CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
JULIANE KOKOTT
prezentate la 6 septembrie 2012(1)
Cauza C‑226/11
Expedia Inc.
[cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare formulată de Cour de cassation (Franța)]
„Concurență – Articolul 81 CE – Atingere semnificativă adusă concurenței – Aprecierea caracterului semnificativ al acordurilor având ca obiect restrângerea concurenței – Comunicarea Comisiei denumită de minimis («Comunicarea privind acordurile de importanță minoră») – Nedepășirea pragurilor cotelor de piață prevăzute în Comunicarea de minimis – Dreptul autorităților naționale de concurență de a aplica articolul 81 CE și de a aplica în același timp amenzi – Articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003”
I – Introducere
1. Comunicările Comisiei Europene în domeniul dreptului concurenței sunt obligatorii pentru autoritățile naționale de concurență și pentru instanțele naționale? În esență, aceasta este problema de drept pe care trebuie să o examineze Curtea în prezenta procedură de pronunțare a unei hotărâri preliminare. Această întrebare se ridică cu privire la așa‑numita „Comunicare de minimis”(2) (denumită uneori și „Comunicarea privind acordurile de importanță minoră”), prin care Comisia precizează în ce condiții acceptă o restrângere semnificativă a concurenței în sensul articolului 81 CE (în prezent articolul 101 TFUE).
2. Această întrebare a fost adresată de Cour de cassation(3) din Franța, sesizată cu litigiul dintre agenția de voiaj online Expedia și autoritatea franceză în domeniul concurenței(4). Expedia a înființat împreună cu societatea feroviară franceză Société nationale des chemins de fer (SNCF) o întreprindere comună în vederea vânzării biletelor de tren și a altor servicii de voiaj. Prin această colaborare, Expedia a avut parte de un acces privilegiat la site‑ul internet „voyages‑sncf.com” al SNCF și a beneficiat astfel de un tratament privilegiat pentru serviciile sale, care a fost refuzat altor agenți de voiaj. Autoritatea franceză în domeniul concurenței a considerat că acest lucru reprezintă o restrângere interzisă a concurenței și a aplicat amenzi Expedia și SNCF, considerând că s‑au încălcat atât articolul 81 CE, cât și norma corespunzătoare din reglementarea națională a concurenței.
3. Opinii divergente există între părțile din acțiunea principală în special cu privire la problema dacă acordul în litigiu dintre Expedia și SNCF reprezintă o restrângere semnificativă a concurenței în sensul articolului 81 CE. Expedia afirmă că pragul cotei de piață de 10 % pe care Comisia l‑a instituit ca valoare de referință prin Comunicarea de minimis nu a fost atins în speță, motiv pentru care, în opinia sa, autoritatea franceză în domeniul concurenței nu ar fi trebuit să prezume existența unei atingeri semnificative aduse concurenței.
4. În acest context, Cour de cassation urmărește să afle dacă, în temeiul articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003(5), autorităților naționale le este permis să prezume existența unei restrângeri semnificative a concurenței și sub pragul menționat al cotei de piață de 10 %. Instanța supremă franceză subliniază în special că, potrivit constatărilor din acțiunea principală, acordul în litigiu dintre Expedia și SNCF nu a avut numai un efect anticoncurențial, ci și un obiect anticoncurențial.
5. Prin soluționarea prezentei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare, Curtea de Justiție va determina în mod decisiv marja de apreciere de care vor dispune în viitor autoritățile naționale de concurență și instanțele naționale atunci când aplică articolul 101 TFUE. Această cauză oferă, în plus, posibilitatea de a preciza în continuare la nivelul Uniunii și la nivel național cerințele pentru constatarea restrângerilor concurenței prin obiect. Niciunul dintre aceste aspecte nu este deloc de neglijat în raport cu funcționarea sistemului descentralizat de punere în aplicare a dreptului concurenței, introdus prin Regulamentul nr. 1/2003.
II – Cadrul normativ
A – Dreptul Uniunii
6. Pentru soluționarea acestei cereri de pronunțare a unei hotărâri preliminare trebuie să se ține seama de interdicția acordurilor anticoncurențiale (denumită în continuare și „interdicția privind înțelegerile”), în versiunea acesteia înainte de intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, întrucât decizia în litigiu din acțiunea principală a fost adoptată de Consiliul Concurenței francez în februarie 2009. În speță, cadrul juridic este reprezentat, prin urmare, de articolul 81 alineatul (1) CE și de Regulamentul nr. 1/2003 adoptat pentru punerea în aplicare a acestuia. Considerațiile noastre privitoare la articolul 81 CE sunt însă în mod corespunzător aplicabile articolului 101 TFUE, citat de instanța de trimitere.
