KOHTUJURISTI SEISUKOHT
JÁN MAZÁK
esitatud 26. oktoobril 2011(1)
Kohtuasi C‑329/11
Alexandre Achughbabian
versus
Val-de-Marne’i prefekt
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour d’appel de Paris (Prantsusmaa))
Direktiiv 2008/115/EÜ – Riigis ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmine – Siseriiklikud õigusnormid, milles on ette nähtud vangistus ainuüksi põhjusel, et isiku sisenemine riigi territooriumile või seal viibimine on ebaseaduslik – Kooskõla
1. Sarnaselt kohtuasjaga, milles tehti kohtuotsus El Dridi(2), juhib Cour d’appel de Paris’ (Prantsusmaa) esitatud eelotsuse küsimus Euroopa Kohtu tähelepanu Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivile 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel(3) siseriikliku karistusõiguse kontekstis.
2. Käesoleval juhul oleks eelotsuse küsimusele Euroopa Kohtu antav vastus eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilik selleks, et hinnata, kas kolmanda riigi kodaniku A. Achughbabiani isikuvabaduse võtmine tema ebaseadusliku viibimise tõttu Prantsusmaal on õiguspärane.
3. Eelotsusetaotluses ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt Euroopa Kohtule edastatud toimikus sisalduvale teabele tuginedes võib A. Achughbabiani olukorra kokku võtta järgmiselt:
– 9. aprillil 2008 sisenes ta Prantsusmaale;
– 28. novembril 2008 jättis Prantsuse põgenike ja kodakondsuseta isikute kaitse amet tema varjupaigataotluse rahuldamata;
– 27. jaanuaril 2009 otsustas Val‑d’Oise’i prefekt jätta tema elamisloa väljastamise taotlus rahuldamata ning kohustada teda Prantsuse territooriumilt lahkuma ühe kuu jooksul alates kõnealuse otsuse teatavakstegemisest;
– 24. juunil 2011 peeti ta kinni ning paigutati kinnipidamisasutusse riigis ebaseaduslikult viibimise kahtlustuse tõttu, nagu on ette nähtud välismaalaste riiki sisenemist ja riigis viibimist ning varjupaigaõigust käsitleva seadustiku (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile; edaspidi „Ceseda”) artiklis L.621‑1;
– 25. juunil 2011 tegi Val‑de‑Marne’i prefekt tema suhtes ettekirjutuse piiripunkti toimetamiseks ja kinnipidamiseks ning selle tulemusel paigutati ta kinnipidamisasutusse;
– 27. juunil 2011 andis Tribunal de grande instance de Créteil’ valvekohtunik loa pikendada tema kinnipidamist, pärast seda, kui kohtunik oli tagasi lükanud tema nõustaja poolt menetluse alguses esitatud menetluse tühisust puudutavad vastuväited, millest üks puudutas vahi all pidamise tühisust tulenevalt kohtuotsusest El Dridi(4);
– 28. juunil 2011 esitas tema nõustaja Cour d’appel de Paris’le Tribunal de grande instance de Créteil’ määruse peale apellatsioonkaebuse mitmel põhjendusel, millest üks puudutas jällegi vahi all pidamise tühisust tulenevalt kohtuotsusest El Dridi(5).
4. Neil asjaoludel määras Cour d’appel de Paris 29. juunil 2011 A. Achughbabiani kinnipidamise lõpetamise ning otsustas esitada Euroopa Kohtule eelotsuse küsimuse järgmises sõnastuses:
„Kas arvestades […] direktiivi 2008/115[…] kohaldamisala, on selle direktiiviga vastuolus niisugune siseriiklik õigusnorm nagu [Ceseda] artikkel L.621‑1, milles on ette nähtud kolmanda riigi kodanikule vangistuse määramine ainuüksi põhjusel, et tema sisenemine riigi territooriumile või seal viibimine on ebaseaduslik?”
