CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. NIILO JÄÄSKINEN
presentadas el 6 de septiembre de 2012 (1)
Asunto C‑473/10
Comisión Europea
contra
Hungría
«Recurso por incumplimiento – Directiva 91/440/CEE – Desarrollo de los ferrocarriles comunitarios – Directiva 2001/14/CE – Adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria – Artículo 6, apartado 3, y anexo II de la Directiva 91/440 – Artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 – Administrador de infraestructuras – Independencia en la adjudicación de franjas ferroviarias – Independencia de la tarificación – Artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14 – Equilibrio financiero del administrador de infraestructuras y medidas que incentivan la reducción de costes y de cánones – Artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 – Establecimiento de los cánones sobre la base de los costes directos»
I. Introducción
1. En el presente recurso por incumplimiento, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, y del anexo II de la Directiva 91/440/CEE, (2) en su versión modificada por la Directiva 2001/12/CE (3) (en lo sucesivo, «Directiva 91/440»), de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, 6, apartados 1 y 2, 7, apartado 3, 8, apartado 1, y 11 de la Directiva 2001/14/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, (4) en su versión modificada por la Directiva 2004/49/CE (5) (en lo sucesivo, «Directiva 2001/14»). Hungría solicita que se desestime el recurso interpuesto por la Comisión.
2. El presente asunto se inscribe en una serie de recursos por incumplimiento (6) interpuestos por la Comisión en 2010 y 2011 en relación con la aplicación por los Estados miembros de las Directivas 91/440 y 2001/14, en particular, en lo que respecta al acceso equitativo y no discriminatorio de las empresas ferroviarias a las infraestructuras, es decir, a la red ferroviaria. Estos recursos son inéditos, ya que ofrecen al Tribunal de Justicia la primera ocasión de pronunciarse sobre la liberalización de los ferrocarriles en la Unión Europea, y en especial, para interpretar lo que se ha dado en llamar el «primer paquete ferroviario».
II. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
3. El artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que las funciones que determinan un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, enumeradas en el anexo II, se encomienden a entidades o empresas que no presten a su vez servicios de transporte ferroviario. Con independencia de las estructuras de organización, deberá demostrarse que se ha cumplido este objetivo.
No obstante, los Estados miembros podrán asignar a empresas ferroviarias o a cualquier otro organismo el cobro de los cánones y la responsabilidad de gestionar la infraestructura ferroviaria, tal como la inversión, el mantenimiento y la financiación.»
4. El anexo II de la Directiva 91/440 establece una lista de las funciones esenciales a que hace referencia el artículo 6, apartado 3:
«– preparación y toma de decisiones relativas a la concesión de licencias de empresas ferroviarias, incluida la concesión de licencias individuales;
– toma de decisiones relacionadas con la adjudicación de franjas, incluidas tanto la definición y la evaluación de disponibilidad como la asignación de franjas para trenes concretos;
– toma de decisiones relacionadas con la percepción de cánones por uso de infraestructura;
– supervisión del cumplimiento de las obligaciones de servicio público que requiere la prestación de determinados servicios.»
5. Según las definiciones dadas por el artículo 2 de la Directiva 2001/14, a efectos de dicha Directiva se entenderá por:
«a) Adjudicación: la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria por un administrador de infraestructura.
[…]
g) Capacidad de infraestructura: el potencial para programar las franjas ferroviarias solicitadas para un segmento de la infraestructura durante un determinado período.
h) Administrador de infraestructuras: cualquier organismo o empresa responsable, en particular, de la instalación y mantenimiento de la infraestructura ferroviaria. Estas funciones podrán incluir asimismo la gestión de los sistemas de control y de seguridad de la infraestructura. Las funciones del administrador de infraestructuras de una red o parte de una red pueden asignarse a distintos organismos o empresas.
i) Red: toda la infraestructura ferroviaria propiedad de un administrador de infraestructuras o gestionada por éste.
[…]
k) Empresa ferroviaria: cualquier empresa pública o privada, titular de una licencia con arreglo a la legislación comunitaria aplicable, cuya actividad principal consista en la prestación de servicios de transporte de mercancías o viajeros por ferrocarril, y debiendo ser dicha empresa en todo caso quien aporte la tracción; se incluyen también en la definición las empresas que aportan exclusivamente tracción.
l) Franja: la capacidad de infraestructura necesaria para que un tren circule entre dos puntos en un momento dado.
m) Horario de servicio: los datos que definen todos los movimientos planificados de trenes y material rodante que tendrán lugar en una determinada infraestructura en el período en que dicho horario está vigente.»
6. El artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/14 establece:
«1. […] El administrador de infraestructuras determinará el canon por el uso de infraestructuras y se encargará de su cobro.
2. Si en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones el administrador de infraestructuras no gozara de independencia respecto de cualquier empresa ferroviaria, las funciones descritas en el presente capítulo distintas de la recaudación de los cánones serán desempeñadas por un organismo de tarifación que goce de dicha independencia respecto de cualquier empresa ferroviaria.»
7. El artículo 5, apartado 1, de la Directiva 2001/14 está redactado en los términos siguientes:
«Las empresas ferroviarias tendrán derecho a recibir de modo no discriminatorio el paquete de acceso mínimo y de acceso por la vía a la infraestructura de servicios descrito en el anexo II. La prestación de los servicios del punto 2 del anexo II se hará de modo no discriminatorio y solamente se podrán rechazar las demandas de empresas ferroviarias si existen alternativas viables en condiciones de mercado. Cuando no todos los servicios sean ofrecidos por un sólo administrador de infraestructuras, el proveedor de la “infraestructura principal” hará todos los esfuerzos razonables para facilitar la prestación de dichos servicios.»
8. El artículo 6 de la Directiva 2001/14 dispone:
«1. Los Estados miembros establecerán las condiciones –incluido, si procede, el establecimiento de pagos anticipados– para que, en circunstancias empresariales normales y a lo largo de un período de tiempo razonable, la contabilidad del administrador de infraestructuras refleje como mínimo una situación de equilibrio entre, por una parte, los cánones por utilización, los excedentes de otras actividades comerciales financiación estatal y, por otra, los gastos de infraestructura.
[…]
2. Sin perjuicio de la seguridad, el mantenimiento y la mejora de la calidad del servicio de las infraestructuras, se incentivará a los administradores a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso.
3. Los Estados miembros velarán por la observancia de lo dispuesto en el apartado 2, bien mediante un acuerdo contractual entre la autoridad competente y el administrador de infraestructuras que abarque un período no inferior a tres años y que prevea la financiación estatal, bien estableciendo medidas adecuadas de reglamentación previendo las facultades necesarias.
[…]»
9. El artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 dispone:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4 o 5 y en el artículo 8, el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio, será equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.»
