CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BOBEK
van 12 juni 2018 (1)
Zaak C‑594/16
Enzo Buccioni
tegen
Banca d’Italia
in tegenwoordigheid van:
Banca Network Investimenti SpA in gedwongen administratieve liquidatie
[verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen – Beroepsgeheim – Kredietinstellingen die in staat van faillissement verkeren of op grond van een rechterlijke uitspraak moeten worden geliquideerd – Openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures – Verzoek om toegang tot documenten voor aanvang van de civiele of handelsrechtelijke procedure – Schadevordering”
I. Inleiding
1. Enzo Buccioni hield een rekening aan bij Banca Network Investimenti SpA. In 2012 werd een procedure voor gedwongen liquidatie op grond van een rechterlijke uitspraak tegen die bank ingeleid. Hij kreeg slechts een gedeelte van het geld uit hoofde van het Italiaanse depositogarantiestelsel op zijn rekening terugbetaald. Daardoor verloor Buccioni meer dan 81 000 EUR.
2. Buccioni diende bij de Banca d’Italia (Italiaanse centrale bank), de Italiaanse bankentoezichthouder, een verzoek in om toegang tot documenten betreffende het toezicht op de Banca Network Investimenti SpA. Hij vroeg informatie op om na te gaan of hij een rechtsvordering tegen de Banca d’Italia zou kunnen instellen wegens de vermogensschade die hij had geleden. De Banca d’Italia weigerde toegang te verlenen tot bepaalde opgevraagde documenten op grond dat zij vertrouwelijke gegevens bevatten.
3. Buccioni heeft dit besluit aangevochten bij de administratieve rechterlijke instanties in Italië. Onder verwijzing naar een aantal Unierechtelijke bepalingen, waaronder met name artikel 53 van richtlijn 2013/36/EU(2), legt de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) vragen voor aan het Hof. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of een persoon die zich in de situatie van Buccioni bevindt, die overweegt om een schadevordering tegen de nationale bankentoezichthouder in te stellen om schadeloos te worden gesteld voor de vermogensschade die hij zou hebben geleden ten gevolge van gebrekkig toezicht waardoor een bank op grond van een rechterlijke uitspraak moest worden geliquideerd, toegang kan worden verleend tot documenten die noodzakelijk zijn om een dergelijke vordering te kunnen instellen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Richtlijn 2013/36
4. Bij richtlijn 2013/36 worden voorschriften vastgesteld met betrekking tot toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen. Tevens bevat zij voorschriften betreffende toezichtbevoegdheden en ‑instrumenten voor de uitoefening van het prudentieel toezicht op deze instellingen.
5. Artikel 53 van de richtlijn draagt als opschrift „Beroepsgeheim”. In lid 1 ervan is het volgende bepaald:
„De lidstaten bepalen dat alle personen die werkzaam zijn of zijn geweest voor de bevoegde autoriteiten, en auditors en deskundigen die in opdracht van de bevoegde autoriteiten handelen, aan het beroepsgeheim gebonden zijn.
De vertrouwelijke gegevens waarvan deze personen, auditors of deskundigen beroepshalve kennis krijgen, mogen uitsluitend in een samengevatte of geaggregeerde vorm openbaar worden gemaakt, zodat individuele kredietinstellingen niet kunnen worden geïdentificeerd, onverminderd de gevallen die onder het strafrecht vallen.
Indien een kredietinstelling failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd, mogen echter vertrouwelijke gegevens die geen betrekking hebben op derden die betrokken zijn bij pogingen om die kredietinstelling te redden, in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures openbaar worden gemaakt.”
B. Italiaans recht
6. In Italië wordt de toegang tot administratieve documenten geregeld bij de Legge 7 agosto 1990, n. 241, recante nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, e successive modificazioni (wet nr. 241 van 7 augustus 1990 houdende nieuwe voorschriften inzake de bestuursrechtelijke procedure en de toegang tot administratieve documenten, zoals gewijzigd; hierna: „wet nr. 241/1990”).
7. In artikel 22, leden 2 en 3, van wet nr. 241/1990 is het volgende bepaald:
„2. Het recht op toegang tot administratieve documenten vormt, gelet op de ermee beoogde belangrijke doelstellingen van algemeen belang, een algemeen beginsel dat de bestuurlijke autoriteiten bij de uitvoering van hun werkzaamheden in acht moeten nemen om de betrokkenheid te bevorderen en te waarborgen dat dergelijke werkzaamheden onpartijdig en transparant zijn.
3. Alle administratieve documenten zijn toegankelijk, behalve die welke zijn vermeld in artikel 24, leden 1, 2, 3, 5 en 6.”
8. Artikel 24 van wet nr. 241/1990 voorziet in uitzonderingen op het recht op toegang. Lid 1, onder a), lid 2 en lid 7 ervan luiden als volgt:
„1. Het recht op toegang geldt niet:
(a) voor documenten die vallen onder het staatsgeheim in de zin van de Legge 24 ottobre 1977, n. 801 (wet nr. 801 van 24 oktober 1977), zoals gewijzigd, en in gevallen van geheimhouding of verbod op openbaarmaking die uitdrukkelijk bij wet, bij het in lid 6 bedoelde regeringsbesluit of door overheidsinstanties als bedoeld in lid 2 van dit artikel zijn vastgesteld.
[…]
2. Elke overheidsinstantie bepaalt welke soorten van documenten die zij hebben opgesteld of waarover zij in ieder geval kunnen beschikken, niet toegankelijk zijn in de zin van lid 1.
[…]
7. Aanvragers moeten echter toegang hebben tot administratieve documenten waarvan zij kennis moeten hebben om voor hun juridische belangen op te komen of om deze te beschermen.”
9. Artikel 7 van het decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385, recante il testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (wetsdecreet nr. 385 van 1 september 1993 betreffende de gecoördineerde tekst van de Italiaanse bankwet, zoals gewijzigd), draagt als opschrift „Segreto d’ufficio e collaborazione tra autorità” („Beroepsgeheim en samenwerking tussen autoriteiten”). Lid 1 ervan bepaalt:
„Alle berichten, inlichtingen en gegevens waarover de Banca d’Italia uit hoofde van haar toezichtactiviteiten beschikt, vallen onder de geheimhoudingsplicht – ook ten aanzien van overheidsinstanties, met uitzondering van het Ministro dell’economia e delle finanze (ministerie van Economie en Financiën) dat voorzitter van het Comitato interministeriale per il credito e il risparmio (interministerieel comité voor het krediet- en spaarwezen) is. De geheimhoudingsplicht kan niet worden ingeroepen ten aanzien van de gerechtelijke autoriteiten wanneer de opgevraagde inlichtingen noodzakelijk zijn voor een vooronderzoek of een procedure betreffende strafbaar gestelde feiten.”
10. In artikel 2, lid 1, onder a), van het provvedimento del Governatore della Banca d’Italia 16 maggio 1994, recante il regolamento per l’esclusione dell’esercizio del diritto di accesso ai sensi della legge n. 241/1990, [artikel 24, comma 2] (besluit van de gouverneur van de Banca d’Italia van 16 mei 1994 betreffende de regels inzake uitzonderingen op het recht van toegang overeenkomstig artikel [24, lid 2] van wet nr. 241/1990; hierna: „besluit van de gouverneur van de Banca d’Italia”) is bepaald:
„Worden overeenkomstig artikel 24, lid 1, van wet nr. 241/1990 niet openbaar gemaakt:
(a) administratieve documenten, van algemene of specifieke aard, die inlichtingen en gegevens bevatten waarover de Banca d’Italia beschikt uit hoofde van haar activiteiten in verband met het toezicht op informatie en de bestuursrechtelijke regelgeving, van de inspectie- en crisisbeheeractiviteiten die zij uitvoert bij banken, bankgroepen […], en uit hoofde van haar andere toezichtactiviteiten in verband met het verlenen van bancaire of financiële intermediatiediensten en de uitoefening van dergelijke bemiddelingsactiviteiten, daar zij onder het beroepsgeheim in de zin van artikel 7 van wetsdecreet nr. 385 van 1 september 1993 [en verschillende andere bepalingen van de nationale wetgeving] vallen.”
