CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JÁN MAZÁK
prezentate la 17 aprilie 2012(1)
Cauza C‑176/11
HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica,
HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd
împotriva
Bundesminister für Finanzen
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de
Verwaltungsgerichtshof (Austria)]
„Libera prestare a serviciilor — Jocuri de noroc — Reglementare a unui stat membru care interzice, pe teritoriul său, publicitatea pentru promovarea cazinourilor situate în alte state, atunci când nivelul de protecție legală a jucătorilor în statul respectiv nu este considerat echivalent nivelului de protecție națională”
1. Verwaltungsgerichtshof (Austria) a adresat Curții întrebarea preliminară referitoare la libera prestare a serviciilor, care are următorul cuprins:
„O reglementare a unui stat membru care autorizează publicitatea în acest stat membru pentru localurile din străinătate ale unor cazinouri numai în cazul în care dispozițiile legale privind protecția jucătorilor în aceste localuri sunt conforme cu dispozițiile naționale este compatibilă cu libera prestare a serviciilor?”
2. Instanța de trimitere consideră că răspunsul Curții la această întrebare este necesar pentru a-i permite să se pronunțe asupra acțiunii introduse de două societăți pe acțiuni stabilite în Slovenia, și anume HIT hoteli, igralnice, turizem dd Nova Gorica și HIT LARIX, prirejanje posebnih iger na srečo in turizem dd (denumite în continuare „reclamantele din acțiunea principală”), împotriva Bundesminister für Finanzen (ministrul federal al finanțelor) în legătură cu deciziile emise de acesta din urmă de respingere a cererilor formulate de reclamantele din acțiunea principală pentru obținerea autorizației de a face publicitate în Austria pentru localurile de jocuri de noroc ale acestora, situate în Slovenia.
3. Deciziile atacate, adoptate de Bundesminister für Finanzen, s-au întemeiat pe faptul că reclamantele din acțiunea principală, care dețin concesiuni pentru organizarea anumitor jocuri de noroc în Slovenia, nu au demonstrat că dispozițiile legale din Republica Slovenia în materia protecției jucătorilor sunt cel puțin analoage dispozițiilor legale austriece, împrejurare ce reprezintă una dintre condițiile pentru acordarea unei autorizații de publicitate, în Austria, pentru cazinourile din străinătate.
Reglementarea națională
4. În Austria, jocurile de noroc sunt reglementate de Legea federală privind jocurile de noroc (Glücksspielgesetz, BGBl. 620/1989, denumită în continuare „GSpG”).
5. Articolul 3 din GSpG instituie un monopol de stat în materia jocurilor de noroc, prevăzând că dreptul de a organiza și de a exploata aceste jocuri este în principiu rezervat statului, cu excepția cazurilor în care legea menționată prevede altfel.
6. În temeiul articolului 21 alineatul (1) din GSpG, Bundesminister für Finanzen este autorizat să atribuie dreptul de a organiza și de a exploata jocuri de noroc prin acordarea de concesiuni de exploatare a cazinourilor.
7. Publicitatea pentru cazinouri este reglementată la articolul 56 din GSpG. Versiunea actuală a acestui articol este rezultatul unei modificări a GSpG, realizată prin Legea din 26 august 2008 (BGBl. I, 126/2008). Această modificare a fost adoptată în urma unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, inițiată de Comisia Comunităților Europene(2), care a imputat Republicii Austria versiunea anterioară a articolului 56 din GSpG, ce prevedea interdicția de a face publicitate pentru cazinourile din străinătate. Versiunea actuală a articolului 56 din GSpG are, așadar, următorul cuprins:
„(1) Concesionarii și titularii de autorizații în sensul prezentei legi au obligația de a avea o atitudine responsabilă în anunțurile lor publicitare. Respectarea unei asemenea atitudini face obiectul unei supravegheri, exclusiv exercitată de ministrul federal al finanțelor, și nu poate determina introducerea unei acțiuni în temeiul articolului 1 și următoarelor din Legea federală împotriva concurenței neloiale. Obligația prevăzută în prima teză a acestui alineat nu constituie o normă de protecție în sensul articolului 1311 din Codul civil.
