USNESENÍ TRIBUNÁLU (osmého senátu)
2. září 2010(*)
„Žaloba na neplatnost – Spojování podniků – Upuštění od zamýšleného spojení podniků – Rozhodnutí o zastavení řízení zahájeného na základě čl. 21 odst. 4 nařízení (ES) č. 139/2004 – Akt, který nelze napadnout žalobou – Nepřípustnost“
Ve věci T‑58/09,
Schemaventotto SpA, se sídlem v Miláně (Itálie), zastoupená M. Siragusou, G. Scassellati Sforzolinim, G. Rizzou a M. Piergiovannim, avocats,
žalobkyně,
podporovaná
Abertis Infraestructuras, SA, se sídlem v Barceloně (Španělsko), zastoupená M. Roca Junyentem a P. Callol Garcíou, avocats,
vedlejší účastnicí,
proti
Evropské komisi, zastoupené V. Di Buccim a É. Gippini Fournierem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení rozhodnutí údajně obsažených v dopise Komise ze dne 13. srpna 2008, který se týkal řízení zahájeného podle čl. 21 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (Úř. věst. L 24, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40), pokud jde o spojení mezi vedlejší účastnicí a společností Autostrade SpA (věc COMP/M.4388 – Abertis/Autostrade),
TRIBUNÁL (osmý senát),
ve složení E. Martins Ribeiro, předseda, N. Wahl a A. Dittrich (zpravodaj), soudci,
vedoucí soudní kanceláře: E. Coulon,
vydává toto
Usnesení
Právní rámec
1 Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (Úř. věst. L 24, s. 1; Zvl. vyd. 08/03, s. 40) upravuje systém kontroly spojování podniků s významem pro celé Společenství ze strany Komise, tak jak jsou definována v článcích 1 a 3 uvedeného nařízení. Tato spojení musí být před svým uskutečněním oznámena Komisi (článek 4 nařízení č. 139/2004). Komise vyhodnocuje jejich slučitelnost se společným trhem (článek 2 nařízení č. 139/2004).
2 Článek 21 nařízení č. 139/2004 stanoví:
„Použití nařízení a soudní pravomoc
1. Pouze toto nařízení se použije na spojení, jak jsou definována v článku 3, a nařízení Rady (ES) č. 1/2003, (EHS) č. 1017/68, (EHS) č. 4056/86 a (EHS) č. 3975/87 se nepoužijí, s výjimkou ve vztahu ke společným podnikům, které nemají význam pro celé Společenství a jejichž cílem nebo účinkem je koordinace soutěžního chování soutěžitelů, kteří zůstávají nezávislí.
2. Komise má výhradní pravomoc přijímat rozhodnutí stanovená v tomto nařízení, přičemž podléhá přezkumu ze strany Soudního dvora.
3. Žádný členský stát nepoužije své vnitrostátní právní předpisy pro hospodářskou soutěž na jakékoliv spojení, které má význam pro celé Společenství.
Prvním pododstavcem není dotčena pravomoc členských států provádět šetření nezbytná pro použití čl. 4 odst. 4, čl. 9 odst. 2 nebo, po postoupení v souladu s čl. 9 odst. 3 prvním pododstavcem písm. b), nebo čl. 9 odst. 5 přijmout opatření nezbytně nutná pro použití čl. 9 odst. 8.
4. Nehledě na odstavce 2 a 3, členské státy mohou přijmout přiměřená opatření k ochraně oprávněných zájmů, jiných než těch, které jsou vzaty do úvahy tímto nařízením a které jsou slučitelné s obecnými zásadami a jinými ustanoveními práva Společenství.
Veřejná bezpečnost, pluralita médií a pravidla obezřetnostního dohledu jsou považovány za oprávněné zájmy ve smyslu prvního pododstavce.
Každý další veřejný zájem musí být dotčeným členským státem sdělen Komisi a musí jí být uznán po posouzení z hlediska jeho slučitelnosti s obecnými zásadami a jinými ustanoveními práva Společenství dříve, než mohou být výše uvedená opatření přijata. Komise bude informovat dotčený členský stát o svém rozhodnutí do 25 pracovních dní od tohoto sdělení.“
Skutečnosti předcházející sporu
3 Žalobkyně, Schemaventotto SpA, je italskou obchodní společností. Vykonává kontrolu nad společností Atlantia SpA, dříve Autostrade SpA, která vykonává kontrolu nad společností Autostrade per l’Italia SpA (ASPI), držitelkou koncese pro výstavbu a správu zpoplatněných dálnic v Itálii. Vedlejší účastnice řízení, Abertis Infraestructuras, SA, je španělským podnikem, jehož hlavní činností je správa zpoplatněných dálnic.
