STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
VERICI TRSTENJAK
přednesené dne 6. června 2012(1)
Spojené věci C‑539/10 P a C‑550/10 P
Stichting Al-Aqsa
proti
Radě Evropské unie
a
Nizozemské království
proti
Stichting Al-Aqsa
„Kasační opravný prostředek – Společná zahraniční a bezpečnostní politika – Omezující opatření namířená proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu – Zmrazení majetku – Společný postoj 2001/931/SZBP – Článek 1 odst. 4 a 6 – Nařízení (ES) č. 2580/2001 – Článek 2 odst. 3 – Podmínky pro ponechání osoby nebo subjektu na seznamu osob či subjektů dotčených zmrazením majetku – Rozhodnutí příslušného vnitrostátního orgánu – Neexistence vnitrostátního opatření“
I – Úvod
1. Předmětem tohoto řízení o kasačním opravném prostředku je zmrazení majetku Stichting Al-Aqsa při provádění opatření Unie sloužících boji proti terorismu.
2. Nebezpečí plynoucí z terorismu přiměla Organizaci spojených národů, Evropskou unii a její členské státy k přijetí omezujících opatření. Cíl těchto opatření spočívá ve zmrazení majetku osobám a subjektům, o nichž se má za to, že podporují teroristické aktivity, za účelem zbavit je finančních možností.
3. S ohledem na rezoluci Rady bezpečnosti OSN č. 1373(2001) ze dne 28. září 2001(2) určila Rada Evropské unie ve svém společném postoji 2001/931/SZBP(3) základní rysy systému opatření sloužících boji proti terorismu.
4. Podle tohoto systému může být dotčená osoba či jiný subjekt v případě, že má Unie k dispozici informace, z nichž vyplývá, že určitý orgán přijal rozhodnutí o zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin, zařazena na seznam osob a subjektů, jejichž majetek bude zmrazen(4). První takovýto seznam byl připojen již k uvedenému společnému postoji.
5. Na tento systém předběžně navržený ve společném postoji 2001/931/SZBP obsahově navazuje nařízení rady (ES) č. 2580/2001 ze dne 27. prosince 2001 o zvláštních omezujících opatřeních namířených proti některým osobám a subjektům s cílem bojovat proti terorismu(5). Je chápáno jako opatření, jež je na úrovni Unie nezbytné k dalšímu uskutečňování cílů společného postoje 2001/931 a jehož úkolem je doplnit správní a soudní řízení proti teroristickým organizacím v Evropské unii a třetích zemích(6). Za těchto okolností je Rada podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 povinna na základě kritérií společného postoje 2001/931(7) vydat, přezkoumat a případně změnit seznam osob a subjektů, jejichž majetek je třeba zmrazit. Svůj první seznam podle článku 2 nařízení č. 2580/2001 předložila Rada již dne 27. prosince 2001, a tedy zároveň s uvedeným nařízením.
6. Při pravidelném přezkumu tohoto seznamu musí Rada ověřit, zda je ponechání dotčených osob a subjektů na seznamu a zmrazení jejich majetku i nadále odůvodněné. Odpadne-li důvod, musí být seznam odpovídajícím způsobem změněn. Při provádění tohoto úkolu vydává Rada v pravidelných intervalech právní akty k provedení nařízení č. 2580/2001, jimiž po svém přezkumu nahradí dotud platný seznam seznamem novým.
7. Přezkum a případně též změna uvedených seznamů tvoří ústřední bod projednávaných spojených věcí. Konkrétně se jedná zejména o otázku, nakolik musí Rada zohlednit věcnou a právní situaci v členském státě a její vývoj při rozhodování o tom, zda je třeba určitou osobu nebo subjekt ponechat i nadále na seznamu, či zda má jejich majetek zůstat zmrazený.
II – Právní rámec
A – Společný postoj 2001/931
8. Článek 1 uvedeného společného postoje stanoví:
„[…]
4. Seznam uvedený v příloze je vypracován na základě přesných informací nebo materiálů v příslušném spisu, ze kterých vyplývá, že příslušný orgán přijal na základě závažných a věrohodných důkazů nebo stop rozhodnutí ve vztahu k dotyčným osobám, skupinám a subjektům, které se týká zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin, pokus o spáchání teroristického činu, účast na něm nebo napomáhání k jeho spáchání nebo odsouzení za takové činy. Do seznamu mohou být zahrnuty osoby, skupiny a subjekty uvedené Radou bezpečnosti Organizace spojených národů jako osoby, skupiny a subjekty spojené s terorismem a proti nimž Rada bezpečnosti OSN nařídila sankce.
Pro účely tohoto odstavce se ‚příslušným orgánem‘ rozumí justiční orgán, nebo pokud justiční orgány nemají pravomoc v oblasti, které se týká tento odstavec, rovnocenný příslušný orgán v této oblasti.