III. Feiten, nationale procedure en prejudiciële vragen
11. In 2004 opende Buccioni (hierna: „verzoeker”) een rekening bij de Banca Network Investimenti SpA (hierna: „BNI”), een Italiaanse bank. Op 5 augustus 2012 bedroeg het saldo van zijn rekening 181 325,31 EUR. Nadat een procedure voor gedwongen liquidatie op grond van een rechterlijke uitspraak tegen de BNI was ingeleid, kreeg hij slechts 100 000 EUR van het geld op zijn rekening terugbetaald door het Fondo Interbancario di Tutela dei Depositi (het interbancair depositobeschermingsfonds, te weten het Italiaanse depositogarantiestelsel).
12. Op 3 april 2015 verzocht verzoeker de Banca d’Italia, de Italiaanse bankentoezichthouder, om toegang tot documenten waarover laatstgenoemde als toezichthouder van de BNI beschikte. Zoals door de belanghebbende partijen ter terechtzitting is bevestigd, wilde hij documenten verkrijgen om te kunnen beoordelen of er relevante gegevens voorhanden waren op basis waarvan hij een procedure tegen de Banca d’Italia zou kunnen instellen om haar aansprakelijk te stellen voor de vermogensschade die hij door de gedwongen liquidatie van de BNI had geleden.
13. Bij besluit van 20 mei 2015 verleende de Banca d’Italia toegang tot bepaalde documenten waarom verzoeker had verzocht, maar weigerde zij bepaalde andere documenten openbaar te maken. De Banca d’Italia betoogde dat die documenten betrekking hadden op gegevens waarover zij beschikte voor bankentoezichtdoeleinden, die derhalve op basis van artikel 24, leden 1 en 2, van wet nr. 241/1990 juncto artikel 2 van het besluit van de gouverneur van de Banca d’Italia niet toegankelijk waren.
14. Verzoeker stelde bij de Tribunale amministrativo regionale Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) een vordering strekkende tot nietigverklaring van het besluit van de Banca d’Italia in en, dientengevolge, tot erkenning van zijn recht om de in zijn verzoek om toegang vermelde documenten te raadplegen en afschriften daarvan te verkrijgen. Bij vonnis van 2 december 2015 wees de rechter in eerste aanleg dit verzoek af.
15. Daarop stelde verzoeker hoger beroep in bij de verwijzende rechter, de Consiglio di Stato. In het kader van dat hoger beroep voerde hij onder andere aan dat de rechter in eerste aanleg artikel 53 van richtlijn 2013/36 onjuist had toegepast.(3) Verzoeker bleef ook bij zijn standpunt dat de documenten waartoe hij toegang trachtte te verkrijgen, niet langer onder het beroepsgeheim vielen omdat de BNI zich in een procedure voor gedwongen liquidatie op grond van een rechterlijke uitspraak bevond en dus geen bankactiviteiten meer kon uitvoeren.
16. De Banca d’Italia stelde dat verzoeker nog geen civiele procedure had ingesteld toen hij zijn verzoek om toegang indiende. Artikel 53 van richtlijn 2013/36 was bijgevolg niet van toepassing. De Banca d’Italia benadrukte tevens dat de procedure voor gedwongen liquidatie van de BNI op grond van een rechterlijke uitspraak nog aan de gang was, waardoor de vertrouwelijkheid moest worden gehandhaafd.
17. Daarop heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„a) Is het beginsel van doorzichtigheid, dat uitdrukkelijk is neergelegd in artikel 15 van [het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie], als algemeen bindend voorschrift, opgevat in de zin dat dit beginsel kan worden geregeld door de in artikel 15, lid 3, bedoelde regelgevingsbronnen of daarmee gelijkgestelde bronnen, waarvan de inhoud blijk zou kunnen geven van een te ruime discretionaire bevoegdheid zonder grondslag in een hogere bron van Europees recht over de noodzakelijke voorafgaande vaststelling van niet-derogeerbare minimumbeginselen, niet zodanig in strijd met een vergelijkbare beperkende doelstelling in de Europese regelgeving voor toezicht op kredietinstellingen dat het beginsel van doorzichtigheid wordt uitgehold, ook ingeval het belang bij de toegang verband houdt met wezenlijke belangen van de verzoeker die kennelijk overeenkomen met de gevallen die zijn uitgezonderd van de beperkingen in de sector?
b) Moeten artikel 22, lid 2, en artikel 27, lid 1, van verordening (EU) nr. 1024/2013 van de Raad van 15 oktober 2013, waarbij aan de Europese Centrale Bank welomschreven taken worden toegewezen op het vlak van het toezicht op kredietinstellingen, dientengevolge worden uitgelegd niet als niet-uitzonderlijke gevallen waarin derogaties aan de niet-toegankelijkheid van documenten mogelijk zijn, maar als voorschriften die moeten worden uitgelegd in het licht van de ruimere doelstellingen van artikel 15 van [het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie] en als zodanig als voorschriften die kunnen worden herleid tot een algemeen beginsel van Unierecht dat inhoudt dat de toegang, op grond van een redelijke en evenredige weging van de behoeften van het kredietwezen en de fundamentele belangen van een spaarder die betrokken is bij een geval van verdeling van lasten (,burden sharing’), niet kan worden beperkt, in het licht van de relevante omstandigheden die zijn vastgesteld door een toezichthouder die organisatorische kenmerken en verantwoordelijkheden in de sector heeft, welke vergelijkbaar zijn met die van de Europese Centrale Bank?
c) Moet artikel 53 van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG (voor de EER relevante tekst), en de voorschriften van de nationale rechtsorde die met deze bepaling verenigbaar zijn, niet in overeenstemming worden gebracht met de in de eerste vraag opgesomde overige regels en beginselen van Europees recht, in de zin dat toegang kan worden verleend, in geval van een verzoek in die zin nadat de procedure van gedwongen administratieve liquidatie op de bank is toegepast, niet alleen wanneer de verzoeker niet uitsluitend om toegang verzoekt in een daadwerkelijk ingeleide civiele of handelsrechtelijke procedure met het oog op de bescherming van vermogensrechtelijke belangen die zijn aangetast doordat de procedure van gedwongen administratieve liquidatie op de bank is toegepast, maar ook in het geval dat deze verzoeker zich juist met het oog op de toetsing van de concrete slaagkans van dergelijke civiele of handelsrechtelijke procedures daaraan voorafgaand wendt tot een rechterlijke instantie die door de nationale staat is bekleed met de bevoegdheid om het recht op toegang en de doorzichtigheid te beschermen, juist met het oog op de volledige bescherming van het recht van verweer en beroep, inzonderheid in het geval van een spaarder die al de gevolgen van verdeling van lasten (,burden sharing’) heeft ondergaan in het kader van een insolventieprocedure van een kredietinstelling waarbij hij zijn spaargeld had gedeponeerd?”
18. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de Banca d’Italia, de Italiaanse en de Portugese regering, en de Europese Commissie. Buccioni, de Banca d’Italia, de Italiaanse regering en de Commissie hebben ter terechtzitting van 21 maart 2018 pleidooi gehouden.
IV. Beoordeling
19. Deze conclusie is als volgt opgebouwd. Ik zal eerst nader ingaan op de ontvankelijkheid van het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing (A). Daarna zal ik onderzoeken welke door de verwijzende rechter aangehaalde Unierechtelijke bepalingen op deze zaak van toepassing zijn (B). Vervolgens zal ik mij uitspreken over de uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 (C).
A. Ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing
20. Tijdens de schriftelijke behandeling hebben de Italiaanse regering en de Banca d’Italia betoogd dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk moest worden verklaard. Volgens hen was verzoekers verzoek om toegang tot documenten ingewilligd. Van een aanhangig geding voor de verwijzende rechter was dus geen sprake meer.
21. Het heeft er inderdaad alle schijn van dat verzoeker op 10 maart 2017, nadat het verzoek om een prejudiciële beslissing bij het Hof was ingediend, de verwijzende rechter ervan in kennis stelde dat hij alle in zijn oorspronkelijke verzoek om toegang vermelde documenten van de Banca d’Italia had ontvangen. De Banca d’Italia bevestigde dit op 14 maart 2017.