4 Dne 23. dubna 2006 odsouhlasila představenstva společnosti Autostrade a vedlejší účastnice řízení „spojení Abertis/Autostrade“, tedy plánované spojení, které mělo zahrnovat fúzi splynutím společnosti Autostrade s vedlejší účastnicí řízení a vytvoření nové společnosti se sídlem ve Španělsku. Toto spojení bylo následně schváleno valnými hromadami společnosti Autostrade a vedlejší účastnice řízení.
5 Žádost o schválení spojení vedlejší účastnice řízení se společností Autostrade, kterou podala posledně uvedená, zamítl závazným stanoviskem ze dne 4. srpna 2006 italský ministr pro infrastrukturu a italský ministr hospodářství a financí, jakož i Azienda nazionale autonoma delle Strade (ANAS, veřejnoprávní subjekt příslušný k přidělování dálničních koncesí v Itálii) rozhodnutím ze dne 5. srpna 2006. Podle názoru ANAS podléhá spojení předchozímu schválení orgánů, protože vede ke změně držitele koncese.
6 Dne 18. srpna 2006 oznámily Autostrade a vedlejší účastnice řízení plánované spojení podle nařízení č. 139/2004 Komisi. Tato dne 22. září 2006 po zjištění, že spojení má význam pro celé Společenství a že nemůže zásadně narušit účinnou hospodářskou soutěž na společném trhu nebo na jeho podstatné části, rozhodla, že proti oznámenému spojení nevznáší námitky a prohlásila je za slučitelné se společným trhem.
7 Ačkoli Komise spojení schválila, přerušily Autostrade a vedlejší účastnice řízení jeho realizaci, protože ANAS odmítla udělit souhlas. Tyto společnosti se obávaly, že by italské orgány v případě uskutečnění spojení bez schválení odebraly dálniční koncesi v Itálii, která představuje hlavní aktivum společnosti Autostrade.
8 Dne 29. září 2006 přijala italská vláda decreto-legge č. 262 (su) disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria (legislativní nařízení č. 262 o naléhavých daňových a finančních opatřeních, GURI č. 230 ze dne 3. října 2006, dále jen „legislativní nařízení č. 262“). Dne 24. listopadu 2006 bylo legislativní nařízení č. 262 přeměněno na zákon, a to po změně provedené prostřednictvím legge č. 286 (zákon č. 286, běžný doplněk ke GURI č. 277 ze dne 28. listopadu 2006).
9 Legislativní nařízení č. 262 zavedlo vzor jednotné dohody a stanovilo, že veškeré dohody o dálničních koncesích uzavřené po jeho vstupu v platnost budou vypracovány podle stejného vzoru a musí splňovat stejné zásady. Tato jednotná dohoda měla nahradit veškeré dálniční koncese existující při jejich první pravidelné revizi, k níž došlo po vstupu v platnost legislativního nařízení č. 262, přičemž stávající dohoda měla být automaticky odvolána v případě, že držitel koncese tyto nové podmínky nebude akceptovat.
10 Poté, co Komise vzala na vědomí výše uvedené změny, informovala dopisem ze dne 18. října 2006 italské orgány o svém předběžném posouzení, podle něhož Italská republika porušila článek 21 nařízení č. 139/2004 tím, že spojení neoprávněně zabránila.
11 Po obdržení předběžného posouzení Komise rozhodly italské orgány o zneplatnění závazného stanoviska ze dne 4. srpna 2006, které bylo přijato společně italským ministrem pro infrastrukturu a italským ministrem hospodářství a financí, jakož i rozhodnutí ANAS ze dne 5. srpna 2006.
12 Dne 14. listopadu 2006 zahájila Komise proti Italské republice řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES z důvodu možného porušení článků 43 ES a 56 ES v rámci reformy systému koncesí na provoz dálnic v Itálii a plánované fúze mezi společností Autostrade a vedlejší účastnicí.
13 Dne 13. prosince 2006 rozhodly Autostrade a vedlejší účastnice, že ke spojení nedojde, jelikož nemohlo být uskutečněno do 31. prosince 2006, tedy data stanoveného v záměru fúze schváleném akcionáři obou podniků. Mezi důvody tohoto rozhodnutí zmínily obě tyto společnosti ve svém tiskovém sdělení ze dne 13. prosince 2006 kromě vstupu v platnost legislativního nařízení č. 262 také obtíže při získávání souhlasu ANAS v kontextu nové právní úpravy.
