SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NIILA JÄÄSKINENA,
predstavljeni 13. septembra 2012(1)
Zadeva C‑547/10 P
Švicarska konfederacija
proti
Komisiji
„Pritožba – Ničnostna tožba – Švicarska konfederacija – Dopustnost – Procesno upravičenje – Preizkus po uradni dolžnosti – Sporazum ES‑Švica o zračnem prometu – Cilji navedenega sporazuma – Izmenjava prometnih pravic – Uredba (EGS) št. 2408/92 – Dostop letalskih prevoznikov Skupnosti do letalskih prog znotraj Skupnosti – Člena 8 in 9 – Področje uporabe – Nadzorna pooblastila Komisije – Uresničevanje prometnih pravic – Odločba 2004/12/ES – Nemški ukrepi v zvezi s prileti na letališče Zürich – Načela v zvezi s svobodo opravljanja storitev – Načelo prepovedi diskriminacije – Sorazmernost“
I – Uvod
1. Švicarska konfederacija v okviru pritožbe predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 9. septembra 2010 v zadevi Švica proti Komisiji(2) (v nadaljevanju: izpodbijana sodba). Splošno sodišče je zavrnilo tožbo Švicarske konfederacije za razglasitev ničnosti Odločbe 2004/12/ES(3) o postopku na podlagi prvega stavka člena 18(2) Sporazuma med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo o zračnem prometu(4) (v nadaljevanju: Sporazum o zračnem prometu) ter Uredbe (EGS) št. 2408/92(5). Evropska komisija je s to odločbo presodila, da sme Zvezna republika Nemčija še naprej uporabljati nacionalne ukrepe, ki so predmet zadevne odločbe in s katerimi se skuša vzpostaviti postopke za pristajanja na letališče Zürich (Švica) in vzletanja z njega.
2. Obravnavana zadeva je novost iz več razlogov. Po eni strani se nanaša na prvo ničnostno tožbo, ki jo je Švicarska konfederacija vložila pred sodiščema Unije. Sodišče ima torej v okviru te zadeve priložnost, da se opredeli do vprašanja, ali lahko tretje države, ki imajo z Evropsko unijo posebna pravna razmerja, vložijo ničnostno tožbo pred sodiščema Unije, in če je odgovor pritrdilen, pod kakšnimi pogoji. Gre za vprašanje, na katero v tej zadevi še ni odgovora, saj niti Sodišče(6) niti Splošno sodišče nista zavzeli stališča glede procesnega položaja Švicarske konfederacije.
3. Po drugi strani je v okviru te zadeve Sodišču dana možnost, da razloži določbe Sporazuma o zračnem prometu in določbe Uredbe o dostopu ter da se opredeli do povezave med tema aktoma. Vprašanja, postavljena v okviru pritožbe Švicarske konfederacije, se v bistvu nanašajo na področja uporabe členov 8 in 9 Uredbe o dostopu in na nadzorna pooblastila, ki jih ima Komisija na podlagi navedene uredbe. V obravnavani zadevi je tako Sodišče pozvano tudi k temu, da razloži materialnopravna pravila iz navedenih določb, ki se nanašajo na načela svobode opravljanja storitev, prepovedi diskriminacije in sorazmernosti v posebnem okviru Sporazuma o zračnem prometu.
II – Pravni okvir
A – Sporazum o zračnem prometu
4. Člen 1 Sporazuma o zračnem prometu določa:
„1. Ta sporazum določa pravila za pogodbenici na področju civilnega letalstva. Te določbe ne posegajo v določbe Pogodbe ES […] ter v skladu z vso ustrezno zakonodajo Skupnosti, ki je navedena v prilogi k temu sporazumu.
2. Za ta namen se določbe iz tega sporazuma ter uredbe in direktive, naštete v prilogi, uporabljajo pod pogoji, določenimi v nadaljevanju. Če so te določbe po vsebini enake ustreznim pravilom iz Pogodbe ES in aktom, sprejetim ob uporabi te pogodbe, se v svojem izvajanju in uporabljanju tolmačijo v skladu z ustreznimi sklepi in odločitvami Sodišča […] in […], ki so bili sprejeti pred datumom podpisa tega sporazuma. [Švicarski konfederaciji] se sporočijo odločitve, sklepi in odločbe, sprejeti po datumu podpisa tega sporazuma. Skupni odbor na zahtevo ene od pogodbenic določi posledice takšnih odločitev, sklepov in odločb z namenom, da zagotovi pravilno delovanje tega sporazuma.“
5. Člen 2 navedenega sporazuma določa, da se določbe sporazuma in njegove priloge uporabljajo na področju zračnega prometa ali zadev, ki so neposredno povezane z zračnim prometom, kot so navedene v prilogi k temu sporazumu.
6. Člen 3 istega sporazuma določa, da je v okviru tega sporazuma prepovedana vsaka diskriminacija na podlagi državne pripadnosti.
7. Člen 15(1) tega sporazuma določa, da se v skladu z Uredbo o dostopu prevoznikom Skupnosti in Švice dodelijo prometne pravice med katero koli točko v Švici in katero koli točko v Skupnosti.
8. Člen 18(2) navedenega sporazuma določa:
„V primerih, ki bi lahko vplivali na storitve v zračnem prometu, dovoljene v skladu s Poglavjem 3, imajo institucije Skupnosti pooblastila po določbah uredb in direktiv, katerih uporaba je izrecno potrjena v Prilogi. […]“
9. Člen 19(2) istega sporazuma določa, da kadar koli institucije Skupnosti ukrepajo v skladu s pooblastili, ki jih imajo po tem sporazumu, pri zadevah, ki so v švicarskem interesu in zadevajo švicarske oblasti ali švicarska podjetja, so švicarske oblasti o tem v celoti obveščene in imajo možnost, da pred sprejetjem končne odločitve izrazijo svoje mnenje.
10. V skladu s členom 20 Sporazuma o zračnem prometu so vse zadeve v zvezi z veljavnostjo odločitev institucij Skupnosti, sprejetih na podlagi njihovih pristojnosti po tem sporazumu, v izključni pristojnosti Sodišča.
11. V prilogi k navedenemu sporazumu je navedeno, da kadar se akti iz te priloge sklicujejo na države članice Evropske skupnosti ali zahtevo po povezavi z njo, se za namen Sporazuma razume, da se sklicevanja enako nanašajo na Švicarsko konfederacijo ali na zahtevo po povezavi z njo. Ta priloga se med drugim nanaša na Uredbo o dostopu.
B – Uredba o dostopu
12. Člen 2(f) Uredbe o dostopu za namene navedene uredbe določa, da prometna pravica pomeni „pravico letalskega prevoznika, da prevaža potnike, tovor in/ali poštne pošiljke v zračnem prevozu med dvema letališčema Skupnosti“.
13. Člen 3(1) te uredbe določa:
„Ob upoštevanju te uredbe zadevna(-e) država(-e) članica(-e) dovoli(-jo) letalskim prevoznikom Skupnosti, da uresničujejo prometne pravice na letalskih progah znotraj Skupnosti.“
14. Člen 8 navedene uredbe določa:
„[…]
2. Uresničevanje prometnih pravic je odvisno od objavljenih operativnih predpisov Skupnosti, državnih, regionalnih ali lokalnih operativnih predpisov, ki se nanašajo na varnost, varstvo okolja in dodelitev letaliških slotov.
3. Na zahtevo države članice ali na lastno pobudo Komisija preuči uporabo odstavkov 1 in 2 ter v enem mesecu po prejemu zahteve in po posvetovanju z odborom iz člena 11 odloči, ali država članica lahko nadaljuje z izvajanjem ukrepa. Komisija svojo odločitev sporoči Svetu in državam članicam.