(2) În conformitate cu principiile prevăzute la alineatul (1), cazinourile din statele membre ale Uniunii Europene sau ale Spațiului Economic European pot incita clienții din Austria, prin publicitate, să viziteze unitățile lor din străinătate situate în state membre ale Uniunii Europene sau ale Spațiului Economic European, cu condiția ca operatorul cazinoului să fi obținut în acest scop o autorizație din partea ministrului federal al finanțelor. O astfel de autorizație se eliberează în cazul în care operatorul cazinoului a furnizat ministrului federal al finanțelor dovada că:
1. concesiunea acordată în scopul exploatării cazinoului îndeplinește condițiile prevăzute la articolul 21 din prezenta lege și este exercitată în țara în care s-a acordat concesiunea, care este un stat membru al Uniunii Europene sau al Spațiului Economic European, și
2. dispozițiile legale în materia protecției jucătorilor adoptate de acest stat membru corespund cel puțin dispozițiilor legale austriece.
În cazul în care măsurile de publicitate nu îndeplinesc condițiile prevăzute la alineatul (1), ministrul federal al finanțelor poate interzice operatorului cazinoului din străinătate să facă publicitate.”
Apreciere
8. Este pentru a treia oară când dispozițiile cuprinse în GSpG au determinat instanțele austriece să adreseze întrebări preliminare în vederea clarificării normelor privind libera prestare a serviciilor sau, eventual, libertatea de stabilire. În primul caz, a fost vorba în special despre obligația titularilor de concesiuni de exploatare a unor cazinouri de a avea sediul pe teritoriul național(3). În al doilea caz, a fost vorba în special despre un monopol, în favoarea unui operator unic, pentru organizarea jocurilor de cazinou comercializate prin internet(4).
9. În cadrul prezentei proceduri preliminare, instanța de trimitere supune atenției Curții o normă austriacă privind autorizarea publicității pentru promovarea cazinourilor din străinătate, cu condiția ca dispozițiile legale în materia protecției jucătorilor adoptate de statul membru în care este stabilit cazinoul să fie echivalente dispozițiilor legale austriece. Instanța de trimitere urmărește să afle dacă normele privind libera prestare a serviciilor se opun unei asemenea norme.
10. S-ar părea, la prima vedere, că prin întrebarea preliminară se încearcă examinarea, iar apoi compararea nivelului de protecție a jucătorilor în Austria și în Slovenia. În realitate, situația este diferită. Această obligație revine exclusiv instanței de trimitere. Criteriile care trebuie luate în considerare la o comparare a nivelurilor de protecție a jucătorilor în diferitele sisteme juridice nu fac, așadar, obiectul reflecției noastre, exprimată în prezentele concluzii. Cu toate acestea, trebuie să semnalăm îndoielile pe care le avem cu privire la posibilitatea de a recurge în mod util la o asemenea comparare, ținând seama de lipsa armonizării în domeniul jocurilor de noroc(5), precum și de varietatea reglementării în materie în statele membre.
11. Pentru a identifica răspunsul la întrebarea preliminară, trebuie luate în considerare două elemente. În primul rând, dintr-o jurisprudență constantă reiese că noțiunea „servicii”, în sensul articolului 56 TFUE, are în vedere nu numai activitățile care constau în a permite utilizatorilor să participe la un joc în schimbul unei remunerații, ci și activitatea de promovare a jocurilor, despre care este vorba în speță, dat fiind că o asemenea activitate nu constituie decât o modalitate concretă de organizare și de funcționare a jocurilor de care aceasta este legată(6). Rezultă că activitatea de promovare a jocurilor beneficiază de interdicția restricțiilor privind libera prestare a serviciilor, prevăzută la articolul 56 TFUE. Cu toate acestea, asemenea restricții pot fi admise cu titlu de măsuri derogatorii, expres prevăzute la articolele 51 TFUE și 52 TFUE, aplicabile în materie în temeiul articolului 62 TFUE sau justificate de motive imperative de interes general, cu condiția respectării cerințelor care decurg din jurisprudența Curții(7).
12. În al doilea rând, astfel cum arată instanța de trimitere, urmată cu privire la acest aspect de toate părțile care au prezentat observații Curții(8), în speță nu se contestă că reglementarea austriacă care subordonează eliberarea autorizației pentru publicitatea de promovare a cazinourilor din străinătate condiției ca dispozițiile legale în materia protecției jucătorilor adoptate de statul membru în care este stabilit cazinoul să fie echivalente dispozițiilor legale austriece constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor.
