WYROK TRYBUNAŁU
z dnia 5 października 2000 r.(*)
Dyrektywa 98/43/WE – Reklama i sponsorowanie w zakresie wyrobów tytoniowych – Podstawa prawna – Artykuł 100a traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 95 WE).
W sprawie C‑376/98
Republika Federalna Niemiec, reprezentowana przez C.D. Quassowskiego, Regierungsdirektor w federalnym ministerstwie finansów, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez adwokata w Berlinie J. Sedemunda, z adresem do doręczeń w federalnym ministerstwie finansów, Referat EC2, Graurheindorfer Straße 108, D‑53117 Bonn,
strona skarżąca,
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu, reprezentowanemu przez C. Pennerę, kierownika wydziału w służbie prawnej i N. Lorenza, ze służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, w sekretariacie generalnym Parlamentu Europejskiego, Kirchberg,
i
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez R. Gosalba Bona, dyrektora w służbie prawnej, A. Feeneya i S. Marquardta, ze służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, na nazwisko A. Morbillego, dyrektora generalnego dyrekcji do spraw prawnych Europejskiego Banku Inwestycyjnego, 100 boulevard Konrad Adenauer,
strony pozwane,
popieranym przez
Republikę Francuską, reprezentowaną pierwotnie przez J.F. Dobelle’a, zastępcę dyrektora w dyrekcji do spraw prawnych ministerstwa spraw zagranicznych, i R. Loosli‑Surrans, chargé de mission w tej samej dyrekcji, a następnie przez K. Rispal‑Bellanger, dyrektor w tej samej dyrekcji, i R. Loosli‑Surrans, działające w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, w ambasadzie francuskiej, 8b boulevard Joseph II,
przez
Republikę Finlandii, reprezentowaną przez H. Rotkircha i T. Pynnę, valtionasiamiehet, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, w ambasadzie Finlandii, 2 rue Heinrich Heine,
przez
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez M. Ewing, z Treasury Solicitor’s Department, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez N. Painesa, QC, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, w ambasadzie brytyjskiej, 14 boulevard Roosevelt,
oraz przez
Komisję Wspólnot Europejskich, reprezentowaną przez I. Martínez del Peral i U. Wölkera ze służby prawnej, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu, na nazwisko C. Gómeza de la Cruz, ze służby prawnej, Centre Wagner, Kirchberg,
interwenienci,
mającej za przedmiot stwierdzenie nieważności dyrektywy 98/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 lipca 1998 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do reklamy oraz sponsorowania wyrobów tytoniowych (Dz.U. L 213, str. 9),
TRYBUNAŁ,
w składzie: G.C. Rodríguez Iglesias, prezes, J.C. Moitinho de Almeida (sprawozdawca), D.A.O. Edward, L. Sevón i R. Schintgen, prezesi izb, P.J.G. Kapteyn, C. Gulmann, A. La Pergola, J.P. Puissochet, P. Jann, H. Ragnemalm, M. Wathelet i F. Macken, sędziowie,
rzecznik generalny: N. Fennelly,
sekretarz: H. von Holstein, zastępca sekretarza, i L. Hewlett, administrator,
po zapoznaniu się ze sprawozdaniem na rozprawę,
po wysłuchaniu stanowisk uczestników na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2000 r., na której Republika Federalna Niemiec była reprezentowana przez C.D. Quassowskiego, wspieranego przez J. Sedemunda, Parlament przez C. Pennerę i N. Lorenza, Rada przez R. Gosalba Bona, A. Feeneya i S. Marquardta, Republika Francuska przez R. Loosli‑Surrans, Republika Finlandii przez T. Pynnę, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej przez G. Amodeo z Treasury Solicitor’s Department, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez prof. R. Cranstona, QC, MP, Her Majesty’s Solicitor General for England & Wales i N. Painesa, oraz Komisja przez I. Martínez del Peral i U. Wölkera,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 15 czerwca 2000 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze złożonej w sekretariacie Trybunału w dniu 19 października 1998 r. Republika Federalna Niemiec wnosi, na podstawie art. 173 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 230 WE), o stwierdzenie nieważności dyrektywy 98/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 lipca 1998 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do reklamy oraz sponsorowania wyrobów tytoniowych (Dz.U. L 213, str. 9, zwanej dalej „dyrektywą”).
2 Na mocy postanowień prezesa Trybunału z dnia 30 kwietnia 1999 r. Republika Francuska, Republika Finlandii, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisja Wspólnot Europejskich zostały dopuszczone jako interwenienci popierający żądania Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej.
3 Dyrektywa została ustanowiona na podstawie art. 57 ust. 2 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 47 ust. 2 WE), art. 66 traktatu WE (obecnie art. 55 WE) i art. 100a traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 95 WE).
4 Artykuł 2 dyrektywy stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1) »wyroby tytoniowe« oznaczają wszelkie produkty przeznaczone do palenia, zażywania, ssania lub żucia, jeżeli składają się one nawet w części z tytoniu;
2) »reklama« oznacza każdą formę przekazu informacji o charakterze handlowym, którego celem lub bezpośrednim lub pośrednim skutkiem jest promocja wyrobu tytoniowego, włącznie z reklamą, która nie wymieniając bezpośrednio wyrobu tytoniowego ma na celu obejście zakazu reklamy poprzez wykorzystanie nazw, znaków towarowych, symboli lub innych elementów charakterystycznych wyrobów tytoniowych;
3) »sponsorowanie« oznacza każdy wkład podmiotu publicznego lub prywatnego w imprezę lub działalność, których celem lub bezpośrednim lub pośrednim skutkiem jest promocja wyrobu tytoniowego;
4) »punkt sprzedaży wyrobów tytoniowych« oznacza każde miejsce, w którym wyroby tytoniowe są oferowane do sprzedaży” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej dyrektywy poniżej].
5 Zgodnie z art. 3 dyrektywy:
„1. Bez uszczerbku dla przepisów dyrektywy 89/552/EWG wszelkie formy reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych są zakazane we Wspólnocie.
2. Ustęp 1 nie pozbawia państw członkowskich możliwości zezwalania na używanie nazwy już stosowanej w dobrej wierze jednocześnie dla wyrobów tytoniowych i innych towarów lub usług, które były wprowadzane do obrotu lub były oferowane przez dane przedsiębiorstwo lub różne przedsiębiorstwa przed dniem 30 lipca 1998 r., w celu reklamy tych innych towarów lub usług.
Jednakże taka nazwa może być użyta wyłącznie w formie różniącej się wyraźnie od tej, która jest stosowana w odniesieniu do wyrobu tytoniowego, bez jakichkolwiek innych elementów charakterystycznych już stosowanych w odniesieniu do wyrobu tytoniowego.
3. a) Państwa członkowskie zapewniają, aby żaden wyrób tytoniowy nie nosił nazwy, znaku towarowego, symbolu lub innego elementu charakterystycznego jakiegokolwiek innego towaru lub usługi, chyba że dany wyrób tytoniowy był już w dniu określonym w art. 6 ust. 1 wprowadzony do obrotu przy użyciu tej nazwy, tego znaku towarowego, tego symbolu lub tego innego elementu charakterystycznego.
b) Zakaz określony w ust. 1 nie może być obchodzony w odniesieniu do jakiegokolwiek towaru lub usługi, które zostały wprowadzone do obrotu lub które są oferowane na rynku począwszy od dnia określonego w art. 6 ust. 1, poprzez używanie nazw, znaków towarowych, symboli lub innych elementów charakterystycznych już stosowanych w odniesieniu do wyrobu tytoniowego.
W tym celu, nazwa, znak towarowy, symbol lub jakikolwiek inny element charakterystyczny towaru lub usługi mogą być użyte wyłącznie w formie różniącej się wyraźnie od tej, która jest stosowana w odniesieniu do wyrobu tytoniowego.
4. Wszelkie formy bezpłatnego rozprowadzania, którego celem lub bezpośrednim lub pośrednim skutkiem jest promocja wyrobu tytoniowego, są zakazane.