7. „Cu privire la raportul dintre [articolul 81 CE] [...] și legislațiile naționale de concurență”, articolul 3 din Regulamentul nr. 1/2003 prevede următoarele:
„(1) Atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre sau instanțele naționale aplică legislația națională de concurență acordurilor, deciziilor asociațiilor de întreprinderi sau practicilor concertate în sensul articolului 81 [CE], care pot afecta comerțul dintre statele membre în sensul acestei dispoziții, ele aplică de asemenea articolul 81 [CE] acestor acorduri, decizii sau practici concertate. [...]
(2) Aplicarea legislației naționale de concurență nu poate genera interzicerea acordurilor, deciziilor asociațiilor de întreprinderi sau a practicilor concertate care pot aduce atingere comerțului dintre statele membre, dar care nu restrâng concurența în sensul articolului 81 alineatul (1) [CE], sau care îndeplinesc condițiile articolului 81 alineatul (3) [CE] sau care intră sub incidența unui regulament de aplicare a articolului 81 alineatul (3) [CE].
[...]”
8. Articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003 prevede următoarele cu privire la „[c]ooperarea dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre”:
„Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre aplică normele comunitare de concurență în strânsă cooperare.”
9. Cu titlu suplimentar, facem trimitere la considerentele (1), (6), (8), (14), (15), (22) și (34) din preambulul Regulamentului nr. 1/2003:
„(1) Pentru a institui un sistem care să garanteze că nu este denaturată concurența pe [piața internă], articolele 81 și 82 din tratat trebuie aplicate eficient și uniform în [Uniune]. [...]
[...]
(6) Pentru a asigura aplicarea eficientă a normelor de concurență [ale Uniunii], autoritățile de concurență din statele membre ar trebui să fie implicate în mai mare măsură. În acest scop, aceste autorități ar trebui să fie împuternicite să aplice dreptul [Uniunii].
[...]
(8) Pentru a se asigura aplicarea eficientă a normelor [...] de concurență [ale Uniunii] și funcționarea corespunzătoare a mecanismelor de cooperare prevăzute de prezentul regulament, este necesar să se impună autorităților de concurență și instanțelor din statele membre să aplice, de asemenea, articolele 81 [CE] și 82 [CE] în cauzele în care aplică legislația națională de concurență acordurilor și practicilor care ar putea să afecteze comerțul dintre statele membre. În scopul de a crea condiții de concurență uniforme pentru acorduri, decizii ale asociaților de întreprinderi și practici concertate pe piața internă, este de asemenea necesar să se stabilească [...] relația dintre legislațiile naționale și dreptul [Uniunii] în domeniul concurenței. În acest sens, este necesar să se prevadă ca aplicarea legislațiilor naționale de concurență acordurilor, deciziilor sau practicilor concertate în sensul articolului 81 alineatul (1) [CE] să nu poată genera interzicerea acestor acorduri, decizii și practici concertate dacă acestea nu sunt interzise și de dreptul [Uniunii] în domeniul concurenței. [...]
[...]
(14) Poate fi utilă, în cazuri excepționale, atunci când este necesar în interesul public al [Uniunii], adoptarea de către Comisie a unei decizii cu caracter declarativ care să arate că interdicția prevăzută la articolul 81 [CE] sau la articolul 82 [CE] nu se aplică, în vederea clarificării legislației și a asigurării aplicării consecvente a acesteia în [Uniune], în special în privința noilor tipuri de acorduri și practici asupra cărora jurisprudența și practica administrativă nu s‑au pronunțat.
(15) Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre ar trebui să formeze împreună o rețea de autorități publice care să aplice normele de concurență [ale Uniunii] în strânsă cooperare. [...]
[...]
(22) Pentru a se asigura respectarea principiilor securității juridice și aplicarea uniformă a normelor de concurență [ale Uniunii] într‑un sistem de competențe paralele, trebuie evitate deciziile conflictuale. [...]
[...]
(34) Principiile prevăzute la articolele 81 [CE] și 82 [CE], așa cum au fost aplicate [...], au acordat un rol central organismelor [Uniunii]. Acest rol central ar trebui menținut, asigurându‑se în același timp implicarea mai puternică a statelor membre în aplicarea regulilor de concurență [ale Uniunii]. [...]
[...]”
10. În speță este de asemenea relevantă Comunicarea de minimis din 2001 a Comisiei. Aceasta prevede, între altele:
„[...]
2. În prezenta comunicare, Comisia cuantifică, prin intermediul pragurilor cotei de piață, ceea ce nu constituie o restrângere semnificativă a concurenței în sensul articolului 81 [CE]. [...]
[...]
4. Comisia nu declanșează o procedură la cerere sau din oficiu în cazurile care fac obiectul prezentei comunicări. Atunci când întreprinderile estimează cu bună‑credință că un acord face obiectul prezentei comunicări, Comisia nu va aplica amenzi. Cu toate că nu este obligatorie pentru acestea, prezenta comunicare intenționează, de asemenea, să ofere indicații instanțelor și autorităților statelor membre în ceea ce privește aplicarea articolului 81 din tratat.
