DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
8. november 2007 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – afgift på langtidsdeponering af affald i affaldsdeponeringsanlæg – afgift, som pålægges indehaveren af affaldsdeponeringsanlægget, og som beregnes ud fra det deponerede affalds vægt og affaldsdeponeringsanlæggets stand – afgiftsfritagelse ved deponering af affald hidrørende fra forurenede arealer i Østrig – ingen fritagelse ved deponering af affald hidrørende fra forurenede arealer beliggende i andre medlemsstater – artikel 90 EF – interne afgifter – forskelsbehandling«
I sag C-221/06,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Verwaltungsgerichtshof (Østrig) ved afgørelse af 27. april 2006, indgået til Domstolen den 15. maj 2006, i sagen:
Stadtgemeinde Frohnleiten,
Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH
mod
Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft,
procesdeltager:
Republik Österreich,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne A. Tizzano, R. Schintgen, A. Borg Barthet og M. Ilešič (refererende dommer),
generaladvokat: E. Sharpston
justitssekretær: fuldmægtig B. Fülöp,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 29. marts 2007,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Stadtgemeinde Frohnleiten og Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH ved Rechtsanwalt G. Eisenberger
– den østrigske regering ved E. Riedl, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved W. Mölls og M. Konstantinidis, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 21. juni 2007,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 10 EF, 12 EF, 23 EF, 25 EF, 49 EF og 90 EF.
2 Anmodningen er indgivet i forbindelse med en sag, der føres af Stadtgemeinde Frohnleiten (Frohnleiten kommune) og Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH (kommunal virksomhed i Frohnleiten) mod Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (forbundsministeren for landbrug, skovbrug, miljø og vandforvaltning, herefter »ministeren«), vedrørende en afgift for deponering af affald hidrørende fra Italien på det kommunale affaldsanlæg i Frohnleiten.
Retsforskrifter
Fællesskabsbestemmelser
3 Det fremgår af artikel 1 i Rådets forordning (EØF) nr. 259/93 af 1. februar 1993 om overvågning af og kontrol med overførsel af affald inden for, til og fra Det Europæiske Fællesskab (EFT L 30, s. 1), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 2557/2001 af 28. december 2001 (EFT L 349, s. 1, herefter »forordning nr. 259/93«), at den især finder anvendelse på overførsel af affald inden for Fællesskabet.
4 Artikel 3-5 i forordning nr. 259/93 fastsætter den fremgangsmåde, som finder anvendelse ved overførsel af affald til bortskaffelse mellem medlemsstaterne.
5 Forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer, at »hvis en anmelder agter at overføre affald til bortskaffelse fra en medlemsstat til en anden [...], skal han anmelde dette til den kompetente bestemmelsesmyndighed«.
6 Forordningens artikel 4, stk. 1, stk. 2, litra a) og c), og stk. 3, litra a), nr. i) og b), nr. i) bestemmer:
»1. […] Efter modtagelse af anmeldelsen sender den kompetente bestemmelsesmyndighed en bekræftelse af modtagelsen til anmelderen […].
2. a) Den kompetente bestemmelsesmyndighed har en frist på tredive dage efter afsendelse af bekræftelsen af modtagelsen til at afgøre, om den tillader overførslen med eller uden betingelser, eller om den nægter at give tilladelse. Myndigheden kan ligeledes anmode om yderligere oplysninger.
Den giver kun tilladelse til overførslen, hvis hverken den selv […] har indvendinger imod den […]
[…]
[…]
c) De i litra a) […] omhandlede indsigelser og betingelser skal baseres på stk. 3.
[…]
3. a) i) For at iværksætte principperne om nærhed, prioritering af nyttiggørelse og tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og på nationalt plan i overensstemmelse med direktiv 75/442/EØF kan medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaten træffe foranstaltninger med henblik på helt eller delvis at nedlægge forbud mod overførsel af affald eller systematisk at gøre indsigelse herimod. Sådanne foranstaltninger skal straks meddeles Kommissionen, der underretter de øvrige medlemsstater.
[…]
b) De kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder kan under hensyntagen til geografiske forhold eller behovet for specialanlæg til bestemte typer affald gøre begrundet indsigelse mod den påtænkte overførsel, hvis den ikke er i overensstemmelse med direktiv 75/442/EØF, især artikel 5 og 7:
i) for at gennemføre princippet om tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og nationalt plan.«
Nationale bestemmelser
7 I henhold til § 1 i lov om rensning af gammel forurening (Altlastensanierungsgesetz) af 7. juni 1989 (BGBl. nr. 299/1989, herefter »ALSAG«) er formålet med loven finansiering af sikring og rensning af gammel forurening.
8 ALSAG’s § 2, stk.1, 2, 3, 11, 13 og 14, bestemmer:
»(1) Ved gammel forurening forstås tidligere deponeringer og gamle industrianlæg samt deraf følgende forurenede jordarealer og grundvandsreserver, som – ud fra en risikovurdering – indebærer en væsentlig risiko for menneskers sundhed eller miljøet. Luftforurening er ikke omfattet af anvendelsesområdet for denne lov.