(5) […]
6. Jména osob a subjektů na seznamu uvedeném v příloze se budou pravidelně, nejméně však jednou za šest měsíců, prověřovat s cílem zjistit, zda trvají důvody pro jejich uvedení v seznamu.“
B – Nařízení č. 2580/2001
9. Článek 2 nařízení č. 2580/2001(8) stanoví:
„1. Pokud není podle článků 5 a 6 povoleno jinak,
a) všechny finanční prostředky a jiné finanční a hospodářské zdroje patřící některé fyzické nebo právnické osobě, skupině nebo subjektu uvedeným v seznamu podle odstavce 3 nebo jimi vlastněné nebo držené se zmrazují;
b) […]
2. […]
3. Rada jednomyslně vypracuje, přezkoumává a mění seznam osob, skupin a subjektů, na které se vztahuje toto nařízení, v souladu s čl. 1 odst. 4, 5 a 6 společného postoje 2001/931/SZBP. Tento seznam uvádí:
i) fyzické osoby, které páchají teroristické činy nebo se je pokusí spáchat, účastní se takových činů nebo napomáhají jejich spáchání;
ii) právnické osoby, skupiny nebo subjekty, které páchají teroristické činy nebo se je pokusí spáchat, účastní se takových činů nebo napomáhají jejich spáchání;
iii) právnické osoby, skupiny nebo subjekty vlastněné nebo kontrolované jednou fyzickou nebo právnickou osobou, skupinou nebo subjektem nebo více fyzickými nebo právnickými osobami, skupinami nebo subjekty uvedenými v bodech i) a ii) nebo
iv) fyzické nebo právnické osoby, skupiny nebo subjekty jednající jménem nebo na pokyn jedné fyzické nebo právnické osoby, skupiny nebo subjektu nebo několika fyzických nebo právnických osob, skupin nebo subjektů uvedených v bodech i) a ii).“
10. Výjimky uvedené v čl. 2 odst. 1 v podstatě stanoví, že zmrazené majetkové hodnoty mohou být uvolněny v rozsahu, v němž jsou nezbytné pro lidské potřeby dotčené osoby nebo jejího rodinného příslušníka(9) a že za určitých podmínek mohou být udělena další konkrétní povolení k takovémuto uvolnění(10).
III – Skutečnosti předcházející sporu
11. Stichting Al-Aqsa (dále jen „Al-Aqsa“) se od roku 2003 brání soudní cestou(11) proti zmrazení svého majetku a proti několika postupně vydaným opatřením Rady, která se jí týkala a na jejichž základě byla zařazena na odpovídající seznamy Rady, popřípadě na nich byla ponechána.
12. Opatření Rady v konečném důsledku navazují na nizozemskou ministerskou vyhlášku ze dne 7. dubna 2003 – Sanctieregeling terrorisme 2003(12) – kterou je třeba nejprve zohlednit pro svůj ústřední význam pro zmrazení majetku Al-Aqsa.
13. Sanctieregeling terrorisme 2003 bylo vydáno na základě nizozemského Sanctiewet 1977 se zřetelem k výše zmíněné rezoluci OSN. Touto ministerskou vyhláškou byl cestou předběžného opatření(13) až do okamžiku, kdy vstoupí v platnost odpovídající právní akt Unie, zmrazen majetek Al-Aqsa(14), neboť Al-Aqsa poskytuje finanční prostředky subjektu, jenž podporuje terorismus(15).
14. V řízení o předběžném opatření navrhla Al-Aqsa odklad vykonatelnosti této ministerské vyhlášky. Rozhodnutím ze dne 3. června 2003(16) však měla Rechtbank te ‘s‑Gravenhage po nahlédnutí do důvěrných podkladů nizozemské tajné služby za to, že existují dostatečné indicie svědčící o tom, že Al-Aqsa, jak je doloženo v odůvodnění Sanctieregeling terrorisme 2003, podporuje svými finančními prostředky teroristickou organizaci(17), a tudíž návrhu Al-Aqsa na odklad výkonu opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků nevyhověla.
15. Sanctieregeling terrorisme 2003 však již bylo s účinností ke dni 3. srpna 2003 opět zrušeno(18) a k odůvodnění tohoto kroku se uvádělo, že po vydání rozhodnutí Rady ze dne 27. června 2003 k provedení čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001(19) je tato úprava „překonaná“, jakmile Al-Aqsa již byla zařazena na seznam Rady obsahující subjekty, jimž se zmrazuje majetek.
16. Po zrušení této nizozemské ministerské vyhlášky zůstala nicméně Al-Aqsa i nadále zařazena na uvedeném seznamu Rady a následných seznamech, protože se Rada nedomnívala, že by ohledně Al-Aqsa bylo zapotřebí provést změnu.
17. V dopisu ze dne 23. dubna 2007 a poté znovu v dopisu ze dne 29. června 2007, jenž se týkal rozhodnutí Rady 2007/445/ES(20), uvedla Rada ke splnění své povinnosti odůvodnění týkajícího se dalšího ponechání Al-Aqsa na seznamu tyto důvody(21): „[…] Ministr zahraničních věcí a ministr financí [Nizozemska] [se] […] rozhodli zmrazit veškerý majetek [Al-Aqsa]. Toto rozhodnutí bylo potvrzeno rozsudkem […] ze dne 3. června 2003 vydaným předsedou oddělení občanského práva Rechtbank te ‘s-Gravenhage (Obvodní soud v Haagu). V tomto rozsudku se konstatuje, že […] [Al-Aqsa] musí být považována za organizaci podporující Hamás a umožňující Hamásu páchání teroristických činů nebo napomáhání jejich spáchání. Vůči [Al-Aqsa] bylo tedy vydáno […] rozhodnutí příslušného orgánu. Rada je přesvědčena, že důvody, které vedly k zařazení [Al-Aqsa] na [seznam], jsou i nadále platné.“(22)
IV – Řízení v prvním stupni a napadený rozsudek
18. Odůvodnění Rady citované výše v bodě 17 nepovažovala Al‑Aqsa za relevantní a podala proti Radě žalobu k Tribunálu, jíž se domáhala, aby bylo pět postupně vydaných a obsahově stejně odůvodněných opatření směřujících k dalšímu zmrazení finančních prostředků Rady (dále jen „napadená opatření“)(23) zrušeno v rozsahu, v němž se týkají Al-Aqsa, aby bylo nařízení č. 2580/2001 vůči ní prohlášeno za nepoužitelné, a aby byla Radě uložena náhrada nákladů řízení.