[...]
6. Prezenta comunicare nu aduce atingere interpretării care ar putea fi dată articolului 81 [CE] de către Curtea de Justiție sau de Tribunal [...].
[...]
7. Comisia consideră că acordurile între întreprinderi care aduc atingere comerțului dintre statele membre nu restrâng în mod semnificativ concurența în sensul articolului 81 alineatul (1) [CE]:
(a) în cazul în care cota de piață cumulată deținută de părțile la acord nu depășește 10 % pe niciuna dintre piețele relevante afectate de respectivul acord, atunci când acordul este încheiat între întreprinderi care sunt concurenți existenți sau potențiali pe una din aceste piețe (acorduri între concurenți) [...]
[...]
[...]
11. Punctele 7, 8 și 9 nu se aplică acordurilor care conțin oricare dintre următoarele restricții grave [...]
[...]”
B – Dreptul național
11. Din dreptul francez este relevant în primul rând articolul L 420‑1 din Codul comercial (code de commerce), care cuprinde, în esență, aceeași interdicție a înțelegerilor prevăzută și la nivelul Uniunii la articolul 81 CE (în prezent articolul 101 TFUE).
12. Articolul L 464‑6‑1 din Codul comercial a preluat, în plus, și pragurile stabilite de Comunicarea de minimis a Comisiei și oferă autorității de concurență posibilitatea de a decide cu privire la aplicarea unei proceduri pentru cazurile de importanță minoră(6). Prin urmare, dacă întreprinderile, care sunt părți ale unui acord, nu ating pragurile cotei de piață menționate în acea comunicare, autoritatea de concurență poate decide să nu urmeze procedura în continuare.
III – Situația de fapt și acțiunea principală
13. Societatea feroviară franceză de drept public SNCF a dorit să își dezvolte serviciile de vânzare de bilete de tren și de călătorii pe internet, motiv pentru care a căutat un partener experimentat. Aceasta a ales Expedia, o societate de drept american, specializată în vânzarea de călătorii pe internet. SNCF și Expedia au încheiat în septembrie 2001 mai multe acorduri cu privire la colaborarea lor și au înființat o filială comună, respectiv GL Expedia, a cărei denumire a fost schimbată în anul 2004 în Agence Voyages‑sncf.com (Agence VSC). Site‑ul internet voyages‑sncf.com, destinat până la acel moment numai informării, rezervării și vânzării de bilete de tren pe internet, a găzduit de atunci activitatea societății comune și a fost modificat pentru a oferi, pe lângă prestațiile sale inițiale, serviciile unei agenții de voiaj online.
14. În urma unei plângeri formulate de mai mulți concurenți, autoritatea franceză de concurență a constatat prin decizia nr. 09‑D‑06 din 5 februarie 2009 că SNCF și Expedia ar fi aplicat practici de înțelegere interzise prin articolul L 420‑1 din Codul comercial și prin articolul 81 CE. Aceasta a constatat, conform informațiilor instanței de trimitere, că practica convenită de SNCF și Expedia avusese obiect anticoncurențial. Ca sancțiune, a aplicat Expedia o amendă în valoare de 500 000 de euro, iar SNCF, o amendă în valoare de 5 000 000 de euro.
15. În procedura administrativă desfășurată în fața autorității de concurență, Expedia a invocat, în esență, faptul că pragurile prevăzute de Comunicarea de minimis a Comisiei, precum și limitele corespunzătoare prevăzute la articolul L 464‑6‑1 din Codul comercial nu au fost atinse din cauza unei pretinse erori de calcul(7). Ca urmare a inexistenței cotei de piață de 10 %, conform articolului 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, nu ar fi trebuit să aibă loc o sancționare din partea autorității naționale de concurență, întrucât în Comunicarea de minimis se arată când există o restrângere semnificativă a concurenței în sensul articolului 81 CE. Dreptul național al concurenței nu poate fi mai strict în ceea ce privește acest aspect decât dreptul european în materie de concurență.
16. Autoritatea de concurență a respins acest argument invocat de Expedia, arătând că Expedia și SNCF sunt concurenți pe piața afectată a serviciilor online de agenții de turism și că dețineau peste 10 % din cotele de piață. În plus, autoritatea de concurență a subliniat că acordul dintre Expedia și SNCF are un obiect anticoncurențial.
17. Împotriva hotărârii autorității de concurență, Expedia a formulat o acțiune la Cour d’appel de Paris. Aceasta nu a răspuns direct la chestiunea calculării cotei de piață deținute de Agence VSC pe piața afectată. Dimpotrivă, prin hotărârea din 23 februarie 2010, instanța a arătat, făcând referire la dispoziția „poate” a articolului L 464‑6‑1 din Codul comercial, că investigarea și sancționarea înțelegerilor este posibilă și dacă nu se atinge pragul cotei de piață. În măsura în care sunt îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 81 CE, fapt confirmat în speță de Cour d’appel, nici articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 nu se opune aplicării amenzilor.