5. Niniejszej dyrektywy nie stosuje się do:
– informacji przeznaczonych wyłącznie dla osób zajmujących się handlem tytoniem,
– prezentacji wyrobów tytoniowych oferowanych do sprzedaży i podawania ich cen w punktach sprzedaży wyrobów tytoniowych,
– reklamy skierowanej do nabywców w punktach specjalizujących się w sprzedaży wyrobów tytoniowych i umieszczanej w ich witrynach lub, w przypadkach punktów sprzedających lub oferujących różne towary lub usługi, w miejscach przeznaczonych wyłącznie do sprzedaży wyrobów tytoniowych, oraz w punktach sprzedaży detalicznej, które działają w Grecji, w ramach specjalnego systemu przyznawania licencji ze względów społecznych (tzw. »periptera«),
– sprzedaży publikacji zawierających reklamę wyrobów tytoniowych, wydawanych i drukowanych w państwach trzecich, jeżeli takie publikacje nie są przeznaczone przede wszystkim na rynek Wspólnoty”.
6 Zgodnie z art. 4 dyrektywy:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby istniały odpowiednie i skuteczne środki w celu zapewnienia i kontroli stosowania przepisów krajowych wydanych na mocy niniejszej dyrektywy. Takie środki mogą zawierać przepisy, zgodnie z którymi osoby lub organizacje, które zgodnie z przepisami prawa krajowego mają uzasadniony interes w wycofaniu reklamy niezgodnej z przepisami niniejszej dyrektywy, mogą ją zaskarżyć przed sądem lub zwrócić się do organów administracyjnych właściwych do orzekania w sprawach skarg lub do wszczęcia odpowiednich postępowań sądowych”.
7 Artykuł 5 dyrektywy stanowi:
„Przepisy niniejszej dyrektywy nie pozbawiają państw członkowskich możliwości ustanowienia, zgodnie z postanowieniami traktatu, bardziej rygorystycznych wymogów w zakresie reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych, uznanych przez nie za niezbędne do zagwarantowania ochrony zdrowia ludzkiego”.
8 Zgodnie z art. 6 dyrektywy:
„1. Państwa członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy nie później niż 30 lipca 2001 r. i niezwłocznie powiadomią o tym Komisję.
Wspomniane przepisy powinny zawierać odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie to powinno towarzyszyć ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez państwa członkowskie.
2. Państwa członkowskie przekażą Komisji teksty podstawowych przepisów prawa krajowego, przyjętych w dziedzinach objętych niniejszą dyrektywą.
3. Państwa członkowskie mogą odroczyć wprowadzenie w życie przepisów art. 3 ust. 1 o:
– rok, w odniesieniu do prasy,
– dwa lata, w odniesieniu do sponsorowania.
W wyjątkowych przypadkach i z należycie uzasadnionych powodów państwa członkowskie mogą w dalszym ciągu zezwalać na istniejące sponsorowanie imprez lub działalności, organizowanych na poziomie światowym, przez dodatkowy okres trzech lat, upływający nie później niż dnia 1 października 2006 r., pod warunkiem że:
– kwoty przeznaczone na takie sponsorowanie będą zmniejszane w trakcie trwania okresu przejściowego,
– zostaną wprowadzone środki dobrowolnego ograniczenia w celu zmniejszenia widoczności reklamy w trakcie takich imprez lub działalności”.
9 Na poparcie swojego wniosku Republika Federalna Niemiec podnosi siedem zarzutów, opartych odpowiednio na braku w art. 100a traktatu odpowiedniej podstawy prawnej dla dyrektywy, naruszeniu art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu, naruszeniu zasady proporcjonalności i pomocniczości, naruszeniu praw podstawowych, naruszeniu art. 30 i 36 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 28 WE i 30 WE) oraz naruszeniu art. 190 traktatu WE (obecnie art. 253 WE).
10 Skarżąca i pozwani twierdzą, że ich argumenty odnoszące się do art. 100a odnoszą się również do wykładni art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu.
11 Należy zatem rozpatrzyć łącznie zarzuty oparte na nieodpowiednim wyborze art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu jako podstawy prawnej dyrektywy.
Zarzuty oparte na nieodpowiednim wyborze podstawy prawnej
Argumentacja stron
12 Skarżąca uważa, że art. 100a traktatu nie stanowi odpowiedniej podstawy prawnej dla dyrektywy, powołując się zarówno na specyfikę rynku reklamy wyrobów tytoniowych, jak i na analizę art. 100a.
13 Po pierwsze, w odniesieniu do specyfiki omawianego rynku skarżąca podnosi, że reklama wyrobów tytoniowych stanowi zasadniczo działalność, której skutki nie rozciągają się poza granice poszczególnych państw członkowskich.
14 W tym względzie skarżąca wskazuje, że o ile reklama wyrobów tytoniowych jest często planowana przez producenta, o tyle sposób prezentacji konsumentom konkretnych nośników reklamy wynika ze strategii przyjętej w oparciu o specyfikę poszczególnych rynków. Decyzje dotyczące określonych form reklamy, podkładu muzycznego, wyboru kolorów i innych charakterystycznych elementów reklamy są podejmowane na poziomie krajowym w sposób odpowiadający specyfice kulturowej poszczególnych państw członkowskich.
15 Jeżeli chodzi o nośniki reklamy zwane „stacjonarnymi”, takie jak reklama na plakatach, reklama kinowa i reklama dla tzw. sektora „Horeca” (hotele, restauracje, kawiarnie), np. poprzez wykorzystywanie parasoli i popielniczek, handel tego rodzaju towarami między państwami członkowskimi praktycznie nie ma miejsca i jak dotychczas nie został poddany żadnym ograniczeniom. Ze względów podatkowych praktyka reklamowa obejmująca bezpłatne rozprowadzanie jest również ograniczona do rynków krajowych.
16 Jeżeli chodzi o nośniki reklamy zwane „niestacjonarnymi”, jedynie prasa odgrywa rolę znaczącą pod względem ekonomicznym. Wprawdzie czasopisma i dzienniki stanowią nośniki reklamy wyrobów tytoniowych, ale poziom wymiany handlowej takimi produktami wewnątrz Wspólnoty jest bardzo niski. W zakresie czasopism procent egzemplarzy stanowiących przedmiot wywozu do innych państw członkowskich wynosi mniej niż 5%. Dzienniki są natomiast wykorzystywane do tego typu reklamy w o wiele mniejszym stopniu niż czasopisma. W Niemczech, w 1997 r., udział reklamy wyrobów tytoniowych w całkowitym dochodzie z reklamy uzyskanym przez dzienniki wyniósł 0,04%.
17 Małe znaczenie transgranicznego handlu prasą tłumaczy, dlaczego nie został on objęty ograniczeniami w tych państwach członkowskich, w których zakazane jest przyjmowanie przez prasę reklam wyrobów tytoniowych. Przepisy prawa obowiązujące w Belgii i Irlandii wyraźnie zezwalają na przywóz prasy zawierającej taką reklamę, a rozpatrywane przed sądami francuskimi żądania wydania zakazu przywozu takiej prasy okazały się bezskuteczne.
18 Jeżeli chodzi o określone w art. 3 ust. 2 dyrektywy produkty „objęte zróżnicowaniem”, skarżąca podnosi, że nieprecyzyjność tego przepisu może powodować różną jego wykładnię, stwarzając możliwość wprowadzania nowych przeszkód w handlu. W każdym razie dyrektywa nie zawiera żadnej klauzuli wolnego handlu, która pozbawiałaby państwa członkowskie, które nie skorzystały z przewidzianej w tym przepisie możliwości, prawa do sprzeciwiania się wprowadzaniu do obrotu produktów pochodzących z innych państw członkowskich, które skorzystały z takiej możliwości.
19 W odniesieniu do świadczenia usług przez agencje reklamowe skarżąca podnosi, że działalność obejmująca opracowywanie scentralizowanych strategii reklamy i pracę intelektualną wykorzystywaną w reklamie nie jest objęta dyrektywą. W rzeczywistości art. 2 pkt 2 dyrektywy definiuje reklamę jedynie jako rzeczywiste użycie środków reklamowych skierowanych do konsumentów.