[…]“
15. Člen 9 Uredbe določa:
„1. Ob resnih zastojih v prometu in/ali okoljskih težavah, lahko odgovorna država članica ob upoštevanju tega člena določi pogoje za uresničevanje pravic v zračnem prometu, jih omeji ali zavrne, zlasti kadar lahko drugi načini prevoza zagotovijo zadovoljivo raven prevozne storitve.
2. Ukrepi države članice v skladu z odstavkom 1:
– morajo biti nediskriminatorni glede na državljanstvo ali identiteto letalskih prevoznikov,
[…]
– ne smejo biti bolj omejevalni, kot je potrebno za rešitev težav.
3. Kadar država članica meni, da je potreben ukrep po odstavku 1, o njem obvesti druge države članice in Komisijo vsaj tri mesece pred začetkom njegove veljavnosti in ga primerno utemelji. […]
4. Na zahtevo države članice ali na lastno pobudo Komisija preuči ukrep iz odstavka 1. […]“
III – Dejansko stanje
16. Letališče Zürich je v Klotnu, ki leži severovzhodno od mesta Zürich in približno 15 kilometrov jugovzhodno od meje med Švico in Nemčijo. Zaradi bližine nemške meje morajo vsa letala, ki pristajajo v Zürichu s severa ali severozahoda, med pristajanjem leteti skozi nemški zračni prostor.
17. Uporaba nemškega zračnega prostora za prilete na letališče Zürich in odlete z njega je bila najprej urejena z dvostranskim sporazumom z dne 17. septembra 1984 med Švicarsko konfederacijo in Zvezno republiko Nemčijo. Zvezna republika Nemčija pa je zaradi težav pri izvajanju tega sporazuma tega odpovedala 22. marca 2000 z učinkom od 31. maja 2001. Državi sta 18. oktobra 2001 podpisali nov sporazum, ki ni bil ratificiran.
18. Nemški zvezni organi za letalstvo so 15. januarja 2003 objavili 213. izvedbeno uredbo nemške ureditve na področju zračnega prometa, s katero so bili določeni postopki za instrumentne pristanke na letališču Zürich in vzlete z njega (v nadaljevanju: izvedbena uredba). Ta je določala nekaj ukrepov za omejevanje možnosti za prilete na letališče Zürich od 18. januarja 2003. Nemški zvezni organi so 4. aprila 2003 objavili prvo uredbo o spremembah navedene izvedbene uredbe, pri čemer je sprememba začela veljati 17. aprila 2003.
19. Namen ukrepov Zvezne republike Nemčije je bil v bistvu preprečiti, da se v običajnih vremenskih razmerah preletava nemško ozemlje blizu švicarske meje na nizki višini ob delavnikih med 21. in 7. uro ter ob koncih tedna in dela prostih dnevih med 20. in 9. uro, da bi se zmanjšal hrup, ki mu je bilo izpostavljeno krajevno prebivalstvo. Tako prileta za pristajanje s severa, ki sta bila prej glavna prileta za letala, ki so pristajala na letališču Zürich, v teh urah nista bila več mogoča.
20. Izvedbena uredba je poleg tega vsebovala dva druga ukrepa, namenjena zmanjšanju obremenitve s hrupom v okolici meje med Nemčijo in Švico. Prvič, kar zadeva prilete na letališče z vzhoda, je določala nekatere minimalne višine letenja, ki jih je bilo treba upoštevati v zgoraj navedenih urah. Drugič, določala je, da mora vzlet v smeri proti severu potekati tako, da se ob vstopu v nemški zračni prostor upoštevajo minimalne višine letenja, določene glede na čas vzleta. Ob zgoraj navedenih urah je moralo torej letalo pred nemško mejo spremeniti smer letenja, da je lahko v nemški zračni prostor vstopilo ob upoštevanju minimalne višine, določene z izvedbeno uredbo.
21. Švicarska konfederacija je 10. junija 2003 pri Komisiji vložila predlog za ugotovitev, da Zvezna republika Nemčija ne sme več uporabljati izvedbene uredbe, kakor je bila spremenjena s prvo uredbo o spremembah z dne 4. aprila 2003, in da bi morala Zvezna republika Nemčija uporabo navedene uredbe prekiniti do odločitve Komisije.
22. Komisija je po številnih izmenjavah dopisov s švicarskimi in nemškimi organi 14. oktobra 2003 tem organom poslala obvestilo o ugotovitvah o možnih kršitvah in jih pozvala, naj ji posredujejo svoje pripombe. Po izmenjavi pripomb je Komisija z dopisom z dne 27. oktobra 2003 poslala osnutek odločbe, o katerem je Švicarska konfederacija lahko predstavila svoje pripombe na seji svetovalnega odbora za „dostop do trga (letalski prevoz)“ 4. novembra 2003.
23. Komisija je 5. decembra 2003 sprejela sporno odločbo. Člen 1 te odločbe določa, da lahko Zvezna republika Nemčija še naprej uporablja izvedbeno uredbo, spremenjeno s prvo uredbo o spremembah z dne 4. aprila 2003. V skladu s členom 2 navedene odločbe je Zvezna republika Nemčija njena edina naslovljenka.
IV – Postopek pred Splošnim sodiščem, izpodbijana sodba in postopek pred Sodiščem
24. Švicarska konfederacija je s tožbo, ki jo je 13. februarja 2004 vložila v sodnem tajništvu Sodišča, začela postopek za razglasitev ničnosti sporne odločbe. S sklepom predsednika Sodišča z dne 21. julija 2004 je bila Zvezni republiki Nemčiji dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije v okviru tega postopka.
25. Sodišče je z zgoraj navedenim sklepom v zadevi Švica proti Komisiji zadevo odstopilo Splošnemu sodišču, potem ko je ugotovilo, da je to pristojno za odločanje o tožbi Švicarske konfederacije, bodisi da bi bilo treba Švicarsko konfederacijo enačiti z državo članico v smislu člena 230, drugi odstavek, ES bodisi da bi jo bilo treba enačiti s pravno osebo v smislu četrtega odstavka istega člena.(7)
26. Potem ko je bila zadeva odstopljena Splošnemu sodišču, je to s sklepom z dne 7. julija 2006(8) sprejelo predlog Landkreis Waldshut za intervencijo v podporo predlogom Komisije.
27. Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo zavrnilo tožbo Švicarske konfederacije, ne da bi se opredelilo do njene dopustnosti, pri čemer je v točki 55 navedene sodbe navedlo, da se „v okoliščinah obravnavane zadeve ni treba opredeliti glede dopustnosti te tožbe, ker jo je treba vsekakor zavrniti kot neutemeljeno“.(9)
28. Splošno sodišče je glede vsebine presodilo, da Komisiji ni mogoče očitati
– da je menila, da zadevni nemški ukrepi ne spadajo na področje uporabe člena 9(1) Uredbe o dostopu;
– da pravic upravljavca letališča Zürich in okoliškega prebivalstva ob preizkusu teh ukrepov ni upoštevala v okviru Sporazuma o zračnem prometu in na podlagi člena 8(3) te uredbe in
– da je presodila, da so navedeni ukrepi skladni z načeloma enakega obravnavanja in sorazmernosti.
29. Švicarska konfederacija v okviru pritožbe, ki jo je v sodnem tajništvu Sodišča vložila 23. novembra 2010, Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi, sporno odločbo razglasi za nično in Komisiji naloži plačilo stroškov. Podredno predlaga, naj se zadeva vrne Splošnemu sodišču v ponovno odločanje in naj se odločba o stroških pridrži.
30. Komisija pa Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in Švicarski konfederaciji naloži plačilo stroškov pritožbenega postopka. Landkreis Waldshut in nemška vlada v bistvu predlagata enako. Landkreis Waldshut poleg tega podredno predlaga, naj Sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in naj tožbo Švicarske konfederacije zavrže kot nedopustno.