(2) Ved tidligere deponeringer forstås deponeringer af gammelt affald, der er blevet foretaget lovligt eller ulovligt.
(3) Ved gamle industrianlæg forstås industrianlæg, på hvilke der blev anvendt stoffer, der udgør en risiko for miljøet
[…]
(11) Ved »potentielt forurenede arealer« forstås arealer, som kan afgrænses fra tidligere deponeringer og gamle industrianlæg, og som på grund af deres art og tidligere anvendelse kan resultere i betydelige risici for menneskers sundhed eller miljøet.
(13) Ved »sikring« forstås forebyggelse af miljørisici, navnlig udbredelse af eventuelle emissioner fra sundheds- og miljøfarlige giftige stoffer fra gammel forurening.
(14) Ved »rensning« forstås eliminering af årsagen til risikoen eller eliminering af miljøforureningen.«
9 ALSAG’s § 3 indfører en afgift benævnt »Altlastenbeitrag« (afgift på gammel forurening). Denne bestemmelses stk. 1, nr. 1 og 2, og stk. 2, nr. 1, fastsætter følgende:
»(1) Altlastenbeitrag påhviler:
1. langtidsdeponering af affald, herunder anbringelse af affald i et affaldsanlæg, også når dette er forbundet med byggetekniske eller andre formål
2. udfyldning eller udjævning af ujævnt terræn med affald, herunder affaldets indarbejdelse i geologiske strukturer, med undtagelse af udfyldning eller udjævning, som har en særlig konstruktionsfunktion i forbindelse med et overordnet konstruktionssystem (eksempelvis vejdiger og vejunderlag, jernbanespor og fundamenter, udfyldning af udgravninger eller afvandingsgrøfter)
[…]
2) Afgiften påhviler ikke:
1. deponering, oplagring eller transport af affald, der bevisligt opstår som følge af sikring eller rensning af
a) potentielt forurenede arealer, der er indført i matriklen over potentielt forurenede arealer, eller
b) gammel forurening, der er opført på kortet over gammel forurening.«
10 I henhold til ALSAG’s § 4, stk. 1, er bl.a. »den, der driver et affaldsanlæg eller et depot«, underlagt Altlastenbeitrag.
11 ALSAG’s § 5 definerer »beregningsgrundlaget« for Atlastenbeitrag som »alt affaldet, svarende til bruttovægten, idet bruttovægten er affaldets vægt, inkl. emballage«.
12 ALSAG’ § 6 bestemmer størrelsen af Atlastenbeitrag, fastsat i euro »pr. påbegyndt ton«. Denne bestemmelse fastsætter en skala, som varierer efter affaldets art, deponeringstidspunktet og affaldsanlæggets udstyr.
13 I medfør af ALSAG’s § 11 anvendes de afgiftsmæssige indtægter fra Altlastenbeitrag til kortlægning og rensning af gammel forurening.
14 Matriklen over potentielt forurenede arealer og kortet over gammel forurening nævnt i ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, reguleres af lovens § 13. Denne bestemmelse fastsætter:
»(1) Landeshauptmann skal underrette forbundsministeren for miljø, ungdom og familie om potentielt forurenede arealer. Ministeren skal med henblik på registrering af gammel forurening på forbundsplan koordinere registrering, evaluering og klassificering af potentielt forurenede arealer i samarbejde med forbundsministeren for økonomi og forbundsministeren for landbrug og skovbrug og via Landeshauptmann og ved hjælp af de eksisterende midler (§ 12, stk. 2) koordinere supplerende undersøgelser, for så vidt sådanne er nødvendige for registrering, evaluering og klassificering af potentielt forurenede arealer samt for en prioritetsopstilling. Data og oplysninger, som indsamles i forbindelse med denne registrering, skal videregives til Umweltbundesamt [Forbundsmiljøkontoret], hvor de vurderes og registreres i matriklen over potentielt forurenede arealer (§ 11, stk. 2, nr. 2).
(2) Ministeren for miljø, ungdom og familie skal med henblik på registrering af gammel forurening koordinere samtlige foranstaltninger, der iværksættes med henblik på en vurdering af den risiko, de registrerede potentielt forurenede arealer udgør. De potentielt forurenede arealer, som på baggrund af den foretagne risikovurdering findes at kræve sikring eller rensning, skal opføres som gammel forurening på et kort over gammel forurening (artikel 11, stk. 2, nr. 2), som føres af Umweltbundesamt […]«
15 Ifølge Verwaltungsgerichtshof er det ifølge forholdets natur kun arealer, der er beliggende i Østrig, som kan opføres i matriklen over potentielt forurenede områder og på kortet over gammel forurening, eftersom disse alene optager gammel forurening i Østrig med henblik på forberedelse af deres sikring eller rensning. Derfor kan den fritagelse for Atlastenbeitrag, som er foreskrevet i ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, kun finde anvendelse på affald, der hidrører fra sikring eller rensning af gammel forurening eller potentielt forurenede arealer i Østrig.