5. Olles seisukohal, et on oluline, et Prantsuse kohtud saaksid esitatud küsimusele vastuse võimalikult kiiresti, kuna see vastus võib võimalikke õigusvastaseid vabadusevõtmisi takistada või nende kestust lühendada, otsustas Euroopa Kohus rahuldada eelotsusetaotluse esitanud kohtu taotluse lahendada kohtuasi Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23a ja Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 104a ette nähtud kiirendatud menetluses.
6. A. Achughbabian, Saksamaa, Eesti ja Prantsuse valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikud märkused.
7. A. Achughbabian, Taani, Saksamaa, Eesti ja Prantsuse valitsus ning komisjon olid 25. oktoobril 2011 toimunud kohtuistungil esindatud.
Õiguslik raamistik
Direktiiv 2008/115
8. Nagu nähtub nii direktiivi 2008/115 põhjendustest 2 ja 20 kui ka artiklist 1, on direktiivi eesmärk kehtestada liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivaid kolmandate riikide kodanikke puudutava tagasisaatmise, väljasaatmise, sunnimeetmete võtmise, kinnipidamise ja sisenemiskeelu suhtes kohaldatavad ühised eeskirjad, mis peaksid olema tõhusa tagasisaatmispoliitika aluseks ja järgima põhiõigusi.
9. Direktiivi põhjendustes 5 ja 17 on märgitud:
„(5) Käesoleva direktiiviga tuleks luua horisontaalsed eeskirjad, mis on kohaldatavad kõigi kolmandate riikide kodanike suhtes, kes ei vasta või enam ei vasta liikmesriiki sisenemise, liikmesriigis viibimise või elamise tingimustele.
[…]
(17) Kinnipeetud kolmandate riikide kodanikke tuleks kohelda inimlikul ja väärikal moel, austades nende põhiõigusi ning järgides rahvusvahelist ja siseriiklikku õigust. Ilma et see piiraks siseriiklike õigusaktidega reguleeritud esialgset kinnipidamist õiguskaitseorganite poolt, tuleks kinnipidamist teostada üldjuhul spetsiaalsetes kinnipidamisasutustes.”
10. Direktiivi artikli 2 lõikes 1 on selle kohaldamisala määratletud järgmiselt:
„Käesolevat direktiivi kohaldatakse liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike suhtes.”
11. Sama direktiivi artikli 6 lõikes 1 on sätestatud, et „[i]lma et see piiraks lõigetes 2 kuni 5 sätestatud erandite kohaldamist, väljastavad liikmesriigid tagasisaatmisotsuse iga kolmanda riigi kodaniku kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult”.
12. Kooskõlas direktiivi 2008/115 põhjendusega 10, mille kohaselt tuleks liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike sunniviisilisele tagasisaatmisele eelistada vabatahtlikku tagasipöördumist, on direktiivi artiklis 7 „Vabatahtlik lahkumine” ette nähtud järgmist:
„1. Tagasisaatmisotsusega nähakse ette sobiv, seitsme kuni kolmekümne päeva pikkune tähtaeg vabatahtlikuks lahkumiseks, ilma et see piiraks lõigetes 2 ja 4 osutatud erandite tegemist. […]
[…]
4. Liikmesriigid võivad jätta vabatahtliku lahkumise tähtaja määramata või määrata alla seitsmepäevase tähtaja, kui esineb põgenemise oht või kui elamisloa taotlus on jäetud rahuldamata, kuna see osutus selgelt põhjendamatuks või pettusel põhinevaks, või kui asjaomane isik kujutab endast ohtu avalikule korrale, avalikule julgeolekule või riigi julgeolekule.”
13. Direktiivi 2008/115 artikli 8 „Väljasaatmine” lõikes 1 on ette nähtud, et [l]iikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed tagasisaatmisotsuse täitmiseks juhul, kui artikli 7 lõike 4 kohast tähtaega vabatahtlikuks lahkumiseks ei ole määratud või kui tagasipöördumiskohustust ei ole artikli 7 kohaselt vabatahtlikuks lahkumiseks määratud tähtaja jooksul täidetud.”