20 W odniesieniu do sponsorowania, z jednej strony, zależność między sponsorem a organizatorem występuje, w znacznym stopniu, na poziomie krajowym, ponieważ obydwa takie podmioty mają zwykle siedzibę w tym samym państwie członkowskim. Ponadto nawet w przypadkach, w których tak nie jest, nie istnieją przeszkody w sponsorowaniu wynikające z ustawodawstwa krajowego, ponieważ udostępnianie przestrzeni reklamowej w miejscach imprez jest dokonywane lokalnie. Z drugiej strony, przekaz telewizyjny sponsorowanych imprez nie jest objęty żadnymi ograniczeniami.
21 W odniesieniu do zakłóceń konkurencji, będących skutkiem różnic między ustawodawstwami krajowymi, skarżąca podnosi, że mając na uwadze pierwszy motyw dyrektywy, nie ma ona na celu usunięcia takich zakłóceń w sektorze przemysłu tytoniowego.
22 Jeżeli chodzi o producentów produktów reklamowych, działają oni jedynie w nieznacznym stopniu poza granicami danego kraju i nie istnieje między nimi stosunek konkurencji, ponieważ strategie reklamy wyrobów tytoniowych są kierowane przede wszystkim na rynki krajowe. Co się tyczy prasy, artykuły pochodzące z przywozu nie konkurują z prasą lokalną i ich udział w rynku danego państwa członkowskiego przywozu nie może być w żadnym razie uznany za znaczący.
23 Następnie, w odniesieniu do analizy art. 100a traktatu, skarżąca podnosi, po pierwsze, że artykuł ten upoważnia prawodawcę wspólnotowego do dokonania harmonizacji przepisów krajowych w zakresie, w jakim taka harmonizacja jest niezbędna dla wspierania rozwoju rynku wewnętrznego. Samo powołanie art. 100a w motywach przyjętego aktu nie jest wystarczające, ponieważ w przeciwnym razie uniemożliwiona zostałaby kontrola sądowa wyboru tego artykułu jako podstawy prawnej. Akt ten musi rzeczywiście przyczyniać się do poprawy funkcjonowania rynku wewnętrznego.
24 Tak nie jest w rozpatrywanym przypadku. Biorąc pod uwagę, że wydatki na jedyną dozwoloną formę reklamy, mianowicie reklamę w punktach sprzedaży, stanowią jedynie 2% wydatków na reklamę ponoszonych przez przemysł tytoniowy, dyrektywa stanowi, w praktyce, całkowity zakaz reklamy wyrobów tytoniowych. Wskutek tego, zamiast wspierania handlu nośnikami reklamy wyrobów tytoniowych i swobodnego świadczenia usług w tym zakresie, dyrektywa niemal całkowicie znosi te swobody. Ponadto, zdaniem skarżącego, dyrektywa stwarza nowe, nieistniejące wcześniej przeszkody w handlu. Tym samym zakaz reklamy sprawia, że przywóz i wprowadzanie do obrotu nowych produktów na rynku wyrobów tytoniowych jest niemalże niemożliwe i prowadzi w związku z tym do zastoju w handlu między państwami.
25 W odniesieniu do pytania, czy harmonizacja realizowana przez dyrektywę jest niezbędna do usunięcia zakłóceń konkurencji, skarżąca wskazuje poza przedstawionymi powyżej rozważaniami dotyczącymi rynku reklamy wyrobów tytoniowych, że dyrektywa stwarza, na rynkach innych niż przemysłu tytoniowego, nieistniejące wcześniej zakłócenia konkurencji.
26 Jest tak również w przypadku produktów objętych zróżnicowaniem, określonych w art. 3 ust. 2 dyrektywy. Przepis ten narzuca tak ograniczające warunki, że przedsiębiorstwa wytwarzające te produkty musiałyby albo zamknąć swoje zakłady, albo ponieść duże koszty dodatkowe, co mogłoby doprowadzić do znacznych przesunięć udziałów w rynku na rzecz konkurentów.
27 Jak wprawdzie wynika z orzecznictwa Trybunału, zbliżenie przepisów może mieć zgodnie z prawem na celu zapobieżenie powstawaniu przyszłych przeszkód w handlu będących skutkiem niejednolitego rozwoju przepisów prawa krajowego. Jednakże dyrektywa skutkuje jedynie wprowadzeniem, ostatecznie i na przyszłość, nowych przeszkód w handlu.
28 W odniesieniu do innych dyrektyw opartych na art. 100a traktatu, które zakazują określonych rodzajów działalności, skarżąca podnosi, że takie akty różnią się od zaskarżonej dyrektywy. Tak więc zakaz reklamy wprowadzającej w błąd ma na celu wspieranie rozwoju handlu transgranicznego poprzez zagwarantowanie uczciwej reklamy na poziomie wspólnotowym. Podobnie zakaz wykorzystywania składników produktów, procesów produkcyjnych lub form zbytu, szkodliwych dla zdrowia ma na celu stworzenie rynku wewnętrznego danych produktów, umożliwiając ich produkcję, zbyt lub konsumpcję bez ryzyka dla zdrowia.
29 Skarżąca podnosi również, że wybór art. 100a jako podstawy prawnej powinien być możliwy wyłącznie w przypadkach występowania istotnych przeszkód w korzystaniu z podstawowych swobód i istotnych zakłóceń konkurencji. W tym względzie skarżąca zwraca uwagę, że orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 30 i 36 traktatu, zgodnie z którym postanowienia te zakazują nawet znikomych przeszkód w handlu, nie może być przenoszone na dziedzinę, w której konieczne jest wyznaczenie granicy pomiędzy kompetencjami Wspólnoty a kompetencjami państw członkowskich. Jeżeliby zezwolić prawodawcy wspólnotowemu na harmonizację przepisów krajowych, nawet w przypadkach, w których nie wystąpił istotny wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego, możliwe byłoby uchwalanie dyrektyw w dowolnej dziedzinie, a kontrola sądowa zgodności takich aktów z art. 100a stałaby się zbędna.
30 Taka wykładnia art. 100a traktatu znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału (wyroki: z dnia 18 marca 1980 r. w sprawie 91/79 Komisja przeciwko Włochom, Rec. str. 1099, pkt 8; z dnia 11 czerwca 1991 r. w sprawie C‑300/89 Komisja przeciwko Radzie, zwany „wyrokiem w sprawie dwutlenku tytanu”, Rec. str. I‑2867, pkt 23).
31 Rozważania skarżącej, przedstawione w pkt 13–22 niniejszego wyroku, wskazują wyraźnie zarówno na nieistnienie istotnych przeszkód w handlu nośnikami reklamy wyrobów tytoniowych i w korzystaniu przez agencje reklamowe ze swobodnego świadczenia usług, jak i na niewystępowanie istotnych zakłóceń konkurencji między nimi.
32 Skarżąca podnosi ponadto, że zastosowanie art. 100a nie jest możliwe w przypadkach, w których „środek ciężkości” danego aktu stanowi nie wspieranie rozwoju rynku wewnętrznego, ale ochrona zdrowia publicznego.
33 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Wspólnota nie może powoływać się na art. 100a w przypadkach, w których dany akt, który ma zostać przyjęty, harmonizuje warunki rynkowe wewnątrz Wspólnoty jedynie ubocznie (wyroki: z dnia 4 października 1991 r. w sprawie C‑70/88 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑4529, pkt 17; z dnia 17 marca 1993 r. w sprawie C‑155/91 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑939, pkt 19; z dnia 28 czerwca 1994 r. w sprawie C‑187/93 Parlament przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2857, pkt 25 i z dnia 12 listopada 1996 r. w sprawie C‑84/94 Zjednoczone Królestwo przeciwko Radzie, Rec. str. I‑5755, pkt 45).
