FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. SHARPSTON
fremsat den 13. februar 2014 (1)
Sag C-350/12 P
Rådet for Den Europæiske Union
mod
Sophie in ’t Veld
»Appel – aktindsigt i institutionernes dokumenter – forordning (EF) nr. 1049/2001 – undtagelser – internationale forbindelser – juridisk rådgivning – udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste om indledningen af internationale forhandlinger mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater om en international aftale om at give finansielle betalingsdata til det amerikanske finansministerium for at forebygge og bekæmpe terrorisme og finansiering af terrorisme – afslag på begæring om fuld aktindsigt«
1. Denne appel vedrører fortolkningen af to af undtagelserne fra princippet om, at alle unionsborgere har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter i medfør af forordning (EF) nr. 1049/2001 (2). I den foreliggende sag har Rådet iværksat appel af en dom afsagt af Retten (3), hvorved den delvist annullerede Rådets afgørelse af 23. oktober 2009 (herefter »den anfægtede afgørelse«) vedrørende afslag på Sophie in ’t Velds begæring om aktindsigt i en udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste om en henstilling fra Kommissionen til Rådet om bemyndigelse til at indlede forhandlinger mellem Den Europæiske Union og Amerikas Forenede Stater om at give finansielle betalingsdata til det amerikanske finansministerium for at forebygge og bekæmpe terrorisme og finansiering af terrorisme (herefter »dokument nr. 11897/09«) (4). De undtagelser, som Rådet havde påberåbt sig, var, at en udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, og at den juridiske rådgivning, der var givet af Rådets Juridiske Tjeneste i denne sammenhæng, var et beskyttet dokument.
2. De to primære spørgsmål, der er rejst i denne sag, er, hvorvidt Retten anvendte den korrekte prøvelsesstandard under sin prøvelse af denne afgørelse, og hvorvidt Retten begik en fejl vedrørende den del af Rådets afgørelse, hvor der blev givet afslag på begæringen om aktindsigt med den begrundelse, at en udbredelse ville være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til beskyttelsen af juridisk rådgivning, idet den anså forhandlingen og indgåelsen af en international aftale for at være analog med en institutions lovgivningsvirksomhed, hvorved den anvendte Domstolens dom i Turco-sagen forkert (5).
EU-ret
Traktaterne
3. Åbenhedsprincippet er fast forankret i EU-retten. På tidspunktet for den anfægtede afgørelse var det allerede anført i artikel 1 TEU, at beslutninger skal træffes »så åbent som muligt« (6).
4. I henhold til artikel 8 i chartret om grundlæggende rettigheder (7) har enhver ret til beskyttelse af personoplysninger, der vedrører ham eller hende. I henhold til chartrets artikel 42 har enhver unionsborger ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter.
Forordningen
5. Følgende betragtninger til forordningen er relevante:
»(1) I traktaten om Den Europæiske Union fastslås princippet om åbenhed i artikel 1, stk. 2, hvori det hedder, at traktaten udgør en ny fase i processen hen imod en stadig snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt.
(2) Åbenheden giver borgerne bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og sikrer forvaltningen en større legitimitet, effektivitet og gør den mere ansvarlig over for borgerne i et demokratisk system. Åbenhed bidrager til at styrke principperne om demokrati og respekt for de grundlæggende frihedsrettigheder som fastsat i artikel 6 i EU-traktaten og i Den Europæiske Unions Charter om grundlæggende rettigheder.
[…]
(4) Formålet med nærværende forordning er at give retten til aktindsigt størst mulig virkning og at fastsætte de generelle principper herfor og begrænsninger heri i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 255, stk. 2.
[…]
(6) Adgangen til dokumenter bør udvides i de tilfælde, hvor institutionerne optræder som lovgivende myndighed, herunder i henhold til delegeret kompetence, uden at hensynet til institutionernes effektive beslutningsproces dog må tilsidesættes. Der bør i videst muligt omfang gives direkte adgang til sådanne dokumenter.
(7) I overensstemmelse med EU-traktatens artikel 28, stk. 1, og 41, stk. 1, gælder retten til aktindsigt også i forbindelse med dokumenter, der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik samt politisamarbejdet og det retlige samarbejde i kriminalsager. Hver enkelt institution bør overholde sine sikkerhedsforskrifter.
[…]
(11) Som udgangspunkt bør alle institutionernes dokumenter være offentligt tilgængelige. Visse offentlige og private interesser bør dog beskyttes gennem undtagelser. Institutionerne bør have mulighed for at beskytte deres interne konsultationer og drøftelser, når det er nødvendigt for at sætte dem i stand til at udføre deres opgaver. Ved vurderingen af undtagelserne bør institutionerne tage hensyn til de principper, der er fastlagt i Fællesskabets lovgivning om beskyttelse af personoplysninger inden for alle Unionens aktivitetsområder.
[…]«
6. Formålet med forordningen er bl.a. at fastlægge »de principper, betingelser og begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser, der skal gælde for retten til aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (herefter »institutionerne«) som fastlagt ved EF-traktatens artikel 255 med henblik på at sikre den videst mulige aktindsigt i dokumenter« (8).
7. Forordningens artikel 2 har overskriften »Personer, der har ret til aktindsigt, og anvendelsesområde« og fastsætter bl.a.:
»1. Enhver unionsborger og enhver fysisk eller juridisk person, der har bopæl eller hjemsted i en medlemsstat, har ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter med forbehold af de principper, betingelser og begrænsninger, der er fastsat i denne forordning.
[…]
3. Denne forordning finder anvendelse på alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af, dvs. dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle Den Europæiske Unions aktivitetsområder.
[…]«
8. Undtagelser fra retten til aktindsigt i dokumenter, som institutionerne er i besiddelse af, er omhandlet i forordningens artikel 4, som, for så vidt som det er relevant for den foreliggende sag (i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, og artikel 4, stk. 2, andet led), fastsætter følgende:
»1. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for:
a) beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til:
[…]
– internationale forbindelser
[…]
2. Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:
[…]
– retslige procedurer og juridisk rådgivning
[…]
medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.«
9. Artikel 4, stk. 6, fastsætter, at hvis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterede del udleveres.
Den anfægtede afgørelse og baggrunden herfor
10. I den appellerede doms præmis 1-8 gøres rede for hele baggrunden for den anfægtede afgørelse.
11. Sophie in ’t Veld, der er medlem af Parlamentet, fremsatte begæring om aktindsigt i dokument nr. 11897/09. I overensstemmelse med de procedurer, der er fastlagt i forordningen, meddelte Rådet Sophie in ’t Veld, at det ville give tilladelse til delvis aktindsigt, men gav afslag på fuld aktindsigt i dokumentet, idet det henviste til undtagelserne i forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, og artikel 4, stk. 2, andet led.
12. Rådet oplyste dels, at »udbredelse af dokument [nr. 11897/09] ville afsløre oplysninger for offentligheden vedrørende visse bestemmelser i den planlagte aftale […] og ville følgelig have en negativ indvirkning på [Unionens] forhandlingsposition og ville endvidere skade tilliden mellem parterne i de igangværende forhandlinger«. Rådet tilføjede, at »udbredelsen af dokumentet over for forhandlingspartneren […] ville afsløre elementer i [Unionens] holdning under forhandlingerne, som – hvis den juridiske udtalelse var kritisk – ville kunne udnyttes til skade for [Unionens] forhandlingsposition« (punkt 6 i den anfægtede afgørelse).