31. Švicarska konfederacija, Landkreis Waldshut, nemška vlada in Komisija so bili navzoči na obravnavi 26. aprila 2012.
V – Analiza
A – Značilnosti Sporazuma o zračnem prometu
32. Najprej je treba opozoriti, da je imelo Sodišče več priložnosti za razlago drugega dvostranskega sporazuma, sklenjenega med Evropsko skupnostjo in Švicarsko konfederacijo, zlasti tistega, ki se nanaša na prosto gibanje oseb.(10) Načela, ki jih je oblikovala sodna praksa in ki se nanašajo na razlago navedenega dvostranskega sporazuma, je mogoče uporabiti tudi v obravnavani zadevi.
33. Sodišče je v tej sodni praksi navedlo, da so bili sporazumi ES‑Švica, katerih del je Sporazum o zračnem prometu, podpisani, potem ko je Švicarska konfederacija zavrnila Sporazum o Evropskem gospodarskem prostoru,(11) in da Švicarska konfederacija zato ni privolila v projekt integrirane ekonomske celote z enotnim trgom, ki temelji na skupnih pravilih za članice, ampak se je raje odločila za dvostranske sporazume z Unijo in njenimi državami članicami na določenih področjih.(12)
34. Sodišče je zato ugotovilo, da Švicarska konfederacija ni pristopila k notranjemu trgu in da zato razlage, ki se uporablja za določbe prava Unije v zvezi s tem trgom, ni mogoče samodejno uporabiti za razlago Sporazuma, če ta ne vsebuje izrecnih določb v zvezi s tem.(13)
35. Kar zadeva razlago Sporazuma o zračnem prometu, je treba poudariti, da gre za mednarodno pogodbo, ki jo je Evropska skupnost sklenila s tretjo državo in ki jo je treba razlagati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi ob upoštevanju njenih ciljev.(14)
36. Sporazum o zračnem prometu tako kot Sporazum o prostem gibanju oseb ne predvideva vseh svoboščin enotnega trga in v njem manjka perspektiva pristopa k Uniji. Navedeni sporazum je torej treba razlagati kot klasičen mednarodni sporazum, torej na podlagi besedila in ciljev sporazuma, kot to določa Dunajska konvencija, pri čemer je vsekakor treba navesti, da je v skladu s členom 1(2) tega sporazuma pri razlagi določb sekundarne zakonodaje, ki se uporabljajo v njegovem okviru, mogoče upoštevati le sodno prakso, nastalo pred podpisom Sporazuma.
37. Ker je obravnavana zadeva novost, bom pred preizkusom pritožbenih razlogov, ki jih je Švicarska konfederacija navedla v utemeljitev pritožbe, analiziral dopustnost ničnostne tožbe, ki jo je ta vložila. Med drugim gre za vprašanje, kakšen je procesni položaj Švicarske konfederacije v okviru obravnavane zadeve, in zlasti za ugotovitev, ali je treba Švicarsko konfederacijo enačiti z državo članico ali s pravno osebo v smislu upoštevne določbe primarnega prava, ki se uporablja ratione temporis, in sicer člena 230, četrti odstavek, ES.(15)
B – Dopustnost ničnostne tožbe, ki jo je vložila Švicarska konfederacija
1. Dopustnost nasprotne pritožbe Landkreis Waldshut
38. V obravnavani zadevi Landkreis Waldshut v okviru nasprotne pritožbe podredno podaja ugovor nedopustnosti ničnostne tožbe, ki jo je vložila Švicarska konfederacija, ker ta nima procesnega upravičenja. Švicarska konfederacija je na podlagi člena 117(2) Poslovnika Sodišča izpodbijala dopustnost takega predloga.
39. Navesti je treba, da – enako kot za glavno pritožbo – obstoj pravnega interesa za vložitev nasprotne pritožbe predpostavlja, da ima lahko stranka, ki jo je vložila, zaradi izida navedene pritožbe koristi.(16) Landkreis Waldshut pa je v obravnavani zadevi na prvi stopnji uspel. To, da Splošno sodišče ni preizkusilo dopustnosti ničnostne tožbe Švicarske konfederacije, torej ni vplivalo na pravice intervenientke.
40. Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da intervenientka ne more uveljavljati ugovora nedopustnosti, ki ni bil naveden v predlogih tožene stranke.(17) Ker se Komisija, tožena stranka na prvi stopnji, ni sklicevala na nedopustnost tožbe Švicarske konfederacije, ampak je, nasprotno, predlagala le, naj se tožba vsebinsko zavrne, menim, da Landkreis Waldshut ni imel pravnega interesa za uveljavljanje zadevnega ugovora nedopustnosti, zaradi česar Sodišču ni treba preučiti tožbenih razlogov, ki jih je ta v zvezi s tem podal.
2. Obveznost, da se procesno upravičenje preizkusi po uradni dolžnosti
41. Štelo se je, da člen 230 ES ureja izključno dopustnost ničnostnih tožb.(18) Procesno upravičenje je namreč – tako kot druge procesne predpostavke javnega reda – procesna predpostavka, ki, če ni izpolnjena, povzroči, da sodišče ni pristojno za vsebinsko odločanje o sporu.(19)
42. Poudariti je treba, da lahko Sodišče v skladu s členom 92(2) Poslovnika Sodišča vedno po uradni dolžnosti odloči o tem, ali so izpolnjene procesne predpostavke javnega reda. Ker je izpodbijanje procesnega upravičenja tožeče stranke razlog javnega reda, ki se nanaša na kršitev pogojev dopustnosti, določenih s členom 230 ES, se Sodišče pri odločanju o pritožbi na podlagi člena 56 Statuta lahko oziroma mora opredeliti do tega razloga(20)
43. Splošno sodišče se je v obravnavani zadevi oprlo na sodno prakso, imenovano „Boehringer“, da bi upravičilo svoj pristop, da se ne opredeli do vprašanja dopustnosti ničnostne tožbe, ne da bi kakor koli navedlo, zakaj je treba v obravnavani zadevi uporabiti to sodno prakso.(21)
44. Ta pristop, ki se izogiba preizkusu dopustnosti ničnostnih tožb, vodi k tem ugotovitvam.
45. Menim, da možnost, da je v skladu s členom 92(2) Poslovnika vedno po uradni dolžnosti mogoče odločiti, ali so izpolnjene procesne predpostavke javnega reda, ne more voditi k ugotovitvi, da se sodišče Unije lahko samovoljno ogne odločanju. Le obstoj izjemnih okoliščin lahko upraviči tak pristop.(22)
46. Poudaril bi, da kadar sodišče tožbo zavrne po vsebini, čeprav ena od strank uveljavlja ugovor nedopustnosti, to ravnanje spremeni naravni vrstni red preizkusa pravnih sredstev.(23) Ta metoda bi zato lahko pomenila le omejeno izjemo od uporabe splošnega pravila, v skladu s katerim se preizkus dopustnosti tožbe opravi pred preizkusom vsebine.
47. Takšna izjema pa se lahko razlaga le ozko. Menim namreč, da se zaradi pravne varnosti, učinkovitega izvajanja sodne oblasti in enakopravnosti strank v postopku takšna sprememba – in toliko bolj neobstoj preizkusa procesne predpostavke javnega reda – lahko upraviči le v strogo omejenih okoliščinah in na podlagi upoštevnih in preglednih meril, katerih izvajanje mora biti obrazloženo v vsakem posameznem primeru.