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
16 Stadtgemeinde Frohnleiten er eneaktionær i Gemeindebetriebe Frohnleiten GmbH, som driver det kommunale affaldsanlæg i Frohnleiten.
17 I fjerde kvartal 2001 og første kvartal 2002 blev flere tons shredderrester fra Italien deponeret i dette affaldsanlæg. Overførslen til Østrig var blevet godkendt af de østrigske myndigheder i henhold til artikel 3-5 i forordning nr. 259/93.
18 Affaldet hidrørte fra et område beliggende i Rovigo kommune (Italien), hvis sanering var erklæret nødvendig i den italienske plan for sanering af forurenede områder, der følger af artikel 22 i lovdekret nr. 22 af 5. februar 1997 (almindeligt tillæg til GURI nr. 38 af 15.2.1997) og af den italienske miljøministers dekret af 16. maj 1989 (GURI nr. 121 af 26.5.1989, s. 12).
19 Da sagsøgerne i hovedsagen var af den opfattelse, at det nævnte affald, fordi det hidrørte fra et forurenet areal, var omfattet af fritagelsen i ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, indgav de en begæring til Bezirkshauptmannschaft Graz-Umgebung (forvaltningsmyndighed i kantonen Graz, herefter »BH«) om, at denne fritagelse blev fastslået.
20 Ved afgørelse af 11. maj 2004 fastslog BH, at det omhandlede affald i henhold til ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, var fritaget for Altlastenbeitrag. Efter appel fra de østrigske forbundsmyndigheder blev denne afgørelse stadfæstet af Landeshauptmann von Steiermark (regeringschefen for delstaten Steiermark, herefter »LH«) ved afgørelse af 30. november 2004. Såvel BH som LH var af den opfattelse, at enhver forskelsbehandling, som sondrer mellem, om affald – der stammer fra lovlige foranstaltninger til rensning eller sikring af forurenede arealer – hidrører fra Østrig eller fra en anden medlemsstat, udgør en tilsidesættelse af artikel 90 EF.
21 Ved afgørelse af 10. januar 2005 annullerede ministeren afgørelsen truffet af LH og fastslog, at det omhandlede affald var omfattet af Altlastenbeitrag, idet det ikke hidrørte fra et område, der var opført i matriklen over potentielt forurenede områder eller på kortet over gammel forurening. Ministeren var af den opfattelse, at Altlastenbeitrag ikke er omfattet af artikel 90 EF, fordi der ikke er tale om en afgift på affald som sådan, men derimod en aktivitetsrelateret afgift. Den påhviler ikke omsættelige varer, hvis omkostninger den fordyrer, og som dermed stilles ringere ved salg på det østrigske område, men udgør en afgift på alle foranstaltninger, som endeligt afslutter livscyklussen for sådanne varer.
22 Sagsøgerne i hovedsagen anlagde sag til prøvelse af denne ministerielle afgørelse ved Verwaltungsgerichtshof. De har i det væsentlige gjort gældende, at Altlastenbeitrag er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 90 EF, og at denne bestemmelse tilsidesættes, hvis den pågældende afgift beregnes forskelligt afhængig af, om den påhviler indførte varer eller lignende indenlandske varer, da en sådan forskel har som konsekvens, at omkostningerne for de indførte varer øges.
23 Verwaltungsgerichtshof anfører, at ALSAG forfølger miljøpolitiske formål, nemlig sikring og rensning af gammel forurening. Iværksættelse af denne politik nødvendiggør, at gammel forurening først identificeres ved hjælp af inspektioner. Indtil nu har kun arealer beliggende i Østrig kunnet anses for gammel forurening i ALSAG’s forstand. Ifølge Verwaltungsgerichtshof kan man ikke udlede heraf, at de østrigske myndigheder er forpligtede til at afstå fra at begunstige deponering af affald hidrørende fra disse arealer. Det følger ikke af Domstolens praksis, at fritagelsen i ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, er i strid med fællesskabsretten.
24 Da Verwaltungsgerichtshof er af den opfattelse, at den fastlagte fortolkning ikke er ubestridt, har den besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 10 EF, 12 EF, 23 EF, 25 EF, 49 EF eller 90 EF til hinder for en national afgiftsbestemmelse, hvorefter deponering af affald på et affaldsdeponeringsanlæg pålægges afgift (»Altlastenbeitrag«), men deponering af affald, der bevisligt hidrører fra sikring eller rensning af forurenede arealer (potentielt forurenede arealer eller gammel forurening), er fritaget for denne afgift, når disse arealer er opført i lovbestemte offentlige registre (matriklen over potentielt forurenede arealer eller kortet over gammel forurening), i hvilke der alene kan opføres indenlandske arealer, således at der kun kan opnås afgiftsfritagelse for deponering af affald, der hidrører fra henholdsvis gammel forurening eller potentielt forurenede arealer i indlandet?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Om artikel 23 EF, 25 EF og 90 EF
25 Med første del af spørgsmålet spørger den forelæggende ret, om en national afgift som Altlastenbeitrag udgør en afgift med tilsvarende virkning som en indførselstold i henhold til artikel 23 EF og 25 EF eller en diskriminerende intern afgift, som er i strid med artikel 90 EF.