18. Ca urmare a recursului formulat de Expedia împotriva hotărârii pronunțate de Cour d’appel, cauza se află în prezent pe rolul Cour de cassation(8), instanța de trimitere.
IV – Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare și procedura în fața Curții
19. Prin hotărârea din 10 mai 2011, primită de Curte la 16 mai 2011, Cour de cassation din Franța a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Articolul 101 alineatul (1) din TFUE și articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 trebuie interpretate în sensul că se opun ca o practică constând în acorduri, decizii de asocieri de întreprinderi sau într‑o concertare, care poate aduce atingere comerțului dintre statele membre, dar care nu atinge pragurile stabilite de Comisia Europeană în Comunicarea de minimis, să fie investigată și sancționată de o autoritate națională de concurență atât în temeiul articolului 101 alineatul (1) din TFUE, cât și în temeiul legislației naționale de concurență?”
20. În acțiunea în fața Curții au prezentat observații scrise Expedia și autoritatea franceză de concurență, precum și guvernele francez, irlandez, italian și polonez, Comisia Europeană, precum și Autoritatea AELS de Supraveghere. Cu excepția guvernelor irlandez, italian și polonez, părțile la procedură au fost reprezentate și la ședința din 27 iunie 2012.
V – Apreciere
21. Punctul de plecare pentru considerațiile privind soluționarea acestei cauze ar trebui să fie articolul 3 din Regulamentul nr. 1/2003. Această dispoziție stabilește o legătură strânsă între reglementarea înțelegerilor la nivelul Uniunii și cea la nivel național(9). Dacă legislația națională în materie de concurență se aplică unui acord între întreprinderi care poate afecta comerțul dintre statele membre, atunci, în temeiul articolului 3 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 1/2003, se va aplica în paralel și articolul 81 CE (articolul 101 TFUE)(10).
22. În cazul unei asemenea aplicări în paralel a legislației Uniunii în materie de concurență și a legislației naționale în materie de concurență, articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 asigură supremația dreptului Uniunii în materie de înțelegeri. În concluzie, acordurile dintre întreprinderi pot fi interzise în temeiul legislației naționale în materie de concurență doar atunci când sunt interzise și în temeiul dreptului Uniunii(11). Legislația națională în materie de concurență nu poate genera, așadar, efecte mai stricte decât articolul 81 CE.
23. Întrucât, conform jurisprudenței constante, în temeiul articolului 81 CE pot fi investigate și sancționate numai astfel de acorduri încheiate între întreprinderi(12), care au ca obiect sau efect o restrângere semnificativă a concurenței(13), articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 impune luarea în considerare și a proporției caracterului semnificativ, în cazul în care în fața autorităților sau a instanțelor naționale se aplică, precum în speță, în paralel, legislația Uniunii în materie de înțelegeri și legislația națională în materie de înțelegeri.
24. În acest context, Cour de cassation dorește să afle dacă aprecierea de către autoritățile naționale a caracterului semnificativ al unei restrângeri a concurenței trebuie să se bazeze în mod imperativ pe acele criterii publicate la nivelul Uniunii în Comunicarea de minimis a Comisiei. Cour de cassation urmărește să afle în special dacă o autoritate națională poate prezuma o restrângere semnificativă a concurenței în cazul în care acordul examinat de ea nu atinge pragul cotei de piață stabilit prin Comunicarea de minimis, dar prezintă un obiect anticoncurențial.
25. Dintre părțile care au prezentat observații scrise în fața Curții, numai Expedia consideră că autoritățile naționale de concurență și instanțele naționale sunt ținute de pragurile cotei de piață menționate în Comunicarea de minimis, chiar și în cazul existenței unui obiect anticoncurențial. Toate autoritățile și guvernele participante la procedură consideră, dimpotrivă, că Comunicarea de minimis nu este obligatorie pentru autoritățile naționale. Unele părți consideră în plus că, în cadrul investigării unui acord între întreprinderi care are un obiect anticoncurențial, nu este necesară o verificare concretă a caracterului semnificativ al restrângerii concurenței.
A – Lipsa efectelor juridice obligatorii ale Comunicării de minimis
26. Astfel cum a constatat Curtea deja într‑un alt context, comunicările Comisiei în materie de concurență nu au efecte juridice obligatorii pentru autoritățile și instanțele naționale(14). Aceeași situație se regăsește în speță în cazul Comunicării de minimis și al pragurilor cotei de piață cuprinse în aceasta. Acest lucru nu rezultă numai din modul de redactare a comunicării, ci și din obiectivele sale și din contextul în care a fost adoptată.