48. Kot je znano, sta v sodni praksi omenjeni dve skupini razlogov za obid preizkusa dopustnosti ničnostne tožbe, in sicer tista, ki se nanaša na ekonomičnost postopka, in tista, ki se nanaša na učinkovito izvajanje sodne oblasti.(24)
49. Menim, da kadar je dopustnost ničnostne tožbe vprašljiva, ekonomičnost postopka, ki prispeva k hitrosti dela sodišča, po splošnem pravilu ni zadosten razlog za upravičenje neobstoja preizkusa procesne predpostavke javnega reda. Nasprotno pa bi upoštevanje načela ekonomičnosti postopka moralo po vsaki logiki voditi k temu, da se preizkus dopustnosti opravi, preden se odloči o vsebini, razen če gre za očitno neutemeljeno tožbo.
50. Strinjam se, da kadar sodišče odloča o vsebini, lahko sodba z vidika nacionalnih organov in evropskega državljana res zagotovi večjo pravno varnost in prepreči prihodnje spore. Vendar učinkovito izvajanje sodne oblasti ni omejeno na vsebino pravnih vprašanj, ampak enako in iz istih razlogov velja za procesna vprašanja, zlasti za vprašanja dopustnosti.
51. Resen argument, ki upravičuje preizkus dopustnosti, je namreč povezan prav z načeli učinkovitega izvajanja sodne oblasti in ekonomičnosti postopka. Da se zagotovi spoštovanje teh načel, je namreč treba čim prej opredeliti procesno upravičenje strank. Ta argument se mi zdi še bolj upošteven glede na posebno kategorijo tožečih strank, in sicer tretjih držav, ki so sklenile sporazume z Unijo in ki bi lahko pogosto izkazale interes za izpodbijanje odločb institucij Unije.(25)
52. Procesna pravila, ki se tako razlagajo v skladu s pristopom, s katerim se zagotavlja učinkovito sodno varstvo, imajo po mojem mnenju bistveno vlogo pri organizaciji in običajnem poteku postopka. Spoštovanje tega postopka zagotavlja enako obravnavanje strank in nepristranskost postopka.(26) Pogoje dopustnosti javnega reda je treba vsekakor uporabljati pregledno, da se izogne vsakemu vtisu, da je procesno upravičenje pogoj dopustnosti, ki se ne zahteva dosledno za vsakega posameznika.
53. Menim, da sama ugotovitev Splošnega sodišča, da „v okoliščinah obravnavane zadeve ni treba odločiti o dopustnosti te tožbe“, ne izpolnjuje meril preglednosti in obrazložitve.(27) To velja še bolj glede na zgoraj navedeni sklep Švica proti Komisiji, s katerim je bila zadeva posredovana Splošnemu sodišču in v skladu s katerim je Sodišče to vprašanje izrecno postavilo.
54. Glede na molk Splošnega sodišča v zvezi s tem, izražene dvome o procesnem upravičenju Švicarske konfederacije in to, da se bo vprašanje, ki se zdaj postavlja za Švicarsko konfederacijo, postavljalo tudi za druge tretje države, ki so z Unijo sklenile sporazume, menim, da je treba v obravnavani zadevi preizkusiti procesno upravičenje Švicarske konfederacije.(28)
3. Pogoji dopustnosti, ki se v okviru obravnavane zadeve uporabljajo za Švicarsko konfederacijo
a) Enačenje Švicarske konfederacije z državo članico na podlagi člena 230, drugi odstavek, ES
55. Švicarska konfederacija najprej navaja, da ima procesno upravičenje kot podpisnica Sporazuma o zračnem prometu. Meni, da je to upravičenje logična posledica člena 20 navedenega sporazuma, ki določa izključno pristojnost Sodišča za preizkus veljavnosti odločb, ki jih institucije Skupnosti sprejmejo na podlagi svojih pristojnosti v skladu s tem sporazumom. Te odločbe zajemajo tudi tiste, ki so sprejete v okviru uporabe Sporazuma o zračnem prometu in ki zato zavezujejo Švicarsko konfederacijo.
56. Vendar sam nimam enakega stališča. Da bi prišli do takšne ugotovitve, je treba po eni strani opozoriti na sodno prakso Sodišča v zvezi s tem, po drugi strani pa na poseben kontekst Sporazuma o zračnem prometu.
57. Res je, da imajo države članice na podlagi člena 230, drugi odstavek, ES ugodnejši položaj, ker jim ni treba dokazati niti pravnega interesa niti procesnega upravičenja v zvezi z akti, zoper katere je mogoče vložiti pravno sredstvo. Ta ugodnost se je vedno razlagala ozko.
58. Kot je Sodišče navedlo, bi nasprotna razlaga ogrozila institucionalno ravnovesje, ki ga predvidevajo pogodbe, ki določajo predvsem pogoje, pod katerimi države članice, torej države, ki so podpisnice ustanovitvenih pogodb in pogodb o pristopu, sodelujejo pri delovanju institucij Unije. Unija torej ne more zajemati več držav članic, kot je držav, znotraj katerih je ustanovljena.(29)
59. Iz tega sklepam, da pot dvostranskega sodelovanja, ki jo je izbrala Švicarska konfederacija, te države ne more postaviti v enak položaj, kot ga imajo države članice, kar zadeva njihov procesni položaj, in – kot je razvidno iz sodne prakse, ki se nanaša na zgoraj navedeni Sporazum o prostem gibanju oseb – ne more voditi v položaj, v katerem bi ta pot „à la carte“ ustrezala ugodnostim, ki jih nudi pristop k Uniji.
60. Poleg tega niti vsebina Sporazuma o zračnem prometu ne podpira razlage, da naj bi načelo enakega obravnavanja zajemalo procesne ugodnosti držav članic, določene s pogodbami. Navedeni sporazum namreč ne vsebuje določbe, da se Švicarska konfederacija za namene prava Unije na splošno obravnava enako kot države članice. Nasprotno, kot je razvidno iz priloge k Sporazumu, takšno enako obravnavanje velja le za namene Sporazuma in za uporabo uredb in direktiv, naštetih v navedeni prilogi, ne pa za uporabo primarnega prava Unije na splošno.
61. V zvezi s tem opozarjam, da se v skladu z določbami te priloge vedno, ko se akti, našteti v navedeni prilogi, sklicujejo na države članice ali zahtevajo navezne okoliščine z njimi, ta sklicevanja nanašajo tudi na Švicarsko konfederacijo. Vztrajati moram pri tem, da navedeno enako obravnavanje ne more zajemati uporabe posebnega procesnega položaja, primerljivega s položajem držav članic na podlagi člena 230, drugi odstavek, ES.(30)
62. Te razlage ne potrjuje le to, da Sporazum ne vsebuje izrecne določbe v tem smislu, ampak tudi cilj navedenega sporazuma, naveden v njegovem členu 1. Opozarjam, da je v skladu s členom 1 namen Sporazuma določiti pravila, ki jih morajo pogodbene stranke spoštovati na področju civilnega letalstva. Isti člen določa, da določbe Sporazuma ne posegajo v določbe Pogodbe ES. Te določbe med drugim zajemajo tiste, ki se nanašajo na pogoje dopustnosti ničnostnih tožb, med katere spadajo posebni pogoji, ki se za države članice uporabljajo na podlagi člena 230, drugi odstavek, ES.
63. Nasprotna razlaga, ki bi presegla besedilo navedenega sporazuma, in sicer tako, kot je z zgoraj navedeno sodno prakso Sodišča izrecno prepovedano, bi povzročila, da se Švicarski konfederaciji pripiše procesno upravičenje za izpodbijanje vseh odločb, ki jih sprejmejo institucije Unije, ki vstopijo na stvarno področje uporabe Sporazuma o zračnem prometu. Poleg tega bi bila taka rešitev v nasprotju s samim besedilom Sporazuma o zračnem prometu, zlasti s členom 1(1) Sporazuma, ki se nanaša na zagotovitev avtonomije odločanja Unije. Enako velja tudi za člen 1(2) istega sporazuma, ki pogodbenim strankam daje možnost, da izkoristijo skupni odbor, in za člen 19(2) Sporazuma, v skladu s katerim mora biti Švicarska konfederacija v celoti obveščena o ravnanjih institucij Skupnosti, ki so Švicarski konfederaciji v interesu.