26 Indledningsvis bemærkes, at EF-traktatens bestemmelser vedrørende afgifter med tilsvarende virkning og bestemmelserne vedrørende diskriminerende interne afgifter ikke kan anvendes kumulativt, hvorfor den samme foranstaltning ikke samtidig kan henhøre under disse to kategorier, således som traktaten er opbygget (jf. dom af 17.7.1997, sag C-90/94, Haahr Petroleum, Sml. I, s. 4085, præmis 19, af 29.4.2004, sag C-387/01, Weigel, Sml. I, s. 4981, præmis 63, og af 15.6.2006, forenede sager C-393/04 og C-41/05, Air Liquide Industries Belgium, Sml. I, s. 5293, præmis 50).
27 Hvad angår artikel 23 EF og 25 EF fremgår det af fast retspraksis, at enhver økonomisk byrde, der ikke er told i egentlig forstand, som pålægges ensidigt og belaster varer som følge af grænseoverskridelsen, hvor lav den end måtte være og uanset benævnelse eller opkrævningsmåde, udgør en afgift med tilsvarende virkning i artikel 23 EF og 25 EF’s forstand (jf. Haahr Petroleum-dommen, præmis 20, dom af 2.4.1998, sag C-213/96, Outokumpu, Sml. I, s. 1777, præmis 20, Weigel-dommen, præmis 64, samt dommen i sagen Air Liquide Industries Belgium, præmis 51).
28 Set i lyset af denne definition, og når henses til kendetegnene ved Altlastenbeitrag, bemærkes, at enhver langtidsdeponering af affald, hvad enten affaldet hidrører fra Østrig eller fra en anden medlemsstat, i princippet er undergivet betaling af denne afgift. En afgift som Altlastenbeitrag opkræves derfor ikke som følge af overskridelse af den medlemsstats grænser, som har indført afgiften.
29 Det følger heraf, at spørgsmålet, om en sådan afgift er forenelig med fællesskabsretten, ikke skal bedømmes i lyset af artikel 23 EF og 25 EF.
30 Hvad angår artikel 90 EF udgør denne bestemmelse, således som traktaten er opbygget, et supplement til reglerne om afskaffelse af told og afgifter med tilsvarende virkning. Denne bestemmelse har til formål at sikre varernes frie bevægelighed mellem medlemsstaterne på normale konkurrencevilkår gennem fjernelse af enhver form for beskyttelse som følge af interne afgifter, der virker diskriminerende over for varer med oprindelse i andre medlemsstater (jf. navnlig dommen i sagen Air Liquide Industries Belgium, præmis 55, og dom af 18.1.2007, sag C-313/05, Brzeziński, Sml. I, s. 513, præmis 27).
31 Ifølge fast retspraksis hører de økonomiske byrder, som følger af en almindelig intern afgiftsordning, der systematisk og efter samme objektive kriterier anvendes på varekategorier uafhængigt af deres oprindelse og uafhængigt af deres bestemmelsessted, under artikel 90 EF (jf. dommen i sagen Air Liquide Industries Belgium, præmis 56 og den deri nævnte retspraksis).
32 Det må i første omgang undersøges, hvorvidt en afgift som Altlastenbeitrag udgør en intern afgift i artikel 90 EF’s forstand.
33 Det bemærkes i denne anledning, at en sådan afgift, som tydeligvis er af skattemæssig art, rammer enhver langtidsdeponering af affald på et affaldsanlæg, hvad enten affaldet hidrører fra Østrig eller fra en anden medlemsstat.
34 Den østrigske regering gør imidlertid gældende, at Altlastenbeitrag ikke henhører under anvendelsesområdet for artikel 90 EF, med den begrundelse, at den ikke udgør en afgift, som pålægges varer i denne bestemmelses forstand. Eftersom det deponerede affald ikke har nogen økonomisk værdi, påhviler Altlastenbeitrag ikke varer i handelen, hvis omkostninger kan fordyres på grund af denne afgift, og som stilles ringere ved salg på det nationale område.
35 Ifølge den østrigske regering rammer Altlastenbeitrag levering af en tjenesteydelse foretaget af den, der driver affaldsdeponeringsanlægget, og afhænger af arten af denne tjenesteydelse. Den østrigske regering understreger især, at i medfør af ALSAG’s § 6 bestemmes afgiftsbyrden ikke af arten af det deponerede affald, men af arten af anlæggene til bortskaffelse, og hvor godt disse anlæg drives.