14 Dne 31. ledna 2007 předala Komise italským orgánům nové předběžné posouzení podle článku 21 nařízení č. 139/2004. V tomto posouzení dospěla k předběžnému závěru, že skutečnost, že italské orgány předem a dostatečně jasně neurčily kritéria k ochraně veřejného zájmu uplatňovaná pro schvalovací postup, a skutečnost, že na žádost společností Autostrade a ASPI nepřijaly rozhodnutí o schválení, představují opatření ve smyslu článku 21 nařízení č. 139/2004, která přispěla k tomu, že uskutečnění spojení s významem pro celé Společenství bylo fakticky zabráněno nebo ve značné míře ztíženo. Provedení těchto opatření italskými orgány bez předchozího oznámení Komisi a jejího souhlasu představuje podle ní porušení oznamovací povinnosti a povinnosti „zdržet se jednání“, které jsou upraveny v článku 21 nařízení č. 139/2004. Podle názoru Komise byla dotyčná opatření neslučitelná se zásadou právní jistoty a na základě do té doby dostupných informací zjevně neodůvodněně omezovala volný pohyb kapitálu a svobodu usazování (články 43 ES a 56 ES). Komise dodala, že pokud by se toto její předběžné posouzení potvrdilo, může přijmout rozhodnutí prohlašující, že Italská republika porušila článek 21 nařízení č. 139/2004.
15 Po jednáních s italskými orgány zveřejnila Komise dne 18. července 2007 tiskové sdělení, v němž uvítala návrh meziresortní směrnice předložené italskými orgány k vyjasnění právního rámce pro schvalování převodů dálničních koncesí v Itálii. Komise uvedla, že pokud tato směrnice a prováděcí ustanovení vstoupí v platnost, mohla by zastavit řízení, které zahájila proti Italské republice podle článku 21 nařízení č. 139/2004.
16 Dne 30. července 2007 přijal italský ministr pro infrastrukturu a italský ministr hospodářství a financí Direttiva (su) criteri di autorizzazione alle modificazioni del concessionario autostradale derivanti da concentrazione comunitaria (směrnice upravující kritéria pro schvalování změn držitelů dálničních koncesí v důsledku spojení s významem pro celé Společenství, GURI č. 224, 26. září 2007). Prováděcí nařízení bylo přijato dne 29. února 2008 (GURI č. 52, 3. března 2008).
17 Dopisem ze dne 19. března 2008 požádala žalobkyně Komisi, aby řízení zahájené proti Italské republice ve věci spojení ukončila rozhodnutím prohlašujícím, že porušila článek 21 nařízení č. 139/2004.
18 Dne 22. května 2008 generální ředitelství (GŘ) pro hospodářskou soutěž informovalo žalobkyni o svém úmyslu navrhnout přijetí rozhodnutí o zastavení řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004 a vyzvalo ji, aby se k tomu vyjádřila. Žalobkyně odpověděla dopisem ze dne 5. června 2008.
19 Dne 13. srpna 2008 Komise zaslala italským orgánům dopis, který je předmětem této žaloby.
20 V tomto dopise sdělila italským orgánům, že stávající vývoj vítá, a zmínila, že oceňuje mimo jiné skutečnost, že vyhlášení směrnice ze dne 30. července 2007, jakož i přijetí a vyhlášení prováděcího nařízení ze dne 29. února 2008 zajišťují, že problémy popsané v jejích předběžných posouzeních přijatých podle článku 21 nařízení č. 139/2004 ve dnech 18. října 2006 a 31. ledna 2007 v budoucnosti již nebudou nastávat. Vzhledem k těmto úvahám Komise prohlásila, že rozhodla, že již nebude pokračovat v řízení ve věci Abertis/Autostrade na základě článku 21 nařízení č. 139/2004, které se týká případných protiprávních jednání zjištěných v rámci předběžného šetření ze dne 31. ledna 2007.
21 Komise v tomto dopise ještě dodala, že i když měla za to, že již není nutné pokračovat v řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004, musí právní rámec pro postup schvalování převodů koncesí v každém případě splňovat všeobecné podmínky pravidel vnitřního trhu. Komise upřesnila, že k této otázce zatím nezaujímá stanovisko.
22 Navíc Komise poukázala na to, že bude každopádně nadále přezkoumávat každé specifické opatření, které bude přijato podle nového právního rámce a které se případně použije na budoucí spojení s významem pro celé Společenství.
23 Konečně pak v tomto dopise Komise poznamenala, že nepředjímá žádné jiné budoucí či současné šetření, a to především specifická řízení, která by mohlo zahájit GŘ pro vnitřní trh a GŘ pro energetiku a dopravu.
24 O svém dopise ze dne 13. srpna 2008 informovala Komise žalobkyni a vedlejší účastnici řízení dopisy ze dne 4. září 2008.