34 Jednakże zarówno geneza dyrektywy, jak i analiza jej treści i celu wskazuje, że „środkiem ciężkości” tego aktu jest ochrona zdrowia publicznego.
35 W odniesieniu do ww. wyroku w sprawie dwutlenku tytanu skarżąca zwraca uwagę, że zaskarżona dyrektywa różni się od dyrektywy stanowiącej przedmiot wskazanego wyroku. Zdaniem skarżącej, w sprawie dwutlenku tytanu polityka ochrony środowiska i tworzenie rynku wewnętrznego były bowiem realizowane na tym samym poziomie, a każdy z tych celów Wspólnoty miał swoją odrębną podstawę prawną, tzn., odpowiednio, art. 130r traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 174 WE) i art. 100a traktatu, umożliwiając harmonizację przepisów prawa krajowego. Nie jest tak jednak w rozpatrywanym przypadku, bowiem polityka w zakresie zdrowia publicznego stanowi „środek ciężkości” dyrektywy, a środki mające na celu harmonizację przepisów w tej dziedzinie są wyraźnie zakazane na mocy art. 129 ust. 4 tiret pierwsze traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 152 ust. 4 akapit pierwszy WE).
36 Parlament, Rada i interwenienci popierający ich żądania uważają, że dyrektywa została uchwalona prawidłowo na podstawie art. 100a traktatu, powołując się, po pierwsze, na istnienie rynku wewnętrznego w sektorze reklamy wyrobów tytoniowych i, po drugie, na analizę art. 100a.
37 Parlament, Rada i Komisja podnoszą, że w sektorze reklamy wyrobów tytoniowych istnieje rynek wewnętrzny, na którym kampanie reklamowe są często scentralizowane i opracowywane przez agencje mające siedzibę we Wspólnocie. O ile wybrane strategie reklamowe i koncepcje reklamy są wdrażane na poziomie krajowym, to wybór motywów, symboli, logo i innych elementów jest dokonywany i oferowany na poziomie transgranicznym i dociera do konsumentów w wielu państwach członkowskich.
38 Jeżeli chodzi o tzw. sektor Horeca, Rada podnosi, że nawet jeżeli zasięg takiej reklamy jest ograniczony do odbiorców lokalnych, identyczne nośniki reklamy mogą być wykorzystywane w kilku państwach członkowskich, ponieważ stosowanym językiem jest często język angielski.
39 W odniesieniu do bezpłatnego rozprowadzania Parlament i Rada zwracają uwagę na transgraniczny wymiar tej formy reklamy, objętej koncepcją reklamową określaną i wdrażaną w jednolity sposób dla danej marki. Parlament dodaje, że wprowadzenie zakazu bezpłatnego rozprowadzania jest uzasadnione koniecznością zapobieżenia obchodzeniu przepisów.
40 Swobodny przepływ czasopism, a w szczególności czasopism udostępnianych przez linie lotnicze pasażerom w czasie lotów wewnątrz Wspólnoty oraz gazet wydawanych w danym państwie członkowskim, a rozprowadzanych w innych państwach członkowskich, które zawierają reklamę wyrobów tytoniowych, może również napotykać na przeszkody będące skutkiem różnic istniejących w przepisach prawa krajowego.
41 W odniesieniu do produktów objętych zróżnicowaniem Parlament i Rada twierdzą, że wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, art. 3 ust. 2 dyrektywy jest przepisem precyzyjnym, który należy interpretować w ten sposób, że dane państwo członkowskie nie może powstrzymywać wprowadzania do obrotu produktu będącego przedmiotem legalnego obrotu w innym państwie członkowskim, które skorzystało z możliwości przewidzianej w tym przepisie.
42 Parlament i Rada podnoszą, że również sponsorowanie obejmuje elementy transgraniczne. W tym względzie instytucje te twierdzą, że oddziaływanie nośników reklamy użytych w trakcie imprez sponsorowanych, w tym samochodów, odzieży kierowców i tablic rozmieszczanych wzdłuż torów, nie jest ograniczone do odbiorców lokalnych. W każdym razie, według Rady, jeżeli sponsor i sponsorowane przedsiębiorstwo mają siedziby w różnych państwach członkowskich, jest to wystarczające do stwierdzenia występowania kontekstu transgranicznego.
43 Parlament, Rada i Komisja podkreślają wreszcie, że biorąc pod uwagę różnice w przepisach ustawodawstw krajowych, agencje reklamowe nie mogą opracowywać i oferować jednolitych koncepcji reklamowych na poziomie Wspólnoty.
44 Według tych instytucji dyrektywa, która dzięki zbliżeniu przepisów prawa stwarza jednolite ramy reklamy wyrobów tytoniowych na rynku wewnętrznym, mogła być skutecznie przyjęta na podstawie art. 100a traktatu.
45 W tym względzie Parlament, Rada i Komisja podnoszą, że kompetencja przyznana Radzie w tym przepisie nie odnosi się koniecznie do liberalizacji handlu, ale do regulacji rynku. Tłumaczy to, dlaczego możliwe było uchwalanie dyrektyw zawierających określone zakazy na podstawie art. 100a.
46 Tak więc dyrektywa Rady 92/41/EWG z dnia 15 maja 1992 r. zmieniająca dyrektywę 89/622/EWG z dnia 13 listopada 1989 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, dotyczących etykietowania wyrobów tytoniowych (Dz.U. L 158, str. 30) zakazała wprowadzania do obrotu tytoniu przeznaczonego do używania doustnie, a dyrektywa Rady 91/339/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. zmieniająca po raz jedenasty dyrektywę 76/769/EWG w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do ograniczeń we wprowadzaniu do obrotu i stosowaniu niektórych substancji i preparatów niebezpiecznych (Dz.U. L 186, str. 64) objęła całkowitym zakazem stosowanie substancji w niej wymienionych.
47 W dziedzinie reklamy dyrektywy, takie jak dyrektywa 97/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 października 1997 r. zmieniająca dyrektywę 84/450/EWG dotyczącą reklamy wprowadzającej w błąd w celu włączenia do niej reklamy porównawczej (Dz.U. L 290, str. 18) i dyrektywa Rady 92/28/EWG z dnia 31 marca 1992 r. w sprawie reklamy produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz.U. L 113, str. 13), również nie miały na celu liberalizacji handlu. Ta ostatnia dyrektywa zawierała w szczególności zakazy reklamy o szerokim zakresie, w szczególności produktów leczniczych, dla których nie zostało wydane pozwolenie na dopuszczenie do obrotu zgodne z prawem wspólnotowym (art. 2 ust. 1), i produktów leczniczych, które mogą być wydane wyłącznie na receptę (art. 3 ust. 1 tiret pierwsze).
48 Parlament, Rada i Komisja powołują również inne dyrektywy, które zawierają określone zakazy częściowe, takie jak zakaz reklamy telewizyjnej wyrobów tytoniowych [dyrektywa Rady 89/552/EWG z dnia 3 października 1989 r. w sprawie koordynacji niektórych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących wykonywania telewizyjnej działalności transmisyjnej (Dz.U. L 298, str. 23)] i akty, które są pośrednio związane ze swobodami podstawowymi, takie jak akty dotyczące czasu letniego [siódma dyrektywa 94/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie przepisów dotyczących czasu letniego (Dz.U. L 164, str. 1)] lub telefonicznego dostępu międzynarodowego we Wspólnocie [decyzja Rady 92/264/EWG z dnia 11 maja 1992 r. w sprawie wprowadzenia jednolitego kodu telefonicznego dostępu międzynarodowego we Wspólnocie (Dz.U. L 137, str. 21)].
49 Zastosowanie art. 100a traktatu nie jest ograniczone do przypadków, w których różnice w przepisach rzeczywiście prowadzą do wystąpienia przeszkód w korzystaniu ze swobód podstawowych lub do zakłóceń konkurencji. Jak wskazał Trybunał w swoim wyroku z dnia 13 lipca 1995 r. w sprawie C‑350/92 Hiszpania przeciwko Radzie, Rec. str. I‑1985, pkt 33, wystarczy, aby różnice pomiędzy porządkami prawnymi państw członkowskich groziły wystąpieniem przeszkód w korzystaniu ze swobód podstawowych. Zastosowanie art. 100a jest nawet możliwe w celu zapobieżenia niejednolitemu rozwojowi przepisów prawa krajowego, prowadzącemu do dalszego ich zróżnicowania (ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, pkt 35).