27. Deja din formularea Comunicării de minimis rezultă fără echivoc că aceasta reprezintă doar poziția Comisiei(15) și că „nu este obligatorie”(16) pentru autoritățile și instanțele statelor membre. În plus, este exclusă de la bun început și impunerea unei obligații asupra instanțelor Uniunii, întrucât comunicarea precizează în mod expres că conținutul acesteia „nu aduce atingere”(17) interpretării date articolului 81 CE de Curtea de Justiție sau de Tribunal.
28. Obiectivul urmărit prin Comunicarea de minimis se opune de asemenea caracterului obligatoriu al afirmațiilor acesteia, întrucât Comisia a urmărit prin această comunicare numai să creeze transparență în activitatea sa administrativă atunci când aplică articolul 81 CE(18), precum și să pună la dispoziția întreprinderilor care își desfășoară activitatea pe piața internă și autorităților și instanțelor statelor membre o linie directoare ce cuprinde elemente de interpretare utile(19).
29. Această impresie se consolidează dacă luăm în considerare contextul Comunicării de minimis. Comisia nu a adoptat comunicarea respectivă în exercitarea unor atribuții legislative, ci mai degrabă în calitatea sa de autoritate de concurență a Uniunii Europene. Comunicarea constituie, pe de o parte, o notă explicativă a propriei practici administrative a Comisiei, iar pe de altă parte, Comisia adoptă un aviz sau o recomandare generală privind politica de concurență în cadrul responsabilității care îi revine sub aspectul menținerii și al dezvoltării unui sistem de concurență nedenaturată pe piața internă europeană(20). Comisia este abilitată în acest sens conform articolului 85 CE coroborat cu articolul 211 a doua liniuță CE (în prezent articolul 105 TFUE coroborat cu articolul 292 a patra teză TFUE)(21).
30. Astfel de avize sau recomandări nu sunt însă obligatorii [articolul 249 al cincilea paragraf CE, în prezent articolul 288 al cincilea paragraf TFUE]. Dispozițiile juridice obligatorii în vederea aplicării normelor de concurență prevăzute de tratatele europene pot fi adoptate numai de Consiliu sub forma regulamentelor sau a directivelor (articolul 83 CE, în prezent articolul 103 TFUE(22)). Comisia poate adopta doar regulamente de exceptare pe categorii, iar aceasta numai în temeiul unei delegări a Consiliului [articolul 85 alineatul (3) CE, în prezent articolul 105 alineatul (3) TFUE].
31. În afară de aceasta, conform articolului 10 din Regulamentul nr. 1/2003, Comisia are într‑adevăr competența de a adopta în situații excepționale decizii cu caracter declarativ, de constatare a inaplicabilității articolului 81 CE. Astfel de decizii se pot referi însă numai la cazuri particulare („un acord”) și în plus sunt concepute în special pentru noi tipuri de acorduri și practici(23). Avizele generale privind politica de concurență, precum cele privind caracterul semnificativ al restrângerilor concurenței din Comunicarea de minimis, ar depăși cadrul articolului 10 din Regulamentul nr. 1/2003.
32. În plus, publicarea Comunicării de minimis în seria „C” a Jurnalului Oficial al Comunităților Europene arată că prin aceasta nu s‑a dorit adoptarea de norme juridice obligatorii. Or, spre deosebire de seria „L” a acestuia, seria „C” nu are ca obiect publicarea actelor cu forță juridică obligatorie, ci doar a informațiilor, a recomandărilor și a avizelor privind Uniunea(24).
33. În sfârșit, nici principiul legalității pedepselor (nulla poena sine lege)(25) recunoscut la nivelul Uniunii nu impune recunoașterea Comunicării de minimis ca fiind o normă juridică obligatorie. Spre deosebire de opinia exprimată, se pare, de Expedia, temeiul legal pentru acțiunea autorităților de concurență împotriva acordurilor anticoncurențiale dintre întreprinderi nu îl reprezintă Comunicarea de minimis ca atare. Dimpotrivă, interdicția înțelegerilor în dreptul Uniunii este consacrată deja la nivelul dreptului primar la articolul 81 CE, așadar într‑o dispoziție din tratat care produce efecte directe în favoarea și în sarcina întreprinderilor(26). Iar în ceea ce privește sancțiunile aplicate de autoritatea franceză de concurență, acestea își au originea în dreptul național(27).
34. Rezumând, se poate pleca de la premisa că Comunicarea de minimis, privită izolat, nu urmărește să producă efecte juridice obligatorii.