10. El artículo 8, apartado 1, de la Directiva 2001/14 está redactado en los siguientes términos:
«Con el fin de recuperar totalmente los costes asumidos por el administrador de infraestructuras, los Estados miembros podrán, siempre que el mercado pueda aceptarlo, cobrar recargos basados en principios eficientes, transparentes y no discriminatorios, sin dejar de garantizar una competitividad óptima, en particular, del tráfico internacional ferroviario de mercancías. El sistema de cánones respetará los aumentos de productividad conseguidos por las empresas ferroviarias.
No obstante, la cuantía de los cánones no debe excluir la utilización de las infraestructuras por parte de segmentos del mercado que puedan pagar al menos el coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario, más un índice de rentabilidad que pueda asumir el mercado.»
11. El artículo 13, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2001/14 establece:
«El derecho a utilizar una capacidad de infraestructura específica en forma de franja ferroviaria podrá concederse a los candidatos por una duración máxima de un período de vigencia del horario de servicio.»
12. El artículo 14, apartados 1 y 2, de la Directiva 2001/14, establece:
«1. El procedimiento de adjudicación correrá a cargo del administrador de infraestructuras. […]
2. Si en los aspectos legal, organizativo o de toma de decisiones el administrador de infraestructuras no fuere independiente de cualquier empresa ferroviaria, las funciones mencionadas en el apartado 1 y que se describen en el presente capítulo serán ejercidas por un organismo adjudicador que en los aspectos legal, organizativo y de toma de decisiones sea independiente de toda empresa ferroviaria.»
13. A tenor del artículo 29 de la Directiva 2001/14:
«1. En caso de perturbación del tráfico ferroviario ocasionada por un fallo técnico o un accidente, el administrador de infraestructuras tomará todas las medidas necesarias para restablecer la situación normal. A tal fin, el administrador de infraestructuras elaborará un plan de contingencias en el que se enumerarán los diversos órganos públicos que deben ser informados en caso de incidente importante o de perturbación grave del tráfico ferroviario.
2. En caso de urgencia y cuando sea absolutamente necesario debido a una interrupción del servicio que deje la infraestructura temporalmente inutilizable, podrán suprimirse, sin previo aviso, las franjas concedidas durante el tiempo necesario para reparar el sistema.
El administrador de infraestructuras podrá exigir a las empresas ferroviarias, si lo considera necesario, que pongan a su disposición los recursos que sean a su juicio más apropiados para restablecer la normalidad lo antes posible.
3. Los Estados miembros podrán exigir a las empresas ferroviarias que participen en asegurar la ejecución y la vigilancia de su propio cumplimiento de las normas de seguridad y reglamentaciones.»
14. El anexo II, punto 1, de la Directiva 2001/14 establece:
«El paquete de acceso mínimo comprende:
a) tramitación de las solicitudes de capacidad de infraestructura;
b) derecho a utilizar la capacidad concedida;
c) utilización de las bifurcaciones y desvíos de la red;
d) control del tren, incluida señalización, regulación, expedición, así como comunicación y suministro de información sobre circulación ferroviaria;
e) cualquier otra información necesaria para introducir o explotar el servicio para el que se ha concedido capacidad.»
B. Derecho nacional
15. La Ley XCV de 1993, del transporte ferroviario, estableció en 2004 un organismo independiente de empresas ferroviarias, el Vasúti Pályakapacitás-elosztó Szervezet (en lo sucesivo, «VPE»).
16. Conforme al artículo 62 de la Ley CLXXXIII de 2005, relativa al transporte ferroviario (2005 évi CLXXXIII. törvény a vasúti közlekedésről; (7) en lo sucesivo, «Ley del transporte ferroviario»), corresponderán al VPE las funciones de asignación de franjas y de establecimiento de cánones.
17. El artículo 28, apartado 1, de la Ley del transporte ferroviario tiene el siguiente tenor:
«En nombre del Estado, el ministro se comprometerá mediante contrato –de acuerdo con el ministro responsable del presupuesto– a financiar los gastos reconocidos y justificados soportados en el marco de la gestión de la red por la empresa ferroviaria encargada de la gestión de la red ferroviaria nacional y de sus dependencias, así como de las vías férreas regionales y de sus dependencias, que no estén cubiertos por el canon de acceso a la red ni por las demás operaciones de esta empresa. Los términos de dicho contrato deberán ser fijados de forma tal que se incentive al gestor a reducir sus gastos de gestión y los cánones de acceso a la red, sin perjudicar no obstante a la seguridad del transporte ni a la calidad del servicio.»
18. El artículo 31, apartado 2, letra b), de esta misma Ley, prevé que «en aras de la seguridad del tráfico ferroviario […], el administrador de infraestructuras –hasta el cese de la situación de peligro– tendrá derecho a cerrar las vías férreas o los tramos de vía férrea amenazados por tal peligro, así como a suprimir las franjas ferroviarias concedidas sobre los tramos afectados, informando, cuando este cierre afecte a un paso a nivel, a la administración encargada de la ruta de que se trate […]».
19. El artículo 55, apartado 8, de la referida Ley establece:
«Si, según todas las previsiones, los cánones de acceso a la red no cubren todos los costes y gastos justificados del administrador de las infraestructuras de libre acceso, el canon correspondiente a los servicios definidos en el artículo 54, apartados 1 y 3 a 5, podrá ser objeto de un incremento general que no deberá ser superior a lo necesario para cubrir todos los costes y gastos justificados; dicho incremento deberá tener en cuenta el aumento de la productividad obtenido por las empresas ferroviarias, la exigencia de una utilización eficaz de la infraestructura, la competitividad del tránsito ferroviario internacional y los principios de transparencia y de igualdad de trato.»
20. El Reglamento nº 83/2007 (X.6) GKM-PM versa sobre el marco del régimen de cánones de acceso a la infraestructura ferroviaria y sobre las normas fundamentales de establecimiento del canon de acceso a la infraestructura. (8)
21. El Reglamento nº 101/2007 (XII.22) GKM, relativo a las modalidades de acceso abierto a las infraestructuras ferroviarias, (9) dispone en su artículo 23, apartado 1:
«Si un administrador de infraestructuras ha suprimido una franja ferroviaria en virtud del artículo 31, apartado 2, letra b), de la Ley del transporte ferroviario, el organismo responsable de la adjudicación de la capacidad ofrecerá, a solicitud del interesado, otra franja ferroviaria elegida entre las capacidades disponibles.»
22. El VPE publica cada año un reglamento de explotación de la red (Hálózati Üzletszabályzat). El reglamento de explotación de la red 2009-2010 prevé en su punto 4.3, párrafo 9:
«[El VPE] informará de sus decisiones de adjudicación de capacidad a los beneficiarios afectados, administradores de infraestructuras y al órgano de gestión de ferrocarriles.»