13. Dels oplyste Rådet, at dokument nr. 11897/09 indeholdt »en juridisk udtalelse vedrørende retsgrundlaget og henholdsvis [Unionens] og De Europæiske Fællesskabers kompetence til at indgå aftalen«, og at dette »følsomme emne, der har indvirkning på Europa-Parlamentets beføjelser i forbindelse med indgåelsen af aftalen, har været genstand for forskellige opfattelser mellem institutionerne«. På dette grundlag »ville udbredelsen af indholdet af det ønskede dokument være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning, idet der med udbredelsen ville ske offentliggørelse af en intern udtalelse fra den juridiske tjeneste, som var rettet udelukkende til Rådets medlemmer i forbindelse med de indledende drøftelser i Rådet om den planlagte aftale« (punkt 10 i den anfægtede afgørelse). Desuden »konkluderede [Rådet], at beskyttelsen af intern juridisk rådgivning om udkast til en international aftale […] vejer tungere end offentlighedens interesse i udbredelsen« (punkt 15 i den anfægtede afgørelse).
14. Rådet gav således i henhold til forordningens artikel 4, stk. 6, »delvis aktindsigt […] i dokumentets indledning på s. 1, punkt 1-4, og det første punktum i punkt 5, der ikke faldt ind under undtagelserne i forordning [nr. 1049/2001]« (punkt 16 i den anfægtede afgørelse) (9).
Sagen for Retten og den appellerede dom
15. Den 31. december 2009 anlagde Sophie in ’t Veld sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse og om, at Rådets tilpligtedes at betale hendes omkostninger. Europa-Kommissionen intervenerede i sagen til støtte for Rådets påstand om frifindelse. I henhold til Rettens kendelse fremlagde Rådet dokument nr. 11897/09 til gennemsyn. Dokumentet blev ikke meddelt Sophie in ’t Veld eller Kommissionen.
16. Retten fastslog, at den anfægtede afgørelse skulle delvis annulleres, i det omfang den afslog aktindsigt – i strid med forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, artikel 4, stk. 2, andet led, og artikel 4, stk. 6 – i andre af de dele af det ønskede dokument, som der ikke var givet adgang til, end dem, der vedrørte det specifikke indhold af den planlagte aftale eller forhandlingsdirektiverne, som ville kunne afsløre Unionens forhandlingsstrategi (10).
17. I den appellerede doms præmis 17-22 redegjorde Retten for rammerne for dens tilgang til sagen. For det første har forordningen til formål at give offentligheden den størst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter. For det andet fraviger undtagelserne i forordningens artikel 4 dette princip, og de skal derfor fortolkes og anvendes strengt. I denne henseende kan det forhold alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet ved en undtagelse, ikke begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse, og risikoen for, at en beskyttet interesse tilsidesættes, skal kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke være rent hypotetisk.
18. For så vidt angår rækkevidden af Rettens prøvelse fastslog denne, at den afgørelse, der skal træffes af institutionen i henhold til denne bestemmelse, er af kompleks og følsom karakter og kræver en særlig grad af forsigtighed, bl.a. under hensyntagen til den beskyttede interesses overordentligt følsomme og væsentlige karakter. »Da en sådan afgørelse kræver en vid skønsmargen, skal Rettens prøvelse af afgørelsens lovlighed begrænse sig til efterprøvelse af, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller er begået magtfordrejning« (11). Retten fastslog derefter: »[…] det [skal] undersøges, om Rådet har godtgjort, at aktindsigt i de dele af dokument nr. 11897/09, der ikke er blevet udleveret, konkret og faktisk ville kunne skade den omhandlede offentlige interesse« (12).
Appellen og retsforhandlingerne ved Domstolen
19. Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves.
– Der afsiges endelig dom vedrørende genstanden for denne appelsag.
– Sophie in ’t Veld tilpligtes at betale Rådets omkostninger i forbindelse med nærværende appelsag.
20. Rådet har hævdet, at Retten begik en retlig fejl ved dens fortolkning af undtagelserne i forordningens artikel 4. Det har til støtte for appellen fremsat to anbringender vedrørende fortolkningen af henholdsvis forordningens i) artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, og ii) artikel 4, stk. 2, andet led.
21. Kommissionen støtter Rådets påstande og har hævdet, at Retten undlod at tage hensyn til den særligt følsomme karakter af det område, som dokument nr. 11897/09 vedrører.
22. Parlamentet er interveneret i sagen for Domstolen til støtte for Sophie in ’t Velds påstande.
Det første anbringende om urigtig fortolkning af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a)
23. Til støtte for det første anbringende har Rådet gjort gældende, at der er begået to retlige fejl: i) Det er forkert, at en uenighed om valget af et retsgrundlag ikke kan være til skade for EU’s internationale interesser (det første anbringendes første led), og ii) der blev anvendt en forkert prøvelsesstandard (det første anbringendes andet led).
Det første led om valget af retsgrundlag
24. Retten indledte med at gøre opmærksom på, at dokument nr. 11897/09 vil kunne henføres under Rådets arbejdsområde vedrørende internationale forbindelser (13). Efter at have undersøgt dokumentet fastslog Retten, at Rådet lovligt havde anført risikoen for skade på offentlighedens interesse i henhold til undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, med henblik på at afslå udbredelsen af visse passager, som ville afsløre det specifikke indhold af den planlagte aftale eller forhandlingsdirektiverne (14).
25. Derefter tog Retten stilling til, hvorvidt de passager, som indeholdt en analyse af retsgrundlaget for den planlagte aftale, burde udleveres, og foretog følgende vurderinger. For det første viser risikoen ved udbredelse af holdninger, der er indtaget inden for institutionerne for så vidt angår retsgrundlaget for indgåelse af en kommende aftale – i modsætning til, hvad Rådet og Kommissionen anførte – ikke i sig selv, at der sker indgreb i EU’s interesser med hensyn til internationale forbindelser. For det andet har valget af et passende retsgrundlag for EU’s såvel interne som internationale handlinger forfatningsretlig betydning. Eftersom Den Europæiske Union kun har tildelte kompetencer, skal den følgelig nødvendigvis henføre den retsakt, som den ønsker at vedtage, til en traktatbestemmelse, som bemyndiger den til at vedtage en sådan retsakt. For det tredje er valget af retsgrundlag for en retsakt, herunder en sådan, der vedtages med henblik på indgåelse af en international aftale, ikke et resultat af ophavsmandens overbevisning alene, men skal begrundes i objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. For det fjerde, da valget af retsgrundlag således er begrundet i objektive forhold og ikke giver mulighed for, at institutionen foretager et skøn, må eventuelle meningsforskelle herom ikke sammenlignes med en uoverensstemmelse mellem institutionerne for så vidt angår de dele, der vedrører aftalens indhold. Endelig er frygten alene for at udbrede eventuelt forskellige opfattelser blandt institutionerne om retsgrundlaget for en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger på vegne af Unionen ikke tilstrækkelig til deraf at konkludere, at der er en risiko for skade på en beskyttet offentlig interesse med hensyn til internationale forbindelser.
26. Derefter afviste Retten (15) Kommissionens argument om, at udbredelsen af meningsforskelle med hensyn til retsgrundlag risikerer at skade EU’s troværdighed under forhandlingerne, og anførte, at hvis der var en uenighed mellem institutioner herom, kunne der under alle omstændigheder gøres brug af proceduren i henhold til artikel 300, stk. 6, EF (16).