22. Bij brief van 18 juli 2017 vroeg het Hof de verwijzende rechter of hij in het licht van die omstandigheden zijn verzoek om een prejudiciële beslissing wilde handhaven. Bij beschikking van 22 september 2017 verklaarde de verwijzende rechter dat hij zijn verzoek wilde handhaven, waarbij hij bevestigde dat de zaak rechtsgeldig bij hem aanhangig was gemaakt en bij hem nog in behandeling was. De verwijzende rechter merkte met name op dat verzoeker te kennen had gegeven dat hij wilde doorgaan met het hoofdgeding omdat niet aan al zijn vorderingen was voldaan.
23. In beginsel zij eraan herinnerd dat een vermoeden van relevantie rust op de vragen inzake de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld.(4) Kwesties zoals de vraag hoelang en tot wanneer een zaak rechtsgeldig aanhangig is bij een nationale rechterlijke instantie zodat sprake is van een zaak aanhangig bij die rechterlijke instantie in de zin van artikel 267 VWEU, moet door de nationale rechterlijke instantie worden beoordeeld op basis van haar uitlegging van zowel de feiten van de voor haar aanhangige zaak als het nationale procesrecht.(5) Bepalend voor het Hof is dat de verwijzende rechter ondubbelzinnig heeft bevestigd dat hij nog steeds van oordeel is dat de zaak volgens het nationale recht rechtsgeldig bij hem aanhangig is.(6)
24. Gezien die bevestiging zou het Hof mijns inziens tot de slotsom moeten komen dat de bij dit verzoek om een prejudiciële beslissing gestelde vragen moeten worden beantwoord.
B. Toepasselijke bepalingen van Unierecht
25. Met zijn eerste vraag verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van artikel 15 VWEU. Met zijn tweede vraag verzoekt hij om uitlegging van artikel 22, lid 2, en artikel 27, lid 1, van verordening (EU) nr. 1024/2013(7), gelezen in samenhang met artikel 15 VWEU. De derde vraag betreft artikel 53 van richtlijn 2013/36, eveneens gelezen in samenhang met artikel 15 VWEU. In wezen wil de verwijzende rechter met deze vragen vernemen of documenten als die waarom verzoeker heeft verzocht volgens de hogervermelde bepalingen openbaar mogen worden gemaakt.
26. Wat de eerste twee vragen betreft, ben ik van mening dat artikel 15 VWEU noch verordening nr. 1024/2013 in de onderhavige zaak in feite niet van toepassing is.
27. In artikel 15, lid 1, VWEU is het beginsel neergelegd dat de instellingen, organen en instanties van de Unie bij hun werking openheid aan de dag moeten leggen. Op een vergelijkbare manier voorziet artikel 15, lid 3, VWEU in „recht op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie”. De tekst van deze bepalingen en de rechtspraak van het Hof bevestigen dat artikel 15 VWEU enkel van toepassing is op de instellingen, organen en instanties van de Unie en op de documenten in hun bezit, zelfs wanneer die documenten door een andere instelling of door een lidstaat zijn opgesteld.(8) Zelfs al wordt artikel 15 VWEU gelezen in samenhang met andere bepalingen van primair recht betreffende het beginsel van openheid, zoals het tweede lid van artikel 1 VEU en artikel 298 VWEU, of in samenhang met artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(9), blijft het een feit dat in die bepalingen, net zoals in artikel 15 VWEU, de doelstelling van een open Europees – in plaats van nationaal – bestuur is neergelegd.(10)
28. Hieruit volgt dat toegang tot documenten in het bezit van nationale administraties niet is geregeld in artikel 15 VWEU maar in nationale bepalingen inzake toegang tot documenten. Voor het hoofdgeding betekent dit dat een verzoek aan de Banca d’Italia om toegang tot documenten die door haar zijn opgesteld of in haar bezit zijn, in beginsel door het Italiaanse recht wordt geregeld.
29. Aangaande de tweede vraag bepaalt de eerste alinea van artikel 1 van verordening nr. 1024/2013, welk artikel „Onderwerp en toepassingsgebied” als opschrift draagt, dat „[b]ij deze verordening […] aan de [Europese Centrale Bank (ECB)] specifieke taken betreffende het beleid op het gebied van het prudentieel toezicht op kredietinstellingen [worden] opgedragen […]”. Het is dus duidelijk dat verordening nr. 1024/2013 uitsluitend van toepassing is op de ECB en niet op bevoegde nationale autoriteiten die met het prudentieel toezicht op kredietinstellingen zijn belast, zoals de Banca d’Italia. Dit wordt voorts bevestigd door de vijfde alinea van hetzelfde artikel, waarin is bepaald dat „[d]eze verordening geldt onverminderd de verantwoordelijkheid en de daaraan gerelateerde bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten van de deelnemende lidstaten om andere dan de bij deze verordening aan de ECB opgedragen toezichttaken te verrichten”. De feiten van de onderhavige zaak, die een onderzoek van de verplichtingen van een nationale toezichthoudende autoriteit met betrekking tot de openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens met zich brengen, lijken dus niet binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1024/2013 te vallen.
30. De enige Unierechtelijke bepaling die rechtstreeks verband houdt met de onderhavige zaak, lijkt dus de bepaling te zijn die de verwijzende rechter in zijn derde vraag aanhaalt, te weten artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Voordat ik die specifieke bepaling uitleg, wil ik evenwel twee punten nader toelichten.
31. Ten eerste, gelet op het feit dat artikel 15 VWEU niet van toepassing is op verzoeken aan nationale autoriteiten om toegang tot documenten, denk ik niet dat het mogelijk is om artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 uit te leggen in het licht van artikel 15 VWEU of, meer in het algemeen, in het licht van een Uniebeginsel van openheid of doorzichtigheid. Dat zou gevaarlijk dicht in de buurt komen van een omzeiling van de werkingssfeer van het Unierecht en van een uitbreiding ervan naar gebieden en kwesties die er duidelijk niet door horen te worden geregeld.
32. Ten tweede zal een verzoek (zoals dat van verzoeker) aan een nationale toezichthoudende autoriteit (zoals de Banca d’Italia) om toegang te verkrijgen tot documenten waarover zij beschikt voor bankentoezichtdoeleinden, zoals ik in punt 28 van deze conclusie reeds heb vermeld, toch onder de desbetreffende nationale bepalingen inzake toegang tot documenten vallen. Derhalve bestaat het eerste niveau van regelgeving dat in deze zaak van toepassing is, dus uit de nationale voorschriften inzake toegang tot documenten. Het tweede niveau van regelgeving bestaat dan uit de in de eerste alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 vervatte algemene bepaling over het beroepsgeheim. Deze bepaling vormt een van het Unierecht afgeleide uitzondering op het algemene beginsel van toegang tot documenten waarin het nationale recht kennelijk voorziet. Het derde niveau van regelgeving is ten slotte de derde alinea van artikel 53, lid 1, die voorziet in een uitzondering op de regel van het tweede niveau. In deze zaak alsmede, wat dat betreft, in elke soortgelijke zaak waarin een verzoeker toegang tracht te verkrijgen tot documenten in het bezit van een nationale autoriteit, komt de derde alinea van artikel 53, lid 1, van de richtlijn in de praktijk dus neer op een verwijzing naar het beginsel van de regel op het eerste niveau: het algemene beginsel van toegang tot documenten.
33. Met andere woorden, als het verlenen van toegang de basisregel van het nationale recht inzake toegang tot documenten is, dan vormt het algemene beginsel van (de eerste alinea van) artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 (en de nationale bepalingen ter omzetting van die bepaling) in feite de uitzondering op die regel.
C. De derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36
1. De oorsprong van de bepaling
34. Deze zaak is het eerste geval waarin het Hof wordt verzocht om uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 of van de ermee overeenstemmende voorgangers ervan, te weten artikel 44, lid 1, van richtlijn 2006/48 en artikel 30, lid 1, van richtlijn 2000/12/EG(11).