50 W odniesieniu do argumentu wysuniętego przez skarżącą, według którego zastosowanie art. 100a jako podstawy prawnej powinno być możliwe jedynie w przypadkach, w których różnice w przepisach powodują występowanie istotnych przeszkód w handlu lub istotnych zakłóceń konkurencji, Rada podnosi, że takie rozróżnienie, zaczerpnięte z prawa konkurencji, nie znajduje zastosowania w dziedzinie objętej art. 100a. Przy wyznaczaniu granic kompetencji należy stosować obiektywne i powszechnie przyjęte kryteria.
51 Komisja podnosi również, że w rozpatrywanym przypadku występuje rzeczywiste zakłócenie konkurencji. W tym względzie Komisja wskazuje, że ze względu na istniejące różnice w przepisach agencje reklamowe nie mają takich samych możliwości osiągania zysków, zależnie od miejsca, w którym mają siedzibę lub rynku, na którym prowadzą swoją działalność gospodarczą. W państwach członkowskich, w których pomimo restrykcyjnych przepisów dotyczących prasy gazety i czasopisma pochodzące z innych państw członkowskich są po prostu tolerowane, występują zakłócenia konkurencji.
52 W odniesieniu do sponsorowania takie różnice wpływają na wybór miejsc organizowania imprez sponsorowanych przez producentów wyrobów tytoniowych, co ma istotne skutki ekonomiczne w przypadku imprez sportowych, takich jak wyścigi Formuły 1.
53 Ponadto producenci i sprzedawcy wyrobów tytoniowych nie korzystają z takich samych warunków konkurencji w celu rozwoju swej pozycji rynkowej. W rzeczywistości w państwach członkowskich, w których obowiązują restrykcyjne przepisy prawne, podmioty gospodarcze mogą utrzymywać lub poprawiać swoją pozycję rynkową jedynie poprzez konkurencję cenową.
54 W odniesieniu do argumentu skarżącej, zgodnie z którym ochrona zdrowia publicznego stanowi „środek ciężkości” dyrektywy, Parlament, Rada i Komisja stwierdzają, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż istotnym elementem, na którym należy się oprzeć przy ocenie wyboru podstawy prawnej danego aktu, jest brzmienie tego aktu. Biorąc pod uwagę sformułowanie motywów trzeciego i czwartego dyrektywy i miejsce, jakie one zajmują, należy stwierdzić, że ochrona zdrowia ludzkiego stanowi jeden z celów dyrektywy, realizowany w kontekście przepisów art. 100a ust. 3 i 4 traktatu, ale cel ten nie jest jej celem zasadniczym.
55 Podobnie motyw drugi i art. 5 dyrektywy, uznając prawo państw członkowskich do przyjmowania przepisów bardziej rygorystycznych niż przepisy ustanowione w dyrektywie w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego, wskazują również wyraźnie charakter dodatkowy i drugorzędny wymogu ochrony zdrowia ludzkiego.
56 W tym względzie Komisja zwraca uwagę, że duże znaczenie ochrony zdrowia publicznego w dyrektywie można wytłumaczyć tym, że taka ochrona stanowi główny, lub w rzeczywistości nawet jedyny, cel przepisów krajowych będących przedmiotem harmonizacji, ale w kontekście dyrektywy stała się ona celem wtórnym.
57 Parlament, Rada i Komisja stwierdzają w końcu, że fakt, iż dyrektywa nakłada daleko idący zakaz reklamy wyrobów tytoniowych, wynika zarówno z nałożonego przez art. 100a ust. 3 traktatu obowiązku przyjęcia jako podstawy wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego, jak i z konieczności zapobieżenia obchodzeniu tego zakazu.
58 Rząd Zjednoczonego Królestwa kwestionuje argument skarżącej, zgodnie z którym dyrektywa jest błędnie oparta na art. 100a traktatu, ponieważ jej zasadniczym celem nie jest zniesienie przeszkód w handlu nośnikami reklamy i w świadczeniu usług pokrewnych, ale ochrona zdrowia ludzkiego.
59 W tym względzie rząd ten zwraca uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału wybór podstawy prawnej danego aktu musi być dokonany w oparciu o elementy obiektywne, podlegające kontroli sądu, takie jak w szczególności cel i treść danego aktu.
60 Rząd ten uważa również, że obiektywnie rzecz biorąc, dyrektywa realizuje w sposób nierozłączny cele związane z ochroną zdrowia ludzkiego i inne, związane z wyeliminowaniem różnic w warunkach konkurencji i liberalizacją handlu. Stanowisko skarżącej zmierzające do dokonania oceny, który z tych celów jest najważniejszy jest nie tylko sprzeczne z obiektywnym kryterium ustanowionym przez Trybunał, ale również w praktyce niewykonalne.
61 Rząd Zjednoczonego Królestwa podnosi, że art. 100a traktatu przyznaje Radzie i Parlamentowi kompetencję do przyjmowania aktów dotyczących ustanawiania i funkcjonowania rynku wewnętrznego i uważa, że jest tak w rozpatrywanym przypadku.
62 Według tego rządu, aby dany akt mógł być oparty na art. 100a zgodnie z wymogami prawa, nie jest konieczne wykazanie, że jego skutkiem jest wzrost handlu transgranicznego. Wystarczy, aby dany akt eliminował nierówności w zakresie warunków konkurencji.
63 Tak więc dyrektywa ma na celu usunięcie zakłóceń konkurencji nie tylko na rynku reklamy, ale również na rynku wyrobów tytoniowych, poprzez harmonizację warunków, na jakich producenci mogą promować swoje produkty. Dyrektywa harmonizuje również warunki, na jakich imprezy kulturalne i sportowe mogą być sponsorowane przez przemysł tytoniowy.
64 W tym względzie rząd Zjednoczonego Królestwa zwraca uwagę, że profesjonalne kluby sportowe są przedsiębiorstwami konkurującymi ze sobą wzajemnie, a warunki takiej konkurencji byłyby naruszone, jeżeli tego rodzaju kluby, działające w różnych państwach członkowskich, nie mogłyby otrzymywać takich samych przysporzeń od przemysłu tytoniowego, który jest szczególnie skłonny do sponsorowania imprez sportowych w celu przeciwdziałania kojarzeniu wyrobów tytoniowych ze złym wpływem na zdrowie.
65 Rząd ten dodaje, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału dany akt może zostać przyjęty w celu zapobieżenia przyjmowaniu niejednolitych przepisów prawa krajowego, mogących stanowić poważne przeszkody w handlu. Obecna sytuacja, w której tolerowane są wydawnictwa zawierające reklamę wyrobów tytoniowych, może ulec zmianie ze względu na ewolucję przepisów prawa krajowego, które stają się coraz bardziej rygorystyczne. Istnieje zatem ryzyko wzrostu przeszkód w handlu, których zniesienie stanowi cel dyrektywy.
66 W odniesieniu do argumentu skarżącej, zgodnie z którym zastosowanie art. 100a traktatu powinno być możliwe wyłącznie w przypadkach, w których występują istotne ograniczenia w korzystaniu ze swobód podstawowych lub istotne zakłócenia konkurencji, rząd Zjednoczonego Królestwa zwraca uwagę, że żadne ściśle określone kryterium nie daje możliwości dokonania takiego rozgraniczenia.
67 Rząd ten podkreśla, że proponowana przezeń wykładnia art. 100a znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału, zgodnie z którym dyrektywa ograniczająca się do zakazania określonych rodzajów działalności w celu usunięcia zakłóceń konkurencji może zostać przyjęta na podstawie tego artykułu (ww. wyrok w sprawie dwutlenku tytanu).