23. En el punto 4.8.1, titulado «Principios rectores del restablecimiento de la circulación normal», este mismo Reglamento dispone:
«a) En caso de desviación respecto al programa y al horario normal, la dirección de servicios operativos de explotación del administrador de infraestructuras estará obligada a adoptar las medidas adecuadas para poner fin a las perturbaciones y restablecer el tráfico conforme al programa y al horario. […]
b) Los beneficiarios del acceso a la red dispondrán de forma permanente de una persona de contacto facultada para adoptar decisiones o de su propio órgano de dirección, al que el órgano de dirección del administrador de infraestructuras informará en caso de perturbación o de peligro y cuyas necesidades serán tenidas en cuenta para el restablecimiento de las condiciones normales de explotación.
c) Fuerza mayor y otras circunstancias extraordinarias imprevisibles:
– El administrador de infraestructuras estará obligado, en caso de perturbaciones de la circulación ferroviaria ocasionadas por fallos técnicos o accidentes, a adoptar todas las medidas a su alcance para restablecer las condiciones normales de explotación. Para ello, deberá elaborar un plan de urgencia, el cual comprenderá los organismos que deben ser informados en caso de accidentes graves o de perturbaciones graves producidos en la circulación ferroviaria.
– Previa solicitud del administrador de la red, el beneficiario del acceso a la red estará obligado, mediante reembolso, a poner a disposición los medios considerados más apropiados para el pronto restablecimiento de las condiciones normales de explotación.
– En caso de peligro que haga momentáneamente inutilizable la red ferroviaria, e informando sobre tal extremo a los interesados, el administrador de infraestructuras podrá suprimir franjas ferroviarias atribuidas durante el período necesario para el restablecimiento de la situación. A solicitud del interesado, [el VPE] le ofrecerá, durante este período, otra franja ferroviaria elegida entre la capacidad disponible.»
III. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24. Mediante escrito de 26 de enero de 2008, la Comisión requirió a Hungría a presentar observaciones sobre el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, y del anexo II de la Directiva 91/440, así como de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, y las que le incumben en virtud de los artículos 3, apartado 1, 6, apartados 2 a 5, 7, apartado 3, 8, 11 y 30, apartado 3, de esta misma Directiva. Mediante escrito de 22 de agosto de 2008, Hungría respondió a este escrito de requerimiento. Este escrito se completó con otros correos, en particular con el de 10 de junio de 2009.
25. Mediante escrito de 8 de octubre de 2009, la Comisión envió a Hungría un dictamen motivado en el que señalaba que dicho Estado había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, y del anexo II de la Directiva 91/440, así como de los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14, las que le incumben en virtud de los artículos 3, apartado 1, 6, apartado 2, 7, apartado 3, 8, apartado 1, y 11 de esta misma Directiva. La Comisión instó a Hungría a adoptar las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado en un plazo de dos meses desde su recepción. Mediante escrito de 16 de diciembre de 2009, Hungría respondió al dictamen motivado y negó el incumplimiento que le reprochaba la Comisión.
26. Al no considerar satisfactorias las respuestas recibidas de Hungría, la Comisión decidió interponer el presente recurso, que el Tribunal de Justicia recibió el 29 de septiembre de 2010.
27. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 15 de febrero de 2011, se autorizó la intervención de la República Checa, la República de Letonia y la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de Hungría. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 4 de abril de 2011, se autorizó la intervención de la República Italiana en apoyo de las pretensiones de Hungría en virtud del artículo 93, apartado 7, del Reglamento de Procedimiento.
28. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 6 de junio de 2012, la Comisión anunció que desistía del sexto motivo de su recurso, basado en el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2001/14, relativo al establecimiento de un sistema de incentivos de la red ferroviaria.
29. La Comisión, Hungría, la República Italiana y la República de Polonia comparecieron en la vista que tuvo lugar el 23 de mayo de 2012.
IV. Motivos y alegaciones de las partes
A. Sobre la primera imputación, relativa a la independencia en la asignación de franjas ferroviarias
1. Alegaciones de las partes
30. La Comisión sostiene que, en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, una empresa ferroviaria no puede adoptar decisiones en materia de asignación de franjas, pues la adjudicación de franjas es una función esencial para garantizar un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura, prevista en el anexo II de la Directiva 91/440 y a la que se aplica la exigencia de independencia. En su opinión, la adjudicación de capacidad de infraestructura debe, en consecuencia, corresponder a un organismo de adjudicación independiente.
31. Pues bien, la gestión del tráfico está comprendida, en su opinión, en la asignación de franjas y debe ser realizada en Hungría por el VPE, que es un organismo independiente de empresas ferroviarias, y no por MÁV Zrt. y GySEV Zrt., que son los administradores de infraestructuras, pero también empresas ferroviarias.
32. Señala, por un lado, que el gestor del tráfico debe estar al corriente de las decisiones de adjudicación de capacidad para poder hacerse cargo de esta gestión. Si, en Hungría, los administradores de infraestructuras, MÁV Zrt. y GySEV Zrt., son informados, de conformidad con el reglamento de explotación, de toda decisión de asignación de capacidades relativas a sus competidores, se convertirán así esencialmente en entidades que participan en el procedimiento de adjudicación de capacidad.
33. Por otro lado, según la Comisión, gestionar el tráfico implica, en caso de perturbación del servicio o de peligro, que el gestor del tráfico adopte las medidas necesarias para el restablecimiento de las condiciones normales de circulación. En tal caso, el gestor del tráfico no tiene más elección que apartarse del horario previamente establecido para reasignar las franjas y la capacidad de red disponibles. En Hungría, corresponde a los dos administradores de infraestructuras adoptar las medidas destinadas a subsanar la perturbación teniendo en cuenta las necesidades de las empresas ferroviarias.
34. La Comisión no discute el hecho de que, en una situación ordinaria, el gestor del tráfico se limita a ejecutar las decisiones adoptadas por el VPE, hace circular los trenes según los horarios y no tiene ninguna influencia en las decisiones de adjudicación de capacidad o de asignación. En cambio, el hecho de que dicho gestor intervenga en una situación concreta con objeto de restablecer la circulación en caso de peligro o perturbación implica, según la Comisión, que adoptará decisiones relativas a la adjudicación de franjas y dispondrá de un margen discrecional a este respecto. La eliminación de una franja es también una actuación que constituye una función esencial relativa a la adjudicación de franjas en el sentido del anexo II de la Directiva 91/440.
35. La Comisión estima que una empresa ferroviaria que se ocupe de la gestión del tráfico obtiene de ello una ventaja competitiva en la medida en que para poder cumplir las funciones inherentes a dicha función, esta empresa debe tener necesariamente un conocimiento detallado de los servicios ofrecidos por las empresas ferroviarias, del volumen de prestaciones y de los horarios. Pues bien, es contrario a los artículos 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 que una empresa ferroviaria, cualquiera que sea, pueda conocer, por medio de la actividad de gestión del tráfico, la utilización de la infraestructura por sus competidores o que pueda, en determinadas circunstancias, adoptar decisiones en consecuencia sobre la asignación de franjas o la adjudicación de capacidad de la infraestructura. La Comisión añade que, al establecer los horarios, el gestor del tráfico influye siempre de hecho en el tráfico y que los competidores sólo conocen los horarios publicados e ignoran los movimientos ferroviarios reales.