25 Dopisem ze dne 15. října 2008 žalobkyně požádala Komisi o kopii dopisu ze dne 13. srpna 2008.
26 Dne 16. října 2008 Komise rovněž zastavila řízení o nesplnění povinnosti zahájené proti Italské republice dne 14. listopadu 2006 podle článku 226 ES, které se týkalo omezení volného pohybu kapitálu a svobody usazování v rámci reformy systému koncesí pro provozování dálnic v Itálii a plánované fúze společnosti Autostrada s vedlejší účastnicí řízení.
27 Dopisem ze dne 1. prosince 2008 Komise předala žalobkyni svůj dopis ze dne 13. srpna 2008.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
28 Žalobkyně podala projednávanou žalobu návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 11. února 2009 .
29 Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 4. května 2009 vznesla Komise námitku nepřípustnosti na základě čl. 114 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu.
30 Dopisem zapsaným v kanceláři Tribunálu dne 25. května 2009 požádala vedlejší účastnice řízení o vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalobkyně. Této žádosti bylo vyhověno usnesením předsedy osmého senátu Tribunálu ze dne 23. července 2009.
31 Žalobkyně podala své vyjádření k námitce nepřípustnosti dne 15. června 2009.
32 Vedlejší účastnice předložila dne 29. září 2009 svůj spis vedlejšího účastníka, který se omezoval na otázku přípustnosti. Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 23. listopadu 2009 předložila žalobkyně své vyjádření k tomuto spisu. Komise v této souvislosti vyjádření nepředložila.
33 Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
– zrušil rozhodnutí obsažené nebo rozhodnutí obsažená v dopise Komise ze dne 13. srpna 2008 ve věci řízení zahájeného podle článku 21 nařízení č. 139/2004, které se týká spojení vedlejší účastnice a společnosti Autostrade;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení;
– nařídil jakékoli jiné opatření, včetně šetření, které považuje za vhodné.
34 Komise navrhuje, aby Tribunál:
– žalobu odmítl jako zjevně nepřípustnou a nezabýval se věcí samou;
– podpůrně odmítl žalobu jako nepřípustnou;
– uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
35 Ve vyjádření k námitce nepřípustnosti žalobkyně tvrdí, že žaloba je přípustná a potvrzuje návrhová žádání formulovaná v žalobě.
36 Vedlejší účastnice řízení ve svém spise tvrdí, že žaloba je přípustná.
Právní otázky
37 Článek 114 odst. 1 a 4 jednacího řádu stanoví, že požaduje-li to některý účastník řízení, může Tribunál rozhodnout o námitce nepřípustnosti a nezabývat se věcí samou. Odstavec 3 téhož článku stanoví, že nerozhodne-li Tribunál jinak, projedná se návrh ústně. V projednávaném případě má Tribunál věc na základě písemností ze spisu za dostatečně objasněnou a domnívá se, že není namístě zahajovat ústní část řízení.
38 Na podporu svých návrhových žádání Komise vznáší námitku nepřípustnosti vycházející z povahy napadeného aktu.
Argumenty účastnic řízení
39 Komise tvrdí, že její dopis nemá takový obsah, jaký v něm spatřuje žalobkyně.
40 Uvedený dopis totiž podle ní neobsahuje ani výslovné schválení regulačních opatření přijatých italskými orgány v červenci 2007 a v únoru 2008, ani implicitní posouzení slučitelnosti vnitrostátních opatření, která byla předmětem řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004, s právem Společenství. Podle tvrzení Komise tento dopis pouze informuje o rozhodnutí nepokračovat již nadále v řízení, které bylo zahájeno podle článku 21 uvedeného nařízení.
41 Pokud jde o povahu a funkci rozhodnutí přijatých podle čl. 21 odst. 4 třetího pododstavce nařízení č. 139/2004, je Komise podle svého názoru příslušná přijmout rozhodnutí o slučitelnosti i jiných veřejných zájmů chráněných určitým členským státem, než jsou ty, které byly ve druhém pododstavci tohoto článku výslovně uznány za legitimní, s obecnými zásadami a jinými ustanoveními práva Společenství, a to i když dotyčný členský stát tyto zájmy neoznámil.
42 Podle názoru Komise má být na základě článku 21 nařízení č. 139/2004 zajištěno rozdělení pravomocí ohledně opatření vnitrostátních orgánů a orgánů Společenství. Komise má za to, že jí chtěl zákonodárce svěřit výlučnou pravomoc ke kontrole spojování s významem pro celé Společenství a zajistit, aby se tato kontrola mohla uskutečnit v co nejkratší lhůtě.