35. Voordien bevatte artikel 12, lid 1, van de Eerste richtlijn (77/780/EEG)(12) van de Raad (hierna: „Eerste richtlijn van de Raad”) ook een soortgelijke bepaling. Die bepaling maakte evenwel geen deel uit van de oorspronkelijke versie van de Eerste richtlijn van de Raad. Deze bevatte louter een bepaling die grotendeels overeenstemde met die welke wij thans aantreffen in de eerste alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Die bepaling voorzag in de invoering van de algemene verplichting om het beroepsgeheim te bewaren, die erin bestaat dat vertrouwelijke gegevens „aan geen enkele persoon of autoriteit bekend mogen worden gemaakt, tenzij dit krachtens wettelijke voorschriften geschiedt”.
36. In 1989 werd de Eerste richtlijn van de Raad gewijzigd bij de Tweede richtlijn (89/646/EEG) van de Raad(13) (hierna: „Tweede richtlijn van de Raad”), waarbij artikel 12, lid 1, werd vervangen door een nieuwe tekst die bestaat uit de voorschriften die thans zijn opgenomen in de tweede en derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36.
37. De bij de Tweede richtlijn van de Raad aangebrachte wijziging werd vastgesteld na het arrest van het Hof in de zaak Hillenius.(14)De eiser in die zaak was de gemeente Hillegom in Nederland. De gemeente had geld geplaatst bij een Nederlandse bank die later failliet werd verklaard. De eiser verzocht en verkreeg dat een voorlopig getuigenverhoor – een procedure die naar Nederlands recht openstaat voordat de procedure ten gronde wordt ingeleid – werd gelast. De verweerder, Hillenius, werkte voor De Nederlandsche Bank (de Nederlandse centrale bank), die de toezichthoudende autoriteit overeenkomstig de Eerste richtlijn van de Raad was. Hij was een van de getuigen die opgeroepen waren om getuigenis af te leggen over het faillissement. De aan hem voorgelegde vragen hadden tot doel eisers overtuiging te staven dat de centrale bank niet naar behoren toezicht had gehouden op de werkzaamheden van de failliete entiteit. Hij weigerde bepaalde vragen wegens het bankgeheim te beantwoorden omdat de vragen betrekking hadden op de wijze waarop de Nederlandse centrale bank haar toezicht had uitgeoefend.
38. In zijn arrest oordeelde het Hof dat de verplichting tot het bewaren van het beroepsgeheim uit hoofde van artikel 12, lid 1, van de Eerste richtlijn van de Raad zich ook uitstrekt tot verklaringen die werknemers van een toezichthoudende autoriteit in een burgerlijk geding als getuige afleggen.(15) Aangaande de in die bepaling opgenomen uitzondering op het verbod om vertrouwelijke gegevens bekend te maken, „tenzij dit krachtens wettelijke voorschriften geschiedt”, oordeelde het Hof dat het bij gebrek aan een duidelijk richtsnoer in het nationale recht aan de nationale rechter staat om een evenwicht te bewerkstelligen „tussen het voor de rechtsbedeling fundamentele belang van de waarheidsvinding en het belang van de handhaving van de vertrouwelijkheid van bepaalde inlichtingen […]. Bij de afweging van deze belangen dient hij in voorkomend geval inzonderheid te beoordelen welk belang moet worden toegekend aan de omstandigheid dat de betrokken inlichtingen overeenkomstig artikel 12, lid 2, van de richtlijn zijn verkregen van de bevoegde autoriteiten van andere lidstaten”.(16)
39. Vier jaar na het arrest in de zaak Hillenius werd artikel 12, lid 1, ingrijpend gewijzigd bij de Tweede richtlijn van de Raad. De uitdrukking „tenzij dit krachtens wettelijke voorschriften geschiedt” werd vervangen door een verbod om vertrouwelijke gegevens bekend te maken „behalve in een samengevatte of geaggregeerde vorm, zodat individuele instellingen niet kunnen worden geïdentificeerd, zulks onverminderd de gevallen die onder het strafrecht vallen”. Dat leek dus sterk op de huidige tekst van de tweede alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Bovendien werd de thans in de derde alinea van artikel 53, lid 1, vervatte regel toegevoegd welke nagenoeg ongewijzigd is gebleven.
40. De geschiedenis en de context van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 maken twee punten duidelijk.
41. Ten eerste toont de geschiedenis van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 aan dat, oorspronkelijk, de Uniewetgever het niet nodig achtte te voorzien in specifieke, op het Unierecht gebaseerde uitzonderingen op het beginsel van bescherming van het beroepsgeheim. De Uniewetgever beperkte zich louter tot het eerbiedigen van uitzonderingen waarin het nationale recht voorzag. Pas later werden de uitzonderingen „op Europees niveau” vastgesteld.
42. Ten tweede is de tekst van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 (in onderling verband beschouwd met oudere versies ervan) aanzienlijk geëvolueerd, vooral die van de erin vervatte uitzonderingen. De tekst van deze uitzonderingen is dus zeker niet in steen gebeiteld.
43. Deze stelling wordt verder geschraagd door het feit dat parallelle Unierechtelijke instrumenten die bepalingen van soortgelijke aard bevatten, anders geformuleerd blijken te zijn. Zo is de tekst van artikel 76, leden 1 en 2, van richtlijn 2014/65/EU(17) (waarbij de identieke bepalingen van artikel 54, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/39/EG(18) werden vervangen) soortgelijk aan die van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Meer in het bijzonder is artikel 76, lid 2, van richtlijn 2014/65 de bepaling die soortgelijk – maar niet identiek – is aan de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36.(19) Een andere soortgelijke – maar niet identieke – bepaling is artikel 102, lid 1, van richtlijn 2009/65/EG.(20) Dit staat in schril contrast tot de benadering van artikel 25, lid 1, van richtlijn 2004/109/EG(21) waarin louter de mogelijke uitzonderingen in het nationale recht in acht worden genomen, wat dus aansluit bij de logica die geldt voor de oorspronkelijke versie van de Eerste richtlijn van de Raad. Wat openbaarmaking door Europese toezichthoudende autoriteiten betreft, bevat zowel artikel 70 van verordening (EU) nr. 1093/2010(22) als artikel 70 van verordening (EU) nr. 1095/2010(23) de algemene regel inzake het beroepsgeheim en de uitzondering voor het strafrecht en voor openbaarmaking in samengevatte of geaggregeerde vorm, maar zij staan geen uitzondering voor civiele of handelsrechtelijke procedures toe.
44. Kortom, gelet op dergelijke historische en contextuele verscheidenheid voor wat betreft zowel de precieze formulering als de benaderingen, moet mijns inziens een gezonde dosis scepsis aan de dag worden gelegd ten aanzien van argumenten waarbij met klem wordt beweerd dat, indien de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36, zoals zij vandaag is geformuleerd, niet zo restrictief mogelijk wordt uitgelegd, het effectieve toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen volledig zou worden uitgehold. Het lijkt erop dat de regels zowel in het verleden als in parallelle regelingen (die zeker niet minder gevoelig zijn) anders – soms minder restrictief – waren of zijn geformuleerd, kennelijk zonder dat het gehele systeem daardoor als een kaartenhuis instort.
2. De uitlegging van de uitdrukking „in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures”: de zaak Altmann
45. Volgens de verwijzende rechter staat vast dat de gegevens waartoe verzoeker toegang tracht te verkrijgen, vertrouwelijk zijn en geen betrekking hebben op derden die betrokken zijn bij pogingen om de BNI te redden. Tevens verklaart de verwijzende rechter dat de gedwongen liquidatie van de BNI nog aan de gang is (wat ter terechtzitting is bevestigd). De enige in de onderhavige zaak resterende kwestie met betrekking tot de uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36(24) is dus de vraag naar de draagwijdte van de uitdrukking „in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures”.
46. Dienaangaande stelt verzoeker dat hij recht op toegang heeft tot de documenten die hij bij de Banca d’Italia heeft opgevraagd, voor zover hij de bedoeling heeft ze te gebruiken ten behoeve van een (mogelijke) civiele of handelsrechtelijke procedure. De Banca d’Italia stelt daarentegen dat alleen in de loop van (aanhangige) civiele of handelsrechtelijke procedures toegang tot die documenten kan worden verleend.