36. En cuanto atañe a la relación entre la gestión del tráfico y la administración de infraestructuras, la Comisión recuerda que la exigencia de independencia a la que está sujeta la asignación de franjas se aplica también cuando dicha asignación tiene lugar en el marco de la gestión del tráfico. En su opinión, esta última engloba numerosas tareas manifiestamente no relacionadas con la asignación de franjas, tales como el mantenimiento, la construcción de vías y otras inversiones, de las que pueden encargarse las empresas ferroviarias.
37. El Gobierno húngaro alega que, con arreglo al artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, se consideran funciones esenciales las actividades expresamente mencionadas en el anexo II de dicha Directiva. El segundo párrafo de este apartado define de manera no exhaustiva las funciones que, aun pudiendo ser actividades en el sentido del anexo II o estar comprendidas en estas últimas, también pueden ser desempeñadas por empresas ferroviarias.
38. La normativa húngara no permite al gestor del tráfico reasignar franjas, ni siquiera en caso de peligro o de perturbación. Corresponde exclusivamente al VPE, en su condición de organismo independiente, asignar las franjas y adjudicar la capacidad de infraestructura.
39. En efecto, por un lado, la función esencial del gestor del tráfico consiste en ejecutar las decisiones de adjudicación de capacidad y de asignación de franjas adoptadas por el VPE. El gestor del tráfico no dispone de un poder de decisión en este ámbito ni puede controlar las franjas asignadas ni la capacidad. En el marco del servicio de guardia de 24 horas, el VPE está en condiciones de recibir y tramitar las solicitudes de franjas en cualquier momento del día.
40. Por otro lado, en caso de peligro o de perturbación del servicio, el gestor del tráfico tampoco dispone de la facultad de adjudicar la capacidad. En este caso, con objeto de restablecer una circulación normal, este gestor está en condiciones de intervenir de inmediato y adoptará medidas que garanticen lo más rápidamente posible la utilización de un máximo de franjas y de capacidad entre las adjudicadas por el VPE.
41. No obstante, en el caso de las franjas que no puedan ser puestas en servicio a pesar de las medidas adoptadas, el administrador de infraestructuras puede anular una franja, derecho éste que está igualmente previsto en el artículo 14, apartado 8, del Reglamento nº 913/2010 en determinados casos. El Gobierno húngaro precisa que la posibilidad de que el gestor del tráfico elimine las franjas ferroviarias sólo está disponible cuando un tramo ha quedado momentáneamente inutilizable y la circulación resulta imposible en todo caso. No se trata, pues, de una decisión discrecional de prohibición de utilizar una vía, sino de un cierre temporal de un tramo ferroviario por razones de seguridad durante el cual el VPE intentará poner otra franja ferroviaria a disposición de la empresa ferroviaria afectada.
42. Según el Gobierno húngaro, el restablecimiento de la circulación normal de trenes que entraña medidas de naturaleza técnica y de seguridad ferroviaria, por un lado, y la reasignación de franjas ferroviarias que corresponde al VPE, por otro, son dos actividades distintas.
43. De lo anterior se deduce, según las autoridades húngaras, que el gestor del tráfico no tiene ninguna influencia en la adjudicación de franjas ferroviarias, pues interviene en una fase anterior a la puesta en circulación. El administrador de infraestructuras tiene la obligación de celebrar un contrato que se ajuste a la franja asignada con el beneficiario del derecho de acceso y de hacer circular el tren de éste conforme a la franja asignada, so pena de que el administrador de infraestructuras sufra las consecuencias jurídicas previstas en el contrato. En consecuencia, el hecho de conocer las decisiones de adjudicación de capacidad, una vez que éstas han sido adoptadas, no equivale a adoptar una decisión relativa a la asignación de franjas.
44. El Gobierno húngaro estima que la gestión del tráfico está indudablemente comprendida en la gestión de la infraestructura, de modo que distinguir estas dos actividades no es realista y se opone a su aplicación práctica. La estrecha relación entre la gestión del tráfico y la gestión de la infraestructura se señala, por otro lado, en la Directiva 91/440, cuyo artículo 3 dispone que la gestión de los sistemas de regulación y seguridad podrá formar parte de las funciones del administrador de infraestructuras.
45. El Gobierno húngaro niega que el administrador de infraestructuras, en el marco de su actividad de gestión del tráfico, obtenga una ventaja competitiva en la medida en que no realiza asignación alguna de franjas ni siquiera en caso de perturbación o de peligro, y en la medida en que sólo puede conocer la información mencionada por la Comisión una vez que las decisiones relativas a la adjudicación de franjas ya han sido adoptadas por el VPE. Coincide con la Comisión en afirmar que el gestor del tráfico debe tener necesariamente un conocimiento detallado de los servicios ofrecidos por las empresas ferroviarias, del volumen de las prestaciones y de los horarios.
46. El Gobierno polaco apoya el argumento del Gobierno húngaro según el cual la intervención eventual del gestor del tráfico en caso de perturbación del tráfico o de peligro no implica una nueva adjudicación de franjas. Se trata de adoptar una reacción ad hoc, para la cual sólo está preparada la entidad encargada de la gestión diaria del tráfico ferroviario.
47. El Gobierno polaco recuerda asimismo que el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 exige únicamente que se alcance el objetivo de un acceso equitativo y no discriminatorio a la infraestructura. El considerando 11 de la Directiva 2001/14 hace referencia a este objetivo. Pues bien, según el Gobierno polaco, la Comisión no ha formulado ninguna alegación de hecho o de Derecho que demuestre que Hungría no ha alcanzado este objetivo.
48. En sus observaciones sobre el escrito de intervención de Polonia, la Comisión hace constar que dado que la normativa húngara no cumple la exigencia de independencia del organismo que asigna las franjas, es inútil citar casos de abuso concretos por parte de los administradores de infraestructuras en la medida en que dicha exigencia está dirigida precisamente a garantizar que, mediante la creación de estructuras adecuadas, pueda alcanzarse por regla general el objetivo fijado.
2. Examen del primer motivo
a) Observaciones preliminares
49. La Directiva 91/440, en su versión original, inició la liberalización del transporte ferroviario estableciendo un derecho de acceso a la infraestructura ferroviaria en beneficio de empresas de transporte. La creación de tal derecho de acceso entrañaba un principio de separación entre la gestión de la infraestructura y la actividad relativa a los servicios de transporte. Sin embargo, dicho principio de separación no tiene por objeto las estructuras, sino las funciones, más en concreto la función contable. La separación puede realizarse con carácter opcional mediante la creación de divisiones orgánicas distintas en el seno de la misma empresa o bien confiando la gestión de la infraestructura a una entidad distinta. Así pues, no se ha cuestionado un modelo nacional integrado.