43 To má podle Komise dva důsledky. Zaprvé, pokud přijme určitý členský stát opatření, která nejsou odůvodněna ve smyslu čl. 21 odst. 4 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004, má rozhodnutí, k jehož přijetí je Komise podle čl. 21 odst. 4 třetího pododstavce tohoto nařízení příslušná, podobnou funkci, jakou plní řízení podle článku 226 ES. Zadruhé je podle názoru Komise toto rozhodnutí zvláště vhodným nástrojem k naplnění specifických požadavků na rychlost, které souvisejí s kontrolou spojování podniků, jelikož je jeho cílem vydání rozhodnutí na úrovni Společenství v co nejkratší lhůtě stanovené v nařízení č. 139/2004 a vyhnutí se riziku, že k takovému rozhodnutí dojde až poté, co vnitrostátní opatření definitivně ohrozí spojení podniků s významem pro celé Společenství.
44 Komise tvrdí, že její rozhodnutí nepokračovat v řízení podle čl. 21 odst. 4 třetího pododstavce nařízení č. 139/2004, není napadnutelným aktem.
45 V této souvislosti Komise poznamenává, že podle ustálené judikatury platí, že žaloba na neplatnost, která směřuje proti rozhodnutí Komise nezahajovat řízení o nesplnění povinnosti proti členskému státu je nepřípustná. Ze systematiky článku 226 ES totiž podle jejího názoru vyplývá, že není povinna zahájit řízení ve smyslu tohoto ustanovení, ale že má diskreční pravomoc, která vylučuje oprávnění jednotlivců od určitého orgánu vyžadovat, aby zaujal stanovisko v určitém smyslu, a jejich oprávnění podat žalobu na neplatnost v případě, že orgán odmítne konat.
46 Tato zásada byla podle tvrzení Komise použita u žalob namířených proti odmítnutí Komise přijmout rozhodnutí určené členskému státu podle čl. 86 odst. 3 ES.
47 Tak jako v případě odmítnutí zahájit řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES nebo v něm pokračovat, anebo přijmout rozhodnutí podle čl. 86 odst. 3 ES, nemá zamítnutí přijetí rozhodnutí podle čl. 21 odst. 4 třetího pododstavce nařízení č. 139/2004 nebo každopádně zamítnutí toho, aby bylo zahájeno řízení nebo v něm bylo pokračováno, podle názoru Komise žádné závazné právní účinky a jednotlivec jej nemůže napadnout žalobou na neplatnost.
48 Rozhodnutí Komise podle čl. 21 odst. 4 třetího pododstavce nařízení č. 139/2004 podle ní implikuje její velmi širokou diskreční pravomoc. Je tedy na Komisi, aby určila, zda, jak a kdy je třeba zahájit dotyčné řízení nebo v něm pokračovat, tak jako je tomu v obdobných situacích domnělého porušení práva Společenství členským státem, které mohou být předmětem řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES nebo rozhodnutí podle čl. 86 odst. 3 ES. Tyto úvahy se tím spíše použijí v případě opomenutého oznámení ze strany členského státu.
49 Komise zdůrazňuje, že situace dotčená v projednávané věci není srovnatelná se situací u stížností v oblasti státních podpor. Judikatura, v níž je zakotvena povinnost Komise přijmout rozhodnutí určené členskému státu na základě takové stížnosti, a která připouští přípustnost žalob na neplatnost podaných stěžovateli proti těmto rozhodnutím, totiž podle Komise spočívá hlavně na tom, že Komise má výlučnou pravomoc, pokud jde o konstatování případné neslučitelnosti určité podpory se společným trhem.
50 Podle svého tvrzení nemá Komise pro účely posouzení slučitelnosti opatření přijatých členským státem s článkem 21 nařízení č. 139/2004 či jinými normami práva Společenství výlučnou pravomoc. Článek 21 nařízení č. 139/2004 je podle ní ustanovením nařízení, které je na základě čl. 249 druhého pododstavce ES závazné v celém rozsahu a přímo použitelné ve všech členských státech. Může jej tedy použít každý soud.
51 Komise dodává, že ustanovení, která by mohla být porušena vnitrostátními opatřeními, jejichž slučitelnost musí Komise ověřit prostřednictvím rozhodnutí podle článku 21 nařízení č. 139/2004, mají přímý účinek. Podle ní se jedná o ustanovení Smlouvy o ES upravující základní svobody, a to především články 43 ES a 56 ES.