B – Comunicarea de minimis ca linie directoare cu caracter indicativ pentru aplicarea articolului 81 CE (articolul 101 TFUE)
35. În pofida faptului că, astfel cum am arătat anterior, Comunicarea de minimis este lipsită de efecte juridice obligatorii, ar fi eronat să o privăm de orice importanță juridică pentru procedurile în materie de înțelegeri(28). Publicările precum Comunicarea de minimis au un caracter de „soft law”, iar importanța lor în procedurile în materie de înțelegeri nu trebuie subestimată nici pe plan european, nici pe plan național.
36. Cu privire la procedura administrativă în materie de concurență la nivelul Uniunii, în jurisprudență s‑a reținut că Comisia își impune obligații atunci când adoptă comunicări privind practica sa administrativă. Este vorba despre reguli de conduită de la care Comisia nu se poate îndepărta într‑un caz particular fără a indica motivele și fără a respecta principiul egalității de tratament(29). Un astfel de angajament unilateral rezultă și din Comunicarea de minimis, relevantă în speță, în care Comisia arată în mod expres că în cazuri minore „nu declanșează o procedură la cerere sau din oficiu”(30). Comisia menționează în continuare că nu va aplica amenzi atunci când întreprinderile estimează cu bună‑credință că un acord face obiectul Comunicării de minimis(31).
37. În ceea ce privește procedurile administrative în materie de concurență, la nivel național, Comunicarea de minimis vizează în mod expres să ofere „indicații” instanțelor și autorităților naționale cu privire la aplicarea articolului 81 CE, „cu toate că nu este obligatorie pentru acestea”(32). O astfel de recomandare este de importanță decisivă pentru funcționarea sistemului descentralizat de punere în aplicare a dreptului concurenței, introdus prin Regulamentul nr. 1/2003(33). Ea contribuie la atingerea obiectivului fundamental al unei aplicări cât mai eficiente și uniforme a articolelor 81 CE și 82 CE (în prezent articolul 101 TFUE și 102 TFUE) la nivelul Uniunii(34). Aceasta sprijină concomitent stabilirea unor condiții de concurență egale pe piața internă („level playing field”)(35) și sporește, în plus, securitatea juridică a întreprinderilor în cauză(36). Nu în ultimul rând, Expedia a evidențiat în mod întemeiat această împrejurare.
38. Rolul de conducere al Comisiei în configurarea politicii europene de concurență, consacrat în sistemul Regulamentului nr. 1/2003(37), ar fi eludat dacă autoritățile și instanțele statelor membre ar ignora pur și simplu o comunicare a Comisiei privind politica de concurență. Din obligația de cooperare loială, care revine tuturor autorităților statelor membre [articolul 10 CE, în prezent articolul 4 alineatul (3) TUE](38), rezultă, prin urmare, că autoritățile și instanțele naționale trebuie să ia în considerare în mod adecvat comunicările Comisiei privind politica de concurență, de exemplu Comunicarea de minimis, atunci când își exercită competențele care le revin în temeiul Regulamentului nr. 1/2003(39).
39. Chiar dacă pentru autoritățile de concurență și instanțele naționale nu rezultă indicații obligatorii din Comunicarea de minimis a Comisiei, pentru evaluarea din perspectiva dreptului concurenței a acordurilor dintre întreprinderi, aceste autorități și instanțe trebuie totuși să analizeze aprecierea Comisiei cu privire la caracterul semnificativ al restrângerii concurenței, cuprinsă în respectiva comunicare, și să indice motivele care pot face obiectul unui control jurisdicțional, în cazul unor eventuale derogări(40).
40. De aici nu rezultă, bineînțeles, o interdicție absolută ca instanțele naționale și autoritățile de concurență să inițieze o procedură împotriva acordurilor dintre întreprinderi aflate sub pragurile minime ale cotei de piață stabilite de Comisie.
41. Pe de o parte, cota de piață constituie numai unul dintre diferitele indicii cantitative și calitative în temeiul cărora se poate aprecia aspectul dacă dintr‑un acord între întreprinderi rezultă sau nu rezultă o restrângere semnificativă a concurenței. Astfel cum arată guvernul italian în mod întemeiat, pe lângă cotele de piață corespunzătoare ale întreprinderilor în cauză, trebuie analizat întregul context economic și juridic în care se înscrie un anumit acord(41).
42. Pe de altă parte, este posibil ca diferitele piețe ale statelor membre să se confrunte cu probleme speciale, naționale sau regionale în materie de concurență, la care autoritatea corespunzătoare și instanța corespunzătoare trebuie să aibă posibilitatea de a reacționa în mod eficient. În plus, autoritatea franceză de concurență a arătat în mod întemeiat în procedura în fața Curții că pot exista diferențe obiective în practica de investigare a autorităților de concurență, chiar dacă toate aceste autorități fac parte din Rețeaua Europeană de Concurență (REC)(42) și se află într‑o strânsă cooperare(43).