50. Las Directivas 95/18/CE y 95/19/CE, (10) y después las del primer paquete ferroviario, tenían sin embargo por objeto establecer el derecho de acceso previendo la creación de licencias para las empresas de transporte y normas para la adjudicación de capacidad y la tarificación de cánones. Para garantizar un acceso no discriminatorio, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 consagró el principio de independencia del órgano encargado de las funciones esenciales, las cuales se enumeran ahora en el anexo II de dicha Directiva.
51. Se trata de la concesión de licencias a las empresas ferroviarias, de la adjudicación de capacidad, de la asignación de franjas individuales, de la determinación del canon pagado por las empresas de transporte y del control del cumplimiento de las obligaciones de servicio público. El artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 y los artículos 4, apartado 2, y 14, apartado 2, de la Directiva 2001/14 hacen referencia respectivamente a la independencia de una «entidad o empresa» de acceso a la red, de un «organismo de tarificación» y de un «organismo adjudicador» de la capacidad.
52. Dichas funciones esenciales se corresponden con las funciones que no pueden ser ejercitadas en ningún caso por una empresa de transporte ferroviario. En cambio, estas funciones pueden ser desarrolladas bien por el administrador, si es independiente de toda empresa ferroviaria, y en particular del operador histórico, bien, en el caso contrario, por un «organismo». Todas las decisiones de los organismos encargados de funciones esenciales pueden ser recurridas ante un organismo regulador independiente establecido por el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14.
53. La función esencial de adjudicación y de asignación de franjas es desempeñada en Hungría por el VPE, que es un organismo independiente de las empresas ferroviarias. En cambio, MÁV Zrt. y GySEV Zrt., que son los administradores de infraestructuras, son también empresas ferroviarias. Así pues, en el núcleo del primer motivo de la Comisión se halla la cuestión de si la gestión del tráfico está comprendida en el concepto de gestión de la infraestructura y, en caso de respuesta afirmativa, si comprende la adjudicación y la asignación de franjas y, en consecuencia, debe estar reservada a un organismo independiente de las empresas ferroviarias. Para poder responder a estas cuestiones ha de aclararse el sentido preciso de los conceptos de «función esencial» y de «franja».
b) Función esencial y franja
54. Con arreglo al anexo II de la Directiva 91/440, entre las funciones esenciales mencionadas en el artículo 6, apartado 3, figuran la de «preparación y toma de decisiones» relativas a la concesión de licencias de empresas ferroviarias; la de «toma de decisiones» relacionadas con la adjudicación de franjas, incluida «la asignación» de franjas individuales; la «toma de decisiones» relacionadas con la percepción de cánones por uso de infraestructura y la de «supervisión» del cumplimiento de las obligaciones de servicio público que requiere la prestación de servicios determinados. De lo anterior se deduce que, a efectos de la normativa de la Unión en materia ferroviaria, una función esencial consiste en actividades de una naturaleza administrativa o cuasiadministrativa, tales como la preparación y la adopción de decisiones o la supervisión del cumplimiento de obligaciones.
55. En cambio, a tenor del anexo II, punto 1, de la Directiva 2001/14, el paquete mínimo de acceso que el administrador de infraestructuras debe prestar a las empresas ferroviarias comprende, entre otras, en la letra d), el control de la circulación del tren, incluida la señalización, regulación, expedición, así como la comunicación y suministro de información sobre circulación ferroviaria y, en la letra e), cualquier otra información necesaria para introducir o explotar el servicio para el que se ha concedido capacidad. Se trata, pues, aquí de prestaciones de servicios que, a mi juicio, están comprendidas en el concepto de gestión del tráfico ferroviario.
56. A tenor del artículo 2, letra l), de la Directiva 2001/14, se entenderá por «franja» la capacidad de infraestructura necesaria para que un tren circule entre dos puntos en un momento dado. Pues bien, la asignación de una franja mediante su inclusión en el horario o mediante una decisión ad hoc conforme al artículo 23 de la Directiva 2001/14 constituye para la empresa ferroviaria un derecho a utilizar una capacidad determinada de la infraestructura. Desde un punto de vista jurídico, ello se corresponde con la adjudicación de una licencia o de una autorización administrativa o cuasiadministrativa. Esta interpretación es corroborada por el artículo 13, apartado 2, que establece «un derecho de utilizar una capacidad de infraestructura específica en forma de franja ferroviaria».
57. Como todos los derechos, los derechos en forma de franja ferroviaria también son susceptibles de ser ejercitados por su titular desarrollando las actividades comprendidas en el ámbito de aplicación de dicho derecho. En cuanto atañe a las franjas, el ejercicio consiste en la explotación del tramo en cuestión en el momento cubierto por la franja. Ha de añadirse que la infrautilización de una franja puede, con arreglo al artículo 27 de la Directiva 2001/14, entrañar la obligación de cesión de la misma.
58. Sobre la base de estas reflexiones, me parece antes de nada que la gestión del tráfico consiste en prestaciones incluidas en el ámbito de la administración de infraestructuras. En efecto, según el artículo 2, letra h), de la Directiva 2001/14, la administración de infraestructuras «podr[á] incluir asimismo la gestión de los sistemas de control y de seguridad de la infraestructura».
59. De las consideraciones que preceden se desprende que las actividades de gestión del tráfico no comprenden la adopción de decisiones relativas a la asignación de franjas, sino únicamente la ejecución de tales decisiones, ya mediante la fijación de horarios o mediante la asignación de franjas ad hoc. La gestión del tráfico ferroviario representa una actividad fáctica dirigida a garantizar el ejercicio efectivo, con toda seguridad, de los derechos a utilizar capacidad en la forma de franjas. Dicho de otro modo, cuando el gestor de una red da luz verde a un tren, esta medida no constituye un derecho de franja. Del mismo modo, una señal roja accionada por el gestor de red no equivale a una renuncia a la franja. Así pues, ha de evitarse toda confusión entre la existencia de derechos y su ejercicio, puesto que los sistemas aplicados para la regulación de las diferentes formas del tráfico mediante la concesión de derechos se sitúan a un nivel completamente distinto del control ordinario del ejercicio de tales derechos por las autoridades competentes, como la policía, la conducción o la gestión del tráfico ferroviario.
60. De lo anterior se deduce que la gestión del tráfico no implica la toma de decisiones en el sentido de la lista de funciones esenciales. Pues bien, dado que del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 se desprende que los Estados miembros pueden encomendar a empresas ferroviarias o a cualquier otra entidad la responsabilidad de la gestión de las infraestructuras no pertenecientes a las funciones esenciales, la gestión del tráfico puede encomendarse, pues, a empresas ferroviarias como MÁV Zrt. y GySEV Zrt.