64. To, da je Švicarska konfederacija pogodbena stranka Sporazuma o zračnem prometu, torej ne zadostuje za utemeljitev njenega procesnega upravičenja in enačenja te države z državo članico v smislu člena 230, drugi odstavek, ES.
b) Procesno upravičenje Švicarske konfederacije na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES
i) Položaj pogodbene stranke kot utemeljitev procesnega upravičenja
65. Da bi Švicarska konfederacija svoje procesno upravičenje utemeljila na podlagi člena 230, četrti odstavek, ES, bi jo morala sporna odločba Komisije, katere naslovljenka je Zvezna republika Nemčija, zadevati neposredno(31) in posamično(32).
66. V členu 20 Sporazuma o zračnem prometu je Sodišču podeljena izključna pristojnost za odločanje o veljavnosti odločb institucij Skupnosti, sprejetih na podlagi njihovih pristojnosti v skladu z navedenim sporazumom.
67. V obravnavani zadevi gre za ničnostno tožbo, ki jo je Švicarska konfederacija vložila zoper odločbo, ki jo je Komisija sprejela na podlagi členov 15 in 18(2) Sporazuma o zračnem prometu in člena 8(3) Uredbe o dostopu. Gre torej za odločbo v smislu člena 20 Sporazuma o zračnem prometu.
68. Vloga Švicarske konfederacije v upravnem postopku pred Komisijo je opredeljena v členu 19(2) Sporazuma. Ta člen določa, da kadar institucije Skupnosti sprejmejo odločbe, ki so Švicarski konfederaciji v interesu in zadevajo švicarske oblasti ali podjetja, so švicarske oblasti o tem v celoti obveščene in imajo možnost, da predložijo svoje pripombe, preden se sprejme dokončna odločba. Šele ko je odločba sprejeta, se uporabi člen 20, ki določa, da je Sodišče pristojno za preizkus veljavnosti odločbe Komisije.
69. Prav za to gre pri sporni odločbi, ki jo Švicarska konfederacija izpodbija. Sporna odločba namreč vpliva na samo Švicarsko konfederacijo, in sicer glede na cilj členov 8 in 9 Uredbe o dostopu, za uporabo katerih je Švicarska konfederacija v skladu s prilogo k Sporazumu o zračnem prometu izenačena z državo članico.
70. Vendar člen 20 Sporazuma ne ureja pogojev dopustnosti ničnostnih tožb, vloženih pri Sodišču. Ker v zvezi s tem ni izrecnih določb, se navedene pogoje v skladu s členom 1(1) Sporazuma opredeli z uporabo upoštevnih določb Pogodbe ES.
71. Ne zadošča torej, da se Švicarska konfederacija sklicuje na kršitev poglavij 2 in 3 Sporazuma, da bi imela dostop do Sodišča. Morebitno procesno upravičenje Švicarske konfederacije za vložitev obravnavane ničnostne tožbe pred Splošnim sodiščem zoper sporno odločbo Komisije, ki ni naslovljena nanjo, je tako treba preučiti ob upoštevanju člena 230, četrti odstavek, ES.
ii) Neposredno in posamično zadevanje Švicarske konfederacije
72. Člen 230, četrti odstavek, ES je posebej pomemben za zagotovitev ustreznega sodnega varstva vsem osebam, fizičnim ali pravnim, ki jih akti institucij Skupnosti, ki niso naslovljeni nanje, neposredno in posamično zadevajo.
73. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba procesno upravičenje priznati glede na ta edini cilj in da mora biti torej vložitev ničnostne tožbe mogoča za vse, ki izpolnjujejo predpisane objektivne pogoje, ki imajo torej pravno sposobnost, ki se za ravnanje zahteva, in jih izpodbijana odločba neposredno in posamično zadeva.(33)
74. Kar zadeva prvi pogoj neposrednega zadevanja, opozarjam, da je z njim povezana dvojna zahteva, in sicer po eni strani ta, da se zahteva, da ima izpodbijana odločba neposredne učinke na pravni položaj tožeče stranke, po drugi strani pa ta, da se z izpodbijano odločbo njenemu naslovniku ne daje nobenega polja proste presoje.(34)
75. Kar zadeva prvo merilo neposredne zveze, ki se nanaša na spremembo pravnega položaja tožeče stranke, je iz sporne odločbe razvidno, da na podlagi člena 8(2) Uredbe o dostopu Zvezna republika Nemčija lahko še naprej izvaja zadevne ukrepe. Sporna odločba Komisije, ki zavezuje druge države članice in Švicarsko konfederacijo, tako potrjuje dopustnost teh ukrepov in zato neposredno vpliva na pravni položaj navedenih držav. Kar zadeva drugo merilo neposredne zveze, ki se nanaša na neobstoj polja proste presoje, ugotavljam, da se ta težko uporabi v primeru iz člena 8(3) navedene uredbe. To pomeni, da je z vidika uporabe uredbe stališče Komisije dokončno. To stališče potrjuje položaj, ki neposredno zadeva Švicarsko konfederacijo.(35) Oba pogoja neposrednega zadevanja sta torej izpolnjena.
76. Dalje, kar zadeva posamično zadevanje, bi Švicarska konfederacija kot država podpisnica Sporazuma lahko predvidevala, da bo na njen pravni položaj vplivala morebitna kršitev Sporazuma.(36) Kot pa sem že navedel, domnevna kršitev Sporazuma ne zadošča, da bi Sodišče odločalo na podlagi člena 20 Sporazuma. Kljub temu menim, da sporna odločba Komisije Švicarsko konfederacijo posamično zadeva.
77. Prvič, sodelovanje tožeče stranke, ki ni naslovljenka sporne odločbe, v postopku odločanja je pomemben element pri preizkusu morebitnega posamičnega zadevanja.(37) Švicarska konfederacija ni le podala pritožbe, ki je bila povod za začetek postopka preizkusa v smislu člena 8(3) Uredbe o dostopu, ampak je med postopkom podala tudi pripombe v skladu s členom 19(2) Sporazuma o zračnem prometu.
78. Drugič, odločbe, sprejete na podlagi členov 8 in 9 Uredbe o dostopu, se lahko naslovijo le na državo članico.(38) V skladu s členom 8(3) Uredbe o dostopu lahko vsaka država članica da pobudo, naj Komisija odloči, ta pa svojo odločitev posreduje vsem drugim državam članicam. V okviru postopka, določenega v členu 9(3) iste uredbe, je vpletenost vseh držav članic še bolj očitna, ker mora država članica, ki namerava sprejeti ukrepe, o tem obvestiti ne le Komisijo, ampak tudi druge države članice. Poudarjam, da ob upoštevanju besedila priloge k Sporazumu, ki predvideva enako obravnavanje Švicarske konfederacije in držav članic v primeru, ko se Uredba o dostopu sklicuje na navedene države, se Švicarska konfederacija za uporabo členov 8 in 9 navedene uredbe obravnava enako kot države članice.
79. Poudarjam, da je iz členov 8 in 9 navedenega sporazuma jasno razvidno, da se uresničevanje prometnih pravic ne nanaša le na državo, ki je sprejela ukrep, in na države, ki jih zadeva uporaba letalskih prog(39) v smislu Uredbe o dostopu, ampak tudi na vse države članice. Ta uredba ureja dostop do storitev zračnega prometa, zaradi česar so vse države članice, prek Sporazuma o zračnem prometu tudi Švicarska konfederacija, zainteresirane za uporabo pravil, ki lahko omejijo uresničevanje prometnih pravic v smislu Uredbe o dostopu.
