu pamatā esošā ideja bija tāda, ka piekļuvi konfidenciālai informācijai var piešķirt tikai tad, ja šo pieeju uzrauga tiesnesis, tad es neredzu iemeslu neatļaut piekļuvi administratīvās tiesas uzraudzībā. Es varētu uzskaitīt vairākas juridiskās prasības (43), par kurām administratīvajām tiesām ir nepieciešama piekļuve šādai konfidenciālai informācijai.
75. No otras puses, ja šo izņēmumu pamatā esošā ideja drīzāk bija, ka ekspertam būtu jāizlemj, kura informācija var tikt izpausta un kurai jāpaliek konfidenciālai, tad es uzskatu, ka, ņemot vērā kompetenci un zināšanas, faktiski vislabāk šādu novērtējumu ir spējīgas veikt uzraudzības iestādes (šajā gadījumā – Banca d’Italia). Tādējādi, izslēdzot jebkādu iespēju izpaust informāciju saskaņā ar valsts tiesību aktiem par piekļuvi dokumentiem, vienlaikus netieši norādot, ka jebkuram pirmās instances civilajam tiesnesim ir labākas iespējas norīkot informācijas izpaušanu jebkurā civillietas vai komerclietas tiesvedībā, kuru tas izskata, šķiet mazliet dīvaina. Jebkurā gadījumā uzraudzības iestāžu lēmumus šajā sakarā vienmēr var pārskatīt administratīvais tiesnesis.
76. Kopumā jāatzīst, ka man ir nopietnas intelektuālas grūtības pieņemt Banca d’Italia, Itālijas un Portugāles valdību un Komisijas piedāvāto Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešās daļas interpretāciju.
4. Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešās daļas (alternatīvā) interpretācija
77. Ņemot vērā iepriekš minētās juridiskās un faktiskās atšķirības starp šo lietu un lietu Altmann un it īpaši praktiskās problēmas, kas rodas šauras šā noteikuma interpretācijas dēļ, es ierosinu niansētāk lasīt Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešo daļu. Manuprāt, iespēja izpaust konfidenciālu informāciju “civillietu vai komerclietu tiesvedībā” šī noteikuma izpratnē būtu jāsaprot tādējādi, ka tā ir “civillietu vai komerclietu tiesvedības nolūkā”.
78. Vēlos pievienot trīs tūlītējus precizējumus.
79. Pirmkārt, pat ar šādu jēdziena “civillietu vai komerclietu tiesvedībā” interpretāciju ir skaidrs, ka citi nosacījumi, kas paredzēti 53. panta 1. punkta trešajā daļā, būtu piemērojami arī turpmāk. Tas nozīmē, ka uz šo noteikumu var atsaukties tikai, ja, pirmkārt, kredītiestāde ir atzīta par bankrotējušu vai tiek piespiedu kārtā likvidēta un, otrkārt, vēl svarīgāk, lai piekļūtu konfidenciālai informācijai, kas neattiecas uz trešajām pusēm, kuras ir iesaistītas mēģinājumos šo kredītiestādi glābt.
80. Otrkārt, ir arī skaidrs, ka šāda interpretācija nenozīmētu, ka pēkšņi tiek piešķirta neierobežota piekļuve konfidenciālai informācijai par kredītiestādi, kura ir atzīta par bankrotējušu vai kuru likvidē piespiedu kārtā, jebkurai personai, kas apgalvo, ka tai kādreiz varētu rasties nodoms iesniegt civilprasību vai komercprasību. Šajā sakarā jēdziens “civillietu vai komerclietu tiesvedības nolūkā” būtībā nozīmē tādu nolūku, ka jāvar ierosināt civillietu vai komerclietu tiesvedību. Loģiski, ka tas var ietvert tikai personas, kuras tieši skar kredītiestādes bankrots vai likvidācija, piemēram, ieguldītājus, klientus vai darbiniekus. Tādējādi to personu loks, kurām varētu piešķirt piekļuvi, būtu ierobežots tikai attiecībā uz personām, kuras prima facie var pamatoti apgalvot, ka bankrota vai likvidācijas rezultātā ir cietušas tiešu kaitējumu.