61. Esta conclusión se basa en una interpretación literal y sistemática de las Directivas 91/440 y 2001/14. Ha de añadirse que es difícilmente concebible que el legislador haya omitido conscientemente mencionar una cuestión tan importante como la gestión del tráfico en el anexo II de la Directiva 91/440, si su objetivo era incluirla entre las funciones esenciales. No obstante, queda por examinar si el argumento teleológico desarrollado por la Comisión puede desvirtuar esta conclusión.
62. Según la Comisión, el gestor del tráfico debe estar al corriente de las decisiones de adjudicación de capacidad para poder llevar a cabo esta gestión, de modo que, dado que MÁV Zrt. y GySEV Zrt. son informadas, de conformidad con el reglamento de explotación, de toda decisión de asignación de capacidad relativa a sus competidores, estos operadores se convertirían así esencialmente en parte participante en el procedimiento de adjudicación de capacidad.
63. Este argumento no es convincente. En realidad, la adjudicación de capacidad consiste ya en el establecimiento de horarios de servicios regulares para la red, ya en la adopción de decisiones individuales de asignación de franjas ad hoc. Tanto en un caso como en el otro, la Directiva 2001/14 prevé normas detalladas que imponen al organismo de adjudicación encargado de la gestión de la infraestructura obligaciones procesales y de fondo. No percibo el supuesto vínculo entre las actividades comprendidas en la gestión del tráfico ferroviario y las tareas del organismo de adjudicación en el capítulo III de la Directiva 2001/14.
64. En cuanto al hecho de que MÁV Zrt. y GySEV Zrt. son necesariamente informadas de toda decisión de asignación de capacidad que afecte a sus competidores, ha de hacerse constar que estas decisiones de asignación de capacidad son incluidas por norma general en los horarios de servicios regulares a los que por naturaleza pueden acceder los terceros. En lo tocante a las decisiones de asignación de franjas ad hoc, me parece que el administrador de la infraestructura, aun cuando no estuviera encargado de la gestión del tráfico, debería estar informado de ello, habida cuenta de la eventualidad de las obras de mantenimiento en el tramo de que se trate y de la necesidad de acceder a servicios como la utilización de bifurcaciones y desvíos de la red.
65. Pues bien, al aceptar que la gestión de la infraestructura, con la excepción de las funciones esenciales, puede encomendarse a empresas ferroviarias o a cualquier otro organismo, el legislador de la Unión ha admitido necesariamente que, cuando el mantenimiento de la red es encomendado a una empresa ferroviaria, esta última necesita información relativa a la adjudicación de capacidad.
66. Queda por examinar el argumento de la Comisión según el cual gestionar el tráfico implica, en caso de perturbación del servicio o de peligro, que el gestor del tráfico adopte las medidas necesarias para el restablecimiento de las condiciones normales de la circulación. En tal caso, el gestor del tráfico no tendrá más elección que apartarse del horario establecido con anterioridad para reasignar las franjas y la capacidad de red disponibles. El hecho de que dicho gestor intervenga en situaciones concretas para restablecer la circulación en caso de peligro o de perturbación, implica, según la Comisión, que adopta decisiones relativas a la asignación de franjas y que dispone de un margen discrecional a este respecto. La eliminación de una franja también constituye, en su opinión, una intervención que es una función esencial relativa a la asignación de franjas en el sentido del anexo II de la Directiva 91/440.
67. A mi juicio, este argumento se basa en una confusión entre el establecimiento de derechos y su ejercicio. La asignación de derechos a una capacidad determinada en la forma de franjas es una función esencial que, en Hungría, es asignada con carácter exclusivo al VPE. Como ha demostrado el Gobierno húngaro, ha de afirmarse lo mismo en caso de perturbación de la circulación de trenes por un fallo técnico o un accidente, previstos en el artículo 29, apartado 1, de la Directiva 2001/14. (11) Es el administrador de infraestructuras quien debe adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el restablecimiento de la situación normal, pues esta tarea puede entrañar la eliminación de franjas. En cambio, su reasignación corresponde al organismo adjudicador independiente, en el caso de autos al VPE.
68. La gestión del tráfico consiste en medidas adoptadas por el gestor para que puedan ejercerse los derechos a la capacidad en la forma de franjas. Este tipo de decisiones no puede asimilarse a una adjudicación y aún menos a una asignación de franjas. De no ser así, una empresa ferroviaria, por ejemplo, el titular de un derecho de franja entre las ciudades A y B de 15 horas a 16 horas, se beneficiaría de dos asignaciones de franja, la primera correspondiente a la adopción del horario del servicio por el organismo competente, y la segunda con ocasión del paso a verde de la señal en la estación de la ciudad A a las 15 horas a iniciativa del gestor del tráfico. Este análisis no es convincente.
69. Por este motivo, las decisiones del gestor del tráfico que eliminan las franjas en caso de urgencia y de necesidad absoluta deben tener la consideración no de reasignaciones de franjas, sino de intervenciones de urgencia que afectan a su ejercicio. Dado que, a la vista de su tenor, el párrafo primero del artículo 29, apartado 2, de la Directiva 2001/14 no define la entidad facultada para decidir sobre tales intervenciones de urgencia, a diferencia de los casos previstos en el apartado 1 o en el párrafo segundo del apartado 2, no se excluye que pueda tratarse del administrador de infraestructuras, aun cuando se trate de una empresa ferroviaria o de autoridades de policía o de protección civil.
70. Por estos motivos, propongo al Tribunal de Justicia que no acoja el primer motivo invocado por la Comisión.
B. Sobre el segundo motivo, relativo a la independencia de la tarificación
1. Alegaciones de las partes
71. La Comisión alega que, en virtud de los artículos 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 y 4, apartado 2, de la Directiva 2001/14, una entidad prestadora de servicios de transporte ferroviario no puede adoptar decisiones relativas a la fijación de cánones, pues tal entidad sólo puede estar facultada para el cobro de éstos. Según estas mismas disposiciones, el establecimiento y la fijación de cánones deben ser efectuados por un organismo de tarificación independiente.
72. Según la Comisión, la normativa húngara es contraria a estas dos disposiciones en la medida en que las facturas detalladas de los cánones que han de pagarse por la utilización de la infraestructura son expedidas por los administradores de infraestructuras, MÁV Zrt. y GySEV Zrt., los cuales son también empresas ferroviarias.
73. La Comisión observa que la expresión «determinación del canon por el uso de infraestructuras» recogida en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14 debe entenderse, por una parte, como la fijación general de los cánones, que consiste en indicar en el Reglamento de explotación, por cada tramo, el importe del canon por kilómetro y, por otro lado, como el cálculo concreto de los importes adeudados por los diversos usuarios, en función de la longitud del tramo utilizado. En virtud del artículo 4, apartado 2, de dicha Directiva, la posibilidad de que un administrador de infraestructuras no independiente pueda encargarse de la recaudación de los cánones debe interpretarse de forma estricta, pues se trata de una excepción a la regla general.