14. Direktiivi 2008/115 artikli 20 kohaselt olid liikmesriigid kohustatud jõustama direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 24. detsembriks 2010, arvestades artikli 13 lõiget 4 puudutavat erandit.
Siseriiklikud õigusnormid
15. Ceseda artiklis 621‑1 on sätestatud:
„Välismaalast, kes on Prantsusmaale sisenenud või seal viibinud artikleid L.211‑1 ja L.311‑1 järgimata või kes on Prantsusmaale jäänud kauemaks kui tema viisaga lubatud periood, karistatakse üheaastase vangistusega ja trahviga summas 3750 eurot.
Kohus võib lisaks keelata süüdi mõistetud välismaalasel ajavahemiku jooksul, mis ei või ületada kolme aastat, siseneda Prantsusmaale või seal viibida. Territooriumil viibimise keeld toob automaatselt kaasa süüdimõistetu toimetamise piiripunkti, vajaduse korral pärast vangistuse lõppemist.”
16. Kriminaalmenetluse seadustiku (code de procédure pénale) artikleid, mis reguleerivad vahistamist, muudeti 14. aprilli 2011. aasta seadusega nr 2011‑392, mis jõustus 1. juunil 2011. Selles tulenevalt on kriminaalmenetluse seadustiku artikkel 62 käesoleva juhtumi asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis sõnastatud järgmiselt:
„Isikuid, kelle suhtes puudub mõjuv põhjus kahtlustada, et nad on toime pannud või püüdnud toime panna süüteo, võib kinni pidada üksnes aja jooksul, mis on rangelt vajalik nende ülekuulamiseks, ilma et see aeg võiks ületada nelja tundi.
Kui isiku ülekuulamisel ilmneb, et esineb mõjuv põhjust kahtlustada, et ta on toime pannud või püüdnud toime panna kuriteo või väärteo, mille eest on karistusena ette nähtud vangistus või arest, võib teda tõkendi abil uurijate käsutuses hoida üksnes vahi all pidamise korras. Vahistamisest teatatakse talle artiklis 63 ette nähtud tingimustel.”
17. Kriminaalmenetluse seadustiku artiklist 62‑2 käesoleva juhtumi asjaoludele kohaldatavas redaktsioonis nähtub, et „[v]ahistamine on tõkend, mille kohaldamise otsustab kriminaalpolitsei ametnik kohtu kontrolli all ning millega isik, kelle suhtes esineb üks või mitu mõjuvat põhjust kahtlustada, et ta on toime pannud või püüdnud toime panna kuriteo või väärteo, mille eest on karistusena ette nähtud vangistus või arest, hoitakse uurijate käsutuses.”
Hinnang
18. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsus peegeldab olukorda, mis on Prantsusmaal tekkinud kohtuotsuse El Dridi(6) tulemusel, milles Euroopa Kohus leidis, et direktiiviga 2008/115 on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, milles on ette nähtud ebaseaduslikult riigis viibivale kolmanda riigi kodanikule vanglakaristuse määramine üksnes põhjusel, et see isik viibib ilma mõjuva põhjuseta edasi liikmesriigi territooriumil, rikkudes sellega ettekirjutust asjaomase riigi territooriumilt määratud tähtaja jooksul lahkuda. Prantsuse kohtute lahendites esineb erinevusi küsimuses, kas see põhimõte kehtib ka vangistuse suhtes, mis on Ceseda artiklis L. 621‑1 ette nähtud juhuks, kui välismaalane siseneb Prantsusmaale ebaseaduslikult või viibib seal ebaseaduslikult. Kui see oleks nii, oleks vahistamine kriminaalmenetluse seadustiku artikli 62‑2 tähenduses, mille puhul on niisuguse tõkendi kohaldamise eeltingimus sellise süüteo kahtlustus, mille eest on karistusena ette nähtud vangistus või arest, Ceseda artikli L. 621‑1 alusel välistatud.