68 Rząd francuski uważa, że dyrektywa została prawidłowo przyjęta na podstawie art. 100a traktatu. W tym względzie rząd ten wysuwa swoje argumenty, powołując się na uprzednio przyjęte akty prawne związane z harmonizacją przepisów dotyczących zdrowia publicznego, orzecznictwo Trybunału dotyczące art. 129 traktatu i w końcu na podstawę prawną wybraną dla nowych, będących w przygotowaniu środków harmonizujących.
69 W odniesieniu do uprzednio przyjętych aktów prawnych rząd ten powołuje się na dyrektywy dotyczące produktów farmakologicznych, począwszy od dyrektywy Rady 65/65/EWG z dnia 26 stycznia 1965 r. w sprawie zbliżania przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do leków gotowych (Dz.U. 22, str. 369), skończywszy na dyrektywie Rady 90/220/EWG z dnia 23 kwietnia 1990 r. w sprawie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów genetycznie zmodyfikowanych (Dz.U. L 117, str. 15) i na dyrektywę Rady 76/768/EWG z dnia 27 lipca 1976 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich dotyczących produktów kosmetycznych (Dz.U. L 262, str. 169). W dyrektywach tych cele ochrony zdrowia publicznego współistnieją z celami zapewnienia swobodnego przepływu produktów i usunięcia zakłóceń konkurencji, a ważność przepisów tych dyrektyw, harmonizujących przepisy prawa krajowego w dziedzinie zdrowia publicznego nie była kwestionowana.
70 W odniesieniu do orzecznictwa Trybunału dotyczącego art. 129 traktatu rząd francuski powołuje się na wyrok z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C‑180/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2265 oraz na wyrok z dnia 4 kwietnia 2000 r. w sprawie C‑269/97 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. I‑2257, w których Trybunał wskazał wyraźnie, że wymogi w zakresie ochrony zdrowia ludzkiego stanowią element składowy innych polityk Wspólnoty, w szczególności polityki dotyczącej rynku wewnętrznego.
71 W końcu rząd ten zwraca uwagę, że podstawą prawną projektu dyrektywy w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących produkcji, prezentowania i sprzedaży wyrobów tytoniowych jest art. 100a traktatu. Ponadto rozpoczęte zostały rokowania w ramach Światowej Organizacji Zdrowia, mające na celu w szczególności przyjęcie protokołu w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych. Podstawę prawną upoważnienia Komisji do uczestnictwa w tych rokowaniach stanowi art. 228 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 300 WE).
72 Rząd fiński podnosi, że wobec występowania przeszkód w handlu i zakłóceń konkurencji spowodowanych różnicami w przepisach krajowych dyrektywa mogła zostać skutecznie przyjęta na podstawie art. 100a traktatu.
73 W tym względzie rząd ten podkreśla elementy transgraniczne rynku reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych, do których odwołuje się Parlament, Rada i Komisja, dodając, że umiędzynarodowienie tego rynku ulega intensyfikacji wskutek łączności elektronicznej, a w szczególności w wyniku reklamy w Internecie. Korzystając z takich środków komunikacji jak telewizja, reklama wyrobów tytoniowych przenika do państw członkowskich, w których tego rodzaju reklama jest zakazana. Tym samym w państwie członkowskim takim jak Finlandia, gdzie reklama bezpośrednia wyrobów tytoniowych jest zakazana od 1976 r., pewne badania wskazują, że np. w 1996 r. programy sportowe emitowane przez trzy kanały telewizji krajowej w ciągu okresu jednego miesiąca zawierały cztery godziny reklam takich produktów.
74 Rząd fiński powołuje się również na zakłócenia konkurencji występujące w dziedzinie wyrobów tytoniowych i sponsorowania. Tego rodzaju forma marketingu, niedostępna dla małych przedsiębiorstw, stwarza nierówności, co jest niezgodne ze wspólnym rynkiem.
75 Jeżeli chodzi o znaczenie ochrony zdrowia w dyrektywie, argumentacja rządu fińskiego jest zasadniczo taka sama jak argumentacja Parlamentu, Rady i Komisji, streszczona w pkt 54–57 niniejszego wyroku.
Ocena Trybunału
Wybór art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu jako podstawy prawnej i jego kontrola sądowa
76 Dyrektywa dotyczy zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych. Chodzi o przepisy krajowe, w znacznym stopniu oparte na celach polityki w zakresie zdrowia publicznego.
77 Artykuł 129 ust. 4 tiret pierwsze traktatu wyłącza wszelką harmonizację przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich mających na celu ochronę i poprawę zdrowia ludzkiego.
78 Z przepisu tego nie wynika jednak, że środki harmonizujące przyjęte na podstawie innych postanowień traktatu nie mogą mieć żadnego wpływu na ochronę zdrowia ludzkiego. Artykuł 129 ust. 1 akapit trzeci stanowi, że wymogi ochrony zdrowia stanowią część składową pozostałych polityk Wspólnoty.
79 Jednakże inne artykuły traktatu nie mogą być stosowane jako podstawa prawna w celu obejścia wyraźnego wyłączenia harmonizacji przewidzianego w art. 129 ust. 4 tiret pierwsze traktatu.
80 W rozpatrywanym przypadku przewidziane w dyrektywie zbliżenie przepisów prawa krajowego dotyczących reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych zostało oparte na art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu.
81 Artykuł 100a ust. 1 traktatu przyznaje Radzie, stanowiącej zgodnie z procedurą określoną w art. 189b traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 251 WE) i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno‑Społecznym, kompetencję do przyjmowania środków dotyczących zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które mają na celu ustanowienie i funkcjonowanie rynku wewnętrznego.
82 Zgodnie z art. 3 lit. c) traktatu WE [obecnie, po zmianie, art. 3 ust. 1 lit. c) WE] rynek wewnętrzny charakteryzuje się zniesieniem między państwami członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału. Artykuł 7a traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 14 WE), przewidujący środki, które należy podjąć w celu ustanowienia rynku wewnętrznego, stanowi w ust. 2, że rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, zgodnie z postanowieniami traktatu.
83 Z łącznej analizy obydwu postanowień wynika, że środki określone w art. 100a ust. 1 traktatu mają na celu poprawę warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Wykładnia tego artykułu, zgodnie z którą artykuł ten udziela prawodawcy wspólnotowemu ogólnej kompetencji do regulowania rynku wewnętrznego, byłaby sprzeczna nie tylko z brzmieniem postanowień cytowanych powyżej, ale również niezgodna z zasadą określoną w art. 3b traktatu WE (obecnie art. 5 WE), zgodnie z którą Wspólnocie przysługują wyłącznie kompetencje powierzone.
84 Ponadto akt przyjęty na podstawie art. 100a traktatu musi rzeczywiście mieć na celu poprawę warunków ustanowienia i funkcjonowania rynku wewnętrznego. Jeżeliby samo stwierdzenie występowania różnic w przepisach prawa krajowego i abstrakcyjnego ryzyka występowania przeszkód w korzystaniu z podstawowych swobód lub występowania zakłóceń konkurencji mogących być ich skutkiem było wystarczające dla uzasadnienia wyboru art. 100a jako podstawy prawnej, kontrola sądowa poszanowania odpowiedniej podstawy prawnej zostałaby pozbawiona jakiejkolwiek skuteczności. Trybunał byłby wtedy pozbawiony możliwości wypełniania nałożonego na niego w art. 164 traktatu WE (obecnie art. 220 WE) obowiązku czuwania nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu traktatu.
85 Tak więc, rozpatrując pytanie, czy art. 100a stanowi odpowiednią podstawę prawną, Trybunał musi zbadać, czy akt, którego ważność stanowi przedmiot sporu, realizuje rzeczywiście cele wskazane przez prawodawcę wspólnotowego (zob. w szczególności ww. wyrok w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, pkt 25–41 i wyrok z dnia 13 maja 1997 r. w sprawie C‑233/94 Niemcy przeciwko Parlamentowi i Radzie, Rec. str. I‑2405, pkt 10–21).