13. Având în vedere cele două elemente menționate mai sus, reiese astfel cu claritate că obiectul întrebării preliminare se limitează, așadar, la a se stabili dacă obstacolul astfel creat în calea liberei prestări a serviciilor este sau nu este justificat.
14. Prin urmare, trebuie să se examineze în ce măsură o normă precum cea rezultată din reglementarea austriacă în discuție, care subordonează autorizarea publicității pentru promovarea cazinourilor din străinătate condiției ca dispozițiile legale în materia protecției jucătorilor adoptate de statul membru în care este stabilit cazinoul să fie echivalente dispozițiilor legale naționale aplicabile în materie poate fi justificată pentru motive „de ordine publică, de siguranță publică și de sănătate publică”, în conformitate cu enumerarea cuprinsă la articolul 52 TFUE(9), aplicabilă în materie în temeiul articolului 62 TFUE, sau pentru motive imperative de interes general, admise în temeiul jurisprudenței Curții.
15. Printre aceste motive se înscriu în special obiectivele de protecție a consumatorilor, de prevenire a fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc, precum și de prevenire a atingerilor aduse ordinii sociale în general(10). Mai mult, Curtea recunoaște că în domeniul jocurilor și al pariurilor, în care excesele au consecințe sociale prejudiciabile, pot fi justificate reglementările naționale care au rolul de a evita stimularea cererii limitând, în schimb, exploatarea pasiunii ființelor umane pentru joc(11).
16. În această privință, trebuie de asemenea amintită jurisprudența constantă potrivit căreia particularitățile de ordin moral, religios sau cultural, precum și consecințele prejudiciabile din punct de vedere moral și financiar pentru individ și pentru societate care sunt asociate cu jocurile și cu pariurile pot fi de natură să justifice existența, în beneficiul autorităților naționale, a unei puteri de apreciere suficiente pentru a determina, potrivit propriei scări de valori, cerințele pe care le presupune protecția consumatorului și a ordinii sociale. Prin urmare, statele membre au, în principiu, libertatea de a stabili obiectivele politicii lor în materie de jocuri de noroc și, eventual, de a defini cu precizie nivelul de protecție urmărit(12).
17. În ceea ce privește un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor în discuție, și anume o normă care subordonează publicitatea de promovare a cazinourilor din străinătate condiției ca dispozițiile legale în materia protecției jucătorilor adoptate de statul membru în care este stabilit cazinoul să fie echivalente dispozițiilor legale naționale, s‑ar părea că acest obstacol urmărește efectiv un obiectiv de protecție a consumatorilor. În această privință, guvernul austriac a afirmat că reglementarea publicității pentru cazinourile din străinătate viza îndeosebi protecția consumatorilor, precum și combaterea, într‑un mod specific, a dependenței de jocurile de noroc, împiedicând cazinourile să incite indivizii să joace în mod excesiv. Desigur, instanța de trimitere are obligația să verifice dacă dispoziția națională urmărește efectiv obiectivele menționate(13).
18. În orice caz, nu trebuie ignorate celelalte condiții, rezultate din jurisprudența Curții, privind justificarea unui obstacol în calea liberei prestări a serviciilor. Potrivit acestei jurisprudențe, un asemenea obstacol trebuie să fie adecvat pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv. Mai mult, el trebuie aplicat în mod nediscriminatoriu(14).
19. În acest stadiu al reflecției noastre, considerăm util să identificăm în speță, o dată în plus, un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor. Este vorba despre o „normă care subordonează publicitatea care urmărește promovarea cazinourilor din străinătate condiției ca dispozițiile legale în materia protecției jucătorilor adoptate de statul membru în care este stabilit cazinoul să fie echivalente dispozițiilor legale ale statului membru pe teritoriul căruia trebuie difuzată această publicitate”. Această normă este echivalentă unui sistem de autorizare prealabilă a unei publicități care urmărește promovarea cazinourilor din străinătate.
20. Este adevărat că, în cauza care a determinat pronunțarea Hotărârii Sjöberg și Gerdin(15), Curtea a considerat interdicția publicității destinate rezidenților statului membru pentru jocuri de noroc organizate în alte state membre în scopuri lucrative de către operatori privați ca fiind un obstacol justificat în calea liberei prestări a serviciilor. Cu toate acestea, trebuie să se rețină că legislația suedeză aflată la originea întrebărilor preliminare din acea cauză urmărea un obiectiv diferit de cel urmărit de reglementarea austriacă în discuție în speță, și anume obiectivul de instituire a unei limitări stricte a caracterului lucrativ al exploatării jocurilor de noroc. Pentru acest motiv, nu se poate concluziona că, deși interdicția totală a publicității era justificată, în cazul unui sistem de autorizare prealabilă a publicității trebuie să se procedeze în același mod, pe baza argumentului a maiori ad minus.