19. Kuigi see küsimus on esitatud A. Achughbabiani isikuvabaduse võtmise kohtuliku kontrolli raames, eelkõige tema vahistamise tõttu,(7) tuleb täpsustada, et vahistamine kui selline isikuvabaduse võtmise karistusõigusliku meetmena ning selle kasutamise tingimused ei ole käesoleva eelotsuse küsimuse ese. Samas olen ma siiski teadlik sellest, et Euroopa Kohtu vastus võib mõjutada võimalust vahistada isikuid, keda kahtlustatakse Ceseda artiklis L. 621‑1 sätestatud süüteo toimepanemises.
20. Ceseda artiklil L. 621‑1 ja direktiivil 2008/115 on üks ühine element, milleks on kolmanda riigi kodaniku ebaseaduslik viibimine liikmesriigi territooriumil. Nendes õigusnormides tulenevad sellest aga erinevad tagajärjed. Samas kui Ceseda artiklis L. 621‑1 on kõnealune asjaolu kvalifitseeritud süüteoks, mille eest karistatakse üheaastase vangistusega ja trahviga summas 3750 eurot, on direktiivis 2008/115 ette nähtud tagasisaatmise haldusmenetluse algatamine, mille raames tuleb tagada, et asjaomase isiku isikuvabaduse piiramine on võimalik üksnes asjaomase isiku tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või tema väljasaatmiseks, tingimusel et muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole võimalik tulemuslikult kohaldada.
21. Prantsuse õigusnormides on küll kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku riigis viibimise korral lisaks kriminaalkaristusele ette nähtud ka tagasisaatmise haldusmenetlus. Sellest annab tunnistust asjaolu, et A. Achughbabian ise on praegu sellise menetluse ühes staadiumis, mida reguleerib Ceseda.
22. Eelotsuse küsimus ei käsitle siiski seda menetlust ennast ning seetõttu ei analüüsi ma käesolevas seisukohas küsimust, kas tagasisaatmise haldusmenetlus, mida A. Achughbabiani suhtes Prantsuse õigusnormide alusel kohaldatakse, vastab direktiivist 2008/115 tulenevatele nõuetele. Tuleb siiski märkida, et põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal ei olnud Prantsusmaa täitnud direktiivi 2008/115 artiklis 20 ette nähtud kohustust jõustada selle direktiivi järgimiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid. Nagu ilmneb Prantsuse valitsuse kirjalikest märkustest, võimaldas alles 16. juuni 2011. aasta seadus nr 2011‑672, mis käsitleb sisserännet, integratsiooni ja kodakondsust (loi n° 2011‑672, du 16 juin 2011, relative à l’immigration, à l’intégration et à la nationalité) ja mis jõustus 18. juulil 2011, direktiivi 2008/115 Prantsuse õigusesse täielikult üle võtta. Selle seadusega tehtud muudatused ei mõjutanud siiski käesolevas asjas kõne all oleva Ceseda artikli L. 621‑1 sõnastust.
23. Pidades silmas põhimõtet, mille Euroopa Kohus tõi esile kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus El Dridi ja mille kohaselt „vaatamata asjaolule, et EÜ artikli 63 esimese lõigu punkti 3 alapunkti b, mida on korratud ELTL artikli 79 lõike 2 punktis c, ega ka EÜ asutamislepingu osutatud sätte alusel vastu võetud direktiiv 2008/115 ei välista liikmesriikide karistusõiguslikku pädevust ebaseadusliku sisserände ja ebaseadusliku riigis elamise valdkonnas, peavad liikmesriigid kohandama oma selle valdkonna õigusakte, et tagada liidu õiguse järgimine[, ja e]eskätt ei tohi liikmesriigid kohaldada õigusnorme – isegi kui need kuuluvad kriminaalõiguse valdkonda –, mis võiksid ohustada direktiivi eesmärke ja võtta seega direktiivilt selle kasuliku mõju”(8), olen ma seisukohal, et vastus käesolevas asjas esitatud küsimusele eeldab selle analüüsimist, kas kolmanda riigi kodaniku liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibimise eest karistamine vangistusega võib ohustada direktiiviga 2008/115 taotletavate eesmärkide saavutamist või mitte.