52 I kdyby Komise nepřijala rozhodnutí podle čl. 21 odst. 4 třetího pododstavce nařízení č. 139/2004, mohli by podle jejího názoru jednotlivci předložit věc vnitrostátnímu soudu, aby konstatoval buď porušení uvedeného článku 21, nebo ustanovení Smlouvy o ES o volném pohybu kapitálu a svobodě usazování. Komise upřesňuje, že právě v tom spočívá zásadní rozdíl mezi mechanismem dotčeným v projednávané věci a mechanismem použitelným na státní podpory. V posledně uvedeném případě hraje vnitrostátní soud při přezkumu slučitelnosti vyhrazeném Komisi pouze podřadnou roli.
53 Z toho podle Komise vyplývá, že soudní ochrana je zajištěna, aniž je nezbytné žádat Komisi o vydání rozhodnutí nebo předložit věc soudu Společenství.
54 Konečně pak Komise poznamenává, že žaloba je nepřípustná tím spíše, že dotyčné podniky od spojení upustily. Komise tvrdí, že přijala rozhodnutí nepokračovat v řízení podle čl. 21 odst. 4 třetího pododstavce nařízení č. 139/2004 poté, co účastnice spojení od jeho uskutečnění upustily.
55 Komise nemá podle svého názoru povinnost přijmout rozhodnutí, jestliže ke spojení, které mělo být jeho předmětem, nedošlo a jestliže po přijetí rozhodnutí již není možné, aby mu členský stát vyhověl. Komise má za to, že je třeba uznat její diskreční pravomoc upustit od pokračování v řízení tím spíše, když byl vnitrostátní právní rámec v mezidobí pozměněn. správným směrem, jako je tomu v projednávaném případě.
56 Žalobkyně naopak tvrdí, že dopis Komise ze dne 13. srpna 2008 obsahuje „komplexní rozhodnutí“ nebo dokonce dvě různá rozhodnutí.
57 První výslovně formulované rozhodnutí totiž podle žalobkyně spočívá v tom, že Komise schválila regulační opatření upravující postupy pro schvalování převodu dálničních koncesí zavedených do italského právního řádu v červenci 2007 a v únoru 2008. Druhé, implicitně formulované rozhodnutí se podle žalobkyně týká posouzení slučitelnosti vnitrostátních opatření, která jsou předmětem řízení zahájeného podle článku 21 nařízení č. 139/2004, s právem Společenství.
58 Žalobkyně se domnívá, že implicitní rozhodnutí vyplývá ze zastavení dotyčného řízení, jež bylo Italské republice oznámeno dopisem ze dne 13. srpna 2008. Toto zastavení řízení podle žalobkyně logicky vylučuje konstatování existence porušení práva Společenství, které Komise původně zohlednila v předběžném posouzení ze dne 31. ledna 2007 podle článku 21 nařízení č. 139/2004. Kdyby Komise naopak vycházela z toho, že k porušení došlo, musela by podle žalobkyně namísto zastavení řízení toto porušení formálně konstatovat ve formalizovaném rozhodnutí. Žalobkyně dodává, že v případě, že by dopis ze dne 13. srpna 2008 implicitní rozhodnutí neobsahoval, znamenalo by to, že Komise dosud nezaujala stanovisko k existenci porušení práva Společenství zohledněného původně v předběžném posouzení a tím by se výslovné rozhodnutí stalo svévolným a nelogickým.
59 Žalobkyně má za to, že toto vyhodnocení dopisu ze dne 13. srpna 2008 vyplývá zejména z jeho srovnání s předběžnými posouzeními ze dne 18. října 2006 a 31. ledna 2007. V této době považovala totiž Komise opatření přijatá Italskou republikou za protiprávní. Po změně italských právních předpisů v červenci 2007 a únoru 2008 již tato opatření podle žalobkyně nebránila zastavení řízení. Dopis ze dne 13. srpna 2008 je proto podle jejího názoru výsledkem nového posouzení, které je od těchto opatření odlišné.
60 Žalobkyně dodává, že její výklad dopisu ze dne 13. srpna 2008 potvrzují vysvětlení Komise obsažená v dopise ze dne 16. března 2009 určeném vedlejší účastnici řízení (viz rovněž dále body 74 a 75).
61 Žalobkyně připomíná, že řízení o nesplnění povinnosti zahájené dne 14. listopadu 2006 podle článku 226 ES, týkající se možného porušení článku 43 ES a 56 ES, bylo zastaveno dne 16. října 2008. Toto zastavení řízení podle žalobkyně zbavilo veškerých právních účinků výhradu obsaženou v dopise ze dne 13. srpna 2008 ohledně slučitelnosti italských právních předpisů, týkajících se řízení o schválení převodu dálničních koncesí, s pravidly vnitřního trhu.