80. V postopkih iz členov 8 in 9 navedene Uredbe se zato te faze nanašajo na vse države članice, položaj Švicarske konfederacije pa se obravnava enako. Gre predvsem za možnost, da se Komisijo pozove k odločanju, in za prejem obvestila o njeni odločitvi. Zgoraj navedeni členi namreč Komisijo pooblaščajo za sprejetje odločb, ki zavezujejo vse države članice, v širšem pomenu pa tudi Švicarsko konfederacijo.
81. V obravnavani zadevi sporna odločba torej vpliva na pravni položaj Švicarske konfederacije, ker je ta stranka podpisnica Sporazuma o zračnem prometu ter se zato in zaradi materialnopravnega cilja sporne odločbe razlikuje od vseh drugih oseb.
82. Na podlagi navedenega ugotavljam, da v posebnih okoliščinah obravnavane zadeve, ob upoštevanju zlasti posebnega okvira Sporazuma o zračnem prometu in členov 8 in 9 Uredbe o dostopu, sporna odločba Švicarsko konfederacijo neposredno in posamično zadeva v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.
83. Dopustno je torej, da Švicarska konfederacija predlaga razglasitev ničnosti sporne odločbe.
C – Pritožbeni razlogi, ki jih navaja Švicarska konfederacija
1. Uvodne ugotovitve
84. Švicarska konfederacija v utemeljitev pritožbe navaja šest pritožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev postopkovnih in materialnopravnih določb. Natančneje, gre za pritožbene razloge, ki se nanašajo na napačno razlago člena 9(1) Uredbe o dostopu, obveznosti Komisije, da poda obrazložitev, in člena 8(3) Uredbe o dostopu ter na kršitev načel svobode opravljanja storitev, sorazmernosti in prepovedi diskriminacije ter pravil, ki se nanašajo na dokazno breme.
85. Ker se pritožbeni razlogi prekrivajo, jih bom po nekaterih uvodnih opombah obravnaval tako, da bom najprej analiziral področja uporabe členov 8 in 9 Uredbe o dostopu, nato pa nadzorna pooblastila, ki jih ima Komisija na podlagi člena 8 Uredbe o dostopu. Nazadnje bom obravnaval trditve Švicarske konfederacije, ki se nanašajo na to, da je Splošno sodišče kršilo pravila o dokaznem bremenu.
86. Sporazum o zračnem prometu tvori poseben okvir obravnavane zadeve. Čeprav je povezovanje Švicarske konfederacije z notranjim trgom Unije v letalskem sektorju močnejše kot v sektorjih, na katere se nanaša šest drugih aktov svežnja sporazumov, sklenjenih s Švicarsko konfederacijo,(40) pa velja, da brez izrecnih določb v tem smislu v zadevnem sporazumu ni mogoče govoriti o cilju zagotovitve svobode opravljanja storitev ter da je cilj Sporazuma omejen na določitev pravil, ki se uporabljajo v civilnem letalstvu in, zlasti kar zadeva obravnavano zadevo, izmenjavo prometnih pravic pod pogoji, opredeljenimi v navedenem Sporazumu.(41)
87. V zvezi z razlago sekundarne zakonodaje v okviru Sporazuma pa menim, da določb sekundarne zakonodaje, navedene v prilogi k temu aktu, ni treba razlagati drugače, kot se razlagajo v položajih, ki nastanejo zgolj v Uniji. Vendar takega pristopa k razlagi materialnopravnih določb sekundarne zakonodaje ni mogoče sprejeti v primeru, ko razlaga teh določb izhaja iz sodne prakse, ki je nastala, potem ko je bil Sporazum o zračnem prometu podpisan, in se nanaša na splošna načela prava Unije ali celo na določbe primarnega prava.
2. Področji uporabe členov 8 in 9 Uredbe o dostopu
88. Prvi in drugi pritožbeni razlog se nanašata na razlago člena 9 Uredbe o dostopu. Švicarska konfederacija v bistvu zatrjuje, da je Splošno sodišče napačno razložilo in uporabilo člen 9 Uredbe o dostopu in da je zato prav tako napačno razložilo in uporabilo obveznost Komisije, da poda obrazložitev.
89. Ob upoštevanju področij uporabe členov 8 in 9 Uredbe o dostopu se s tem mnenjem ne strinjam.
90. V zvezi s prvim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na napačno uporabo člena 9(1) navedene uredbe, je treba opozoriti, kot je navedlo Splošno sodišče, da se v skladu s členom 8(2) navedene uredbe prometne pravice v smislu člena 2(f) iste uredbe uresničujejo v skladu z nacionalnimi izvedbenimi predpisi, ki se nanašajo na varnost, varstvo okolja in dodelitev letaliških slotov.
91. Dalje, kar zadeva področje uporabe člena 9 Uredbe o dostopu, se ta, kot je Splošno sodišče pravilno ugotovilo, nanaša na čisto posebno kategorijo izvedbenih predpisov, ki se nanašajo na uresničevanje prometnih pravic, in sicer na izvedbene predpise, s katerimi se določijo pogoji za uresničevanje prometnih pravic, ali se te omejijo ali zavrnejo. Ukrepi iz člena 9 Uredbe o dostopu torej vključujejo le tiste, ki vsebujejo prepoved, vsaj pogojno ali delno, uresničevanja prometnih pravic.
92. Argumenti Švicarske konfederacije, ki se nanašajo na opredelitev zadevnih nemških ukrepov kot prepovedi iz člena 9 Uredbe o dostopu, niso prepričljivi.
93. Splošno sodišče je v obravnavani zadevi jasno navedlo, zakaj zadevni nemški ukrepi v obdobju, ko so se uporabljali, nikakor niso pomenili kakršne koli prepovedi preletov čez nemški zračni prostor za letala, ki so vzletala ali pristajala na letališču Zürich.
94. Splošno sodišče v zvezi s tem navaja, da so ti ukrepi v bistvu omejeni na preprečevanje tega, da se ob določenih terminih na nizki višini preletava del nemškega ozemlja blizu švicarske meje, pri čemer se dovoli prelet istega ozemlja na višji višini. Ti ukrepi torej v bistvu pomenijo le spremembo poti zadevnih letal, ne da bi omejevali uresničevanje prometnih pravic v smislu člena 9 Uredbe o dostopu.
95. Splošno sodišče je poleg tega jasno navedlo, da obstoj izvedbenih pravil, ki se med drugim nanašajo na varstvo okolja, ki ga je treba za odobritev uresničevanja prometnih pravic v smislu Uredbe o dostopu spoštovati, ne pomeni naložitve pogoja ali omejitve v smislu člena 9(1) navedene uredbe za uresničevanje teh pravic. V takem primeru bi bil člen 8(2) Uredbe popolnoma nesmiseln, saj bi bila vsa izvedbena pravila del področja uporabe člena 9 navedene uredbe.
96. Glede na te preudarke je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti.
97. Prav tako je treba zavrniti drugi pritožbeni razlog, ki se nanaša na napačno razlago obveznosti obrazložitve, ki jo ima Komisija na podlagi člena 253 ES. V zvezi s tem zadostuje navesti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso velja, da mora biti obrazložitev prilagojena naravi zadevnega akta in da mora biti razlogovanje Komisije iz njene odločbe jasno razvidno, tako da zainteresiranim osebam omogoči seznanitev z razlogi, ki upravičujejo sprejeti ukrep, pristojnemu sodišču pa izvajanje nadzora. Za izpolnitev te obveznosti ni treba niti navesti vseh upoštevanih razlogov niti opredeliti in podrobno presoditi vseh dejstev.(42)
98. Iz izpodbijane sodbe je jasno razvidno, da je Splošno sodišče na podlagi razlogov, navedenih v sporni odločbi, lahko opravilo nadzor. Kot je navedlo Splošno sodišče, so namreč iz te odločbe jasno razvidni materialnopravni in postopkovni razlogi, iz katerih je Komisija menila, da je treba zadevne nemške ukrepe preučiti na podlagi člena 8 Uredbe o dostopu in ne na podlagi člena 9 iste uredbe.(43)
99. Trditev Švicarske konfederacije, ki se po eni strani nanaša na to, da je Komisija med postopkom spremenila obrazložitev, po drugi pa na domnevno napačno uporabo prava s strani Splošnega sodišča, ker to ni sprejelo argumentacije Švicarske konfederacije glede tega, da je Komisija spremenila obrazložitev, tudi ni prepričljiva. Pojma spremembe obrazložitve namreč ni mogoče razumeti tako, da vključuje vsak odziv Komisije na trditve nasprotne stranke pred Splošnim sodiščem, glede na to, kot je Splošno sodišče pravilno navedlo, da so iz sporne odločbe že jasno razvidni razlogi, iz katerih Komisija meni, da zadevni nemški ukrepi ne spadajo na področje uporabe člena 9(1) Uredbe o dostopu.