36 Den østrigske regerings argument, hvorefter affald til bortskaffelse, idet det ikke har nogen handelsværdi, ikke er omfattet af begrebet »varer« i artikel 90 EF’s forstand, kan ikke godtages.
37 For det første har Domstolen således i dom af 9. juli 1992 i sagen Kommissionen mod Belgien, den såkaldte »vallonske affalds«-sag (sag C‑2/90, Sml. I, s. 4431, præmis 28), fastslået, at affald, genanvendeligt eller ej, skal anses for varer, hvis bevægelighed i henhold til EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF) i princippet ikke må hindres.
38 For det andet har Domstolen i samme doms præmis 25 og 26 præciseret, at affald til bortskaffelse, til trods for at det ikke har nogen reel kommerciel værdi, ikke desto mindre kan give anledning til kommercielle transaktioner vedrørende dets bortskaffelse eller deponering. En intern afgift, som rammer affald, kan gøre de pågældende kommercielle transaktioner vanskeligere eller mere byrdefulde for den erhvervsdrivende, som ønsker at skaffe sig af med affaldet, og kan derfor udgøre en skjult restriktion for den frie bevægelighed for dette affald, hvilket er en restriktion, som artikel 90 EF netop har til formål at fjerne i tilfælde af forskelsbehandling af indført affald.
39 Den østrigske regerings argument, hvorefter en afgift som Altlastenbeitrag ikke rammer varer, men derimod en tjenesteydelse, må ligeledes afvises.
40 Det følger af fast retspraksis, at der må anlægges en vid fortolkning af artikel 90 EF, således at det bliver muligt at opfange enhver beskatningsmetode, der direkte eller indirekte bryder ligebehandlingen af indenlandske og indførte varer. Forbuddet efter denne bestemmelse må således finde anvendelse på enhver beskatning, der kan bevirke, at indførsel af varer med oprindelse i andre medlemsstater opgives til fordel for indenlandsk fremstillede varer (jf. dom af 16.2.1977, sag 20/76, Schöttle, Sml. s. 247, præmis 13, af 3.3.1988, sag 252/86, Bergandi, Sml. s. 1343, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis, og af 7.12.1995, sag C‑45/94, Ayuntamiento de Ceuta, Sml. I, s. 4385, præmis 29).
41 I Bergandi-dommen og i dom af 15.3.1989, Lambert m.fl (forenede sager 317/86, 48/87, 49/87, 285/87, 363/87-367/87, 65/88 og 78/88-80/88, Sml. s. 787), fastslog Domstolen, at EØF-traktatens artikel 95 (EF-traktatens artikel 95, efter ændring nu artikel 90 EF) finder anvendelse på interne afgifter, der pålægges brugen af importerede varer, der i det væsentligste er bestemt til sådan brug og alene indføres med henblik herpå.
42 Det bemærkes imidlertid, at en afgift som Altlastenbeitrag, som udløses ved en langtidsdeponering af affald til bortskaffelse, rammer den eneste kommercielle transaktion, som dette affald stadig kan være genstand for, når bortses fra transaktioner vedrørende affaldets bortskaffelse, og at affald hidrørende fra andre medlemsstater, som er pålagt denne afgift, kun indføres til den afgiftspålæggende medlemsstat med henblik på denne transaktion.
43 Som det desuden fremgår af Schöttle-dommen (præmis 12-15) og Haahr Petroleum-dommen (præmis 38 og 40), er en afgift, som ikke pålægges varer som sådan, men derimod pålægges en virksomheds specifikke varerelaterede aktivitet, og som bl.a. beregnes ud af varernes vægt, omfattet af artikel 90 EF, og i det omfang den umiddelbart virker tilbage på den indenlandske og den indførte vares pris, skal den anvendes på en sådan måde, at den ikke forskelsbehandler de indførte varer.
44 Denne retspraksis er blevet udviklet i forbindelse med fri bevægelighed for varer, der har en kommerciel værdi, og som er egnede til at blive udbudt til salg i indførselsmedlemsstaten, og for hvilke indvirkningen på prisen var det korrekte kriterium til bedømmelse af eventuelle restriktioner for varernes frie bevægelighed.
45 Derimod, i det omfang, som anført i denne doms præmis 42, de eneste kommercielle transaktioner, som affald til bortskaffelse kan resultere i, er dem, der vedrører deres bortskaffelse eller deres deponering, er det korrekte kriterium for at bedømme eventuelle restriktioner for de frie varebevægelser afgiftens indvirkning på den pris, som de erhvervsdrivende betaler for at skaffe sig af med affaldet.