86 Prawdą jest, jak zauważył Trybunał w pkt 35 ww. wyroku w sprawie Hiszpania przeciwko Radzie, że zastosowanie art. 100a jako podstawy prawnej jest możliwe w celu zapobieżenia powstawaniu przyszłych przeszkód w handlu będących skutkiem niejednolitego rozwoju przepisów prawa krajowego. Jednakże powstanie takich przeszkód musi być prawdopodobne, a dany akt musi mieć na celu zapobieżenie im.
87 Powyższe rozważania odnoszą się do wykładni art. 57 ust. 2 traktatu w związku z art. 66 traktatu, który wyraźnie odnosi się do środków mających na celu ułatwienie podejmowania i wykonywania działalności w zakresie świadczenia usług. Również te postanowienia mają bowiem na celu przyznanie prawodawcy wspólnotowemu szczególnej kompetencji do przyjmowania aktów mających na celu poprawę funkcjonowania rynku wewnętrznego.
88 Ponadto, zakładając, że warunki zastosowania art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 jako podstawy prawnej są spełnione, prawodawca wspólnotowy nie może być pozbawiony możliwości skorzystania z tej podstawy prawnej z tego względu, że ochrona zdrowia publicznego stanowi czynnik decydujący w wyborze, jaki ma zostać dokonany. Przeciwnie, art. 129 ust. 1 akapit trzeci stanowi, że wymogi ochrony zdrowia stanowią część składową pozostałych polityk Wspólnoty, a art. 100a ust. 3 wyraźnie wymaga zapewnienia w procesie harmonizacji wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego.
89 Należy zatem zbadać, czy wobec powyższego dyrektywa mogła zostać przyjęta na podstawie art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu.
Dyrektywa
90 W motywie pierwszym dyrektywy prawodawca wspólnotowy stwierdza istnienie różnic w przepisach prawa krajowego odnoszących się do reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych. Prawodawca ten wskazuje ponadto, że wskutek tego, iż reklama i sponsorowanie przekraczają granice państw członkowskich, różnice te mogą wpływać na wystąpienie zarówno przeszkód w przepływie produktów wykorzystywanych do tego rodzaju działalności i w korzystaniu ze swobodnego świadczenia usług w tej dziedzinie, jak i na powstanie zakłóceń konkurencji, powodując tym samym występowanie przeszkód w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego.
91 Zgodnie z motywem drugim dyrektywy konieczne jest zniesienie takich przeszkód oraz zbliżenie w tym celu przepisów odnoszących się do reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych, jednocześnie pozostawiając państwom członkowskim możliwość ustanowienia, na określonych warunkach, wymogów, które uznają one za niezbędne dla zagwarantowania ochrony zdrowia ludzkiego.
92 Dyrektywa zakazuje w art. 3 ust. 1 wszelkich form reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych, a art. 3 ust. 4 zakazuje wszelkich form bezpłatnego rozprowadzania, którego celem lub skutkiem jest promocja takich produktów. Jednakże zakres stosowania tego artykułu nie obejmuje informacji przeznaczonych dla osób zajmujących się handlem tytoniem, reklamy w punktach sprzedaży lub w publikacjach wydawanych i drukowanych w państwach trzecich, jeżeli takie publikacje nie są przeznaczone przede wszystkim na rynek Wspólnoty (art. 3 ust. 5).
93 Dyrektywa zakazuje również stosowania takich samych nazw jednocześnie w odniesieniu do wyrobów tytoniowych i innych produktów i usług, począwszy od dnia 30 lipca 1998 r., z wyjątkiem produktów i usług, które przed tą datą były wprowadzane do obrotu pod nazwą stosowaną również dla wyrobu tytoniowego, której stosowanie jest dozwolone na określonych warunkach (art. 3 ust. 2). Począwszy od dnia 30 lipca 2001 r. wyroby tytoniowe nie mogą nosić nazwy, znaku towarowego, symbolu lub innego elementu charakterystycznego jakiegokolwiek innego produktu lub usługi, chyba że dany wyrób tytoniowy był już przed tą datą wprowadzony do obrotu przy użyciu tej nazwy, tego znaku towarowego, tego symbolu lub innego elementu charakterystycznego [art. 3 ust. 3 lit. a)].
94 Zgodnie z art. 5 dyrektywa nie może pozbawiać państw członkowskich możliwości ustanowienia, zgodnie z postanowieniami traktatu, bardziej rygorystycznych wymogów w zakresie reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych, uznanych przez nie za niezbędne do zagwarantowania ochrony zdrowia ludzkiego.
95 Należy zatem zbadać, czy dyrektywa rzeczywiście przyczynia się zarówno do zniesienia przeszkód w swobodnym przepływie towarów i swobodnym świadczeniu usług, jak i do usunięcia zakłóceń konkurencji.
Zniesienie przeszkód w swobodnym przepływie towarów i swobodnym świadczeniu usług
96 Należy przyznać, że wskutek występowania różnic w przepisach prawa krajowego odnoszących się do reklamy wyrobów tytoniowych występują lub mogą powstać przeszkody w swobodnym przepływie towarów i swobodnym świadczeniu usług.
97 W odniesieniu do, na przykład, periodyków, czasopism i dzienników, zawierających reklamę wyrobów tytoniowych, prawdą jest, jak wykazała to skarżąca, że obecnie nie występują żadne przeszkody w przywozie takiej prasy na obszar tych państw członkowskich, które zakazują takiej reklamy. Jednakże, mając na uwadze rozwój ustawodawstw krajowych prowadzący do stanowienia coraz bardziej restrykcyjnych ograniczeń reklamy wyrobów tytoniowych w przekonaniu, że taka reklama powoduje znaczny wzrost konsumpcji wyrobów tytoniowych, prawdopodobne jest powstanie w przyszłości przeszkód w swobodnym przepływie produktów prasowych.
98 Artykuł 100a traktatu mógłby w zasadzie dopuścić przyjęcie dyrektywy zakazującej reklamy wyrobów tytoniowych w przeglądach, czasopismach i dziennikach w celu zapewnienia swobodnego przepływu produktów prasowych, podobnie jak w przypadku dyrektywy 89/552 zakazującej w art. 13 reklamy telewizyjnej wyrobów tytoniowych w celu wspierania swobody przekazu programów telewizyjnych.
99 Jednakże dla wielu form reklamy wyrobów tytoniowych zakaz przewidziany w art. 3 ust. 1 dyrektywy nie może być uzasadniony koniecznością zniesienia przeszkód w swobodnym przepływie nośników reklamy lub w swobodnym świadczeniu usług w zakresie reklamy. Dotyczy to w szczególności zakazu reklamy na plakatach, parasolach, popielniczkach i innych artykułach wykorzystywanych w hotelach, restauracjach i kawiarniach oraz zakazu reklamy w kinach, zakazów, które w żaden sposób nie przyczyniają się do ułatwienia handlu omawianymi produktami.
100 Oczywiście akt przyjęty na podstawie art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu może zawierać przepisy nieprzyczyniające się do zniesienia przeszkód w korzystaniu ze swobód podstawowych, jeżeli takie przepisy są niezbędne dla zapobieżenia obchodzeniu określonych zakazów mających taki cel. Jednakże oczywiste jest, że tak nie jest w przypadku zakazów określonych w poprzednim punkcie.
101 Ponadto dyrektywa nie zapewnia swobodnego przepływu produktów, które są zgodne z jej przepisami.
102 W tym względzie, w przeciwieństwie do argumentacji wysuniętej przez Parlament i Radę, art. 3 ust. 2 dyrektywy, odnoszący się do produktów objętych zróżnicowaniem, nie może być interpretowany w ten sposób, że w przypadkach, w których spełnione są warunki określone w dyrektywie, produkty, których handel jest dozwolony w jednym państwie członkowskim, mogą być przedmiotem swobodnego obrotu w innych państwach członkowskich, w tym takich, w których produkty te są zakazane.