47. De onderhavige zaak is het eerste geval waarin het Hof verzocht wordt uitlegging te geven aan de uitdrukking „in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures” in artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36. Een vergelijkbare uitdrukking werd in het arrest in de zaak Altmann e.a. evenwel reeds uitgelegd door het Hof in het kader van een soortgelijke bepaling in artikel 54, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/39.(25)
48. De heer en mevrouw Altmann en andere beleggers verzochten om toegang tot documenten en inlichtingen waarover de Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Duitse federale instantie voor toezicht op financiële dienstverlening; hierna: „BaFin”) beschikte met betrekking tot Phoenix Kapitaldienst GmbH (hierna: „Phoenix”), een beleggingsonderneming waarvan het bedrijfsmodel voornamelijk tot doel had, beleggers op grote schaal te bedriegen. Phoenix werd ontbonden en werd later onderworpen aan een procedure van gedwongen liquidatie op grond van een rechterlijke uitspraak. Tegen twee leidinggevenden van Phoenix werd een strafrechtelijk vooronderzoek ingesteld. Vervolgens dienden de heer en mevrouw Altmann en de andere beleggers een verzoek om toegang tot documenten in, dat slechts gedeeltelijk door de BaFin werd ingewilligd. De BaFin ontzegde de toegang tot bepaalde documenten op grond dat zij onder de geheimhoudingsplicht vielen waarin de Duitse wetgeving ter omzetting van richtlijn 2004/39 voorziet. Daarop stelden de verzoekende partijen bij een Duitse rechterlijke instantie een vordering tegen het besluit van de BaFin in. Die rechterlijke instantie verzocht het Hof om een prejudiciële beslissing over de vraag of zij, gelet op het feit dat de opgevraagde gegevens betrekking hadden op strafbare feiten en andere ernstige wetsovertredingen, bij wijze van uitzondering mocht afwijken van de verplichting om het beroepsgeheim uit hoofde van de richtlijn in acht te nemen.
49. Bij het aanhalen van het arrest in de zaak Hillenius merkte het Hof op dat „[w]il het systeem van controle op de activiteiten van beleggingsondernemingen […] doeltreffend werken, dan moeten zowel de ondernemingen waarop toezicht wordt uitgeoefend als de bevoegde autoriteiten er zeker van kunnen zijn dat de verstrekte vertrouwelijke inlichtingen in beginsel vertrouwelijk blijven”(26), daaraan toevoegend dat het ontbreken van een dergelijk vertrouwen „afbreuk [zou] kunnen doen aan de vlotte uitwisseling van de vertrouwelijke informatie die nodig is om het toezicht te kunnen uitoefenen”.(27)
50. Artikel 54 van richtlijn 2004/39 voorzag echter ook in uitzonderingen op het algemene verbod op openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens. Bij het onderzoek van deze uitzonderingen nam het Hof zowel de uitzondering van artikel 54, lid 1 – „onverminderd de gevallen die onder het strafrecht […] vallen”(28) –, als die van artikel 54, lid 2, van de richtlijn –„in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures” – onder de loep. Wat laatstgenoemde uitzondering betreft, verklaarde het Hof dat „onverminderd de gevallen die onder het strafrecht vallen, slechts [kan] worden afgeweken van de verplichting om het beroepsgeheim in acht te nemen wanneer is voldaan aan de drie voorwaarden (van artikel 54, lid 2), namelijk dat de vertrouwelijke gegevens geen betrekking hebben op derden, dat deze gegevens openbaar worden gemaakt in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures en dat zij nodig zijn voor de afwikkeling van deze procedures”.(29) Het Hof kwam tot de volgende conclusie: „[u]it de verwijzingsbeslissing blijkt niet dat het hoofdgeding, dat betrekking heeft op een administratieve procedure inzake een krachtens [de relevante Duitse wetgeving] ingediend verzoek om toegang te krijgen tot gegevens en documenten die in handen zijn van een nationale toezichthoudende autoriteit, […] gaat om een door de verzoekers in het hoofdgeding ingestelde civiele of handelsrechtelijke procedure”.(30)
51. Opgemerkt zij dat de in de Engelse versie van het arrest vermelde uitdrukking „in the course of” (in de loop van) niet terug te vinden is in de tekst van artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39.(31) Daarenboven voegde het Hof eraan toe dat het verzoek in die zaak niet was ingediend in een „door de verzoekers ingestelde” procedure, wat zou kunnen betekenen dat een procedure reeds aanhangig moet zijn om de bepaling te kunnen toepassen.
52. Het Hof verklaarde evenwel niet uitdrukkelijk dat een civiele of handelsrechtelijke procedure reeds aanhangig moet zijn om artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 te kunnen toepassen.Dat verschilt van de conclusie van advocaat-generaal Jääskinen in die zaak, die benadrukte dat de bepaling strikt moet worden uitgelegd. Hij wees erop dat „de Uniewetgever openbaarmaking heeft toegestaan in het kader van civiele en handelsrechtelijke procedures en niet ten behoeve van dergelijke procedures. Volgens de tekst van de uitzondering, die strikt dient te worden uitgelegd, moet er dus in ieder geval een aanhangige civiele of handelsrechtelijke procedure zijn om artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 te kunnen toepassen”.(32) Volgens hem „[dekt] [de] uitzondering […] echter niet een verzoek om vertrouwelijke informatie waarover de bevoegde toezichthoudende autoriteit beschikt, dat ertoe strekt te onderzoeken of bepaalde van deze gegevens nuttig kunnen zijn voor een later, opzichzelfstaand beroep, aangezien dit beroep niet is ingesteld in het kader van een lopende civiele of handelsrechtelijke procedure”.(33)
3. Waarom de rechtspraak in de zaak Altmann niet verder mag worden uitgebreid
53. De derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 en artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 zijn grotendeels gelijkluidend. Derhalve kan worden gesteld dat de benadering in de zaak Altmann op de onderhavige zaak moet worden toegepast, zoals de Banca d’Italia, de Italiaanse en de Portugese regering en de Commissie in overweging geven. Zij zijn namelijk van mening dat de uitspraak in de zaak Altmann aldus moet worden begrepen dat een civiele of handelsrechtelijke procedure reeds aanhangig moet zijn om artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 te kunnen toepassen.
54. Indien dergelijke uitlegging naar analogie op deze zaak zou worden toegepast, zou dat betekenen dat de uitzondering in de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 niet van toepassing is op het (algemene) verbod om gegevens openbaar te maken. Het verzoek om toegang tot documenten werd niet ingediend in de loop van een civiele of handelsrechtelijke procedure, maar eerder ten behoeve van een civiele of handelsrechtelijke procedure. Verzoeker zou aldus de toegang tot om het even welk document of gegeven worden ontzegd.
55. Ik wens nogmaals de nadruk te leggen op het feit dat het Hof in het arrest in de zaak Altmann – in tegenstelling tot advocaat-generaal Jääskinen in zijn conclusie – niet uitdrukkelijk verklaarde dat een procedure aanhangig moet zijn om die bepaling te kunnen toepassen. Zelfs indien wordt aangenomen dat het Hof impliciet die voorwaarde stelde, zie ik echter een aantal redenen waarom de toepassing naar analogie van een dergelijke bepaling op deze zaak problematisch zou zijn en tot zeer twijfelachtige resultaten zou leiden. Voordat ik verschillende dergelijke problemen beschrijf (c), zal ik de juridische (a) en feitelijke verschillen (b) schetsen die de zaak Altmann van deze zaak onderscheiden.
a) Juridische verschillen
56. Hoewel het in wezen grotendeels gelijkluidende bepalingen zijn, stemt de tekst van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 niet precies overeen met die van artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39.
57. Ten eerste mogen vertrouwelijke gegevens volgens artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 alleen openbaar mogen worden gemaakt indien zij „geen betrekking hebben op derden”, terwijl zij volgens de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 openbaar mogen worden gemaakt mits zij „geen betrekking hebben op derden die betrokken zijn bij pogingen om die kredietinstelling te redden” (cursivering van mij). De tweede bepaling vernauwt dus de werkingssfeer van het verbod op openbaarmaking van gegevens met betrekking tot derden: dit verbod geldt alleen voor vertrouwelijke gegevens die niet op om het even welke derde betrekking hebben (zoals dat het geval is bij richtlijn 2004/39), maar alleen op derden die betrokken zijn bij pogingen om de kredietinstelling te redden die failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd. Dat betekent met andere woorden dat de door richtlijn 2013/36 geboden mogelijkheid om openbaarmaking toe te staan ruimer is dan die van richtlijn 2004/39.