46 I denne anledning bemærkes for det første, at drift af et affaldsdeponeringsanlæg umiddelbart udgør en aktivitet, som er relateret til det affald, som deponeres dér, dernæst, hvis affaldsdeponeringsanlæggets udstyrs kvalitet og driften af anlægget indgår i beregningen af Altlastenbeitrag, fremgår det af ALSAG’s § 5 og 6, at afgiftens størrelse ligeledes bestemmes af vægten og arten af det deponerede affald, endelig, hvis den pågældende afgift erlægges af indehaveren af affaldsdeponeringsanlægget, har denne mulighed for at vælte denne afgift over på prisen på den tjenesteydelse, som faktureres den erhvervsdrivende, som deponerer affaldet.
47 Det følger heraf, at en afgift som Altlastenbeitrag udgør en intern afgift, som indirekte pålægges deponeret affald i artikel 90 EF’s forstand.
48 Det må dernæst undersøges, hvorvidt en intern afgift såsom Altlastenbeitrag indebærer en forskelsbehandling, som er i strid med artikel 90 EF.
49 Ifølge fast retspraksis foreligger der en tilsidesættelse af artikel 90, stk. 1, EF, når afgifterne på henholdsvis den indførte og den tilsvarende indenlandske vare beregnes forskelligt og efter forskellige regler, således at det – selv om det kun måtte ske i visse tilfælde – fører til en højere afgift for den indførte vare (dom af 26.6.1991, sag C-152/89, Kommissionen mod Luxembourg, Sml. I, s. 3141, præmis 20, Weigel-dommen, præmis 67, og Brzeziński-dommen, præmis 29).
50 Det følger heraf, at et afgiftssystem kun kan anses for foreneligt med artikel 90 EF, hvis det godtgøres, at det er udformet således, at det under alle omstændigheder er udelukket, at der skal svares højere afgifter af importerede varer end af indenlandske varer, og at det derfor under ingen omstændigheder indebærer forskelsbehandling (dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg, præmis 21-25, Haahr Petroleum-dommen, præmis 34, dom af 23.10.1997, sag C-375/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 5981, præmis 29, og af 17.6.1988, sag C-68/96, Grundig Italiana, Sml. I, s. 3775, præmis 12, samt Brzeziński-dommen, præmis 40).
51 Ved vurderingen af, om en afgiftsordning er diskriminerende, skal der ikke blot tages hensyn til afgiftssatserne, men også til reglerne om beskatningsgrundlaget og opkrævningen af de forskellige afgifter (dom af 27.2.1980, sag 55/79, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 481, præmis 8 og den deri nævnte retspraksis, og af 12.5.1992, sag C-327/90, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3033, præmis 11, samt dommen i sagen Grundig Italiana, præmis 13).
52 En national bestemmelse som ALSAG’s 3, stk. 2, nr. 1, der forbeholder visse indenlandske varer fordelen ved en fritagelse for en intern afgift, mens indførte varer udelukkes fra denne fritagelse, kan i visse tilfælde resultere i en højere beskatning af den indførte vare end den beskatning, der rammer den indenlandske vare. En sådan bestemmelse er således i princippet i strid med forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 90 EF (jf. i denne retning dom af 19.2.1998, sag C-212/96, Chevassus-Marche, Sml. I, s. 743, præmis 26).
53 Den østrigske regering gør imidlertid gældende, at artikel 90 EF ikke er til hinder for den pågældende afgift, eftersom den østrigske lovgivning ikke indfører nogen form for ulige behandling af sammenlignelige situationer. Formålet med Altlastenbeitrag er finansiering af sikring og rensning af gammel forurening. Fritagelsen for denne afgift i ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, har samme formål. Et sådant formål forudsætter, at gammel forurening først identificeres ved hjælp af inspektioner, som kun kan gennemføres i Østrig. Der er dermed en objektiv forskel mellem de østrigske arealer, som er de eneste, der kan kortlægges, og arealer beliggende i andre medlemsstater.
54 Der er ligeledes en objektiv forskel alt afhængig af, om rensningen af et areal og bortskaffelsen af affald finder sted i den samme medlemsstat eller i to forskellige medlemsstater, hvilket udelukker enhver form for ulige behandling, som kan udgøre forskelsbehandling. En medlemsstat har ikke pligt til at sidestille fakta vedrørende en anden medlemsstats område med lignende fakta vedrørende medlemsstatens eget område, forudsat at medlemsstaten ikke foretager nogen forskelsbehandling på grund af de erhvervsdrivendes nationalitet. I det foreliggende tilfælde finder fritagelsen i ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, anvendelse på grund af et objektivt og ikke-diskriminerende kriterium, nemlig rensning af gammel forurening i Østrig. Denne fritagelse er ikke i strid med artikel 90 EF, eftersom der ikke er tale om nogen forskelsbehandling af varer hidrørende fra andre medlemsstater.