3. Nadzorna pooblastila Komisije na podlagi Uredbe o dostopu
100. Tretji, četrti in šesti pritožbeni razlog se v bistvu nanašajo na razlago in uporabo člena 8(3) Uredbe o dostopu v okviru Sporazuma o zračnem prometu. Šesti pritožbeni razlog, ki se nanaša na določen vidik preizkusa sorazmernosti zadevnih nemških ukrepov, je odvisen od izida četrtega pritožbenega razloga, na katerega se v bistvenem sklicuje. Zato velja, da če se – kakor predlagam – četrti pritožbeni razlog zavrne, mora za šesti pritožbeni razlog veljati enako.
101. Trditve Švicarske konfederacije, da je Splošno sodišče pri razlagi in uporabi člena 8 Uredbe o dostopu napačno uporabilo pravo, niso prepričljive. Nasprotno, ti trije pritožbeni razlogi temeljijo na napačni predpostavki glede pristojnosti Komisije na podlagi Uredbe o dostopu v okviru Sporazuma o zračnem prometu.
a) Zveza med Sporazumom o zračnem prometu in Uredbo o dostopu
102. Takoj je treba opozoriti, da je treba pooblastila Komisije na podlagi člena 8(3) Uredbe o dostopu, kar zadeva njen preizkus nemških ukrepov v okviru Sporazuma o zračnem prometu, razlagati ob spoštovanju besedil in ciljev zadevnih aktov.
103. S Sporazumom o zračnem prometu se zagotavlja izmenjava prometnih pravic med letalskimi prevozniki Skupnosti ter švicarskimi letalskimi prevozniki pod pogoji, določenimi s tem aktom. Zlasti iz člena 15(1) tega sporazuma je razvidno, da se na podlagi tega prometne pravice ne pridobijo absolutno, ampak v skladu z Uredbo o dostopu. Z Uredbo se skuša omogočiti dostop letalskih prevoznikov do letalskih prog rednih zračnih prevozov v Skupnosti. Z drugimi besedami, ureja pridobitev prometnih pravic letalskih prevoznikov.
104. Vendar je pridobitev prometnih pravic v smislu te uredbe pogojena, zlasti s pogoji iz člena 8(2) Uredbe. Tako je uresničevanje prometnih pravic, pridobljenih na podlagi navedene uredbe, med drugim odvisno od nacionalnih izvedbenih predpisov, ki se nanašajo na varnost, varstvo okolja in dodelitev letaliških slotov.
105. Kot je Splošno sodišče pravilno presodilo, določbe Sporazuma o zračnem prometu ne morejo razširiti področja uporabe Uredbe o dostopu, kadar se ta uporablja za razmerja med strankami tega sporazuma. Povedano drugače, ni namen navedene uredbe, da se uporabi v položajih, urejenih z navedenim sporazumom, ki ne spadajo na področje uporabe navedene uredbe zgolj v okviru Skupnosti.(44)
106. Besedilo člena 2 Sporazuma o zračnem prometu ne spremeni ničesar v zvezi s tem. Ta člen res določa, da se določbe iz priloge k temu sporazumu uporabljajo, če se nanašajo na zračni promet ali na zadeve, povezane z zračnim prometom. Kot pa je Splošno sodišče navedlo v izpodbijani sodbi, ta določba opredeljuje in omejuje le področje uporabe določb, naštetih v navedeni prilogi, pri čemer uporabo teh določb v okviru Sporazuma izključuje za primere, ki se ne nanašajo ne na zračni promet ne na zadeve, ki so z njim neposredno povezane. Ta omejitev v nasprotju z navedbami Švicarske konfederacije nikakor ne vpliva na stvarno področje uporabe Uredbe o dostopu, ki ureja le pridobitev prometnih pravic letalskih prevoznikov.(45)
107. Zato so nadzorna pooblastila Komisije, ki izhajajo iz navedene uredbe, v okviru preizkusa na podlagi člena 18(2) Sporazuma o zračnem prometu – ki poleg tega omejuje pooblastila Komisije v okviru Sporazuma v primerih, ki bi se lahko nanašali na letalske storitve – in člena 8(3) Uredbe o dostopu, omejena na preizkus, ki se nanaša na posledice ukrepov na uresničevanje prometnih pravic.
108. Komisija je, natančneje, pozvana k temu, da preveri, ali so bili ti ukrepi sprejeti iz razlogov, ki se nanašajo na varnost, varstvo okolja in dodelitev letaliških slotov, in ali se, kar zadeva uresničevanje prometnih pravic, uporabljajo tako, da ne diskriminirajo letalskih prevoznikov. Interesi upravljavca letališča in okoliškega prebivalstva se torej ne upoštevajo pri preizkusu nemških ukrepov, ki se uporabljajo na podlagi člena 18(2) Sporazuma o zračnem prometu in člena 8(3) Uredbe o dostopu.
b) Načela v zvezi s svobodo opravljanja storitev
109. Švicarska konfederacija v okviru tretjega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je s tem, da ni preizkusilo skladnosti sporne odločbe z načeloma svobode opravljanja storitev in sorazmernosti, napačno razlagalo člen 8(3) Uredbe o dostopu.
110. Merila za preizkus, na katera se Švicarska konfederacija sklicuje v okviru tega pritožbenega razloga, zlasti tista, ki temeljijo na splošnih načelih svobode opravljanja storitev in sorazmernosti, so bila sprejeta na ravni Skupnosti.(46) Ker se Sporazum o zračnem prometu ne sklicuje neposredno na ta načela, Komisija ob neobstoju ustrezne podlage v Sporazumu o zračnem prometu v obravnavanem okviru pri preizkusu spornih meril ni bila zavezana k upoštevanju teh načel.
111. Kot je bilo že nekajkrat poudarjeno, sklenitev Sporazuma o zračnem prometu ne vodi k samodejni uporabi prava Skupnosti na splošno za Švicarsko konfederacijo. Nasprotno, Švicarska konfederacija je z izbiro dvostranskih sporazumov vede izbrala pot, ki na notranjem trgu ne omogoča tako širokega sodelovanja, kot je sodelovanje na podlagi pristopa k Uniji ali Evropskemu gospodarskemu prostoru. Besedilo navedenega sporazuma, zlasti členov 1 in 3, jasno kaže na to, da cilj Sporazuma ni bil niti to, da se na tem področju za Švicarsko konfederacijo uporabi svoboda opravljanja storitev, kot jo določata člena 49 ES in 51 ES, niti načelo sorazmernosti. Iz tega sledi, da Komisije nič ne zavezuje k preizkusu, ali so zadevni nemški ukrepi v skladu s splošnimi načeli svobode opravljanja storitev in zlasti z načelom sorazmernosti.