21. Astfel, nu excludem posibilitatea ca un asemenea sistem să contribuie ca atare la urmărirea obiectivului de protecție a consumatorilor și, prin urmare, să fie considerat necesar pentru atingerea unui asemenea obiectiv. În acest fel, un asemenea sistem, deși constituie un obstacol în calea liberei prestări a serviciilor, ar putea fi utilizat ca o măsură de protecție a consumatorilor.
22. Cu toate acestea, evaluarea unui sistem concret de autorizare prealabilă depinde de condițiile definite pentru obținerea unei autorizații. În speță, eliberarea autorizației este condiționată de obligația operatorului cazinoului de a demonstra că nivelul legal de protecție a jucătorilor în statul membru în care este stabilit cazinoul este echivalent celui din statul membru pe teritoriul căruia ar trebui efectuată publicitatea.
23. Considerăm că un sistem de autorizare prealabilă astfel orientat depășește ceea ce este necesar pentru a atinge obiectivul de protecție a consumatorilor, pentru două motive.
24. În primul rând, sistemul de autorizare prealabilă în discuție ar putea reprezenta o interdicție totală „ascunsă” a unei publicități care urmărește promovarea cazinourilor din străinătate. Această situație s-ar regăsi dacă autoritățile statului membru în cauză ar considera în mod sistematic că nivelul legal de protecție a jucătorilor în toate celelalte state membre este inferior celui care există în propriul stat(16). În această privință, dorim încă o dată să amintim îndoielile noastre referitoare la posibilitatea de a face o comparație efectivă între nivelurile de protecție a jucătorilor existente în diferitele ordini juridice, având în vedere lipsa armonizării în domeniul jocurilor de noroc, precum și varietatea reglementărilor în materie în statele membre.
25. În al doilea rând și în orice ipoteză, sistemul de autorizare prealabilă în discuție determină, în final, o discriminare întemeiată pe originea solicitantului, întrucât operatorii de cazinouri care solicită o autorizație în temeiul articolului 56 alineatul (2) din GSpG sunt evaluați în funcție de statul membru în care este stabilit cazinoul și în special în funcție de ordinea sa juridică. În cadrul aplicării articolului 56 din GSpG, autoritățile austriece vor stabili succesiv lista statelor membre a căror ordine juridică nu îndeplinește condiția nivelului echivalent în materia protecției jucătorilor și, în consecință, solicitanții ulteriori vor fi apreciați numai în funcție de statul membru în care este stabilit cazinoul respectiv.
26. În plus, acordarea unei autorizații depinde doar de conținutul legislației statului membru, fără a fi luat în considerare nivelul real de protecție a jucătorilor, asigurată de operatorul cazinoului. Astfel cum instanța de trimitere a observat în mod întemeiat în decizia de trimitere, operatorii cazinoului nu au nicio influență asupra acestui aspect.
27. Pentru a concluziona, având în vedere cele de mai sus, considerăm că protecția consumatorilor împotriva unei publicități care urmărește promovarea cazinourilor situate în străinătate poate fi realizată prin măsuri mai puțin constrângătoare decât un sistem de autorizare prealabilă care condiționează acordarea unei autorizații de obligația operatorului cazinoului de a demonstra că nivelul legal de protecție a jucătorilor în statul membru în care este stabilit cazinoul respectiv este echivalent celui din statul membru pe teritoriul căruia ar trebui efectuată publicitatea.
Concluzie
28. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții să răspundă în modul următor la întrebarea preliminară adresată de Verwaltungsgerichtshof:
„Articolul 56 TFUE trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări a unui stat membru care condiționează autorizarea unei publicități care urmărește promovarea cazinourilor situate în străinătate de obligația operatorului cazinoului de a demonstra că nivelul legal de protecție a jucătorilor în statul membru în care este stabilit cazinoul respectiv este echivalent celui din statul membru pe teritoriul căruia ar trebui efectuată publicitatea.”