55 Disse argumenter kan ikke tages til følge.
56 Først og fremmest, selv om det følger af fast retspraksis, at fællesskabsretten på sit nuværende udviklingstrin ikke begrænser den enkelte medlemsstats frihed til at indføre en differentieret afgiftsordning for visse produkter, også selv om disse måtte anses for lignende varer, jf. artikel 90, stk. 1, EF, når dette sker efter objektive kriterier, er sådanne afgiftsforskelle imidlertid kun forenelige med fællesskabsretten, hvis de forfølger formål, der også er forenelige med kravene i traktaten og i afledt ret, og hvis den pågældende afgiftsordning er udformet således, at der ikke sker nogen form for direkte eller indirekte forskelsbehandling af varer indført fra andre medlemsstater eller nogen form for beskyttelse af konkurrerende indenlandsk fremstillede varer (Outokumpu-dommen, præmis 30, og dom af 5.10.2006, forenede sager C-290/05 og C-333/05, Nádasdi og Németh, Sml. I. s. 10115, præmis 51).
57 Som det imidlertid er understreget i denne doms præmis 52, kan en national bestemmelse som ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, i visse tilfælde resultere i en beskatning af den indførte vare, som er højere end den, der rammer den indenlandske vare. Desuden, dersom det antages, at formålet vedrørende rensning af indenlandske områder, som er forurenet med affald, er foreneligt med kravene i traktaten og i afledt ret, er en sådan bestemmelse ikke i sig selv forenelig med artikel 90 EF.
58 Dernæst, såfremt det antages, at den østrigske regerings argumenter skal fortolkes som rejsende tvivl om ligheden mellem affald indført fra andre medlemsstater og affald fremstillet på det østrigske område, må disse ligeledes afvises.
59 For det første, når bortses fra geografisk oprindelse, udgør affald, som ligeledes skal bortskaffes ved hjælp af langtidsdeponering, umiddelbart lignende varer. Det må særligt understreges, at afgiftsfritagelsen i ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, ikke sondrer efter, om det deponerede affald er farligt eller frembyder andre kendetegn.
60 For det andet må spørgsmålet om, hvorvidt den omstændighed, at indenlandsk affald og affald indført fra andre medlemsstater har forskellig oprindelse, er tilstrækkelig til at udelukke, at de udgør lignende varer i henhold til artikel 90, stk. 1, EF, besvares benægtende.
61 Domstolen har ganske vist i præmis 34 og 35 i dommen i den vallonske affalds-sag fastslået, at affald har en særegen karakter, når henses til, at affald i henhold til princippet om udbedring af miljøskader, fortrinsvis ved kilden, hvilket er i overensstemmelse med principperne om nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet, skal bortskaffes så nært som muligt ved det sted, hvor det produceres, således at transporten af det begrænses i videst muligt omfang. Domstolen har i samme doms præmis 36 heraf udledt, at eftersom der er forskel på affald, alt efter hvor det produceres, og dets forbindelse til det sted, hvor det produceres, er en national bestemmelse, som behandler affald, der er produceret på det nationale område, og affald, der hidrører fra andre medlemsstater, forskelligt, ikke diskriminerende.
62 En sådan konstatering vedrører imidlertid kun ufarligt affald, som ikke henhører under anvendelsesområdet for Rådets direktiv 84/631/EØF af 6. december 1984 om overvågning af og kontrol inden for Fællesskabet med grænseoverskridende overførsel af farligt affald (EFT L 326, s. 31).
63 Fællesskabslovgiver har siden dommen i den vallonske affalds-sag vedtaget forordning nr. 259/93, som har ophævet og erstattet direktiv 84/631, samtidig med at den har udvidet det system, som er blevet indført for alt affald, det være sig farligt eller ufarligt affald, med undtagelse af visse typer særligt affald, som er udtømmende opregnet i forordningens artikel 1.
64 Domstolen har fastslået, at de betingelser og procedurer, som er blevet indført ved forordning nr. 259/93 for overførsel af affald mellem medlemsstaterne, er blevet fastsat med henblik på at sikre, at miljøet beskyttes, og under hensyntagen til formål, der henhører under miljøpolitikken, herunder principperne om nærhed, prioritering af nyttiggørelse og tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og på nationalt plan (dom af 28.6.1994, sag C-187/93, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2857, præmis 21 og 22, og af 13.12.2001, sag C-324/99, DaimlerChrysler, Sml. I, s. 9897, præmis 41).
65 Domstolen har ligeledes fastslået, at forordning nr. 259/93 indeholder harmoniserede bestemmelser på fællesskabsplan for overførsler af affald med henblik på at beskytte miljøet (DaimlerChrysler-dommen, præmis 42).
66 Forordningens artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i) og litra b), nr. i) fastsætter navnlig, at myndighederne i bestemmelsesmedlemsstaten kan træffe foranstaltninger i form af et generelt eller delvist forbud mod eller systematisk indsigelse mod overførsler af affald, og rejse begrundede indsigelser mod planlagte overførsler af affald, med henblik på at varetage principperne om nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og på nationalt plan.