27. Desuden bemærkede Retten (17), at meningsforskellen med hensyn til retsgrundlaget for den planlagte aftale allerede var offentligt kendt, da den var nævnt i Europa-Parlamentets beslutning af 17. september 2009 (18).
28. Retten konkluderede (19), at Sophie in ’t Veld skulle gives delvist medhold i det første anbringende, eftersom Rådet ikke havde godtgjort, at der forelå en risiko til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser for så vidt angår de dele af dokument nr. 11897/09, der ikke var givet adgang til, og som vedrørte retsgrundlaget for den planlagte aftale.
29. Rådet har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at forbigå princippet i Domstolens praksis om, at en uenighed vedrørende retsgrundlag er til skade for EU’s forhandlingsposition i en proces, hvor der indgås en international aftale. Rådet har kritiseret den appellerede dom på følgende punkter: i) spørgsmålet om retsgrundlag er ikke et rent teknisk anliggende uden politisk betydning, ii) Domstolens dom i AETR-sagen (20) og efterfølgende retspraksis viser tydeligt, at retsgrundlaget er relevant for varetagelsen af EU’s eksterne forbindelser, iii) henvisningen til proceduren efter artikel 300, stk. 6, EF er ikke relevant, da ingen af de pågældende institutioner anvendte denne procedure. Desuden, iv) var dokument nr. 11897/09 ikke blevet offentligt kendt på lovlig vis, da Rådet ikke havde givet sit samtykke til dets offentliggørelse, og det var derfor ikke nødvendigt at tage hensyn til dette forhold.
30. Kommissionen har tilføjet, at Retten med urette så bort fra dokument nr. 11897/09’s yderst følsomme karakter samt de negative konsekvenser, som en udbredelse ville have for de igangværende forhandlinger. Endvidere betyder uenighed om retsgrundlaget ikke nødvendigvis, at der ikke er uenighed med hensyn til indholdet.
31. Sophie in ’t Veld har hævdet, at Rådets første anbringende er irrelevant eller ugrundet. Hun har i alt væsentligt gjort gældende, at Rådet har fejllæst den appellerede dom. Udbredelse af uenighed vedrørende retsgrundlag, som er et rent teknisk anliggende, kan under ingen omstændigheder være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.
32. Parlamentet mener også, at Rådet har fejllæst den appellerede dom. I modsætning til Sophie in ’t Veld anerkender det dog, at udbredelse af en uenighed vedrørende retsgrundlag kan være til skade for offentlighedens interesser, men har fremført det argument, at det ikke var tilfældet her. Det bør vurderes fra sag til sag, hvorvidt en udbredelse er omfattet af den undtagelse, som Rådet har påberåbt sig, eller ikke.
33. Jeg er uenig med Rådet (og delvis med Kommissionen).
34. I den appellerede doms præmis 50 fastslog Retten, at »[…] frygten alene for at udbrede forskellige opfattelser blandt institutionerne […] [er] ikke tilstrækkelig til deraf at udlede en risiko for skade på en beskyttet offentlig interesse med hensyn til internationale forbindelser […]«. Retten gik ikke så vidt som til at sige, at udbredelse af en interinstitutionel uoverensstemmelse i holdninger vedrørende retsgrundlag aldrig kan være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 1, litra a). Den fastslog i stedet, at selv om Rådet havde tilkendegivet en frygt for udbredelse, havde det ikke godtgjort, hvordan det ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser, at der blev givet aktindsigt i dokument nr. 11897/09, og således hvordan betingelsen for at anvende undtagelsen i forordningen var opfyldt. For at nå frem til denne konklusion tog Retten i betragtning, at spørgsmålet om retsgrundlag ikke giver mulighed for, at institutionerne foretager et skøn (det er fastlagt ved traktaterne ifølge forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol), at traktaten fastsætter en procedure for afgørelse af tvister, og at meningsforskellene vedrørende retsgrundlaget allerede var offentligt kendte.
35. Det fremgår ikke af denne vurdering, at Retten begik en retlig fejl med sin argumentation.
36. For det første er det korrekt, at retsgrundlaget bestemmes af retsregler, som bemyndiger den relevante institution til at handle. Det er ikke et anliggende, der giver den pågældende institution mulighed for at foretage et skøn, ligesom dets politiske betydning heller ikke (retligt set) er relevant i sig selv.
37. For det andet er jeg uenig i Rådets bemærkninger vedrørende AETR-dommen, og hvordan den finder anvendelse i denne sag. I den nævnte dom vedrørte tvisten mellem Rådet og Kommissionen om retsgrundlaget spørgsmålet, hvorvidt indgåelsen af den pågældende aftale hørte under (det daværende) Fællesskabets kompetence eller mellemstatslig kompetence. Domstolen fastslog, at forhandlingerne var kendetegnet af, at Fællesskabet havde indledt disse og udført en betydelig del af arbejdet i denne forbindelse. Da Rådet indtog sin forhandlingsposition, havde det således ikke længere fuld handlefrihed i forhold til de tredjelande, som deltog i forhandlingerne (21). Domstolen fastslog, at det kunne have bragt det vellykkede resultat af forhandlingerne i fare, hvis det på det tidspunktet af forhandlingerne blev antydet over for de pågældende tredjelande, at der nu var en ny fordeling af beføjelserne inden for Fællesskabet, sådan som Kommissionen også anerkendte i forbindelse med Rådets overvejelser (22). Jeg kan ikke se, at denne dom indeholder en almindelig regel om, at det uvægerlig vil skade EU’s interesser i internationale forhandlinger, hvis det offentliggøres, at der er en meningsforskel vedrørende retsgrundlag. Rådet har ikke fremlagt nogen oplysninger, der tyder på, at omstændighederne i den uenighed om retsgrundlag, som er behandlet i dokument nr. 11897/09, er de samme som (eller endog ligner) de omstændigheder, der lå til grund for AETR-dommen. Endvidere giver det sig selv, at AETR-dommen i 1971 ikke vedrørte det spørgsmål, som er aktuelt her, nemlig hvorvidt udbredelsen af en sådan uoverensstemmelse er til skade for offentlighedens interesser med hensyn til internationale relationer i henhold til undtagelsen i forordning nr. 1048/2001.
38. Jeg mener heller ikke, at der kan udledes et sådant almindeligt princip af udtalelse 1/75 (23) og 2/94 (24). I den sidstnævnte udtalelse tydeliggjorde Domstolen snarere, at en eventuel afgørelse, der fastslår, at en international aftale er uforenelig med traktatens bestemmelser, enten på grund af dens indhold eller på grund af den ved dens indgåelse fulgte fremgangsmåde, som anvendes til indgåelse af denne, uundgåeligt vil skabe alvorlige vanskeligheder, ikke kun internt i EU, men også i forbindelse med internationale relationer, og fremkalde fare for, at alle berørte parter, herunder tredjelande, bliver skadet (25). Derefter forklarede Domstolen, at formålet med at opnå Domstolens udtalelse er at undgå denne situation (26) (jeg fortolker således Rettens henvisning til denne procedure i den appellerede dom som en rent illustrativ henvisning. Den antydede ikke, at nogen af institutionerne havde påberåbt sig denne procedure her).
39. Med hensyn til de bekymringer, som Kommissionen har givet udtryk for, er jeg enig med Retten i, at uenighed om retsgrundlag ikke nødvendigvis medfører, at princippet om enhed i Unionens optræden udadtil skades på samme måde, som det kunne være tilfældet, når der er uenighed om indholdet. Retten antydede heller ikke, at en uenighed om retsgrundlag nødvendigvis indebærer, at der ikke er uenighed om indholdsmæssige spørgsmål. Hvis den havde gjort det, havde jeg været enig med Kommissionen i, at den tog fejl.