112. Splošno sodišče v obravnavani zadevi ni izrecno zavzelo stališča glede vprašanja, ali se navedena načela v okviru obravnavane zadeve uporabljajo. Sporno odločbo je glede tega vseeno preizkusilo in presodilo, da zadevni ukrepi navedenih načel nikakor ne kršijo.
113. Ker pa se ta načela v okviru preizkusa zadevnih nemških ukrepov ne uporabljajo, pritožbeni razlog zoper obrazložitev izpodbijane sodbe, ki se nanaša na domnevno kršitev svobode opravljanja storitev, ne more povzročiti razveljavitve navedene sodbe.(47)
114. Glede na navedene elemente je treba tretji pritožbeni razlog zavrniti kot brezpredmeten.
c) Načelo prepovedi diskriminacije
115. Kar zadeva četrti pritožbeni razlog, v okviru katerega Švicarska konfederacija Splošnemu sodišču očita kršitev načela prepovedi diskriminacije, je treba navesti, da omejitev nadzornih pooblastil ne vpliva na preizkus nemških ukrepov z vidika načela prepovedi diskriminacije. To izhaja iz člena 1(2) v povezavi s členom 3 Sporazuma o zračnem prometu, ki izrecno prepoveduje vsako diskriminacijo na podlagi državljanstva. Vendar, kot sem že navedel, se nadzorna pooblastila ne širijo na upoštevanje interesov švicarskega prebivalstva v okolici letališča Zürich in njegovega upravitelja.
116. Glede uporabe načela prepovedi diskriminacije v zvezi z letalskimi prevozniki, zlasti družbo Swiss, ki letališče Zürich uporablja kot žariščno letališče,(48) menim, da Splošnemu sodišču v zvezi s tem ni mogoče očitati napačne uporabe prava.
117. Splošno sodišče je najprej opozorilo, da načelo prepovedi diskriminacije v skladu z ustaljeno sodno prakso prepoveduje ne le očitno diskriminacijo, ki temelji na državljanstvu oziroma sedežu, kar zadeva družbe, ampak tudi vse prikrite oblike diskriminacije, ki imajo ob uporabi drugih meril razlikovanja enake posledice.(49)
118. Splošno sodišče je nato navedlo, pri čemer se je oprlo na zgoraj navedeno sodno prakso, da tudi če bi zadevni nemški ukrepi imeli enake posledice kot diskriminacija na podlagi državljanstva, in sicer za švicarske letalske prevoznike, zlasti družbo Swiss, saj ta letališče Zürich uporablja kot žarišče, bi bilo nujno, da jih ni mogoče upravičiti z objektivnimi okoliščinami in da niso sorazmerni s cilji, ki jim sledijo.
119. Splošno sodišče je nato presodilo dejstva in, kar zadeva prvo merilo v zvezi z zakonitim ciljem spornih ukrepov, ugotovilo, da so v obravnavani zadevi obstajale objektivne okoliščine, ki so upravičevale sprejetje izvedbene uredbe, zlasti tiste, ki so vodile k zmanjšanju obremenitve s hrupom v nemški turistični regiji v smislu navedene sodne prakse.
120. Kar zadeva drugo merilo, ki se nanaša na sorazmernost zadevnih ukrepov, je Splošno sodišče najprej podrobno preizkusilo dokaze, ki so mu bili predloženi. Med drugim je navedlo, da so države članice upravičeno sprejele ukrepe, ki se nanašajo na zmanjšanje obremenitve s hrupom na predpisane vrednosti omejitev in da Zvezna republika Nemčija ob upoštevanju tega, da ni imela vpliva na uporabo letališča Zürich, ni imela drugih sredstev za uresničitev cilja, ki mu je sledila. Ta analiza ga je vodila k ugotovitvi, da bi bilo treba zadevne nemške ukrepe zato, ker nista bila dokazana obstoj ali vsaj morebitnost večjih nevšečnosti za letališče Zürich ali manj strogih ukrepov, ki bi omogočili dosego cilja zmanjšanja obremenitve s hrupom iz izvedbene uredbe, šteti za sorazmerne cilju, ki se mu sledi.
121. Opozarjam, da taka presoja, razen če je podano izkrivljanje dokazov, ki so bili predloženi Splošnemu sodišču, ni pravno vprašanje, ki bi bilo kot tako predmet nadzora Sodišča.(50) Poleg tega je treba navesti, da mora izkrivljanje očitno izhajati iz listin v spisu, ne da bi bilo treba opraviti novo presojo dejstev in dokazov.(51)
122. V obravnavani zadevi ob upoštevanju trditev Švicarske konfederacije, s katerimi se ta v bistvu omejuje na izpodbijanje presoje dejstev, ki jo je opravilo Splošno sodišče, ni očitno, da bi ugotovitve Splošnega sodišča vsebovale nepravilnosti, ki bi zahtevale nadzor Sodišča.
123. Glede preostalega menim, da bi bila posledica nasprotne ugotovitve ta, da bi bilo vsako izvedbeno pravilo, katerega cilj je zagotovitev varnosti, varstva okolja ali dodelitev letaliških slotov, avtomatično diskriminatorno, ker takšni ukrepi pogosteje vplivajo na letalske prevoznike, ki zadevno letališče uporabljajo kot žarišče. S tako razlago načela prepovedi diskriminacije bi se členu 8(2) Uredbe o dostopu odvzel polni učinek.
124. Glede na zgornje preudarke je treba četrti pritožbeni razlog zavrniti.
125. Nazadnje, šesti pritožbeni razlog se nanaša na določen del preizkusa, ki ga je Splošno sodišče opravilo v zvezi s sorazmernostjo zadevnih nemških ukrepov. Švicarska konfederacija v okviru tega pritožbenega razloga Splošnemu sodišču očita, da je napačno uporabilo pravo, ker ni upoštevalo morebitnega obstoja manj strogih ukrepov. Ob upoštevanju moje analize v zvezi s četrtim pritožbenim razlogom in mojega predloga, naj se ta zavrne, menim, da tudi šesti pritožbeni razlog ne more povzročiti razveljavitve izpodbijane sodbe in da je zato ta pritožbeni razlog treba zavrniti kot brezpredmeten.
4. Pravila v zvezi z dokaznim bremenom
126. Švicarska konfederacija v okviru petega pritožbenega razloga, ki se nanaša na samovoljno razlago pravil v zvezi z dokaznim bremenom, le še enkrat ponavlja svojo argumentacijo v zvezi s tem, da je Splošno sodišče pri preizkusu sorazmernosti zadevnih nemških ukrepov v zvezi z načelom prepovedi diskriminacije domnevno napačno uporabilo pravo. Zato ob upoštevanju odgovora na četrti pritožbeni razlog menim, da se lahko argumentacija Švicarske konfederacije takoj zavrne.
127. Vsekakor mora tisti, ki želi pravico uveljavljati na sodišču, dokazati dejstva, na katerih temelji njegova domneva. Zato menim, da je Splošno sodišče pravilno uporabilo pravila o dokaznem bremenu, ker je presodilo, da mora Švicarska konfederacija dokazati, da izvedbena uredba ne pomeni nujnega in sorazmernega ukrepa za dosego cilja, ki mu sledi. Splošno sodišče je zaradi neobstoja takega dokaza presodilo dejstva, ki so ga vodila k ugotovitvi, da ni bil dokazan obstoj manj strogih ukrepov.
128. Ker pa Švicarska konfederacija ni dokazala nobenega izkrivljanja, ki bi bilo predmet nadzora Sodišča, je treba peti pritožbeni razlog zavrniti.
VI – Predlog
129. Glede na zgornje preudarke Sodišču predlagam, naj:
– zavrne pritožbo Švicarske konfederacije,
– Švicarski konfederaciji naloži plačilo njenih stroškov in stroškov Komisije ter
– Zvezni republiki Nemčiji in Landkreis Waldshut naloži plačilo njunih stroškov.