81. Treškārt un vissvarīgāk, šāds lasījums ļauj uzraudzības iestādēm pilnībā kontrolēt informāciju, kuru faktiski var izpaust. Patiešām, tas, kurš var piekļūt konfidenciālai informācijai un kādai konfidenciālai informācijai var piekļūt, būtu jākontrolē iestādēm, kas nodarbojas ar piekļuvi dokumentiem valsts līmenī. Gadījumā, kāds ir pamatlietā, informācijas izpaušanas pieprasījums pirmkārt tiktu adresēts valsts uzraudzības iestādei. Protams, šīs iestādes lēmums būtu pakļauts, otrkārt, iespējamai administratīvās tiesas pārbaudei. Līdz ar to tiktu pilnībā saglabāta konfidenciālas informācijas izpaušanas kontroles loģika, kas, var teikt, ir minētās direktīvas 53. panta 1. punkta pamatā. Piemērojot šo divkāršo kontroli, noteikti nedraud iestāties pārmērīgas sekas – to, kurš un kādai informācijai var piekļūt, vienmēr noteiktu uzraudzības iestāde kompetentā valsts tiesneša uzraudzībā.
82. Ir jāsniedz trīs noslēguma piezīmes par plašāku kontekstu, kurā Tiesai tiek lūgts sniegt viena Direktīvas 2013/36 īpašā noteikuma interpretāciju.
83. Pirmkārt, ir jāpanāk saprātīgs līdzsvars starp attiecīgajām individuālajām interesēm. Tas jau tika apstiprināts spriedumā Hillenius (44), kurā Tiesa atzīmēja, ka valstu tiesām ir jāpanāk saprātīgs līdzsvars starp atšķirīgajām interesēm, kas rodas, uzsākot 53. panta 1. punkta trešās daļas (priekšteča) piemērošanu.
84. Kredītiestādes “parastās” dzīves laikā dienesta slepenības un konfidenciālas informācijas aizsardzība saskaņā ar Direktīvu 2013/36 ir ārkārtīgi svarīga. Slepenība un konfidencialitāte patiešām ir likums. Tomēr, kā ir teikts Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta trešajā daļā, ja kredītiestādi “atzīst par bankrotējušu vai ja to likvidē piespiedu kārtā”, šis noklusējuma noteikums sāk mainīties.
85. Protams, es nedomāju, ka nepieciešamība aizsargāt konfidenciālu informāciju vienkārši izzūd, ja kredītiestāde bankrotē vai tiek likvidēta. Joprojām pastāv vajadzība aizsargāt noteiktu konfidenciālu informāciju (piemēram, attiecībā uz uzņēmuma zinātību, uzņēmējdarbības praksi u.c.), ciktāl tai vēl var būt vērtība kā aktīvam, kuru var realizēt subjekta bankrota procedūras gaitā (45). Turklāt attiecībā uz informāciju par trešajām personām, kas iesaistītas mēģinājumos glābt šo kredītiestādi, konfidencialitāti jebkurā gadījumā garantē 53. panta 1. punkts. Visbeidzot, būs arī vajadzība aizsargāt sabiedrības intereses, lai nodrošinātu prudenciālās uzraudzības sistēmas netraucētu darbību.
86. Kaut arī pilnībā atzīstot šos iebildumus, es faktiski ierosinu, ka tad, kad kredītiestāde bankrotē, interešu kopējais līdzsvars sāk mainīties. Iepriekšējā punktā minētais (pastāvošais) interešu aizsardzības pienākums būs jālīdzsvaro pret divām jaunām papildu interesēm; pirmkārt, to personu (privātas) intereses, kuras cietušas no kredītiestādes bankrota procedūras, it īpaši ļaujot tām pieprasīt zaudējumu atlīdzību. Otrkārt, pastāv arī leģitīma (sabiedrības) interese zināt, kas noticis, lai noskaidrotu, vai kredītiestāde ir bankrotējusi tikai savu darbību dēļ vai arī to vismaz daļēji varētu būt izraisījusi uzraudzības iestāde.
87. Tas, ka visas šīs likumīgās intereses ir jāievēro, ja kredītiestāde ir atzīta par bankrotējušu, vēlreiz liecina par Direktīvas 2013/36 53. panta 1. punkta niansētāku izpratni.