24. Arvestades direktiivi 2008/115 põhjenduste 2 ja 20 ning artikli 1 sõnastust, on direktiivi eesmärk hõlpsalt tuvastatav. See seisneb liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibivaid kolmandate riikide kodanikke puudutava tagasisaatmise, väljasaatmise, sunnimeetmete võtmise, kinnipidamise ja sisenemiskeelu suhtes kohaldatavate ühiste eeskirjade kehtestamises, kusjuures need eeskirjad peaksid olema tõhusa tagasisaatmispoliitika aluseks ja järgima põhiõigusi.
25. Enne kui analüüsida, kas niisugune säte nagu Ceseda artikkel L. 621‑1 võib ohustada selliselt määratletud eesmärgi saavutamist, soovin kõigepealt ümber lükata Eesti ja Prantsuse valitsuse argumendi, mille kohaselt direktiiv 2008/115 on kohaldatav alles alates hetkest, mil tagasisaatmise otsus on tehtud.
26. Kui selle argumendiga nõustuda, tähendaks see, et direktiiviga 2008/115 on liikmesriikidele jäetud võimalus otsustada, kas ja millisel hetkel nad tagasisaatmisotsuse vastu võtavad, ning seega nende territooriumil ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku suhtes tagasisaatmismenetlust alustavad.
27. Kõnealuse direktiiviga ei ole aga liikmesriikidele sellist hindamisruumi antud. Vastupidi, direktiivi 2008/115 paljudest sätetest nähtub, et direktiivi mõte on kehtestada liikmesriikidele kohustus alustada tagasisaatmismenetlust iga kolmanda riigi kodaniku suhtes, kes viibib tema territooriumil ebaseaduslikult. Tegemist on eelkõige direktiivi 2008/115 artikli 6 lõikega 1, mille kohaselt liikmesriigid teevad tagasisaatmisotsuse „iga” kolmanda riigi „kodaniku”(9) kohta, kes viibib nende territooriumil ebaseaduslikult. Erandid sellest kohustusest on sõnaselgelt nimetatud direktiivi 2008/115 sama artikli lõigetes 2–5.
28. Nimetatud kohustusele, milleks on kohustus teha tagasisaatmisotsus, vastab liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibiva kolmanda riigi kodaniku õigus nõuda, et riik niimoodi toimiks. Sellest tuleneb, et direktiiviga 2008/115 on igale kolmanda riigi kodanikule, kes viibib liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult, antud õigus sellele, et asjaomane liikmesriik teeks tagasisaatmisotsuse, millega alustatakse tagasisaatmismenetlust, mille eesmärk on tagada ebaseadusliku riigis viibimise lõpetamine ja mille raames huvitatud isiku isikuvabadust võib piirata üksnes tema tagasisaatmise ettevalmistamiseks ja/või tema väljasaatmiseks, tingimusel et muid piisavaid, kuid leebemaid sunnimeetmeid ei ole võimalik tulemuslikult kohaldada.