19. V napadeném rozsudku se k třetímu žalobnímu důvodu Al-Aqsa uvádělo v podstatě toto(24):
„164 Tribunál […] zdůraznil, že […] Rada] […] nemůže odhlédnout od dalšího vývoje […] šetření nebo stíhání […].
[…]
168 V rozsudku Sison II [(25)] […] Tribunál […] zvažoval možnost, že šetření policie nebo bezpečnostních složek bude ukončeno, aniž by pokračovalo řízením před soudem, jelikož neumožnilo shromáždit dostatečné důkazy […]. Tribunál zdůraznil, že by bylo nepřípustné, aby Rada nezohlednila takové poznatky, které jsou součástí všech relevantních údajů, jež musí být při posuzování situace vzaty v úvahu […]. Pokud by bylo rozhodnuto jinak, byla by Radě a členským státům poskytnuta mimořádná pravomoc zmrazit s konečnou platností finanční prostředky osoby mimo jakoukoliv soudní kontrolu a zcela nezávisle na výsledku případně probíhajících soudních řízení.
169 Stejné úvahy musí být použity, jestliže je vnitrostátní správní opatření směřující ke zmrazení finančních prostředků nebo k zákazu organizace považované za teroristickou vzato zpět jeho autorem nebo zrušeno soudním rozhodnutím […]
170 V projednávané věci je […] nesporné, že Sanctieregeling byla zrušena dne 3. srpna 2003, tedy téměř ihned po vstupu původního opatření Společenství směřujícího ke zmrazení finančních prostředků žalobkyně dne 28. června 2003 v platnost.
171 V tomto ohledu je pravdou, že napadené rozhodnutí(26) vzbuzuje dojem, že se zakládá nikoliv na Sanctieregeling, ale pouze na rozhodnutí o předběžném opatření […] [V] projednávaném případě [není však] možné zohlednit rozhodnutí o předběžném opatření izolovaně a bez současného přihlédnutí k Sanctieregeling.
172 Je proto třeba konstatovat, že od zrušení Sanctieregeling v nizozemském právním řádu nemůže již rozhodnutí o předběžném opatření, které, jak bylo právě připomenuto, tvoří s touto vyhláškou neoddělitelný celek, platně sloužit za základ opatření Společenství směřujícímu ke zmrazení finančních prostředků žalobkyně.
173 Soudce příslušný pro rozhodování o předběžných opatřeních totiž tímto rozhodnutím pouze odmítl předběžně pozastavit účinky Sanctieregeling. Sanctieregeling však v důsledku svého zrušení definitivně přestala vyvolávat právní účinky. V souladu s tím musí totéž nutně platit pro právní účinky rozhodnutí o předběžném opatření, jelikož toto rozhodnutí obsahuje pouze předběžné posouzení, aniž by bylo dotčeno rozhodnutí ve věci samé.
174 Tribunál má v tomto ohledu dále za to, že rozhodnutí o předběžném opatření nemůže vyvolávat právní účinky oddělitelné od právních účinků Sanctieregeling výhradně pro účely provádění nařízení č. 2580/2001, které by v projednávaném případě přetrvávaly navzdory zrušení Sanctieregeling v nizozemském právu. S celkovou systematikou tohoto nařízení, která se vyznačuje převahou, jež musí mít při posouzení Rady prvky vnitrostátního řízení, by ostatně bylo neslučitelné, aby Sanctieregeling, která již nevyvolává žádný účinek v nizozemském právním řádu, nadále vyvolávala nepřímo a natrvalo právní účinky v právním řádu Společenství, a to prostřednictvím rozhodnutí o předběžném opatření.
175 To platí tím spíše, že rozhodnutí v řízení o předběžném opatření vydané na základě návrhu žalobkyně představuje ve vztahu k Sanctieregeling náhodnou událost. Z odůvodnění Sanctieregeling totiž vyplývá, že bylo přijato ‚do přijetí rozhodnutí Společenství‘ a že měla být zrušena ‚vstupem takového rozhodnutí v platnost‘ […] Podle vysvětlení podaných Nizozemským královstvím na jednání vycházelo toto zrušení výlučně ze snahy nizozemské vlády vyvarovat se překrývání mezi vnitrostátním opatřením a opatřením Společenství směřujícími ke zmrazení finančních prostředků žalobkyně. Z toho vyplývá, že Sanctieregeling byla v každém případě zrušena bezprostředně po přijetí původního opatření Společenství směřujícího ke zmrazení finančních prostředků žalobkyně, bez ohledu na to, zda uvedená podala návrh na zahájení řízení o předběžném opatření nebo řízení ve věci samé, či nikoliv.
176 Takový mechanismus opomíjí i celkovou systematiku nařízení č. 2580/2001, které podmiňuje přijetí opatření Společenství směřujícího ke zmrazení finančních prostředků buď zahájením a aktivním pokračováním vnitrostátního řízení týkajícího se přímo a v první řadě uložení preventivního nebo represivního opatření dotyčné osobě na základě boje proti terorismu a z důvodu její účasti na něm […], nebo vydáním a vykonáním rozhodnutí o odsouzení dotyčné osoby za takové činy.