40. Følgelig begik Retten ikke en retlig fejl, da den fastslog, at det ikke er en almindelig regel, at en tvist vedrørende retsgrundlag i sig selv er til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.
41. For det tredje kunne Retten ikke med rimelighed under sin behandling af den anfægtede afgørelse forbigå den omstændighed, at centralt indhold i dokument nr. 11897/09 allerede var offentligt kendt, før den anfægtede afgørelse blev vedtaget. Det er korrekt, at Rådet ikke var gået med til, at Parlamentet udbredte vigtige dele af dokument nr. 11897/09 (27). Imidlertid var Retten logisk set nødt til at tage stilling til, hvordan en risiko som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), kunne opstå, når oplysningerne om uenighederne om retsgrundlaget rent faktisk allerede var offentligt kendte. Retten fastslog derfor korrekt, at det var en relevant faktor, at centralt indhold af dokument nr. 11897/09 allerede var blevet udbredt i Parlamentets beslutning, som Rådet burde have taget hensyn til i vurderingen af Sophie in ’t Velds anmodning.
42. Jeg mener følgelig, at det første anbringendes første led er ugrundet.
Det andet led om prøvelsesstandarden
43. Ifølge Rådet anvendte Retten det forkerte kriterium i sin prøvelse af den anfægtede afgørelse. Rådet beskriver det anvendte kriterium som prøvelsesstandarden om »faktisk og konkret skade«, og har gjort gældende, at Retten i stedet burde have anvendt standarden »et vidt skøn« eller »marginal kontrol«. Rådet har gjort gældende, at kriteriet om faktisk og konkret skade gælder for begrundelser, og at Retten begik en fejl, idet den i dommens præmis 58 anførte, at Rådet bør anvende kriteriet om en »faktisk og konkret skade« i sin vurdering af begæringer om aktindsigt i henhold til forordningens artikel 4, stk. 1, litra a).
44. Jeg er ikke enig med Rådet.
45. Når EU’s retsinstanser prøver institutionernes afgørelser af begæringer om aktindsigt i henhold til forordningen, mener jeg ikke, at denne prøvelse kan begrænses på den måde, Rådet foreslår. Der er flere forskellige måder, hvorpå retsinstanserne kan tage stilling til sådanne afgørelser, herunder især: i) i lyset af betydningen af undtagelserne i forordningens artikel 4, ii) ved at fastsætte den retlige prøvelsesstandard, og iii) ved at prøve institutionens vurdering (indeholdt i begrundelsen for dens efterfølgende afgørelse) af, hvorvidt der består en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse, i tilfælde hvor undtagelserne i forordningens artikel 4, stk. 2 (eller 3), er påberåbt.
46. Endvidere formulerede Retten ikke det kriterium, som den anvendte i den appellerede dom, sådan som Rådet har beskrevet det. I den appellerede doms præmis 58 fastslog den følgende: »[…] Rådet […] har [ikke] godtgjort, hvordan en videre aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk [ (28)] ville have skadet offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.« Retten krævede imidlertid ikke i sin vurdering, at Rådet godtgjorde en faktisk skade. I stedet undersøgte den, hvorvidt Rådet konkret og faktisk havde godtgjort, hvordan det medførte en risiko for, at beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser ville blive skadet, hvis der blev givet aktindsigt i dokument nr. 11897/09. I denne henseende har Rådet ganske enkelt fejllæst Rettens dom.
47. I henhold til fast retspraksis skal undtagelserne i forordningens artikel 4 fortolkes og anvendes strengt, fordi de fraviger princippet om, at der skal gives størst mulig adgang til dokumenter, som institutionerne er i besiddelse af (29). Når en berørt institution beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, skal den derfor i princippet give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk (30) kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved den af undtagelserne i forordningens artikel 4, den måtte påberåbe sig. Risikoen for en sådan skade skal desuden være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (31). Disse principper gælder for alle undtagelserne i artikel 4.
48. Retten fulgte behørigt denne fremgangsmåde. Den fortolkede forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), således, at Rådet skulle forklare, hvorledes adgang til dokument nr. 11897/09 konkret og faktisk skadede den påberåbte beskyttede interesse, da det ikke er tilstrækkeligt, at dokument nr. 11897/09 hører under kategorien internationale forbindelser, for at undtagelsen finder anvendelse. Retten efterprøvede således, om Rådets påstand i afslaget på aktindsigt i dokument nr. 11897/09 var rimelig. Dette stemmer overens med kravet i forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), om, at den institution, som påberåber sig en undtagelse, skal godtgøre, hvorfor den i et givet tilfælde mener, at der er en risiko for skade på beskyttelsen af offentlighedens interesser. Retten begik derfor ikke en fejl, da den undersøgte, hvorvidt Rådet havde godtgjort, at aktindsigt i dokument nr. 11897/09 konkret og faktisk kunne have været til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser i henhold til undtagelsen vedrørende internationale forbindelser i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led.
49. Som jeg læser den appellerede doms præmis 46-59, fastslog Retten her, at Rådet ikke havde godtgjort, at dets påstand om, at aktindsigt i dokument nr. 11897/09 ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, var rimelig, hvilket der var to grunde til: i) Rådet havde forudsat, at det er et generelt princip, at uenigheder om retsgrundlag ikke bør udbredes, fordi de er til skade for enheden i forhandlinger, og ii) Rådet havde ikke taget hensyn til, at centrale dele af indholdet af dokument nr. 11897/09 allerede var offentligt kendte.
50. Som Rådet selv har anerkendt, henviste Retten til det korrekte kriterium i dommens præmis 25, hvor den omtalte institutionens vide skønsmargen ved anvendelsen af de generelle kriterier for, hvornår offentlighedens interesser skades med hensyn til internationale forbindelser, i forordningens artikel 4 og Domstolens dom i Sison-sagen (32). Rådets begrundelse i den anfægtede afgørelse opfyldte således ikke de krav, som fremgår af en korrekt forståelse af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a). Her anerkendte Retten udtrykkeligt ikke alene, at Rådet har en vid skønsmargen, men også at omfanget af dens egen kontrol er begrænset.
51. I sin afgørelse vedrørende Sophie in ’t Velds påstand i første instans om tilsidesættelse af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), anførte Retten ikke, hvilket af de fire elementer, som er anført i Sison-dommen, der udgjorde det præcise grundlag for dens afgørelse: i) manglende overholdelse af formforskrifterne, ii) manglende overholdelse af reglerne om begrundelse, iii) hvorvidt der forelå en åbenbar fejl ved vurderingen, eller iv) hvorvidt der er begået magtfordrejning (33). Retten fokuserede i stedet på fortolkningen af forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), og konkluderede, at Retten ikke havde godtgjort, hvordan beskyttelsen af offentlighedens interesser ville blive skadet (34). Retten satte ikke sin egen bedømmelse af den anfægtede afgørelse i stedet for Rådets – den fastslog ikke, at der ikke var nogen risiko for skade på offentlighedens interesser. Efter min mening er denne vurdering i bund og grund i overensstemmelse med Sison-dommen.
