Asuntos acumulados C‑197/11 y C‑203/11

Eric Libert y otros

contra

Gouvernement flamand (C‑197/11)

y

All Projects & Developments NV y otros

contra

Vlaamse Regering (C‑203/11)

[Peticiones de decisión prejudicial
planteadas por la Cour constitutionnelle (Bélgica)]

«Libertades fundamentales — Restricción — Justificación — Ayudas de Estado — Concepto de “contrato público de obras” — Terrenos y construcciones situados en determinados municipios — Normativa nacional que subordina su transmisión a la existencia de un “vinculo suficiente” del adquirente o arrendatario potenciales con el municipio destinatario — Carga social impuesta a los promotores y a los parceladores — Incentivos fiscales y mecanismos de subvención»

Sumario — Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Primera)
de 8 de mayo de 2013

1.        Cuestiones prejudiciales — Competencia del Tribunal de Justicia — Límites — Cuestión planteada en relación con un litigio circunscrito al interior de un único Estado miembro — Competencia vista el posible efecto sobre personas procedentes de otros Estados miembros

(Art. 267 TFUE)

2.        Ciudadanía de la Unión — Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Libre prestación de servicios — Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones de las operaciones inmobiliarias — Norma regional que subordina la transmisión de bienes inmuebles situados en determinados municipios a la existencia de un «vínculo suficiente» del adquirente o arrendatario potenciales con estos municipios — Improcedencia — Justificación — Política de vivienda social — Inexistencia

(Arts. 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE y 63 TFUE; Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 22 y 24)

3.        Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones de las operaciones inmobiliarias — Norma regional que impone una «carga social» a determinados operadores económicos para concederles una licencia de construcción o de parcelación — Procedencia — Justificación — Política de vivienda social — Requisitos — Proporcionalidad — Apreciación por el órgano jurisdiccional nacional

(Art. 63 TFUE)

4.        Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Incentivos fiscales y mecanismos de subvención que tienen por objeto compensar la carga social impuesta a los promotores y a los parceladores — Inclusión — Requisitos — Constitución de una ventaja económica, y no de una compensación por la ejecución de obligaciones de servicio público — Apreciación por el órgano jurisdiccional nacional

(Art. 107, § 1, TFUE; Decisión de la Comisión C/2005/842)

5.        Cuestiones prejudiciales — Competencia del Tribunal de Justicia — Límites — Competencia del órgano jurisdiccional nacional — Determinación y apreciación de los hechos del litigio — Aplicación de las disposiciones interpretadas por el Tribunal de Justicia

(Art. 267 TFUE)

6.        Aproximación de las legislaciones — Procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios — Directiva 2004/18/CE — Contratos públicos de obras — Concepto — Edificación de viviendas sociales que deben posteriormente ser vendidas, a precios sometidos a límites máximos, a un organismo público de viviendas sociales o mediante la subrogación de este organismo en el prestador de servicios que ha edificado estas viviendas — Inclusión — Requisitos — Apreciación por el órgano jurisdiccional nacional

[Directiva 2004/18 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 1, ap. 2, letra b)]

1.        Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 33, 34 y 36)

2.        Los artículos 21 TFUE, 45 TFUE, 49 TFUE, 56 TFUE y 63 TFUE y los artículos 22 y 24 de la Directiva 2004/38, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, se oponen a una norma regional que somete la transmisión de bienes inmuebles situados en determinados municipios a la comprobación, por parte de una comisión de evaluación provincial, de la existencia de un «vínculo suficiente» entre el adquirente o arrendatario potenciales y estos municipios. En efecto, tal norma constituye una restricción a las libertades fundamentales garantizadas por dichas disposiciones del Derecho de la Unión.

Ciertamente, exigencias relativas a la política de vivienda social de un Estado miembro, que tiene por objeto garantizar una oferta de vivienda suficiente para las personas que tienen escasos ingresos o para otras categorías desfavorecidas de la población local, pueden ser razones de interés general y, por tanto, justificar tales restricciones.

Sin embargo, estas medidas van más allá de lo necesario para cumplir el objetivo buscado. En efecto, los criterios alternativos, cuyo respeto ha de ser comprobado sistemáticamente por la comisión de evaluación provincial a fin de demostrar que se cumple el requisito relativo a la existencia de un «vínculo suficiente» entre el adquirente o arrendatario potencial y el municipio destinatario, pueden cumplir estos criterios no sólo la población más desfavorecida, sino también otras personas que disponen de medios económicos suficientes y que, por consiguiente, no tienen una necesidad específica de protección social en dicho mercado.