74. A juicio de la Comisión, una empresa ferroviaria encargada de expedir las facturas detalladas de los cánones obtiene de ello una ventaja competitiva en la medida en que éstas reflejan necesariamente, en particular, los servicios utilizados por las empresas ferroviarias de la competencia, el volumen de estos servicios y las horas de su utilización. Pues bien, el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 invoca expresamente el principio de acceso equitativo y no discriminatorio.
75. El Gobierno húngaro niega que los administradores de infraestructuras adopten decisiones relativas a la determinación de los cánones, en la medida en que están encargados de la facturación que comprende el cobro de cánones, la cual no constituye una función esencial en el sentido de la Directiva 91/440 que deba ser realizada por un organismo independiente. La facturación no es más que un medio técnico necesario para la percepción de dichos cánones.
76. El Gobierno húngaro establece una distinción entre la creación de los cánones, la fijación efectiva de éstos y su cobro. El primero de estos conceptos se corresponde al establecimiento de las diferentes normas de tarificación, que es efectuado por el Estado miembro o por el administrador de infraestructuras. La fijación de estos cánones consiste en fijar los diferentes cánones individuales que una empresa ferroviaria dada debe abonar en una situación concreta, en función de los servicios que haya solicitado. Corresponde al VPE, en cuanto organismo independiente reconocido por la Comisión, ejecutar las tareas vinculadas a la creación y a la fijación de cánones. El cobro de los cánones designa el acto de pago concreto mediante el cual los cánones que han sido fijados son pagados al administrador de infraestructuras. La facturación no es más que la traducción técnica de los cánones basados en los cálculos del VPE y, por tanto, no queda comprendida ni en la creación de cánones ni en la fijación concreta de los mismos, sino en el cobro de dichos cánones.
77. Las autoridades húngaras dudan de que el acceso a la información obtenida a partir de facturas detalladas tenga como efecto falsear la competencia, en la medida en que el administrador de infraestructuras no tiene una influencia sustancial en la fijación de los cánones de acceso a la red. Además, a su juicio, el administrador de infraestructuras conoce necesariamente esta información por medio de otras fuentes, como por ejemplo, por la del contrato celebrado con la empresa ferroviaria. Incluso en el caso de que el administrador de infraestructuras tuviera conocimiento de información que ignoraba hasta tal momento, no puede divulgarla en ningún caso entre los sectores encargados del transporte ferroviario.
78. El Gobierno polaco sostiene, al igual que el Gobierno húngaro, que la facturación no consiste en determinar el importe de los cánones ni en adoptar una decisión cualquiera sobre las cuestiones vinculadas a su percepción, sino que es un elemento de la tarificación en el sentido del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2001/14. En efecto, la facturación es una actividad secundaria que está dirigida, por medio de operaciones matemáticas, a establecer un resultado a partir de un porcentaje de canon determinado previamente y en función de las franjas atribuidas de antemano y del uso hecho de las mismas.
2. Examen del segundo motivo
79. Antes de nada, ha de observarse que el segundo motivo versa sobre la misma problemática que el primer motivo en el asunto Comisión/España, antes citado, relativo a la independencia de la tarificación, pero desde una perspectiva inversa. Pues bien, en dicho asunto, el motivo de la Comisión trata de la interpretación del concepto de «determinación» de los cánones a la vista de la delimitación de las competencias respectivas del Estado miembro y del administrador de infraestructuras. (12) En el presente asunto, la cuestión de interpretación afecta al concepto de «percepción» o incluso de «cobro», una función que también puede ser ejercida por un administrador de infraestructura no independiente de sociedades ferroviarias, a diferencia de la «determinación de los cánones», que constituye una función esencial. Dicho de otro modo, el Tribunal de Justicia debe definir qué implica como mínimo la función esencial de «determinación de los cánones» respecto a los operadores no independientes, mientras que, en el asunto Comisión/España, antes citado, se trata de definir qué entraña como máximo esta misma función esencial respecto al Estado.
80. A este respecto, ha de recordarse que, en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14, los Estados miembros deben crear un «marco» de tarificación y también pueden establecer reglas específicas de fijación de cánones, respetando la independencia de gestión del administrador de infraestructura. Corresponde a este último determinar el canon por el uso de infraestructuras y encargarse de su cobro. Esta última tarea no constituye, pues, una función esencial y, en consecuencia, puede ser delegada en operadores no independientes. De hecho, según el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440, los Estados miembros pueden asignar a empresas ferroviarias o a cualquier otro organismo el «cobro» de los cánones. (13)
81. Según el Gobierno húngaro, puede establecerse una distinción entre la creación de cánones, la fijación efectiva de éstos y su cobro. Ha de señalarse que la Comisión subraya en el asunto Comisión/España, antes citado, que el término «determinación» posee un sentido diferente del término que tiene el término «liquidación», que no es más que una etapa en el procedimiento de recaudación y debe considerarse comprendida en el concepto de «cobro».
82. A mi juicio, la Directiva 2001/14 establece, mediante el verbo «determinar», un ámbito reservado al administrador de infraestructuras en lo relativo a la tarificación. Su límite superior, respecto al Estado, consiste en la exigencia de un margen de maniobra en el marco de la tarificación en relación con las normas fijadas por el Estado. Su límite inferior –por debajo del cual comienza el ámbito del «cobro» o de la «recaudación»– frente a operadores no independientes corresponde a la distinción de un cálculo mecánico sobre la base de datos y criterios objetivos y decisiones que entrañan elecciones y apreciaciones relativas a factores comprendidos en dicho cálculo. Este último límite es el que fundamenta la necesidad de un organismo de tarificación separado cuando el administrador de infraestructuras no es independiente en los planos jurídico, organizativo y decisorio.
83. Según el Gobierno húngaro, la facturación no es más que la traducción técnica de los cánones basados en el cálculo del VPE y, por tanto, no está comprendida ni en la función de creación de cánones ni en la de fijación concreta de éstos, sino en el simple cobro de los cánones. (14) A mi juicio, la Comisión no niega la naturaleza mecánica de la facturación, pero considera que el concepto de cobro, en cuanto excepción, debe ser objeto de una interpretación estricta, de modo que la determinación de los cánones comprenda también el cálculo concreto de los importes adeudados por los diversos usuarios, en función de la longitud del tramo utilizado.
84. Me parece, pues, que el elemento determinante, desde el punto de vista de la Comisión, es que una empresa ferroviaria encargada de expedir las facturas detalladas de los cánones obtiene una ventaja competitiva, en la medida en que puede acceder así a información relativa a los servicios utilizados por las empresas ferroviarias de la competencia, al volumen de estos servicios y a las horas de su utilización.