52. Jeg mener derfor, at det første anbringende er ugrundet.
Det andet anbringende om urigtig fortolkning af artikel 4, stk. 2, andet led
53. Det andet anbringende består af to led. For det første har Rådet hævdet, at Retten undlod at tage stilling både til det følsomme indhold af den juridiske udtalelse og til de særlige omstændigheder, der gjaldt for Sophie in ’t Velds begæring om aktindsigt, samt anvendte den forkerte prøvelsesstandard. For det andet har Rådet hævdet, at Retten, da den tog kriteriet om en mere tungtvejende offentlig interesse i betragtning (i artikel 4, stk. 2, andet afsnit), fejlagtigt ligestillede forhandlingerne om og indgåelsen af en international aftale med institutionens lovgivningsvirksomhed.
54. I den appellerede dom gjorde Retten først rede for »Turco-testen«:
»Rådet skal for det første sikre sig, at det dokument, der begæres aktindsigt i, virkelig vedrører juridisk rådgivning, og i bekræftende fald afgøre, hvilke dele deraf som er berørt og dermed kan være omfattet af denne undtagelses anvendelsesområde. For det andet skal Rådet undersøge, om en udbredelse af de dele af det pågældende dokument, der er fastslået at indeholde juridisk rådgivning, ville være til skade for beskyttelsen heraf. Rådet skal for det tredje, hvis det finder, at udbredelsen ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning, efterprøve, om der består en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde udbredelse af dokumentet, til trods for, at det ville være til skade for Rådets mulighed for at indhente åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning […]« (35).
55. Retten fastslog, at dokument nr. 11897/09 rent faktisk vedrørte juridisk rådgivning (første trin i Turco-testen). Derefter fremhævede Retten, at en risiko for skade på beskyttelsen af juridisk rådgivning skulle kunne forudses med en rimelig grad af forudsigelighed og ikke være rent hypotetisk (andet trin i Turco-testen). Retten fastslog, at Rådets begrundelser for at afslå aktindsigt i dokument nr. 11897/09 ikke gjorde det muligt ud fra en konkret, begrundet dokumentation at fastslå en sådan risiko. Den omstændighed alene, at den juridiske rådgivning i dokument nr. 11897/09 vedrørte EU’s internationale forbindelser, var ikke i sig selv tilstrækkeligt til at bringe undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 2, andet led, i anvendelse. Der var allerede i forbindelse med undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra a), taget hensyn til juridisk rådgivning vedrørende internationale forbindelser, såsom den juridiske rådgivning i dokument nr. 11897/09. Ikke desto mindre accepterede Retten, at en forstærket beskyttelse hørte sig til, når sådanne forhandlinger er i gang (36).
56. Retten fastslog, at Rådet ikke kunne gøre en almindelig betragtning gældende, hvorefter en skade på beskyttelsen af offentlige interesser kunne antages at foreligge på et følsomt område og ville være tilstrækkelig til at godtgøre, at der forelå en interesse, som er beskyttet ved forordningens artikel 4, stk. 2. En konkret og forudsigelig skade på denne interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, kunne heller ikke siges at foreligge alene med en påstand om frygt for at give unionsborgerne indblik i institutionernes forskellige holdninger for så vidt angår retsgrundlaget for Den Europæiske Unions internationale arbejde (og derved sprede tvivl om arbejdets lovlighed). Åbenhed giver institutionerne større legitimitet i unionsborgernes øjne og styrker deres tillid til disse institutioner ved at give mulighed for en offentlig debat. Dette princip gælder også for Den Europæiske Unions internationale arbejde, idet beslutningsproceduren på dette område ikke er udelukket fra anvendelsen af princippet om åbenhed (37).
57. Derefter afviste Retten argumentet om, at der kunne være en risiko for skade på Rådets Juridiske Tjenestes evne til under lovgivningsprocedurer at forsvare en holdning, hvorom det havde afgivet en negativ udtalelse (38). Endvidere fastslog Retten, at den omstændighed alene, at dokument nr. 11897/09 havde et følsomt indhold, ikke berettigede, at Rådet ikke kunne fremlægge yderligere oplysninger (39).
58. Retten gjorde opmærksom på, at det tilkom Rådet at afveje den specifikke interesse, der skulle beskyttes ved, at det berørte dokument ikke blev udleveret, med en eventuel mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet (det tredje trin i Turco-testen). I denne henseende skulle Rådet navnlig tage hensyn til den generelle interesse i, at der blev givet adgang til dokument nr. 11897/09, henset til de fordele, der var forbundet med en udvidet åbenhed, nemlig at borgerne får bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen, og forvaltningen får større legitimitet og mere ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system (40).
59. Retten medgav, at disse betragtninger naturligvis navnlig har betydning, når Rådet optræder som lovgivende myndighed. Den anerkendte, at initiativet til og gennemførelsen af forhandlinger med henblik på indgåelse af en international aftale i princippet hører under det udøvende område. Retten accepterede desuden, at offentlig deltagelse i proceduren for forhandling om og indgåelse af en international aftale nødvendigvis er begrænset under hensyntagen til den legitime interesse i ikke at afsløre forhandlingsstrategien (41).
60. Ikke desto mindre konkluderede Retten, at selv om Rådet ikke handlede som lovgiver, kunne anvendelsen af de betragtninger, som er knyttet til princippet om åbenhed i EU’s beslutningsproces, ikke udelukkes for så vidt angår det internationale arbejde, især når afgørelsen om bemyndigelse til at indlede forhandlinger omhandlede en international aftale, der kunne have konsekvenser for EU’s lovgivningsmæssige arbejde. Retten bemærkede, at den planlagte aftale vedrørte beskyttelsen af personoplysninger, som er en grundlæggende rettighed. Rådet var således forpligtet til at tage hensyn til det område, der var berørt af den omhandlede aftale, idet det i overensstemmelse med princippet om offentlighedens størst mulige adgang til dokumenterne undersøgte, om den generelle interesse i større åbenhed i den pågældende procedure ville kunne begrunde en udbredelse af hele eller en større del af det ønskede dokument til trods for risikoen for skade på beskyttelsen af juridisk rådgivning (42).
61. Retten medgav, at der eksisterede en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokument nr. 11897/09, i det omfang dette kunne bidrage til at give institutionerne en større legitimitet og forøge de europæiske borgeres tillid til institutionerne, idet det ville være muligt at føre en åben debat om de punkter, hvor der forelå forskellige opfattelser. Desuden drøftede det pågældende dokument retsgrundlaget for en aftale, som efter indgåelsen ville have indvirkning på den grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger. Retten fastslog derfor, at Rådet ved at udelukke enhver mulighed for at tage hensyn til det område, der var berørt af den planlagte aftale, for at afgøre, om der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse, der berettigede en udbredelse af det ønskede dokument, havde undladt at afveje de interesser, der eksisterede i forhold til anvendelsen af den undtagelse, der var fastsat i forordningens artikel 4, stk. 2, andet led (43).
62. Derefter gennemgik Retten Kommissionens argumenter om, i) at der ikke kræves den samme grad af åbenhed som den, der gælder i forbindelse med en institutions lovgivningsvirksomhed, i aktiviteter vedrørende internationale forbindelser, som er omfattet af en obligatorisk undtagelse i forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), og ii) at dokument nr. 11897/09 var særlig følsomt på grund af emnet, og fordi forhandlingerne stadig var i gang. Retten mente ikke, at disse argumenter var overbevisende.
63. For det første var den omstændighed, at det pågældende dokument vedrørte et område, som potentielt var omfattet af undtagelsen [i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led] om beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, ikke relevant for vurderingen af anvendelsen af den anden undtagelse (i artikel 4, stk. 2, andet led) om beskyttelsen af juridisk rådgivning. For det andet var den omstændighed, at forhandlingerne endnu var i gang, ikke afgørende i forbindelse med undersøgelsen af, om der var en mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde udbredelse til trods for denne risiko for skade. Hvis der kun skulle tages hensyn til den offentlige interesse med hensyn til åbenhed i processen, når beslutningsprocessen var afsluttet, ville den blive tømt for sit indhold (44).