177 V projednávané věci však bylo rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků přijaté nejprve na vnitrostátní úrovni odůvodněno tím, ‚že se očekává rozhodnutí Společenství‘ a opatření Společenství bylo odůvodněno přijetím vnitrostátního rozhodnutí, které bylo vzápětí zrušeno. Takový mechanismus je nevyhnutelně stižen vadou, neboť se pohybuje v bludném kruhu.
178 Rada se nemohla v žádném případě nadále opírat o rozsudek v řízení o předběžném opatření, nýbrž musela vyvodit logický důsledek ze zrušení vnitrostátního opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků tím, že konstatovala, že ve vnitrostátním právu již neexistuje ‚základ‘, který právně dostačujícím způsobem odůvodňuje zachování rovnocenného opatření Společenství, a to bez ohledu na případné soudní žaloby podané proti zrušenému vnitrostátnímu opatření.
[…]
180 Za okolností projednávaného případu, vyznačujících se především zrušením Sanctieregeling, je třeba naopak uznat, že Rada při pravidelném přezkumu na základě čl. 1 odst. 6 společného postoje 2001/931 a čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 překračuje meze své posuzovací pravomoci, když s konečnou platností ponechává žalobkyni na sporném seznamu pouze z důvodu, že rozhodnutí soudce příslušného pro rozhodování o předběžných opatřeních není v nizozemském soudnictví zpochybněno v soudním odvolacím řízení o předběžném opatření nebo v soudním řízení ve věci samé, zatímco správní rozhodnutí, o pozastavení jehož účinků byl mezitím soudce požádán, bylo jeho autorem zrušeno.
181 To platí tím spíše, že, jak uvedla žalobkyně na jednání, aniž tomu ostatní účastníci řízení odporovali, od zrušení Sanctieregeling a mimo provedení napadeného rozhodnutí ve vnitrostátním právu již příslušné nizozemské orgány, správní nebo soudní, nepodnikly žádné kroky směřující k uložení trestní nebo hospodářské sankce žalobkyni na základě boje proti terorismu a z důvodu její účasti na něm.
[…]
184 Za těchto podmínek není namístě rozhodnout o návrhu na určení protiprávnosti nařízení Rady č. 2580/2001 podaném na základě článku 241 ES (viz v tomto smyslu rozsudek Al-Aqsa [I], body 66 a 67; viz rovněž rozsudek Soudního dvora ze dne 20. května 2008, Komise v. Rada, C‑91/05, Sb. rozh. s. I‑3651, bod 111).“
20. Vzhledem k uvedeným okolnostem zněl výrok napadeného rozhodnutí takto:
„1. Rozhodnutí 2007/445/ES […], rozhodnutí 2007/868/ES […], rozhodnutí 2008/583/ES […], rozhodnutí 2009/62/ES […] a nařízení […] č. 501/2009 […] se zrušují v rozsahu, v němž se tyto akty týkají [Al-Aqsa].
2. Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3. Rada […] ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí rovněž náhrada nákladů řízení vynaložených [Al-Aqsa].
4. Nizozemské království a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.“
V – Řízení před Soudním dvorem, návrhová žádání a hlavní argumenty účastníků v řízení o kasačním opravném prostředku
21. Proti napadenému rozsudku podaly Al-Aqsa (věc C‑539/10 P) a Nizozemské království (věc C‑550/10 P) kasační opravný prostředek. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 4. února 2011 byly obě věci spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i pro účely vydání rozsudku.
A – Věc C‑539/10 P
22. Al-Aqsa v řízení o kasačním prostředku ve věci C‑539/10 P navrhuje
– zrušit napadený rozsudek v rozsahu, v němž navrhovatelka uplatňuje důvody kasačního opravného prostředku a argumenty proti odůvodnění tohoto rozsudku, a nově rozhodnout o sporu tak, že se vyhoví návrhovým žádáním podaným v řízení v prvním stupni a zároveň opraví odůvodnění, na kterém se napadený rozsudek zakládá;
– uložit Radě náhradu nákladů řízení v obou stupních.
23. K odůvodnění svých návrhových žádání Al-Aqsa v podstatě uvádí, že Tribunál do svého rozsudku zahrnul právní úvahy, kterými prohlásil žalobní důvody za neopodstatněné. Tribunál v této souvislosti mimo jiné uvedl, že Sanctieregeling, dokud bylo platné a účinné, vyhovovalo v řízení o předběžném opatření podmínkám společného postoje 2001/931 pro zmrazení majetkových hodnot(27). Al-Aqsa s těmito úvahami nesouhlasí a obává se, že kdyby napadený rozsudek s nezměněným odůvodněním nabyl právní moci, mělo by to pro ni nepříznivé důsledky, jelikož v návaznosti na úvahy Tribunálu je třeba počítat s novými nizozemskými právními akty, které by pak mohla použít Rada za tím účelem, aby opětovně přijala opatření ke zmrazení jejich majetku. Především Tribunál překročil své kontrolní pravomoci, tím, že sám určil, jaký důkazní prostředek má být považován za „rozhodnutí“ ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931. Dále Tribunál nesprávně rozhodl, že Sanctieregeling, ať již společně s rozsudkem v řízení o rozhodnutí o předběžném opatření, či nikoliv, lze považovat za rozhodnutí ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931. Tribunál konečně překročil své pravomoci tím, že rozsudek vyložil sám; v každém případě se při výkladu rozsudku dopustil zjevně nesprávného posouzení. Napadená opatření, z nichž vychází napadený rozsudek, je tudíž nutno zrušit s opravou důvodů.