29. Pöördumaks tagasi põhiprobleemi juurde, mis seisneb selle hindamises, kas kolmanda riigi kodaniku liikmesriigi territooriumil ebaseaduslikult viibimise eest karistamine vangistusega võib ohustada direktiiviga 2008/115 taotletavate eesmärkide saavutamist või mitte, tuleb tähelepanu juhtida direktiivis 2008/115 ette nähtud tagasisaatmismenetlusele.(10)
30. Kõnealuses direktiivis on sunnimeetmete kasutamine ette nähtud selleks, et tagada selle eesmärgi saavutamine, milleks on tagasisaatmisotsuse täitmine. Nagu mul on juba olnud võimalus märkida seisukohas, mille ma esitasin kohtuasjas, milles tehti kohtuotsus El Dridi(11), ei ole kõnealused meetmed direktiivis 2008/115 loetletud ammendavalt. Pidades silmas iga tagasisaatmismenetluse individuaalsust (eripära), ei oleks see ju isegi võimalik.
31. Vaieldamatult on vangistus sunnimeede. Samuti on siiski ilmne, et tegemist ei ole meetmega, mis aitab kaasa tagasisaatmisotsuse täitmisele ning sellest tulenevalt direktiivi 2008/115 eesmärgi saavutamisele. Vastupidi, kolmanda riigi kodaniku ebaseadusliku riigis viibimise korral (nagu ma käesoleva seisukoha punktis 25 märkisin, on tegemist asjaoluga, millega direktiivi 2008/115 kohaselt kaasneb kohustus algatada tagasisaatmismenetlus) ette nähtud vangistus takistab objektiivselt – kuigi vaid ajutiselt – tagasisaatmisotsuse täitmist.
32. Selles suhtes juhib Prantsuse valitsus tähelepanu justiitsministri 21. veebruari 2006. aasta ja 2. mai 2011. aasta ringkirjadele, milles soovitatakse prokuröridel esitada süüdistus ebaseadusliku sisenemise ja viibimise korral üksnes välismaalastele, kes on toime pannud ka mõne muu väärteo või kuriteo, ning muud menetlused lõpetada, selleks et nimelt vastavalt olukorrale lasta lõpuni jõuda territooriumilt väljasaatmise haldusmenetlusel, mille tulemusel võidakse väljasaatmine täide viia. Samuti Prantsuse valitsuse esitatud statistilistest andmetest nähtub siiski, et vaatamata nendele juhtnööridele esineb küllaltki palju juhtumeid, kus kriminaalkorras süüdimõistmine toimub ainuüksi Ceseda artikli L. 621‑1 alusel.
33. Ma sooviksin siiski rõhutada, et see ei tähenda, et üldiselt oleks välistatud asjaomase isiku isikuvabaduse igasugune piiramine aja jooksul, mis on rangelt vajalik selleks, et teha kindlaks, kas direktiivi 2008/115 artikli 6 lõike 1 tähenduses tagasisaatmisotsuse tegemiseks vajalikud tingimused on täidetud. Selles küsimuses olen ma Prantsuse valitsuse väljendatuga samal seisukohal, et niisugune piiramine võib olla vajalik paljudel juhtudel(12) ning et vastavalt direktiivi 2008/115 põhjendusele 17 kuulub see liikmesriikide siseriiklike õigusnormide kohaldamisalasse. Kõnealune isikuvabaduse piiramine ei saa siiski põhineda niisugusel sättel nagu Ceseda artikkel L. 621‑1.
34. Vastavalt eespool esitatule olen ma seisukohal, et Euroopa Kohus peaks eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastama, et direktiivi 2008/115 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, milles on ette nähtud kolmanda riigi kodanikule vangistuse määramine ainuüksi põhjusel, et tema sisenemine asjaomase liikmesriigi territooriumile või seal viibimine on ebaseaduslik.
Ettepanek
35. Eespool esitatud kaalutlusi arvesse võttes teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour d’appel de Paris’ esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2008. aasta direktiivi 2008/115/EÜ ühiste nõuete ja korra kohta liikmesriikides ebaseaduslikult viibivate kolmandate riikide kodanike tagasisaatmisel tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus siseriiklik õigusnorm, milles on ette nähtud kolmanda riigi kodanikule vangistuse määramine ainuüksi põhjusel, et tema sisenemine asjaomase liikmesriigi territooriumile või seal viibimine on ebaseaduslik.