Det første led om manglende hensyntagen til det særlige emne for den juridiske rådgivning og anvendelse af den forkerte prøvelsesstandard
64. Rådet har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den i) ikke tillagde den omstændighed, at den pågældende juridiske rådgivning vedrørte de igangværende forhandlinger om en international aftale, nogen vægt, ii) anvendte en prøvelsesstandard, som krævede, at Rådet godtgjorde, at der var tale om en konkret og faktisk skade, og fremlagde konkrete og ud fra omstændighederne begrundede beviser for en sådan skade, og iii) ikke tog hensyn til de særlige omstændigheder omkring Sophie in ’t Velds begæring.
65. Det andet punkt rejser et vigtigt spørgsmål om, hvorvidt den prøvelsesstandard, som Domstolen fastlagde i Turco-dommen, bør gælde for vurderingen af begæringer om aktindsigt i juridisk rådgivning af Rådet vedrørende igangværende internationale forhandlinger. Jeg skal derfor først tage stilling til dette punkt, før jeg behandler det første og tredje punkt mere kortfattet.
66. Både Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at Turco-testen ikke bør anvendes, da den juridiske rådgivning ikke blev givet i forbindelse med lovgivningsvirksomhed. Desuden har Rådet hævdet, at der i Turco-dommen ikke blev henvist til en test vedrørende konkret og faktisk skade. Derfor begik Retten en fejl ved at anvende denne test.
67. Sophie in ’t Veld har gjort gældende, at Retten ikke begik en fejl ved at anvende Turco-testen. I [den engelske udgave af] Rådets appelskrift anvendes ordene »specific and actual« (45), hvilket bunder i en oversættelsesfejl i den engelske version af den appellerede dom. I den franske version er testen angivet korrekt som »[…] que la divulgation du document soit de nature à porter concrètement et effectivement atteinte à l’intérêt de l’institution […]« (46). Parlamentet har tilsluttet sig hendes synspunkt.
68. Jeg mener ikke, at anvendelsen af ordlyden »[…] could have specifically and actually undermined the public interest concerned […]« i præmis 69 i den engelske version af Rettens dom bør anses for afgørende. Dette udtryk betyder det samme som ordene »specifically and effectively« i Turco-dommens præmis 49 (som jeg har gjort rede for ovenfor i punkt 47 og fodnote 30). Endvidere anvendte Retten ikke ordene »specific and actual harm« (min fremhævelse), sådan som Rådet har påstået i sit appelskrift. I dommens præmis 69 henviste Retten i stedet til »[…] risk that disclosure […] could specifically and actually undermine an institution’s interest in seeking and receiving frank, objective and comprehensive advice […]« (min fremhævning). På engelsk er anvendelsen af ordet »undermine« ikke det samme som at kræve, at institutionen skal dokumentere en »skade«. Jeg mener derfor, at Retten anvendte den korrekte test og ikke fejlfortolkede Domstolens Turco-dom.
69. Bør Turco-testen i tre trin anvendes på en begæring om aktindsigt i et dokument, som indeholder juridisk rådgivning vedrørende internationale relationer?
70. Det mener jeg, at den bør.
71. Det er korrekt, at Domstolen i Turco-dommen fastslog, at de tre trin, som den havde opstillet, »navnlig [havde] betydning«, når Rådet optrådte som lovgivende myndighed (47). Imidlertid er de tre trin i sig selv formuleret så generelt, at de ikke udelukker muligheden for, at de også kan anvendes på anden institutionel virksomhed.
72. De tre trin i Turco-testen er afledt direkte af den faktiske ordlyd i forordningens artikel 4, stk. 2. Jeg mener derfor, at de bør anvendes, hver gang en institution påberåber sig denne bestemmelses andet led. Forordningen selv nævner ikke, hvorvidt den sammenhæng, i hvilken der gives aktindsigt, er »lovgivningsmæssig«. Jeg kan ikke se nogen tungtvejende grund til, at dette skulle være det afgørende kriterium (48).
73. Jeg skal tilføje, at selv om det generelt set er muligt at sondre mellem lovgivningsmæssige retsakter og andre retsakter, er det ikke muligt at klassificere alle institutionelle aktiviteter så præcist. Gennemførelsesretsakter dækker over en bred vifte af forskellige aktiviteter, herunder forhandling og indgåelse af internationale aftaler. Når disse aktiviteter vedrører anliggender, som berører unionsborgere – navnlig når de berører borgernes grundlæggende rettigheder – spiller åbenhed en vigtig rolle i beslutningsprocessen. Åbenhed styrker demokratiet, fordi borgerne får mulighed for at blive informeret og deltage i beslutningstagningen (49). I denne henseende er de betragtninger, der gælder vedrørende lovgivningsmæssige retsakter, lige så relevante i forbindelse med gennemførelsesmæssige aktiviteter. Derfor er det vanskeligt at begrunde anvendelsen af en anden prøvelsesstandard på institutioners retsakter, som er baseret på, hvordan institutionens virksomhed bør klassificeres i et bestemt tilfælde, i stedet for på forordningens tekst (50).
74. Det egentlige spørgsmål her er, om det er korrekt at anvende det andet trin i Turco-testen – efterprøvelsen af, hvorvidt den pågældende institution har godtgjort, at risiciene kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetiske – i den konkrete sammenhæng med forhandling og indgåelse af en international aftale.
75. Da formålet med forordningen er at give størst mulig adgang til aktindsigt, bør det efter min opfattelse være et krav, at institutionerne i hver enkelt sag vurderer den praktiske virkning af udbredelse. Det er ikke tilstrækkeligt, at de henviser til nogle generelle påstande, når de giver afslag på begæringer om aktindsigt.
76. Jeg er enig i den appellerede doms præmis 75 og 76, hvorefter udgangspunktet bør være, at princippet om åbenhed gælder for alle beslutninger, som vedrører internationale forbindelser, som for enhver anden EU-virksomhed. Derfor følger det ikke automatisk, at udbredelsen af en meningsforskel vedrørende retsgrundlaget vil »være til skade for« beskyttelsen af den pågældende juridiske rådgivning som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 2.
77. Det fremgår snarere af kravet om, at risiciene skal »kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed«, at begrundelsen af et afslag på en begæring om aktindsigt skal anføre, hvorfor aktindsigten »konkret og faktisk« ville være til skade for den beskyttede interesse.
78. Formålet med at give en begrundelse er, at den pågældende person skal vide, hvorfor der gives afslag på aktindsigt, og at domstolene skal kunne udføre deres prøvelsesfunktion (51). Hvis institutionernes beslutninger ikke er tilstrækkeligt begrundede, modarbejder det begge disse mål (52). Der er intet i forordningens ordlyd, som tyder på, at der bør gælde en lavere standard, når emnet vedrører internationale forhandlinger. Institutionernes mulighed (som Retten anerkendte i dommens præmis 121) for at anføre begrundelsen i mere overordnede vendinger, hvis der er en bekymring for, at en meget detaljeret begrundelse på afslaget ville afsløre indholdet i det dokument, som de gerne vil beskytte, er en tilstrækkelig sikkerhedsforanstaltning.