24. Rada Evropské unie, Evropská komise a Nizozemské království v podstatě navrhují, aby byl kasační opravný prostředek Al-Aqsa odmítnut jako nepřípustný, protože nesměřuje proti výroku napadeného rozsudku a požaduje se pouze změna odůvodnění rozsudku. Kasační opravný prostředek je tudíž ve světle článku 56 statutu Soudního dvora, podle něhož opravný prostředek může podat pouze účastník řízení, jehož návrhovému žádání nebylo, přinejmenším zčásti, vyhověno, nepřípustný.
25. Ve své replice zastává Al-Aqsa ohledně tohoto návrhu názor, že v řízení v prvním stupni neměla úspěch všechna z jejích návrhových žádání, protože v každém případě nebylo vyhověno návrhu, aby bylo nařízení č. 2580/2001 prohlášeno ohledně ní za nepoužitelné. Článek 56 statutu tudíž nebrání jejímu kasačnímu opravnému prostředku. Pokud nařízení č. 2580/2001 nebylo ohledně ní prohlášeno za nepoužitelné, musí navíc stále počítat s novými opatřeními Rady směřujícími proti ní.
B – Věc C‑550/10 P
26. Nizozemské království, k jehož návrhovému žádání se v podstatě připojila Komise, navrhuje
– zrušit napadený rozsudek a vrátit věc Tribunálu;
– uložit Al-Aqsa náhradu nákladů řízení.
27. K odůvodnění Nizozemské království v podstatě uvádí, že Tribunál nesprávně vyložil článek 1 společného postoje 2001/931 a čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 tím, že rozhodl, že rozsudek v řízení o rozhodnutí o předběžném opatření po zrušení Sanctieregeling nemůže již tvořit základ pro ponechání Al-Aqsa na seznamu EU pro zmrazení finančních prostředků. Rada tedy nepodává formální návrh, avšak výslovně uvádí, že svou duplikou nechce vyvracet argumentaci Nizozemska.
28. Al-Aqsa navrhuje, aby byl kasační opravný prostředek zamítnut a aby byla protistraně uložena náhrada nákladů řízení, a kromě toho opakuje návrhy předložené již ve věci C‑539/10 P.
VI – Právní posouzení
A – Věc C‑539/10 P
1. Nepřípustnost kasačního opravného prostředku
29. Kasační opravný prostředek Al-Aqsa považuji za nepřípustný.
a) Nepřípustný návrh kasačního opravného prostředku
30. Kasační opravný prostředek Al-Aqsa směřuje, jak lze zjistit z něho samotného, „proti odůvodnění [napadeného] rozsudku“ a jeho cílem je „oprava odůvodnění, z něhož vychází napadený rozsudek“.
31. Takovéto návrhové žádání nevyhovuje již podmínkám čl. 113 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora(28), podle něhož návrhové žádání v kasačním opravném prostředku musí směřovat k úplnému nebo částečnému zrušení rozhodnutí, a tedy v konečném důsledku jeho výroku a jeho odůvodnění.
32. Uvedené důvody kasačního opravného prostředku směřují proti žalobním důvodům, s nimiž Al-Aqsa neměla v řízení v prvním stupni úspěch. Al-Aqsa však měla nakonec přesto ve věci úspěch, protože napadeným rozsudkem bylo vyhověno třetímu žalobnímu důvodu, a tudíž byla napadená opatření zrušena v rozsahu, v němž se týkají Al‑Aqsa. Kasační opravný prostředek směřující pouze proti části odůvodnění rozsudku, která navíc není relevantní, je však nepřípustný(29).
b) Neexistence právního zájmu na podání žaloby: neexistence negativních důsledků pro Al-Aqsa po nabytí právní moci napadeného rozsudku
33. Navíc nelze konstatovat negativní důsledky pro Al-Aqsa v případě, že se napadený rozsudek stane pravomocným. Argumentace Al-Aqsa nesoucí se v tomto směru není přesvědčivá.
34. Al-Aqsa není totiž do budoucna upřena možnost zopakovat v případném řízení proti případnému novému opatření ke zmrazení jejího majetku ty žalobní důvody, s nimiž v řízení v prvním stupni neuspěla, a zároveň proti ní nemůže být uplatňována překážka věci pravomocně rozsouzené.
35. Právní moc se totiž vztahuje pouze na skutkové a právní otázky, které byly skutečně nebo nutně předmětem dotčeného soudního rozhodnutí(30), a v projednávané věci tudíž pouze na argumentaci k nakonec úspěšnému třetímu žalobnímu důvodu. Případná žaloba proti novému opatření Rady proti Al-Aqsa by se navíc netýkala ani téhož skutkového základu, ani téhož předmětu, nýbrž naopak zcela jiného předmětu sporu daného novým opatřením. Není tedy namístě obava z překážky věci pravomocně rozsouzené.