62 Podle názoru žalobkyně nelze řízení zahájené podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 zcela přirovnat k řízení podle článku 226 ES. Pravomoci Komise v rámci posouzení podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 jsou podle ní totiž striktně vázány na kontext posouzení spojení podniků, které je specifické a má význam pro celé Společenství, jehož se týkají sporná vnitrostátní opatření. Z toho podle ní vyplývá nutnost přijmout rozhodnutí v co nejkratších lhůtách slučitelných s obchodními zájmy účastníků spojení. Řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES není podle žalobkyně s to tento požadavek splnit. Na rozdíl od řízení podle článku 226 ES vede navíc řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004 k přijetí rozhodnutí Komise, které je vůči členskému státu právně závazné a může být předmětem žaloby na neplatnost podané tímto státem.
63 Žalobkyně se domnívá, že Komise nemá posuzovací pravomoc ohledně rozhodnutí, zda je nutné provést přezkum vnitrostátních opatření, kterými bylo zablokováno spojení založené na jiných zájmech, než jsou zájmy uvedené v čl. 21 odst. 4 druhém pododstavci nařízení č. 139/2004, a že ani nemůže určit vhodný okamžik pro podání případné žaloby. Komise musí podle názoru žalobkyně jednat okamžitě, a to ještě předtím, než bude její akce opožděná a marná v důsledku toho, že bude upuštěno od spojení, k němuž byli jeho účastníci – přestože bylo spojení Komisí skutečně schváleno – donuceni v důsledku zablokování ze strany dotyčného členského státu. Žalobkyně má za to, že je logické, že jakmile Komise jednou zahájila řízení podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004, nemá již právo nepokračovat v posouzení věci.
64 Žalobkyně rovněž poukazuje na rozdíly mezi řízením podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 a řízením podle čl. 86 odst. 3 ES. Na rozdíl od druhého řízení směřuje totiž prvně uvedené k zajištění zásady výlučné pravomoci Komise v oblasti kontroly spojení s významem pro celé Společenství. Navíc má za to, že na značný prostor pro uvážení, který má Komise podle čl. 86 odst. 3 ES, je nutno nahlížet v souvislosti s povinností, kterou má podle odstavce 2 tohoto článku, a to zohledňovat požadavky, které jsou vlastní zvláštní roli dotyčných podniků, a skutečnost, že v některých případech mají orgány členských států stejně širokou posuzovací pravomoc, aby mohly regulovat některé oblasti, které mohou být součástí oblasti činnosti uvedených podniků. Tato zásada není podle žalobkyně použitelná na pravomoci, jež má Komise na základě článku 21 nařízení č. 139/2004.
65 Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, má rozhodnutí o zastavení přezkumného řízení na základě čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 podle názoru žalobkyně právní účinky závazné pro účastníky spojení, a to tím spíše, je-li toto spojení schváleno. Vzhledem k výlučnému charakteru pravomoci Komise k použití čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 má totiž takové rozhodnutí závazný právní účinek spočívající v tom, že překážka uskutečnění spojení, která je základem vnitrostátního blokačního opatření, se s výhradou soudního rozhodnutí stane „konečnou a trvalou“. Rozhodnutí Komise zastavit přezkumné řízení podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 může být srovnatelné s rozhodnutím o neschválení spojení, které je po přezkumu považováno za neslučitelné se společným trhem podle čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení, přičemž posledně uvedené rozhodnutí je zjevně považováno za rozhodnutí se závaznými právními účinky.
66 Žalobkyně kromě toho tvrdí, že pro posouzení legitimity jiných zájmů, než jsou zájmy výslovně uvedené v čl. 21 odst. 4 druhém pododstavci nařízení č. 139/2004 jako oprávněné, tak i pro posouzení slučitelnosti opatření, která členský stát zamýšlí přijmout, s právem Společenství, má Komise výlučnou pravomoc podle odst. 2 tohoto článku. Kdyby tedy byla žaloba prohlášena za nepřípustnou, byla by žalobkyně zbavena práva na účinnou soudní ochranu. Navíc ve světle oznamovací povinnosti a povinnosti „nejednat“, které jsou pro dotyčný členský stát upraveny v čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004, vykazuje dotčené řízení blízkou podobnost s řízením o kontrole státních podpor.
67 Na rozdíl od tvrzení Komise nemají vnitrostátní soudy při použití čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 podle názoru žalobkyně sdílenou pravomoc s Komisí. Toto nařízení spočívá na zásadě důkladné dělby pravomocí mezi vnitrostátními kontrolními orgány a orgány Společenství. Žalobkyně má za to, že Komise má výlučnou pravomoc k přijetí všech rozhodnutí týkajících se spojení podniků s významem pro celé Společenství. Jak vyplývá z jeho bodu 17 odůvodnění, přiznává nařízení č. 139/2004 Komisi výlučnou pravomoc k jeho použití, avšak s výhradou přezkumu jejího rozhodnutí Soudním dvorem.