Por último, para que un régimen de autorización administrativa previa esté justificado aun cuando introduzca una excepción a una libertad fundamental, debe basarse en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano, que garanticen su adecuación para establecer suficientemente los límites del ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales. Éste no es el caso cuando uno de dichos criterios exige que se haya generado un vínculo profesional, familiar, social o económico entre el adquirente o arrendatario potencial y el municipio de que se trate por circunstancias importantes y duraderas, habida cuenta del carácter vago de este criterio y de la falta de especificidad de las situaciones en las que debe considerarse cumplido.

(véanse los apartados 48, 51, 52, 55 y 57 a 60 y el punto 1 del fallo)

3.        El artículo 63 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una norma según la cual se impone a determinados operadores económicos, al concederles una licencia de construcción o parcelación, una «carga social», siempre que el órgano jurisdiccional remitente aprecie que esta norma es necesaria y apropiada para el cumplimiento del objetivo que tiene por finalidad garantizar una oferta de vivienda suficiente para las personas con escasos ingresos o para otras categorías desfavorecidas de la población local.

En efecto la obligación de determinados promotores o parceladores, a fin de obtener una licencia de edificación o de parcelación, a someterse a un procedimiento, en cuyo marco les incumbe soportar una carga social, que consiste en destinar una parte de su proyecto a la construcción de viviendas sociales o a realizar una contribución económica al municipio en el que se ejecuta dicho proyecto, constituye una restricción a la libre circulación de capitales, toda vez que los inversores en cuestión no pueden utilizar libremente los terrenos para los fines en razón de cuyo cumplimiento se proponen adquirirlos.

Sin embargo, esta obligación puede estar justificada por exigencias vinculadas a la política en materia de vivienda social de un Estado miembro, como razón imperiosa de interés general. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente apreciar si tal obligación satisface el criterio de proporcionalidad.

(véanse los apartados 65 a 69 y el punto 2 del fallo)

4.        Los incentivos fiscales y los mecanismos de subvención pueden calificarse de ayudas de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. Incumbe al órgano jurisdiccional remitente apreciar si se cumplen los requisitos relativos a la existencia de una ayuda de Estado, y, en caso afirmativo, en relación con las medidas que tienen por objeto compensar la carga social a la que están sometidos determinados promotores y parceladores, comprobar si la Decisión 2005/842, relativa a la aplicación de las disposiciones del artículo 86 CE, apartado 2, a las ayudas estatales en forma de compensación por servicio público concedidas a algunas empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general, se aplica a tales medidas.

A este respecto, se consideran ayudas las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que puedan considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado. En cambio, en la medida en que una intervención estatal debe considerarse una compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público, de forma que estas empresas no gozan, en realidad, de una ventaja financiera y que, por tanto, dicha intervención no tiene por efecto situar a estas empresas en una posición competitiva más favorable respecto a las empresas competidoras, tal intervención no está incluida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1. Tal podría ser el caso de las medidas que tienen por objeto compensar la carga social impuesta a los parceladores y a los promotores, que consiste en destinar una parte de su proyecto a la construcción de viviendas sociales o a realizar una contribución económica al municipio en el que se ejecuta dicho proyecto.

No obstante, para que a tal compensación no se le aplique, en un caso concreto, la calificación de ayuda de Estado, deben cumplirse una serie de requisitos. En primer lugar, la empresa beneficiaria de una compensación de esa índole debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público y éstas deben estar claramente definidas. A este respecto, teniendo en cuenta, en particular, la amplia facultad de apreciación de que disponen los Estados miembros, no se puede excluir que los servicios de vivienda social puedan calificarse de servicio público. El hecho de que la carga social no beneficie directamente a los particulares, solicitantes de viviendas sociales, sino a las empresas del sector de la vivienda social, no tiene incidencia alguna sobre la calificación del servicio en cuestión. En segundo lugar, los parámetros para el cálculo de la compensación deben establecerse previamente de forma objetiva y transparente, para evitar que ésta confiera una ventaja económica que pueda favorecer a la empresa beneficiaria respecto a las empresas competidoras. En tercer lugar, la compensación concedida no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones. En cuarto lugar, la citada compensación debe calcularse sobre la base de un análisis de los costes que una empresa media, bien gestionada y adecuadamente equipada con los medios necesarios para poder satisfacer las exigencias de servicio público requeridas, habría soportado para ejecutar estas obligaciones, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones.

(véanse los apartados 83 a 89, 91, 92 y 102 y el punto 3 del fallo)

5.        Véase el texto de la resolución.

(véanse los apartados 94 y 95)

6.        La edificación de viviendas sociales que deben posteriormente ser vendidas, a precios sometidos a límites máximos, a un organismo público de viviendas sociales o mediante la subrogación de este organismo en el prestador de servicios que ha edificado estas viviendas, está incluida en el concepto de «contrato público de obras» definido en el artículo 1, apartado 2, letra b), de la Directiva 2004/18, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, cuando se cumplen los criterios establecidos en dicha disposición, lo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

(véanse el apartado 119 y el punto 4 del fallo)