103 Zgodnie z art. 5 dyrektywy państwa członkowskie zachowują bowiem prawo do ustanawiania zgodnie z traktatem bardziej rygorystycznych wymogów dotyczących reklamy lub sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych, które uznają za niezbędne do zagwarantowania ochrony zdrowia ludzkiego.
104 Ponadto dyrektywa nie zawiera żadnego przepisu zapewniającego swobodny przepływ produktów zgodnych z jej przepisami, w odróżnieniu od innych dyrektyw zezwalających państwom członkowskim na stanowienie bardziej rygorystycznych przepisów mających na celu ochronę interesu powszechnego [zob. w szczególności art. 7 ust. 1 dyrektywy Rady 90/239/EWG z dnia 17 maja 1990 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących maksymalnej zawartości substancji smolistych w papierosach (Dz.U. L 137, str. 36) i art. 8 ust. 1 dyrektywy Rady 89/622/EWG z dnia 13 listopada 1989 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich dotyczących etykietowania wyrobów tytoniowych (Dz.U. L 359, str. 1)].
105 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że prawodawca wspólnotowy nie może powoływać się na konieczność zniesienia przeszkód w swobodnym przepływie nośników reklamy i swobodnym świadczeniu usług w celu przyjęcia dyrektywy na podstawie art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu.
Usunięcie zakłóceń konkurencji
106 W ramach kontroli legalności dyrektywy przyjętej na podstawie art. 100a traktatu Trybunał bada, czy zakłócenia konkurencji, których zniesienie stanowi jej cel, są istotne (ww. wyrok w sprawie dwutlenku tytanu, pkt 23).
107 W przypadku braku takiego wymogu kompetencje ustawodawcy wspólnotowego byłyby praktycznie nieograniczone. Przepisy prawa krajowego często bowiem różnią się co do warunków, na jakich prowadzona może być działalność przez nie regulowana, a to wpływa bezpośrednio lub pośrednio na warunki konkurencji danych przedsiębiorstw. Jak wynika z powyższego, taka interpretacja art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu, zgodnie z którą prawodawca wspólnotowy może oprzeć się na tych przepisach w celu usunięcia nieistotnych zakłóceń konkurencji byłaby sprzeczna z zasadą powołaną w pkt 83 niniejszego wyroku, zgodnie z którą kompetencje Wspólnoty są ograniczone do kompetencji jej powierzonych.
108 Należy zatem zbadać, czy dyrektywa rzeczywiście przyczynia się do usunięcia istotnych zakłóceń konkurencji.
109 Po pierwsze, w odniesieniu do agencji reklamowych i producentów nośników reklamy przedsiębiorstwa mające siedzibę w państwach członkowskich, w których regulacje dotyczące reklamy wyrobów tytoniowych są mniej rygorystyczne, mają niewątpliwie przewagę wynikającą z ekonomii skali i wzrostu zysków. Skutki takiej przewagi w konkurencji są jednakże odległe i pośrednie oraz nie stanowią zakłóceń, które można by zakwalifikować jako istotne. Nie są one porównywalne z zakłóceniami konkurencji spowodowanymi różnicami w kosztach produkcji, takimi jak te, które w szczególności skłoniły prawodawcę wspólnotowego do przyjęcia dyrektywy Rady 89/428/EWG z dnia 21 czerwca 1989 r. w sprawie procedur harmonizacji programów mających na celu ograniczanie i ostateczną eliminację zanieczyszczeń powodowanych przez odpady pochodzące z przemysłu ditlenku tytanu (Dz.U. L 201, str. 56).
110 Prawdą jest, że różnice między niektórymi regulacjami dotyczącymi reklamy wyrobów tytoniowych mogą powodować istotne zakłócenia konkurencji. Jak argumentowały Komisja, rządy fiński i Zjednoczonego Królestwa, zakaz sponsorowania w niektórych państwach członkowskich i pozwolenie na sponsorowanie w innych powoduje delokalizację, w szczególności niektórych imprez sportowych, a to wywołuje znaczny wpływ na warunki konkurencji przedsiębiorstw związanych z takimi imprezami.
111 Jednakże takie zakłócenia mogące stanowić podstawę zastosowania art. 100a traktatu w celu zakazania określonych form sponsorowania nie uzasadniają skorzystania z tej podstawy prawnej dla całkowitego zakazu reklamy, tak jak ten, który nałożony został przez dyrektywę.
112 Po drugie, w odniesieniu do zakłóceń konkurencji na rynku wyrobów tytoniowych, bez konieczności rozpatrzenia kwestii podniesionej przez skarżącą, której zdaniem takie zakłócenia nie są objęte dyrektywą, należy stwierdzić, że dyrektywa nie jest odpowiednim środkiem do usunięcia istotnych zakłóceń konkurencji w tym sektorze.
113 Prawdą jest, jak stwierdziła Komisja, że producenci i sprzedawcy wyrobów tytoniowych mogą wpłynąć na swoją sytuację na rynku w państwach członkowskich, w których obowiązują restrykcyjne przepisy prawne, jedynie poprzez stosowanie konkurencji cenowej. Jednakże nie stanowi to zakłócenia konkurencji, ale raczej ograniczenie form konkurencji, które dotyczy wszystkich podmiotów gospodarczych w tych państwach członkowskich. Obejmując reklamę wyrobów tytoniowych zakazem o szerokim zakresie, dyrektywa wprowadziłaby w przyszłości tego rodzaju ograniczenie form konkurencji w sposób generalny, zawężając we wszystkich państwach członkowskich zakres środków, którymi dysponują podmioty gospodarcze zamierzające wejść na rynek lub się na nim utrzymać.
114 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że prawodawca wspólnotowy nie może uzasadniać przyjęcia dyrektywy na podstawie art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu koniecznością usunięcia zakłóceń konkurencji w sektorze reklamy lub w sektorze wyrobów tytoniowych.
115 W świetle wszystkich przedstawionych powyżej rozważań akt tego rodzaju jak sporna dyrektywa nie mógł zostać przyjęty na podstawie art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu.
116 W tych okolicznościach należy uznać, że zarzuty, iż art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu nie stanowią odpowiedniej podstawy prawnej dla tej dyrektywy, są zasadne.
117 Jak to zostało stwierdzone w pkt 98 i 111 niniejszego wyroku, art. 100a traktatu umożliwił przyjęcie dyrektywy zakazującej określonych form reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych. Jednakże, biorąc pod uwagę ogólny charakter ustanowionego w dyrektywie zakazu reklamy i sponsorowania w zakresie wyrobów tytoniowych, stwierdzenie nieważności dyrektywy w części oznaczałoby dokonanie przez Trybunał zmian w przepisach dyrektywy. Dokonywanie takich zmian wchodzi w zakres kompetencji prawodawcy wspólnotowego. Nie jest zatem możliwe, aby Trybunał stwierdził nieważność dyrektywy w części.
118 Ponieważ zarzuty odnoszące się do nieodpowiedniego wyboru art. 100a, art. 57 ust. 2 i art. 66 traktatu jako podstawy prawnej uznane zostały za zasadne, brak jest konieczności rozpatrzenia pozostałych zarzutów wysuniętych przez skarżącą. Stwierdza się nieważność dyrektywy w całości.
W przedmiocie kosztów
119 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Republika Federalna Niemiec wniosła o obciążenie Parlamentu i Rady kosztami postępowania, a Parlament i Rada przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania. Republika Francuska, Republika Finlandii, Zjednoczone Królestwo oraz Komisja pokrywają własne koszty zgodnie z art. 69 ust. 4 regulaminu.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność dyrektywy 98/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 lipca 1998 r. w sprawie zbliżenia przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich odnoszących się do reklamy oraz sponsorowania wyrobów tytoniowych.
2) Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej zostają obciążone kosztami postępowania. Republika Francuska, Republika Finlandii, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Komisja Wspólnot Europejskich pokrywają własne koszty.
Rodríguez Iglesias | Moitinho de Almeida | Edward |
Gulmann | La Pergola Puissochet | Jann |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 5 października 2000 r.
R. Grass | | G.C. Rodríguez Iglesias |