79. Jeg vil nu gå videre til det første og det tredje punkt i Rådets argumenter, som jeg vil behandle under ét. Med det første punkt har Rådet kritiseret Retten for at have undladt at tage hensyn til, at den juridiske rådgivning i dokument nr. 11897/09 vedrørte et særligt følsomt område, nemlig bekæmpelse af terrorisme og finansiering af terrorisme. Rådet har gjort gældende, at Retten burde have sluttet, at dokument nr. 11897/09 derfor berettigede mere – og ikke mindre – beskyttelse, og derfor have anvendt en formodning mod udbredelse, sådan som Domstolen har fastslået i andre sager (53). Retten fastslog i stedet fejlagtigt, at der var taget hensyn til aspekterne vedrørende internationale forbindelser i dokument nr. 11897/09, da undtagelsen i forordningens artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, var blevet undersøgt. Rådet har i sit tredje punkt hævdet, at Retten i denne forbindelse så bort fra det følsomme emne for dokument nr. 11897/09.
80. Sophie in ’t Veld har gjort gældende, at Retten rent faktisk tog hensyn til den særlige karakter af emnet for den juridiske rådgivning, og at Rådet ikke har ret i påstanden om, at der gælder særlige regler for begæringer om aktindsigt i juridiske udtalelser, når de vedrører internationale forbindelser. Der bør i stedet gælde en høj grad af åbenhed for alle sådanne dokumenter. Parlamentet har tilføjet til støtte for Sophie in ’t Veld, at Rådet ikke har godtgjort, hvorledes udbredelsen (af allerede offentligt kendte oplysninger) konkret og faktisk ville kunne skade juridisk rådgivning i forordningens forstand. Interessen med hensyn til internationale forbindelser bør behandles efter artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led. De interesser, der beskyttes ifølge denne bestemmelse, og interesserne beskyttet ifølge artikel 4, stk. 2, andet led, er juridisk set ikke identiske.
81. Det er korrekt, at undtagelserne i forordningens artikel 4, stk. 1 og 2, er snævert forbundne. Hvad angår undtagelsen vedrørende juridisk rådgivning er det derfor nødvendigt at have for øje, at dokument nr. 11897/09 vedrører internationale forbindelser (nærmere bestemt forhandlinger vedrørende et følsomt emne). Det fremgår imidlertid klart af den appellerede doms præmis 71, at Retten rent faktisk tog hensyn til dette. I præmis 72 tog Retten konkret stilling til argumentet om, at forhandlingerne endnu var i gang, da Sophie in ’t Veld begærede aktindsigt i dokument nr. 11897/09.
82. Undtagelsesbestemmelsen vedrørende juridisk rådgivning i forordningens artikel 4, stk. 2, andet led, skal fortolkes således, at den har til formål at beskytte en institutions interesse i at indhente juridiske udtalelser, som er åbne, objektive og fuldstændige (54). En institution, der påberåber sig denne undtagelse, skal derfor godtgøre, hvorfor beskyttelsen af dens interesse i at indhente og modtage en sådan juridisk rådgivning ville blive skadet, hvis der blev givet aktindsigt i det pågældende dokument. Jeg er enig med Retten, som vurderede, at den omstændighed, at dokument nr. 11897/09 vedrører igangværende internationale forhandlinger inden for et følsomt område, ikke i sig selv gør det muligt at fastslå, at Rådet ikke ville kunne indhente åbne, objektive og fuldstændige juridiske udtalelser fra dets Juridiske Tjeneste, og at der derfor skulle gives afslag på begæringen om aktindsigt.
83. Jeg mener heller ikke, at Rettens tilgang til sagen ikke er i overensstemmelse med Domstolens praksis. Ganske vist fastslog Domstolen med hensyn til de øvrige undtagelser i forordningens artikel 4, stk. 2, andet led, (beskyttelse af retslige procedurer) (55) og bestemmelsens tredje led (beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision) (56), at der er en formodning mod udbredelse, i henholdsvis API-dommen (57) og Technische Glaswerke-dommen (58). Der lå imidlertid helt særlige omstændigheder til grund for hver af disse to domme.
84. API-dommen drejede sig om en begæring om at opnå aktindsigt i indlæg, som var indgivet af Kommissionen i sager for EU’s retsinstanser. Domstolen lagde følgende betragtninger til grund for at fastslå, at der gjaldt en formodning mod udbredelse med henblik på beskyttelsen af retslige procedurer: i) sådanne dokumenter er specifikke og er udarbejdet udelukkende med henblik på en bestemt retssag (59), ii) undtagelsen indebærer navnlig sikring af respekten for princippet om processuel ligestilling samt princippet om ordentlig retspleje (60), iii) udbredelsen af indlæggene ville medføre, at det blev muligt at udøve udefra kommende pres, om ikke andet så i offentlighedens opfattelse, på den judicielle virksomhed, og at skade det rolige forløb af (den juridiske) débat (61), og iv) en sådan formodning kunne begrundes på baggrund af statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementerne for Den Europæiske Unions retsinstanser (62). Domstolen tilføjede, at det fremgik af artikel 15 TEUF (tidligere artikel 255 EF) og af opbygningen af forordningen, at Domstolen kun er underlagt åbenhedsforpligtelser, når den udøver administrative funktioner (63).
85. Technische Glaswerke-sagen drejede sig om en begæring om aktindsigt i Kommissionens sagsakter i en statsstøtteprocedure, som var indledt i henhold til artikel 88, stk. 2, EF (nu artikel 108, stk. 2, TEUF). Domstolen fastslog bl.a., at interesserede parter, bortset fra den pågældende medlemsstat, i procedurer for statsstøttekontrol ikke har ret til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter. Ifølge Domstolen gjaldt der en generel formodning om, at udbredelsen af dokumenter i sagsakter i princippet er til skade for beskyttelsen af formålene med undersøgelser som omhandlet i forordningens artikel 4, stk. 2, tredje led (64).
86. Både i API-dommen i og Technische Glaswerke-dommen identificerede Domstolen særlige karakteristika vedrørende både det pågældende dokument og de relaterede omstændigheder, som viste, hvorfor den beskyttede interesse, som var påberåbt, nødvendigvis altid ville blive skadet, før den konkluderede, at der var en formodning mod udbredelse. Domstolen fastslog derfor, at det er alt for forenklet at gå ud fra, at en undtagelse ifølge forordningen finder anvendelse, alene fordi et dokument, som der er begæret aktindsigt i, hører under den kategori, som er nævnt i disse undtagelser. Efter at Retten havde konstateret, at Rådet ikke havde identificeret konkrete oplysninger, som godtgjorde, at udbredelsen af juridisk rådgivning (her vedrørende forskellige holdninger hvad angår retsgrundlag) nødvendigvis ville være til skade for dets indhentning og modtagelse af en sådan rådgivning, fastslog den korrekt, at der ikke var nogen formodning mod udbredelse.
87. Endelig er det hvad angår Rådets argument om, at der var en reel risiko for skade på dets Juridiske Tjenestes evne til i efterfølgende retslige procedurer at forsvare en holdning, hvorom den havde afgivet en negativ udtalelse, fast retspraksis, at et sådant argument er for generelt til at begrunde en undtagelse fra det princip om åbenhed, som er fastlagt i forordningen (65).