58. Ten tweede moet worden benadrukt dat daar waar vertrouwelijke gegevens volgens artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39 openbaar mogen worden gemaakt in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures „indien dat nodig is voor de afwikkeling van de procedure”(34), richtlijn 2013/36 veelzeggend niet in een dergelijke beperking voorziet. Richtlijn 2004/39 is dus strikter geformuleerd dan richtlijn 2013/36. Door het ontbreken van een dergelijk vereiste in de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36, laat deze richtlijn tevens meer speelruimte voor openbaarmaking dan richtlijn 2004/39.
59. Ten derde merk ik zijdelings op dat, in sommige taalversies, de uitdrukking „in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures” als zodanig niet gelijkluidend is in beide richtlijnen. Dit is met name het geval voor de Italiaanse versie van de richtlijnen(35), zoals verzoeker ter terechtzitting opmerkte, alsmede voor andere taalversies. In andere taalversies is de in beide richtlijnen gebruikte uitdrukking echter wel identiek geformuleerd.(36)
60. Kortom, de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 is een ruimere bepaling dan artikel 54, lid 2, van richtlijn 2004/39. Of anders bekeken: de mogelijkheid om gegevens niet openbaar te maken in gevallen waarin een kredietinstelling failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd, is beperkter. Dit verschil – nogmaals, beoordeeld in het licht van de historische evolutie van deze bepaling en van de andere parallelle instrumenten die hetzelfde onderwerp regelen(37) – doet de vraag rijzen of het wel de bedoeling van de Uniewetgever was – al gesteld dat dergelijke wetgevende coördinatie bestond – dat beide bepalingen dezelfde werkingssfeer zouden hebben.
b) Feitelijke en contextuele verschillen
61. Naast de juridische verschillen tussen de onderhavige zaak en de zaak die tot het arrest Altmann heeft geleid, zou ik de nadruk willen leggen op een tweeledig feitelijk en contextueel verschil tussen deze zaken, dat zich op nationaal niveau situeert.
62. In de eerste plaats betreft deze zaak, procedureel gezien, louter een kwestie van toegang tot documenten, die als zodanig grotendeels losstaat van de faillissementsprocedure. Tijdens de terechtzitting is bevestigd dat de liquidatieprocedure betreffende de BNI nog aan de gang is en dat verzoeker als niet-bevoorrechte schuldeiser aan deze procedure heeft deelgenomen. Kennelijk kon hij tijdens de liquidatieprocedure, door een verzoek aan de curatoren te richten, geen toegang verkrijgen tot documenten als die welke hij bij de Banca d’Italia heeft opgevraagd. De eenvoudige reden daarvoor is dat curatoren niet over dat type van documenten beschikken. De discussie of de faillissementsprocedure als zodanig kan worden beschouwd als een „civiele of handelsrechtelijke procedure” in de zin van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 en of in het kader daarvan al dan niet om toegang tot het door verzoeker gewenste type van documenten kon worden verzocht, heeft weinig nut aangezien verzoeker, in het kader van die procedure, nooit het type documenten had kunnen verkrijgen waartoe hij om toegang verzoekt.
63. Wat in de tweede plaats de aard van de gewenste documenten betreft, bevestigde zowel verzoeker als de Banca d’Italia ter terechtzitting dat verzoekers verzoek om toegang tot documenten enkel en alleen betrekking had op door de Banca d’Italia opgestelde documenten met betrekking tot het toezicht dat zij uitoefent op de BNI. Verzoeker tracht dus toegang te verkrijgen tot documenten die zijn opgesteld door een overheidsinstantie in het kader van haar toezichtactiviteiten, om zich ervan te vergewissen of er een solide basis voor een vordering wegens overheidsaansprakelijkheid tegen die instantie voorhanden is.
64. In de zaak Altmann daarentegen bestonden de documenten waartoe de verzoekers toegang trachtten te verkrijgen, uit accountantsverslagen, interne memo’s, verslagen, correspondentie, documenten, akkoorden, overeenkomsten en notities over de interne situatie van het bedrijf waartegen een procedure voor gedwongen liquidatie op grond van een rechterlijke uitspraak was ingeleid.(38) De betrokken documenten waren bijgevolg particuliere of bedrijfsinterne documenten in handen van de Duitse toezichthoudende autoriteit, de BaFin.
65. Deze verschillen brengen een fundamentele en ruimere vraag aan de oppervlakte die aan de basis van de onderhavige zaak ligt: had de Uniewetgever, bij de vaststelling van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36, door daarover het stilzwijgen te bewaren, de bedoeling om de mogelijkheid om op een gegeven tijdstip administratieve toegang te verlenen tot documenten die raakten aan het beroepsgeheim op nationaal niveau, volledig uit te sluiten en was het dus – op dezelfde manier – ook zijn bedoeling om administratieve rechterlijke instanties de toegang tot dergelijke documenten in het kader van hun toetsing van administratieve besluiten houdende weigering van toegang tot dergelijke documenten volstrekt te ontzeggen? Of is dit eerder het gevolg van een eenvoudig verzuim van de wetgever om dat type van toegang, dat in combinatie met een zeer restrictieve tekstuele uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 tot nogal absurde resultaten leidt, in de wetgeving op te nemen?
c) De praktische problemen bij de uitbreiding van de rechtspraak in de zaak Altmann naar andere gevallen
66. Tot slot – maar daarom mijns inziens niet minder belangrijk – zou de uitbreiding, naar analogie, van de benadering in de zaak Altmann naar de onderhavige zaak – nogmaals, ervan uitgaande dat de uitspraak in de zaak Altmann aldus moet worden begrepen dat een civiele of handelsrechtelijke procedure aanhangig moet zijn – tot een aantal praktische problemen leiden.
67. Ten eerste heeft deze benadering veel weg van een cirkelredenering: om te weten te komen of het zinnig zou zijn om een vordering in te stellen, moet men eerst een vordering instellen. Een cynicus (of een realist, al naargelang de gekozen invalshoek) zou wellicht opmerken dat onzekerheid inherent is aan de gang naar de rechter. Wellicht in tegenstelling tot de onvermijdelijke grenzen aan de mogelijkheid om op om het even welk ogenblik de positie van subatomaire deeltjes vast te stellen, zou de toepassing van het onzekerheidsbeginsel (van Heisenberg)(39) op gerechtelijke procedures een uitzondering moeten blijven. Dit is nog nadrukkelijker het geval voor verzoekers die al aanzienlijke verliezen hebben geleden en die, om te achterhalen of die verliezen al dan niet kunnen worden gerecupereerd, zich moeten wagen aan een zeer ruim gerechtelijk onderzoek („fishing expedition”) waarvan de afloop onzeker is en waaraan aanzienlijke extra kosten zijn verbonden. Een dergelijke uitkomst schijnt niet alleen problemen op te leveren voor de individuele verzoeker maar draagt ook weinig bij aan de goede rechtsbedeling op nationaal niveau.
68. Daarmee hangt een andere kwestie samen: in tal van lidstaten voorziet het nationale procesrecht voor vergelijkbare soorten zaken niet in openbaarmaking in de aan het proces voorafgaande fase. Om de rechter te mogen verzoeken openbaarmaking van gegevens te gelasten, zou een particulier dus een alomvattende schadevordering moeten instellen. Voor zover een dergelijke vordering niet onmiddellijk als kennelijk ongegrond of zelfs als gekunsteld door de nationale rechter wordt afgewezen, kan de verzoeker dan alleen maar hopen dat de rechter zelf de fout (de onwettigheid) en het oorzakelijke verband tussen de fout en de vermeende schade (die waarschijnlijk het enige element van een schadevordering is dat de particulier kan staven) vaststelt.