67 Det følger heraf, at når først en medlemsstat har givet afkald på at træffe foranstaltninger i form af et generelt eller delvist forbud eller systematisk indsigelse, som fastsat i artikel 4, stk. 3, litra a), nr. i), i forordning nr. 259/93, og ikke har rejst nogen begrundet indsigelse mod en overførsel af affald, som fastsat i artikel 4, stk. 3, litra b), nr. i), kan den ikke fastsætte restriktioner eller begrænsninger for den frie bevægelighed for overført affald på sit område, baseret på principperne om nærhed og tilstrækkelig egenkapacitet på fællesskabsplan og på nationalt plan (jf. i denne retning dommen i den vallonske affalds-sag, der vedrører direktiv 84/631, præmis 20 og 21).
68 Dette er tilfældet, når – som i hovedsagen – en medlemsstats myndigheder i overensstemmelse med artikel 3-5 i forordning nr. 259/93 tillader overførsel til deres område af affald hidrørende fra en anden medlemsstat.
69 Desuden drejede præmis 34-36 i dommen i den vallonske affalds-sag sig ikke om bedømmelse af en skattemæssig foranstaltning i lyset af EØF-traktatens artikel 95, men vedrørte en argumentation angående muligheden for at begrunde en national foranstaltning, som udgjorde en hindring for den frie bevægelighed for affald i henhold til EØF-traktatens artikel 30 (EF-traktatens artikel 30, efter ændring nu artikel 28 EF), med tvingende miljøbeskyttelseshensyn (jf. dommen i den vallonske affalds-sag, præmis 29-34).
70 Hvad endelig angår den omstændighed, at det som hævdet af den østrigske regering ikke materielt er muligt at kortlægge gammel forurening eller potentielt forurenede arealer på andre medlemsstaters område, bemærkes, at praktiske vanskeligheder ikke kan begrunde, at der anvendes interne afgifter, som indebærer forskelsbehandling af varer med oprindelse i andre medlemsstater (dommen i sagen Kommissionen mod Grækenland, præmis 47, og Outokumpu-dommen, præmis 38).
71 Selv om det kan vise sig at være meget vanskeligt for de østrigske myndigheder at sikre sig, at de arealer i andre medlemsstater, hvorfra det affald, der indføres til Østrig hidrører, opfylder betingelserne i den i hovedsagen omtvistede østrigske lovgivning for at kunne kvalificeres som gammel forurening eller potentielt forurenede arealer, bemærkes, at den nævnte lovgivning ikke giver importøren nogen mulighed for at fremlægge dette bevis med henblik på at kunne nyde godt af den fritagelse, som finder anvendelse på affald, hidrørende fra gammel forurening eller potentielt forurenede arealer i Østrig (jf. i denne retning Outokumpu-dommen, præmis 39).
72 Det bemærkes endvidere, at selv om artikel 90 EF i princippet ikke forpligter medlemsstaterne til at ophæve objektivt begrundede forskelle mellem de interne afgifter, som efter national ret måtte gælde for indenlandske produkter, gælder dette ikke, når en sådan ophævelse er det eneste middel til at forhindre en direkte eller indirekte forskelsbehandling af indførte produkter (jf. dom af 8.1.1980, sag 21/79, Kommissionen mod Italien, Sml. s. 1, præmis 16, og Outokumpu-dommen, præmis 40).
73 Set i lyset af samtlige de foregående betragtninger skal den første del af det præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 90, stk. 1, EF er til hinder for en national afgiftsmæssig bestemmelse som ALSAG’s § 3, stk. 2, nr. 1, som fritager deponering af affald, der hidrører fra rensning eller sikring af gammel forurening eller potentielt forurenede arealer beliggende på det nationale område, fra den afgift, som pålægges langtidsdeponering af affald i indenlandske affaldsanlæg, men som ikke hjemler nogen fritagelse ved deponering af affald, der hidrører fra rensning eller sikring af arealer beliggende i andre medlemsstater.
Om fortolkningen af artikel 10 EF, 12 EF og 49 EF
74 I lyset af Domstolens besvarelse af første del af det præjudicielle spørgsmål er det ufornødent at fortolke artikel 10 EF, 12 EF og 49 EF.
Sagens omkostninger
75 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 90, stk. 1, EF er til hinder for en national afgiftsbestemmelse som § 3, stk. 2, nr. 1, i lov om rensning af gammel forurening (Altlastensanierungsgesetz) af 7. juni 1989, som fritager deponering af affald, der hidrører fra rensning eller sikring af gammel forurening eller potentielt forurenede arealer beliggende på det nationale område, fra den afgift, som pålægges langtidsdeponering af affald i indenlandske affaldsanlæg, men som ikke hjemler nogen fritagelse ved deponering af affald, der hidrører fra rensning eller sikring af arealer beliggende i andre medlemsstater.
Underskrifter