c) Nepřípustný kasační opravný prostředek s ohledem na návrh prohlásit nařízení č. 2580/2001 za nepoužitelné, jemuž nebylo vyhověno
i) Nepodání odpovídajícího kasačního opravného prostředku
36. Dále není třeba uvažovat o tom, zda by byla Al-Aqsa mohla, jak tvrdí ve své replice, podat kasační opravný prostředek, protože Tribunál nevyhověl jejímu návrhu prohlásit nařízení č. 2580/2001 ohledně ní za nepoužitelné. Jednak byl tento aspekt zmíněn teprve v její replice, jednak nevykazuje jakkoli zřejmou souvislost s kasačním opravným prostředkem, který Al-Aqsa konkrétně podala, ani s jeho odůvodněním.
ii) Neexistence „nevyhovění“ ve smyslu článku 56 statutu
37. Pro úplnost je nicméně třeba poukázat na to, že takovýto kasační opravný prostředek by ani nebyl úspěšný. O „nevyhovění“ Al-Aqsa ve smyslu článku 56 statutu Soudního dvora nemůže být vůbec řeči. Jak totiž vyplývá z bodu 184 napadeného rozsudku, Tribunál námitku protiprávnosti, kterou vznesla Al-Aqsa proti uvedenému nařízení, nezamítl, nýbrž ji vůbec nezkoumal vzhledem k tomu, že napadená opatření musela být v rozsahu, v němž se týkala Al-Aqsa, beztak zrušena.
38. Vzhledem k bezvýznamnosti této právní otázky pro rozhodnutí nelze tomuto přístupu Tribunálu nic vytknout. Výrok rozsudku je sice v tom smyslu, že naznačuje částečný neúspěch Al-Aqsa, zavádějící. Při posuzování výroku ve světle bodu 184 napadeného rozsudku lze však snadno zjistit, že není míněno nic jiného, než co se uvádí v bodě 66 rozsudku Al-Aqsa I, na který je navíc výslovně odkazováno, a v jeho výroku, a sice skutečnost, že námitku protiprávnosti ohledně nařízení č. 2580/2001 není třeba zkoumat.
2. Dílčí závěr
39. Vzhledem k výše uvedenému musí být kasační opravný prostředek odmítnut.
B – Věc C‑550/10 P
40. Kasační opravný prostředek Nizozemského království, jímž se požaduje zrušení napadeného rozsudku, považuji za přípustný, ale neopodstatněný.
41. Je-li třeba okolnost, že Al-Aqsa ve věci C‑550/10 P opakuje svá návrhová žádání, která podala již ve věci C‑539/10 P, vyhodnotit jako vzájemný kasační opravný prostředek, je třeba tento opravný prostředek odmítnout jako nepřípustný z týchž důvodů jako její kasační opravný prostředek ve věci C‑539/10 P.
1. Neopodstatněnost kasačního opravného prostředku Nizozemska
42. Z vytýkané argumentace k třetímu důvodu kasačního opravného prostředku obsažené v napadeném rozsudku nelze vyvodit, že se jedná o nesprávné právní posouzení. V bodě 178 napadeného rozsudku se totiž správně poukazuje na to, že i když se Rada „nemohla nadále opírat o rozhodnutí o předběžném opatření, musela […] vyvodit logický důsledek ze zrušení vnitrostátního opatření směřujícího ke zmrazení finančních prostředků tím, že konstatovala, že ve vnitrostátním právu již neexistuje ‚základ‘, který právně dostačujícím způsobem odůvodňuje zachování rovnocenného opatření Společenství“.
43. Skutečnost, že toto posouzení Tribunálu je správné, si lze ozřejmit při pohledu na systematiku opatření boje proti terorismu, tak jak vyplývá z unijních právních aktů, na pozadí věcné a právní situace napadeného rozsudku.
a) Systematika omezujících opatření boje proti terorismu
44. Významné je především konstatování, že dotyčná opatření Unie sloužící boji proti terorismu nejsou ponechána na volné úvaze Rady, nýbrž jsou těsně spjata s vnitrostátní právní situací členských států.
45. Opatření Rady ke zmrazení majetku se přitom podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s článkem 1 společného postoje 2001/931 uskutečňují ve dvou krocích.
46. Aby mohla Rada vůbec začít jednat, je podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931 nejprve zapotřebí rozhodnutí příslušného orgánu členského státu o „zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin“ na základě závažných a věrohodných důkazů (dále jen „rozhodnutí o zahájení trestního stíhání“).
47. Pouze na základě takovéhoto rozhodnutí o zahájení trestního stíhání – nebo a fortiori na základě odsouzení za spáchání určitého trestného činu – smí Rada vůbec začít jednat a musí, byla-li osoba zařazena na její seznam, ve druhém kroku – jak stanoví čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 6 společného postoje 2001/931 – pravidelným přezkumem prověřovat, „zda trvají důvody pro […] uvedení [dotčených subjektů] v seznamu“.
48. Rada má při tomto přezkumu širokou posuzovací pravomoc. Vzhledem k tomuto systematickému navázání omezujících opatření Rady na rozhodnutí příslušného orgánu členského státu o zahájení trestního stíhání však přesto jasně vyplyne, od kterého okamžiku je Rada povinna vycházet ze skutečnosti, že další ponechání dotčeného subjektu na seznamu již není oprávněné: totiž tehdy, když vzhledem ke skutkové a právní situaci ve státě příslušného orgánu již nelze vycházet z toho, že dosud neodsouzená dotčená osoba je i nadále předmětem šetření. V konečném důsledku mohou být totiž opatření Rady odůvodněna pouze těmito šetřeními.