88. Otrkārt, divas jaunās intereses, kas rodas pēc tam, kad kredītiestāde ir atzīta par bankrotējušu, lielā mērā var būt savstarpēji papildinošas. Atļauja piekļūt dokumentiem tiem, kas ir iecerējuši iesniegt prasību savu privāto interešu aizstāvībai, netieši palīdzēs, ja un kad tiks ierosināta šāda prasība, aizsargāt sabiedrības interesi uzraudzīt uzraudzības iestāžu darbības. Turklāt tas varētu sekmēt sabiedrības interesi par prudenciālās uzraudzības sistēmas vispārējas vienmērīgas darbības nodrošināšanu. Patiešām, nodrošinot lielāku kontroli pār uzraudzības iestādēm – pat ja tas tiek darīts netieši, izmantojot privāto personu iesniegtas prasības valsts tiesā, – ir iespējams paaugstināt ne tikai šo iestāžu atbildības līmeni, bet arī to darba kvalitāti (46).
89. Jāsniedz arī trešā un pēdējā piezīme par prudenciālās uzraudzības būtību. Kopumā Tiesa ir apstiprinājusi nepieciešamību saglabāt noteiktu informācijas veidu konfidencialitāti, lai netiktu apdraudēta informācijas apmaiņa starp uzraugāmajām struktūrām un uzraudzības iestādēm, nodrošinot kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālās uzraudzības sistēmas netraucētu darbību (47).
90. Vēlreiz uzsveru, ka ārkārtīgi svarīga ir Direktīvā 2013/36 noteiktās prudenciālās uzraudzības sistēmas netraucēta darbība. Tomēr šī argumenta problēma, kā tas arī parādījās pašreizējā procesa gaitā, ir tā, ka, šķiet, tas tiek interpretēts pārāk abstrakti, faktiski nenorādot precīzu informāciju par to, kā tieši uzraudzība tiktu apdraudēta. Es nesaprotu, kāpēc kādā konkrētā lietā, piemēram, pašreizējā, šis arguments praksē varētu nodrošināt imunitāti kredītiestādēm un, iespējams, arī pašām uzraudzības iestādēm, pret prasībām, ko cēlusi cietusī puse, kura apgalvo, ka ir cietusi zaudējumus iespējamo kredītiestādes nepareizo darbību un/vai prudenciālās uzraudzības sistēmas darbības traucējumu dēļ (48). Tādējādi nav iemesla uzskatīt, ka ierobežots informācijas izpaušanas mehānisms, kas pieejams tikai bankrota vai likvidācijas gadījumā un ko kontrolē uzraudzības iestāde un kompetentās tiesas, neapšaubāmi apdraudētu prudenciālās uzraudzības sistēmas vienmērīgu darbību tādā nozīmē, ka tiktu apdraudēta konfidenciālas informācijas pārsūtīšana no uzraugāmajām struktūrām uzraudzības iestādei.
91. Nobeigumā, neraugoties uz retoriku, kas, uzsverot savstarpējās paļāvības un uzticības nozīmi, dažkārt vairāk atgādina saziņu starp līdzvērtīgām pusēm, varbūt ir vērts atgādināt, ka kredītiestāžu vai ieguldījumu brokeru sabiedrību veikta informācijas pārsūtīšana uzraudzības iestādēm saskaņā ar Direktīvu 2013/36 nav labas gribas jautājums, bet gan publisko tiesību uzlikts pienākums uzņēmumiem, kuri darbojas noteiktos tirgos. Tādējādi, lai gan savstarpējā paļāvība un uzticība neapšaubāmi ir ieteicama un veicināma, ar to nevajadzētu aizrauties tā, ka veicamais prudenciālās uzraudzības uzdevums sāktu šķist kā prudenciāla paļāvība vai prudenciāla uzticība.
V. Secinājumi
92. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, iesaku Tiesai uz Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2013/36/ES (2013. gada 26. jūnijs) par piekļuvi kredītiestāžu darbībai un kredītiestāžu un ieguldījumu brokeru sabiedrību prudenciālo uzraudzību, ar ko groza Direktīvu 2002/87/EK un atceļ Direktīvas 2006/48/EK un 2006/49/EK, 53. panta 1. punkta trešā daļa ir jāinterpretē tādējādi, ka iespēja izpaust konfidenciālu informāciju “civillietu vai komerclietu tiesvedībā” attiecas uz situāciju, kad persona saskaņā ar valsts noteikumiem par piekļuvi dokumentiem cenšas piekļūt dokumentiem par kredītiestādes uzraudzību, lai novērtētu iespēju celt prasību pret kompetento uzraudzības iestādi par zaudējumiem, kurus šī persona, iespējams, ir cietusi minētās kredītiestādes bankrota vai likvidācijas rezultātā.