69. Zoals de Italiaanse regering ter terechtzitting bevestigde, is in dergelijke soorten van procedures in Italië geen sprake van openbaarmaking in de aan het proces voorafgaande fase. Ongetwijfeld zou als argument kunnen worden aangevoerd dat een lidstaat, ten behoeve van de doeltreffende handhaving van op het Unierecht gebaseerde rechten, zou moeten voorzien in een dergelijke openbaarmaking teneinde toegang tot een doeltreffende voorziening in rechte en/of een eerlijk proces te bieden, zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest.
70. Mijns inziens zou dat geen verstandige aanpak zijn. Het zou in feite betekenen dat in plaats van het oorspronkelijke probleem, te weten de voor discussie vatbare formulering van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36, aan te pakken en dat probleem definitief uit de weg te ruimen, namelijk door een redelijke uitlegging van die bepaling, dat probleem voor wat betreft de uitlegging ervan zou worden bevroren en in wezen zou worden afgewenteld op de rechtsstelsels van de lidstaten. Het feit dat het invoeren van openbaarmaking in de aan het proces voorafgaande fase in de meeste stelsels van burgerlijk procesrecht niet eenvoudig is, was precies de reden waarom de Uniewetgever in richtlijn 2014/104/EU(40) voorschriften inzake toegang tot bewijsmateriaal met betrekking tot schadevorderingen wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht heeft opgenomen.
71. Er bestaan daarentegen geen soortgelijke EU-regels over openbaarmaking op het vlak van bankentoezicht. Personen zoals verzoeker in het hoofdgeding zouden dus weinig kans hebben om toegang te verkrijgen tot documenten over de door een toezichthoudende autoriteit uitgevoerde taken, tenzij dit volgens de regels over toegang tot documenten mogelijk zou zijn. In deze zaak is dit des te meer het geval aangezien verzoeker, zoals ik in punt 62 van deze conclusie heb opgemerkt, tijdens de faillissementsprocedure geen toegang tot deze documenten kon verkrijgen door een verzoek te richten aan de curatoren die belast zijn met de liquidatie van de BNI.
72. Ten tweede zij opgemerkt dat het begrip „vertrouwelijke gegevens” zeer ruim kan worden opgevat.(41) De toepassing van deze ruime opvatting op de uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 zou kunnen leiden tot een buitensporige beperking van de uitzondering in deze bepaling. In feite zouden alle gegevens betreffende een kredietinstelling dan vertrouwelijk zijn.
73. Ten derde zie ik vanuit een systemisch oogpunt niet in om welke dwingende reden artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 zou moeten worden opgevat als een uitsluiting van de mogelijkheid voor administratieve rechterlijke instanties om, in het kader van de toetsing van administratieve besluiten(42), toegang te hebben tot vertrouwelijke gegevens van kredietinstellingen die failliet zijn verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moeten worden geliquideerd, indien zij dergelijke gegevens nodig hebben om hun proces te kunnen voeren. De enige situaties waarin deze bepaling uitdrukkelijk voorziet zijn „gevallen die onder het strafrecht vallen” en „civiele of handelsrechtelijke procedures”. Moet dit aldus worden begrepen dat administratieve rechterlijke instanties welke administratieve besluiten toetsen, de toegang tot vertrouwelijke gegevens categorisch wordt ontzegd?
74. Voor het antwoord op deze vraag dient de mogelijke beweegreden voor de in artikel 53, lid 1, opgenomen uitzonderingen op het verbod op openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens in overweging worden genomen. Indien de aan deze uitzonderingen ten grondslag liggende gedachte erin bestond dat toegang tot vertrouwelijke gegevens enkel kan worden verleend wanneer een rechter op die toegang toeziet, dan zie ik niet in waarom toegang onder de controle van een administratieve rechterlijke instantie zou moeten worden uitgesloten. Ik kan een aantal rechtsvorderingen(43) bedenken waarvoor administratieve rechterlijke instanties toegang tot dergelijke vertrouwelijke gegevens moeten hebben.
75. Indien de aan deze uitzonderingen ten grondslag liggende gedachte daarentegen erin bestond dat een deskundige moet beslissen welke gegevens openbaar kunnen worden gemaakt en welke vertrouwelijk moeten blijven, dan denk ik dat in wezen de toezichthoudende autoriteiten (in dit geval, de Banca d’Italia) het best geplaatst zijn om een dergelijke beoordeling te maken, gelet op hun deskundigheid en kennis. Het doet dus wat vreemd aan dat enerzijds elke mogelijkheid van openbaarmaking uit hoofde van het nationale recht inzake toegang tot documenten wordt uitgesloten en anderzijds indirect wordt gesuggereerd dat om het even welke civiele rechter in eerste aanleg beter geplaatst is om een dergelijke openbaarmaking te gelasten in om het even welke civiele of handelsrechtelijke procedure die voor hem aanhangig zou zijn. De desbetreffende besluiten van toezichthoudende autoriteiten kunnen hoe dan ook steeds door een bestuursrechter worden getoetst.
76. Al met al moet ik toegeven dat ik moeilijk kan inzien waarom ik mij zou aansluiten bij de uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36, die door de Banca d’Italia, de Italiaanse en de Portugese regering, en de Commissie is voorgesteld.
4. De (alternatieve) uitlegging van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36
77. In het licht van de bovenstaande juridische en feitelijke verschillen tussen deze zaak en de zaak Altmann, in het bijzonder in het licht van de praktische problemen die een strikte uitlegging van deze bepaling oplevert, stel ik een meer genuanceerde lezing van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 voor. Volgens mij moet de mogelijkheid om vertrouwelijke gegevens „in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures” in de zin van deze bepaling openbaar te maken worden opgevat als „ten behoeve van civiele of handelsrechtelijke procedures”.
78. Ik zou dit onmiddellijk aan de hand van drie opmerkingen willen verduidelijken.
79. In de eerste plaats is het zelfs met een dergelijke uitlegging van de uitdrukking „in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures” duidelijk dat de andere voorwaarden van de derde alinea van artikel 53, lid 1, van toepassing blijven. Dat betekent dat slechts in twee gevallen op deze bepaling een beroep kan worden gedaan: ten eerste wanneer een kredietinstelling failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd, en – vooral – ten tweede om toegang te verkrijgen tot vertrouwelijke gegevens die geen betrekking hebben op derden die betrokken zijn bij pogingen om die kredietinstelling te redden.
80. In de tweede plaats is het ook vrij duidelijk dat een dergelijke uitlegging geenszins zou betekenen dat aan personen die stellen voornemens te zijn om, wellicht op een of andere dag, een civiele of handelsrechtelijke vordering in te stellen, plots onbelemmerde toegang wordt verleend tot vertrouwelijke gegevens over een kredietinstelling die failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd. In dit verband betekent „ten behoeve van civiele of handelsrechtelijke procedures” in wezen om in staat te zijn een civiele of handelsrechtelijke procedure in te stellen. Logischerwijze komen daarvoor alleen personen in aanmerking die rechtstreeks betrokken zijn bij het faillissement of de liquidatie van de kredietinstelling, zoals beleggers, klanten of werknemers. De kring van personen aan wie toegang zou kunnen worden verleend zou dus uitsluitend bestaan uit personen die op het eerste gezicht op goede gronden aanvoeren dat ze door het faillissement of de liquidatie rechtstreeks schade hebben geleden.
81. In de derde plaats – en dit is een belangrijk punt – zorgt een dergelijke lezing ervoor dat de toezichthoudende autoriteiten de volledige controle behouden over de gegevens die werkelijk openbaar kunnen worden gemaakt. De controle van zowel wie toegang tot vertrouwelijke gegevens kan hebben als welke vertrouwelijke gegevens kunnen worden geraadpleegd zou immers in handen zijn van de autoriteiten die zich bezighouden met de toegang tot documenten op nationaal niveau. In een zaak als die in het hoofdgeding zou het verzoek om openbaarmaking eerst aan de nationale toezichthoudende autoriteit worden gericht. Het spreekt voor zich dat het besluit van deze autoriteit vervolgens door een bestuursrechter zou kunnen worden getoetst. De logica van gecontroleerde openbaarmaking van vertrouwelijke gegevens, waarvan zou kunnen worden beweerd dat zij de basis van artikel 53, lid 1, van de richtlijn vormt, zou derhalve volledig gerespecteerd zijn. Door deze tweeledige controle is het gevaar voor te verregaande gevolgen ongetwijfeld gering: wie toegang kan hebben en wat toegankelijk is zou steeds worden bepaald door de toezichthoudende autoriteit die onder de controle van de bevoegde nationale rechter staat.