Det andet led om kriteriet om en mere tungtvejende offentlig interesse
88. Rådet har gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl, idet den for det første krævede, at det skulle afveje beskyttelsen af den juridiske rådgivning med det almindelige åbenhedsprincip, mens det var i gang med at føre internationale forhandlinger, for det andet fordi den anså dette almindelige princip for at være en mere tungtvejende offentlig interesse, og for det tredje fordi den krævede den samme grad af åbenhed vedrørende Rådets internationale forhandlinger som i Turco-sagen, hvor den pågældende institution optrådte som lovgivende myndighed. Endvidere er det Rådets opfattelse, at det er den person, der ønsker aktindsigt, der skal angive en klar og konkret offentlig interesse i udbredelse, og ikke Rådet, der skal afveje åbenhed, demokrati og offentlig deltagelse med beskyttelsen af juridisk rådgivning.
89. Kommissionen har to vigtige betænkeligheder i forhold til den appellerede dom: i) Retten anså (ifølge Kommissionen) emnets følsomhed for at være uden betydning, da den tog stilling til kriteriet om den mere tungtvejende offentlige interesse, og ii) Retten ligestillede indgåelsen af en international aftale med en institutions lovgivningsvirksomhed med henblik på anvendelsen af kriteriet om den mere tungtvejende offentlige interesse.
90. Sophie in ’t Veld har gjort gældende, at Domstolens afgørelse i Turco-sagen ikke er begrænset til EU’s lovgivningsvirksomhed i formel forstand. Det princip, der ligger til grund for traktaten og retspraksis, er, at borgerne bør kende til og være i stand til at deltage i drøftelser vedrørende de regler, som berører deres grundlæggende rettigheder, før disse regler vedtages. Parlamentet har ikke fremsat bemærkninger til spørgsmålet om den mere tungtvejende offentlige interesse.
91. Jeg er enig med Kommissionen i, at der bør tages hensyn til følsomheden af det emne, som dokument nr. 11897/09 vedrører. Det mener jeg netop, at Retten gjorde i den appellerede doms præmis 81-88.
92. Jeg mener imidlertid ikke, at det har nogen særlig betydning, at dokument nr. 11897/09 hører under Rådets virksomhed vedrørende internationale forbindelser som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), når der tages stilling til, om undtagelsen vedrørende juridisk rådgivning i artikel 4, stk. 2, andet led, kan finde anvendelse. Indledningen til både artikel 4, stk. 1 og stk. 2, er formuleret præceptivt: »[i]nstitutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for […] beskyttelsen af […]«. Forskellen mellem de to bestemmelser er, at undtagelserne i stk. 2 er underlagt det forbehold, at der ikke må være en mere tungtvejende offentlig interesse, mens der ikke er knyttet forbehold til bestemmelserne i stk. 1; de er absolutte.
93. Forordningen nævner ikke noget om, hvorvidt der bør anvendes en særlig prøvelsesstandard for juridisk rådgivning, der drejer sig om EU’s internationale forbindelser. Den anfører heller ikke, hvorvidt emnet for den juridiske rådgivning bør påvirke afgørelserne om aktindsigt, når det vurderes, om der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse.
94. Efter min mening fortolkede Retten i dommens præmis 81 forordningens artikel 4, stk. 2, korrekt således, at det tilkommer Rådet at afveje den interesse, der beskyttes med et afslag på en begæring om aktindsigt, med en offentlig interesse, som begrunder udbredelse. Denne fortolkning stemmer overens med ordlyden af denne bestemmelse, der – som jeg læser den – pålægger den pågældende institution at foretage vurderingen og ikke – som den kunne have gjort – udtrykkeligt kræver, at den, der fremsætter begæringen, godtgør og angiver en klar og konkret offentlig interesse i udbredelsen.
95. Det fremgår klart af den appellerede doms præmis 87 og 88, at Retten ser en forskel mellem en institutions lovgivningsvirksomhed og dens gennemførelse af forhandlinger med henblik på indgåelsen af en international aftale, som ifølge Rettens klassificering i princippet hører under det udøvende område. Retten begik derfor ikke en retlig fejl ved at sammenblande Rådets lovgivningsvirksomhed og udøvende virksomhed.
96. Det overordnede formål med forordningen er at sikre borgerne den videst mulige aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter (66). Derfor skal der tages hensyn til åbenhedsprincippet, når der med henblik på forordningens artikel 4, stk. 2, skal findes en balance mellem den påberåbte undtagelse og den mere tungtvejende offentlige interesse (67).
97. Åbenhed er ikke et abstrakt begreb, men det er heller ikke et absolut krav. Det skal ofte vurderes i forhold til andre konkurrerende formål. Derfor finder jeg det alt for forenklet at sige (eksempelvis), at lovgivningsmæssige retsakter generelt kræver en høj grad af åbenhed, mens andre institutionelle aktiviteter generelt kræver mindre åbenhed. Den almindelige regel ifølge forordningen er, at institutionerne bør sikre den videst mulige aktindsigt i deres dokumenter (68). Selv om jeg medgiver, at internationale forhandlinger er specielle, følger det ikke automatisk, at der altid gælder mindre, og ikke mere, åbenhed i forbindelse med denne virksomhed, også selv om området, som her, anses for at være følsomt.
98. Efter min mening bør det springende punkt ikke være, hvorvidt institutionen udøver en lovgivende, udøvende eller administrativ funktion. Det, der har betydning, er snarere, at den pågældende institution i den enkelte sag bør foretage den vurdering, som kræves i forordningen, omhyggeligt og objektivt samt give den nødvendige grundige og konkrete begrundelse i sin afgørelse.
99. Retten gjorde i den appellerede doms præmis 91-95 opmærksom på, at Rådet begik en vigtig forsømmelse i dets vurdering af, hvorvidt der bestod en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse, med henblik på at træffe afgørelse om begæringen om aktindsigt i dokument nr. 11897/09. Rådet undlod at tage hensyn til, at emnet for den planlagte aftale vedrørte grundlæggende rettigheder og derfor berettigede større (og ikke mindre) åbenhed. Derfor konkluderede Retten, at Rådet ikke havde foretaget en fuldstændig vurdering i henhold til forordningens artikel 4, stk. 2.
100. Jeg mener, at emnet for den planlagte aftale må være en relevant faktor i vurderingen af, hvor balancen i forhold til den offentlige interesse ligger. Når dette emne sandsynligvis vil have en indvirkning på unionsborgeres rettigheder, navnlig deres grundlæggende rettigheder, er der en klar offentlig interesse i udbredelsen. Spørgsmålet er så, hvilken af de to konkurrerende interesser der er den mest tungtvejende. I dette tilfælde var de to spørgsmål, som skulle afvejes, på den ene side en udbredelses virkning på Rådets interesser i at indhente og modtage rådgivning fra dets Juridiske Tjeneste og på den anden side den almindelige interesse i åbenhed (navnlig når grundlæggende rettigheder kan være berørt) (69) og princippet om, at åbenhed styrker demokratiet og giver unionsborgerne mulighed for at deltage i beslutningstagningen, hvilket giver institutionerne en større legitimitet. Hvis der ikke er taget højde for disse faktorer, mener jeg ikke, der er foretaget en fuldstændig vurdering i henhold til forordningens artikel 4, stk. 2. Jeg konkluderer derfor, at det andet anbringende er ugrundet.
Sagens omkostninger
101. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, og artikel 140, stk. 1, skal Rådet betale sagens omkostninger, da det har tabt denne appelsag, mens Parlamentet og Kommissionen bærer deres egne omkostninger.
Forslag til afgørelse
102. Henset til det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen kender følgende for ret:
»– Appellen forkastes.
– Rådet betaler appelsagens omkostninger.
– Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen bærer deres egne omkostninger.«