85. No creo que el análisis de la Comisión pueda fundamentar la conclusión a la que pretende llegar. Me parece difícil imaginar un sistema de «cobro» o de «recaudación» de cánones en el que quien esté encargado de ello y que, según la normativa de la Unión, puede ser una empresa ferroviaria, no tenga conocimiento de los elementos justificativos que subyacen a las facturas cuyo cobro garantiza. Pues bien, desde el punto de vista de la información a que tiene acceso la entidad encargada del cobro, no existe una diferencia decisiva entre una facturación mediante la aplicación mecánica de una fórmula de cálculo con datos que son facilitados por dicha entidad, y la percepción de importes indicados en facturas preparadas por un tercero.
86. A mayor abundamiento, como ya he señalado (véase el punto 64 supra), el administrador de infraestructuras es necesariamente consciente de la adjudicación de capacidad. Sobre la base de otra información de libre acceso sobre los servicios ferroviarios y de los importes a cobrar, podrá extraer fácilmente las conclusiones oportunas sobre los servicios de los competidores. (15)
87. Por estos motivos, considero que la Comisión no ha probado que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartado 3, de la Directiva 91/440 en cuanto atañe a la facturación de los cánones.
88. Llego a la conclusión de que procede desestimar el segundo motivo de la Comisión.
C. Sobre el tercer motivo, basado en el equilibrio financiero del administrador de infraestructuras y las medidas que incentivan la reducción de costes y de cánones
1. Alegaciones de las partes
89. La Comisión reprocha a Hungría no haber definido las condiciones que garantizan el equilibrio financiero de los administradores de infraestructuras, a diferencia de cuanto exige el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14. Señala que el artículo 28, apartado 1, de la Ley del transporte ferroviario prevé que el ministro competente se comprometerá a financiar mediante contrato los gastos reconocidos y justificados soportados en el marco de la gestión de red por la empresa ferroviaria encargada de la administración de infraestructuras. Pues bien, no se ha celebrado tal contrato.
90. Además, la Comisión alega que la normativa húngara no contiene medidas que incentiven la reducción de costes y de cánones, en contra de lo dispuesto en el artículo 6, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14. Se remite al citado artículo 28, apartado 1, de la Ley del transporte ferroviario, que prevé que el contrato mencionado en el mismo debe incentivar a los administradores de infraestructuras a reducir sus gastos de gestión y los cánones de acceso a la red.
91. El Gobierno húngaro alega a este respecto que se halla actualmente en preparación un borrador de contrato en el sentido del artículo 28, apartado 1, de la Ley del transporte ferroviario.
92. En su escrito de réplica, la Comisión indica que no ha recibido todavía este borrador de contrato y que, por tanto, no está en condiciones de apreciar si estas nuevas estipulaciones son conformes a la Directiva 2001/14.
2. Examen del tercer motivo
93. En cuanto respecta al tercer motivo, basado en el equilibrio financiero del administrador de infraestructuras y en las medidas que incentivan la reducción de costes y de cánones, basta hacer constar que el Gobierno húngaro no rebate este motivo. Se limita a alegar que el borrador de contrato mencionado en el artículo 28, apartado 1, de la Ley del transporte ferroviario, mediante el cual el ministro competente se compromete a financiar los gastos efectuados en el marco de la gestión de la infraestructura y que debe incentivar a los administradores de infraestructuras a reducir sus gastos de gestión y los cánones de acceso, está en curso de preparación.
94. Pues bien, según reiterada jurisprudencia, la existencia del incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro existente a la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado. (16)
95. Concluyo de lo anterior que el tercer motivo de la Comisión es fundado.
D. Sobre el cuarto motivo, basado en el establecimiento de cánones sobre la base de los costes directos
1. Alegaciones de las partes
96. En su recuro, la Comisión alega que la normativa húngara no se ajusta al artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, en la medida en que no contiene en la actualidad ninguna disposición que garantice la aplicación del principio de costes directos, en contra de cuanto exige esta disposición.
97. En su escrito de defensa, el Gobierno húngaro sostiene que el VPE ha elaborado el Reglamento nº 83/2007 (X.6) GKM-PM, que determina el método de establecimiento de los cánones, el cual entró en vigor el 12 de diciembre de 2010 para un período de cinco años a contar a partir del ejercicio 2010/2011.
98. En su escrito de réplica, la Comisión indica que no le ha sido enviado todavía el documento que aprueba el método de establecimiento de los cánones y sostiene, tras la lectura del escrito de contestación, que en su opinión este método no satisface las exigencias del artículo 7 de la Directiva 2001/14.
99. El Gobierno polaco señala que la Comisión había indicado en su dictamen motivado que los costes directos previstos en el artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14 debían ascender al 35 % del coste total de mantenimiento de las infraestructuras. Según el Gobierno polaco, esta afirmación no encuentra fundamento alguno en la Directiva 2001/14, en la medida en que no define el concepto de coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario y en que los Estados miembros disponen de una cierta libertad para determinar los cánones de acceso a las infraestructuras.
2. Examen del cuarto motivo
100. Aunque el cuarto motivo debe entenderse en el sentido que tiene por objeto únicamente una vulneración del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, la comprobación del incumplimiento a este respecto no plantea ningún problema en particular, en la medida en que, tras la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado de 8 de octubre de 2009, la legislación húngara no contenía ningún método de determinación de los cánones sobre la base de los costes directos, pues ésta entró en vigor el 12 de diciembre de 2010.
101. Llego a la conclusión de que procede considerar fundado el cuarto motivo de la Comisión.
V. Sobre las costas
102. En virtud del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
103. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas de Hungría, deberá acogerse esa pretensión si, como propongo, se estima en su mayor parte el recurso por incumplimiento.
104. Conforme al artículo 69, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento, la República Checa, la República de Letonia y la República de Polonia, que han solicitado intervenir como coadyuvantes en el presente litigio, cargarán con sus propias costas.
VI. Conclusión
105. A la vista de todas las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
1) Declarar que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben
– en virtud del artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2001/14/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad, en su versión modificada por la Directiva 2004/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, al no haber adoptado medidas que garanticen el equilibrio financiero de los administradores de infraestructuras;
– en virtud del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 2001/14, en su versión modificada por la Directiva 2004/49, al no incentivar a los administradores de infraestructuras a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso, y
– en virtud del artículo 7, apartado 3, de la Directiva 2001/14, en su versión modificada por la Directiva 2004/49, al no garantizar que el canon por utilización de acceso mínimo y acceso por la vía a instalaciones de servicio sea equivalente al coste directamente imputable a la explotación del servicio ferroviario.
2) Estimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas a Hungría.
4) La República de Polonia, la República de Letonia y la República Checa cargarán con sus propias costas.