82. Drie slotopmerkingen over de ruimere context waarin het Hof wordt verzocht om uitlegging van een specifieke bepaling van richtlijn 2013/36, dringen zich op.
83. Ten eerste is een redelijk evenwicht tussen de betrokken individuele belangen vereist. Dit was al bevestigd in het arrest in de zaak Hillenius(44), waarin het Hof opmerkte dat de nationale rechterlijke instanties een redelijk evenwicht moeten bewerkstelligen tussen de verschillende belangen die zich aandienen wanneer (de voorganger van) de derde alinea van artikel 53, lid 1, van toepassing wordt.
84. Tijdens de „normale” werking van een kredietinstelling is de bescherming van het beroepsgeheim en vertrouwelijke gegevens volgens richtlijn 2013/36 uiterst belangrijk. Geheimhouding en vertrouwelijkheid zijn inderdaad de regel. Zoals in de derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36 is bepaald, wordt aan die basisregel evenwel getornd zodra een kredietinstelling „failliet is verklaard of op grond van een rechterlijke uitspraak moet worden geliquideerd”.
85. Ik suggereer uiteraard niet dat de noodzaak om vertrouwelijke gegevens te beschermen gewoonweg verdwijnt zodra de kredietinstelling failliet gaat of geliquideerd wordt. De noodzaak van bescherming van bepaalde vertrouwelijke gegevens zal blijven bestaan (bijvoorbeeld wat de knowhow van het bedrijf, de handelspraktijken ervan enzovoort betreft), zolang zij van waarde zijn als deel van de activa die bij liquidatie van het bedrijf te gelde kunnen worden gemaakt.(45) Voorts is de vertrouwelijkheid van gegevens die betrekking hebben op derden die betrokken zijn bij pogingen om die kredietinstelling te redden, in elk geval gegarandeerd door artikel 53, lid 1. Ten slotte moet ook het algemeen belang bij de goede werking van het systeem van prudentieel toezicht beschermd worden.
86. Ik houd ten volle rekening met deze aandachtspunten, maar wat ik in wezen wil zeggen is dat zodra een kredietinstelling failliet gaat, het globale evenwicht tussen de belangen begint te verschuiven. De (voortdurende) verplichting om de in het vorige punt opgesomde belangen te beschermen zal moeten worden afgewogen tegen twee andere, nieuwe belangen die zich aandienen: ten eerste, de particuliere belangen van de personen die door de liquidatie van de kredietinstelling schade hebben geleden, voornamelijk door hun de mogelijkheid te bieden schadevergoeding te vorderen. Ten tweede is er ook het legitieme (algemene) belang bij het achterhalen van wat fout is gegaan om te kunnen vaststellen of de kredietinstelling door eigen toedoen failliet is gegaan dan wel of het faillissement minstens gedeeltelijk aan de toezichthoudende autoriteit kan worden toegeschreven.
87. Het feit dat aan al die legitieme belangen tegemoet moet worden gekomen zodra een kredietinstelling failliet is verklaard, pleit ook in het voordeel van een meer genuanceerde lezing van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36.
88. Ten tweede mag worden aangenomen dat de twee nieuwe belangen die op de voorgrond treden zodra een kredietinstelling failliet is verklaard, grotendeels complementair zijn. Door degenen die voornemens zijn een vordering ter bescherming van hun particuliere belangen in te stellen, toegang te verlenen tot documenten zal, voor zover en wanneer die vordering wordt ingesteld, indirect worden bijgedragen aan de bescherming van het algemeen belang bij het toezicht op de activiteiten van toezichthoudende autoriteiten. Bovendien zou dit ook het algemeen belang bij de globale goede werking van het systeem van prudentieel toezicht kunnen dienen. Het is immers aannemelijk dat een sterkere controle op toezichthoudende autoriteiten – zelfs indirect, door toedoen van vorderingen welke particulieren bij een nationale rechterlijke instantie instellen – niet alleen leidt tot een groter verantwoordelijkheidsbesef van deze autoriteiten, maar ook tot een verbetering van de kwaliteit van hun werk.(46)
89. Tot slot dringt zich een derde en laatste opmerking op over de wijze waarop prudentieel toezicht als zodanig wordt gepercipieerd. In het algemeen heeft het Hof bevestigd dat de uiteindelijke doelstelling van de noodzaak om de vertrouwelijkheid van bepaalde soorten gegevens te bewaren – zodat geen afbreuk wordt gedaan aan de uitwisseling van gegevens tussen de onder toezicht staande entiteiten en de toezichthoudende autoriteiten – erin bestaat de goede werking van het systeem van prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen te beschermen.(47)
90. Ik erken nogmaals nadrukkelijk het wezenlijke belang van de goede werking van het bij richtlijn 2013/36 ingestelde systeem van prudentieel toezicht. Het probleem met dat argument – zoals ook in de loop van de huidige procedure is gebleken – is evenwel dat het op een hoog abstractieniveau blijkt te worden ingeroepen en dat daarbij in wezen zeer weinig concrete gegevens worden verstrekt over de precieze wijze waarop dat toezicht in gevaar zou worden gebracht. In een specifieke zaak als onderhavige zie ik niet in waarom dat argument in de praktijk zou betekenen dat kredietinstellingen – en mogelijkerwijs ook de toezichthoudende autoriteiten zelf – niet het voorwerp zouden kunnen uitmaken van vorderingen van een gelaedeerde die stelt schade te hebben geleden ten gevolge van het vermeende wanbeheer van de kredietinstelling en/of de gebrekkige werking van het systeem van prudentieel toezicht.(48) Derhalve is er geen reden om te opperen dat een regeling van beperkte openbaarmaking, waarop alleen in geval van faillissement of liquidatie en onder de controle van de toezichthoudende autoriteit en de bevoegde rechterlijke instanties een beroep zou kunnen worden gedaan, noodzakelijkerwijs de goede werking van het systeem van prudentieel toezicht op het spel zou zetten, in de zin dat het afbreuk zou doen aan de overdracht van vertrouwelijke gegevens van de onder toezicht staande entiteiten aan de toezichthoudende autoriteit.
91. Ondanks de retoriek dat het benadrukken van het belang van vertrouwelijkheid en wederzijds vertrouwen soms meer doet denken aan communicatie tussen gelijken, is het tot besluit wellicht nuttig eraan te herinneren dat de overdracht van gegevens door een kredietinstelling of een beleggingsonderneming aan de toezichthoudende autoriteiten overeenkomstig richtlijn 2013/36 geen kwestie van welwillendheid is maar een publiekrechtelijke verplichting van ondernemingen die op bepaalde markten actief zijn. Ook al moeten vertrouwelijkheid en wederzijds vertrouwen stellig worden toegejuicht en bevorderd, zij mogen niet dermate belangrijk worden dat uit het oog wordt verloren dat het in werkelijkheid niet om prudentiële vertrouwelijkheid of prudentiële verantwoordelijkheid gaat, maar om de uitoefening van prudentieel toezicht.
V. Conclusie
92. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) als volgt te beantwoorden:
„De derde alinea van artikel 53, lid 1, van richtlijn 2013/36/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende toegang tot het bedrijf van kredietinstellingen en het prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsondernemingen, tot wijziging van richtlijn 2002/87/EG en tot intrekking van de richtlijnen 2006/48/EG en 2006/49/EG, moet aldus worden uitgelegd dat de mogelijkheid om vertrouwelijke gegevens ‚in het kader van civiele of handelsrechtelijke procedures’ openbaar te maken geldt in een situatie waarin een persoon op grond van de nationale bepalingen inzake toegang tot documenten toegang tracht te verkrijgen tot documenten betreffende het toezicht op een kredietinstelling om te beoordelen of hij een vordering tegen de bevoegde toezichthoudende autoriteit zou kunnen instellen tot vergoeding van de schade die die persoon door het faillissement of de liquidatie van die kredietinstelling zou hebben geleden.”