43. În consecință, autoritățile de concurență și instanțele naționale sunt libere să acționeze și împotriva acordurilor dintre întreprinderile care se situează sub pragurile menționate în Comunicarea de minimis, atât timp cât au analizat suficient indicațiile Comisiei din respectiva comunicare, iar în speță există alte indicii decât cotele de piață ale întreprinderilor în cauză care sunt în favoarea unei restrângeri semnificative a concurenței.
C – Irelevanța pragurilor cotei de piață prevăzute de Comunicarea de minimis în raport cu aprecierea acordurilor dintre întreprinderi cu obiect anticoncurențial
44. Mai rămâne de analizat problema privind importanța pe care trebuie să o dea autoritățile și instanțele naționale pragurilor cotei de piață stabilite ca recomandare de Comunicarea de minimis în cazul în care este vorba despre acorduri cu obiect anticoncurențial. Conform informațiilor furnizate de instanța de trimitere, s‑a stabilit deja că acordul în litigiu dintre Expedia și SNCF a avut un obiect anticoncurențial(44), indiferent dacă Expedia, guvernul francez și Comisia contestă acest lucru în fața Curții de Justiție.
45. În acest context trebuie clarificat aspectul dacă conform Comunicării de minimis este posibilă prezumarea unei restrângeri semnificative a concurenței în cazul în care nu se depășesc pragurile cotei de piață stabilite prin comunicare, dar se urmărește un obiect anticoncurențial. Astfel cum s‑a arătat mai ales în ședință, este de dorit să se clarifice jurisprudența Curții de Justiție referitoare la acest aspect.
46. În primul rând, trebuie menționat că lipsa efectelor juridice obligatorii ale unui act al Comisiei precum Comunicarea de minimis nu împiedică Curtea de Justiție să îl interpreteze în cadrul unei proceduri preliminare în temeiul articolului 267 primul paragraf litera (b) TFUE(45).
47. Din punctul de vedere al conținutului, Comunicarea de minimis se întemeiază pe jurisprudența Curții potrivit căreia interzicerea înțelegerilor prevăzută la articolul 81 CE (în prezent articolul 101 TFUE) cuprinde numai restrângerile semnificative ale concurenței(46). Această constatare fundamentală a Curții de Justiție este valabilă atât cu privire la acorduri între întreprinderi cu obiect anticoncurențial, cât și cu privire la astfel de acorduri cu efect anticoncurențial(47). Cu alte cuvinte, cerința caracterului semnificativ este, în principiu, valabilă atât pentru restrângeri ale concurenței prin obiect, cât și pentru cele prin efect.
48. Acest lucru nu înseamnă însă că cerințele privind dovedirea caracterului semnificativ sunt aceleași în ambele cazuri. Dimpotrivă, aceste cerințe se deosebesc în funcție de aspectul dacă un acord între întreprinderi are un obiect anticoncurențial sau produce numai efecte anticoncurențiale.
49. Astfel, doar dacă nu există suficiente indicii privind existența unui obiect anticoncurențial, aplicarea articolului 81 alineatul (1) CE necesită dovedirea efectelor anticoncurențiale concrete ale unui acord. Dacă s‑a stabilit însă deja că acordul în discuție are un obiect anticoncurențial, potrivit jurisprudenței constante, nu mai este necesară probarea concretă a efectelor dezavantajoase ale acestui acord asupra concurenței. În acest caz este suficient să se arate că acel acord are în mod concret capacitatea de a împiedica, de a restrânge sau de a denatura concurența pe piața internă(48).
50. Aceste cerințe diferite în materie de probă se întemeiază pe împrejurarea că restrângerile prin obiect pot fi considerate, prin însăși natura lor, ca fiind dăunătoare pentru buna funcționare a concurenței(49). Acordurile cu obiect anticoncurențial sunt recunoscute ca fiind dăunătoare pentru societate(50). Ele nu pot fi considerate ca fiind încălcări minore. Dimpotrivă, trebuie să se considere că întreprinderile care încheie un acord cu obiect anticoncurențial intenționează astfel întotdeauna o restrângere semnificativă a concurenței, indiferent de valoarea cotelor lor de piață și a cifrelor lor de afaceri.
51. Prin Comunicarea de minimis, Comisia nu poate fi într‑o poziție contradictorie față de indicațiile care rezultă direct din articolul 81 CE(51). În consecință, Comunicarea de minimis exceptează expres anumite „restricții esențiale” de la aplicarea pragurilor cotei de piață(52). Astfel cum a recunoscut chiar Comisia în ședința desfășurată în fața Curții de Justiție, desigur, comunicarea menționată nu cuprinde o enumerare exhaustivă a tuturor acordurilor cu obiect anticoncurențial(53).