49. Rada je ovšem, jak vyplývá ze systematiky článku 1 společného postoje 2001/931, na který odkazuje nařízení č. 2580/2001, povinna relevantním způsobem konstatovat stav šetření na základě formalizovaného kritéria. Jednak se totiž musí zaměřit na otázku, zda je třeba nadále vycházet z rozhodnutí příslušného orgánu vydaného na základě závažných a věrohodných důkazů, a jednak je povinna zkoumat, zda má být toto rozhodnutí i nadále prováděno, tzn. zda mají být i v budoucnu prováděna vyšetřovací opatření vycházející z tohoto rozhodnutí.
50. V tomto rozsahu ochraňuje pravidelný přezkum seznamu Radou dotčený subjekt před dvěma nebezpečími, jež nelze v právním státě tolerovat: zaprvé před tím, aby byl i nadále ponechán na seznamu, třebaže vyšetřovací opatření směřující proti němu byla zastavena, nebyla úspěšná anebo vyzněla do ztracena, aniž se to odrazilo v odpovídajícím rozhodnutí o zastavení šetření, jež by jej exkulpovalo, a zadruhé před tím, že by byl i nadále ponechán na seznamu, třebaže samotné rozhodnutí o zahájení trestního stíhání je v důsledku acti contrarii příslušného orgánu negováno. V naposledy uvedené konstelaci je změna seznamu Radou bezpodmínečně nutná.
51. Podle smyslu a účelu společného postoje 2001/931, na nějž odkazuje nařízení č. 2580/2001 a který předpokládá existenci rozhodnutí příslušného orgánu vydaného na základě závažných a věrohodných důkazů, nelze totiž nadále hovořit o dalším trvání případné důvodnosti omezujících opatření Rady, přestane-li takovéto rozhodnutí existovat.
52. Z výše uvedených argumentů jasně vyplývá, že oproti tvrzení Nizozemska nelze nadále odůvodnit další ponechání Al-Aqsa na seznamu Rady.
b) Neexistence rozhodnutí ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931
53. Jakmile přestala existovat ministerská vyhláška, postrádal rozsudek v řízení o předběžném opatření, který byl nadále jediným možným referenčním bodem Rady, rovněž jakékoli opodstatnění, jako takový neměl žádnou vypovídací hodnotu ohledně zahájení vyšetřovacích opatření proti Al-Aqsa, a nemohl tudíž představovat „rozhodnutí“ ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931.
i) Neexistence vlastnosti rozsudku jakožto „rozhodnutí“ poté, co přestala existovat ministerská vyhláška
54. Názor, že by na nizozemský rozsudek v řízení o rozhodnutí o předběžném opatření posuzovaný izolovaně poté, co přestala existovat ministerská vyhláška, ještě ve smyslu čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931, bylo možno nahlížet jako na „rozhodnutí […], v jehož případě se jedná o zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin […]“, nelze totiž obhajovat ani v případě, přizná-li se Radě široká posuzovací pravomoc.
55. Hodnocení a výpovědi obsažené v ministerské vyhlášce jednak nelze nadále přičíst k rozsudku, jakmile uvedené nařízení pozbylo platnosti. V tomto smyslu tak rozsudek ztratil jakoukoliv oporu.
56. Nizozemský rozsudek po přezkumu dokumentů ve spisu vycházel z toho, že v roce 2003 existovaly styky mezi Al-Aqsa a teroristickými uskupeními, a tedy se nejevilo jako důvodné pozastavit výkon ministerské vyhlášky. Toto posouzení situace provedené v roce 2003 soudem, ve kterém se ostatně neuváděly žádné konkrétní skutečnosti týkající se daného stavu šetření nebo s tím spojené fáze postupu vydávání rozhodnutí, však nelze vykládat jako rozhodnutí o zahájení vyšetřování ve smyslu společného postoje 2001/931 a nařízení č. 2580/2001.
57. Stejně tak nelze řízení, jež vedlo k vydání nizozemského rozsudku, přiřadit v izolovaném pohledu k řízení, které bezprostředně a v hlavní věci směřuje k tomu, aby bylo proti dotčené osobě, v rámci boje proti terorismu a za její podíl na teroristické činnosti, přijato preventivní nebo represivní opatření. Naproti tomu řízení, jehož provedení požadovala Al-Aqsa u nizozemského soudu, sledovalo – v izolovaném pohledu – zcela opačný cíl.
58. V nizozemském rozsudku dále nelze nalézt žádný odkaz na dosud platné rozhodnutí o zahájení trestního stíhání proti Al-Aqsa v Nizozemsku, jež by bylo případně nezávislé na ministerské vyhlášce. Naopak vyšetřování vedené proti Al-Aqsa v Nizozemsku ani po několika letech zjevně nedospělo k výsledku, jenž by stál za zmínku(31).
59. Rozsudek, je-li nahlížen sám o sobě, nevyhovuje požadavkům kladeným nařízením č. 2580/2001 a společným postojem 2001/931 na rozhodnutí o zahájení trestního stíhání. I v případě, že byla zároveň s ním zohledněna ministerská vyhláška, bylo velmi nesnadné subsumovat ji pod pojem „rozhodnutí“ ve smyslu společného postoje 2001/931; nyní se již něco takového jeví jako nemožné.
ii) Minimální požadavky ohledně pojmu „rozhodnutí“ ve smyslu nařízení č. 2580/2001 a společného postoje 2001/931
60. I v případě společného zohlednění (tehdy ještě platné a účinné) ministerské vyhlášky a rozsudku v řízení o předběžném opatření bylo zapotřebí značného úsilí k vyhodnocení – s vyloučením formálně právních pochybností – souhry nizozemského rozsudku a ministerské vyhlášky jako „rozhodnutí“ ve smyslu výše zmíněné unijní úpravy.