52. Neaplicarea pragurilor cotei de piață prevăzute de Comunicarea de minimis în privința acordurilor cu obiect anticoncurențial este utilă atât din punct de vedere juridic, cât și în ceea ce privește politica concurenței: pragurile cotei de piață, precum cele cuprinse în Comunicarea de minimis, sunt destinate să creeze securitate juridică. Ele formează o zonă de securitate (în limba engleză: „safe harbour”), în cadrul căreia întreprinderile între care a fost încheiat acordul nu trebuie să aibă temeri privind încălcarea interzicerii înțelegerilor. Un astfel de tratament preferențial nu poate fi însă în beneficiul întreprinderilor care încheie acorduri cu obiect anticoncurențial. În caz contrar, întreprinderile ale căror cote de piață se află sub aceste praguri ale Comunicării de minimis ar fi practic invitate să renunțe la o concurență efectivă între ele și să încheie înțelegeri, încălcând principii fundamentale ale pieței interne. Nu în ultimul rând Polonia a evidențiat în mod întemeiat acest aspect.
53. În concluzie trebuie să se rețină, așadar, că pragurile cotei de piață stabilite în Comunicarea de minimis sunt irelevante în cazul în care este vorba despre aprecierea caracterului semnificativ al acordurilor cu obiect anticoncurențial încheiate între întreprinderi. Acest lucru a fost evidențiat în mod întemeiat de autoritatea franceză de concurență, precum și de guvernele francez, italian și irlandez. Și Comisia și‑a însușit în esență acest argument în ședința desfășurată în fața Curții.
54. În jurisprudența Curții de Justiție pot fi găsite într‑adevăr hotărâri izolate în care se constată că este inaplicabilă interzicerea înțelegerilor și în cazul acordurilor cu obiect anticoncurențial, încheiate între întreprinderi, atât timp cât aceste acorduri „nu a[u] decât un efect nesemnificativ asupra pieței, ținând seama de slaba poziție a celor interesați pe piața produselor în cauză”(54). Acest lucru nu trebuie înțeles însă în mod eronat, în sensul că caracterul semnificativ al restrângerilor concurenței prin obiect trebuie măsurat cu ajutorul pragurilor cotei de piață și mai ales nu cu ajutorul acelorași praguri utilizate la verificarea caracterului semnificativ al restrângerii concurenței prin efect(55). În caz contrar s‑ar șterge în mod inadmisibil diferența fundamentală dintre restrângerea concurenței prin obiect și cea prin efect.
55. În consecință, Curtea de Justiție nu a ezitat să confirme caracterul semnificativ al restrângerii concurenței în cazul cotelor de piață relativ mici care s‑au aflat clar sub „pragul de minimis” de 10 %, în discuție în speță, atât timp cât întreprinderile participante au urmărit prin practica lor un obiect anticoncurențial(56). Unele hotărâri ale instanțelor Uniunii nici măcar nu au solicitat indicii concrete privind caracterul semnificativ al restrângerii concurenței în cazul în care s‑a constatat că un acord încheiat între întreprinderi a avut un obiect anticoncurențial(57).
56. Toate aceste considerații permit să se tragă concluzia că pentru dovedirea caracterului semnificativ al restrângerii concurenței prin obiect nu se pot impune în niciun caz condiții mai stricte decât cele din așa‑numita „condiție privind afectarea comerțului dintre statele membre”, prevăzută la articolul 81 alineatul (1) CE [articolul 101 alineatul (1) TFUE], impuse pentru dovedirea caracterului semnificativ al afectării comerțului dintre statele membre(58).
57. În cazul în care s‑a stabilit, așadar, precum în speță, că un acord cu obiect anticoncurențial, încheiat între întreprinderi, este de natură să afecteze în mod semnificativ comerțul dintre statele membre(59), se poate concluziona în mod clar că acordul respectiv este de asemenea în măsură să restrângă, să denatureze sau chiar să împiedice în mod semnificativ concurența pe piața internă.
VI – Concluzie
58. Pe fondul considerațiilor precedente, propunem Curții să răspundă la întrebarea adresată de Cour de cassation după cum urmează:
„1) Articolul 81 alineatul (1) CE și articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 trebuie interpretate în sensul că autoritatea de concurență a unui stat membru poate investiga și poate sancționa un acord între întreprinderi, ca fiind anticoncurențial, chiar dacă pragurile cotei de piață stabilite de Comisia Europeană prin Comunicarea de minimis nu au fost atinse, cu condiția ca autoritatea națională să fi analizat suficient comunicarea și să demonstreze prin alte mijloace că acordul menționat are ca obiect sau ca efect o restrângere semnificativă a concurenței.
2) Comunicarea de minimis a Comisiei trebuie interpretată în sensul că pragurile cotei de piață definite de aceasta sunt irelevante dacă este vorba despre aprecierea caracterului semnificativ al unei restrângeri a concurenței care pornește de la acordurile cu obiect anticoncurențial încheiate între întreprinderi.”