61. O „zahájení vyšetřování nebo trestního stíhání za teroristický čin“ ve vlastním smyslu totiž nemohlo být řeči ani v případě ministerské vyhlášky, jež ze své povahy představovala opatření směřující k zmrazení majetku, ani v případě rozsudku v řízení o rozhodnutí o předběžném opatření, v němž se nejednalo o zahájení vyšetřování, nýbrž o návrh na neprovedení rozhodnutí o zmrazení finančních prostředků ve smyslu ministerské vyhlášky.
62. Při odůvodnění ponechání Al-Aqsa na seznamu se Rada nicméně odvolávala pouze na tyto dva nizozemské právní akty. Napadený rozsudek proto výstižně označuje okolnosti rozhodnutí v Nizozemsku za „náhodné“(32) a „pohybující se v bludném kruhu“(33).
iii) Dílčí závěr
63. V projednávané věci proto v každém případě poté, co přestala existovat nizozemská ministerská vyhláška, neexistuje vnitrostátní rozhodnutí o zahájení trestního stíhání, které k tomu, aby mohlo být účinně vzato za základ Radou, musí být vydáno ve vnitrostátním řízení, které je bezprostředně a v hlavní věci zaměřeno na to, aby bylo proti dotčené osobě a v rámci boje proti terorismu, jakož i pro její zapojení do teroristických činností, přijato preventivní nebo represivní opatření.
64. Zda bylo a je v Nizozemsku vůbec vedeno řízení za účelem uložení preventivních nebo represivních opatření v rozsahu, který stojí za zmínku, poté, co byla Al-Aqsa zařazena na seznam Rady a ministerská vyhláška byla vyhodnocena jako „překonaná“ a byla zrušena, se zdá být – na základě dané skutkové a právní situace, jak se jevila v době významné pro rozhodnutí – pochybné a v každém případě nemohla Rada konstatovat opak, aniž překročila svou posuzovací pravomoc.
c) Důsledky neexistence rozhodnutí podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 a čl. 1 odst. 6 společného postoje 2001/931
65. Jakmile by ministerská vyhláška pozbyla platnosti a účinnosti, bylo by třeba provést nový a zevrubný přezkum opatření přijatých Radou proti Al-Aqsa s cílem označit rozhodnutí ve smyslu čl. 1 odst. 4 společného postoje 2001/931, jež by mohlo odůvodnit ponechání Al‑Aqsa na dotyčném seznamu. K tomu však nedošlo.
66. Jelikož však další uplatňování původního odůvodnění Radou, která se nyní mohla opírat pouze a izolovaně o nizozemský rozsudek, již nemohlo být dostatečné, Rada překročila svou posuzovací pravomoc tím, že Al-Aqsa ponechala i nadále na seznamu, což nutně muselo vést ke zrušení napadených opatření v rozsahu požadovaném Al-Aqsa.
67. Při neexistenci relevantního rozhodnutí příslušného orgánu nebylo rozhodnutí Rady ponechat Al-Aqsa, a to s nezměněným odůvodněním, na seznamu, ve světle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 2580/2001 ve spojení s čl. 1 odst. 6 společného postoje 2001/931 nadále udržitelné(34).
d) Úvahy ohledně základních práv
68. Tento výsledek se ve světle základních práv Al-Aqsa jeví jako nezbytný.
69. Listina základních práv není ratione temporis použitelná na situace, jež jsou základem projednávaných věcí, takže by bylo nutno vycházet ze zakotvení základních práv jakožto obecných právních zásad unijního práva.
70. S ohledem na závažnost zásahu do práva vlastnit majetek, jemuž je dotčená osoba vystavena, je-li jeho majetek zmrazen již na základě určitých podezření a proti ní namířených vyšetřovacích opatření, se však jeví jako nutné klást na tento zásah – má-li být vůbec možné jej zdůvodnit – velmi přísné požadavky(35).
71. K řádnému zajištění základního práva vlastnit majetek je proto Rada povinna pečlivě zkoumat existenci rozhodnutí odůvodňujícího zmrazení majetku a dalšího trvání této podmínky, a například při odpadnutí původního rozhodnutí podmínit ponechání dotčeného subjektu na seznamu existencí nového rozhodnutí, jež rovněž odůvodňuje zmrazení majetku. V projednávané věci, například na rozdíl od věci C‑27/09 P(36), však tomu tak nebylo.
2. Dílčí závěr
72. Kasační opravný prostředek Nizozemska musí být proto rovněž zamítnut.
VII – K nákladům řízení
73. Vzhledem k tomu, že navrhovatelky kasačního opravného prostředku neměly ve věci úspěch, jeví se podle čl. 69 odst. 3 bodu 1 jednacího řádu Soudního dvora, který se podle svého článku 118 použije na řízení o kasačním opravném prostředku, přiměřené rozdělit náklady mezi účastníky řízení.
VIII – Závěry
74. Na základě všech předchozích úvah navrhuji Soudnímu dvoru, aby rozhodl takto:
„1) Kasační opravné prostředky se zamítají.
2) Stichting Al‑Aqsa, Nizozemské království, Rada Evropské unie a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.“