68 Žalobkyně v této souvislosti dodává, že případ sdílené pravomoci vnitrostátního soudu nelze prakticky uskutečnit, protože neexistuje žádné jasné a použitelné kritérium pro koordinaci.
69 Vnitrostátní soud, na který se účastníci obrátili, musí podle žalobkyně prohlásit svou nepříslušnost, jelikož posouzení slučitelnosti zájmů uvedených v čl. 21 odst. 4 třetím pododstavci nařízení č. 139/2004, jakož i jejich vhodnosti, přiměřenosti a nediskriminačního charakteru jsou podle odstavce 2 tohoto článku vyhrazeny Komisi. Možnost, že bude žalobkyni u vnitrostátního soudu poskytnuta ochrana jejích práv vycházejících z práva Společenství a porušených vnitrostátními blokačními opatřeními, je vyloučena tím spíše, že rozhodnutí zastavit řízení v dotčené věci spočívá implicitně na posouzení slučitelnosti vnitrostátních opatření, která byla předmětem řízení zahájeného podle článku 21 nařízení č. 139/2004. Podle žalobkyně tedy vyvstává otázka, proč by měl vnitrostátní soud zastávat odlišný přístup, než jaký již přijala Komise.
70 Žalobkyně tvrdí, že v zájmu zabránění tomu, aby byla odepřena soudní ochrana, musí být judikatura, podle níž jednotlivec, který je rozhodnutím přímo i osobně dotčen a má zájem na jeho zrušení, může v případě rozhodnutí Komise nezahájit řízení podle článku 88 ES vůči členskému státu podat návrh na zrušení k soudu, vztažena i na projednávaný případ. Rozhodnutí Komise nepokračovat v řízení podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 je tedy podle žalobkyně napadnutelným aktem.
71 Pokud jde o argumenty Komise, že je žaloba nepřípustná z důvodu, že se společnost Autostrade a vedlejší účastnice řízení rozhodly dne 13. prosince 2006 od spojení upustit, žalobkyně tvrdí, že kdyby byl takový argument relevantní, bylo by jednání Komise, která italským orgánům oznámila své druhé předběžné posouzení dne 31. ledna 2007, třeba považovat za porušení zásady řádné správy.
72 Konkrétní a současný zájem žalobkyně souvisí rovněž podle ní s jejím úmyslem uplatnit odpovědnost Italské republiky za porušení práva Společenství podáním soukromoprávní žaloby u vnitrostátních soudů za účelem získání náhrady škody, která vznikla v důsledku toho, že byla nucena upustit od uskutečnění spojení.
73 Judikatura, které se dovolává Komise, podle níž musí být žaloba pro nesplnění povinnosti považována za bezpředmětnou, pokud bylo o tom, že ke spojení nedojde, rozhodnuto před uplynutím lhůty k „upuštění od protiprávního jednání“, která byla stanovena Komisí v odůvodněném stanovisku přijatém podle článku 226 ES, není podle žalobkyně v projednávaném případě rozhodná. Komise podle ní totiž nevykonala pravomoci, která jí byly svěřeny článkem 226 ES.
74 Vedlejší účastnice řízení podporuje argumenty žalobkyně. K obsahu dopisu ze dne 13. srpna 2008 dodává, že jí o něm Komise informovala dopisem ze dne 4. září 2008. Dále tvrdí, že z důvodu nejasnosti dopisu ze dne 4. září 2008 požádala Komisi dopisem ze dne 9. března 2009 o vysvětlení, která obdržela 16. března 2009.
75 Dopis Komise ze dne 16. března 2009 potvrzuje podle vedlejší účastnice výklad žalobkyně, podle něhož Komise přijala výslovné rozhodnutí schvalující regulační opatření vydaná italskými orgány v červenci 2007 a v únoru 2008. V tomto dopise totiž Komise uvádí, že se rozhodla, že nebude pokračovat v řízení o protiprávním jednání podle článku 21 nařízení č. 139/2004, protože se domnívá, že právní úprava přijatá italskými orgány vyjasnila postup pro převody dálničních koncesí v Itálii a odstranila tím pochybnosti vyjádřené Komisí v jejím předběžném posouzení určeném Italské republice dne 31. ledna 2007.
76 Podle názoru vedlejší účastnice řízení navíc výklad dopisu, který podala Komise dne 13. srpna 2008, není koherentní se zněním čl. 21 odst. 4 třetím pododstavcem nařízení č. 139/2004, jelikož Komise musí podle tohoto článku před uznáním dotčeného veřejného zájmu přezkoumat slučitelnost vnitrostátních opatření s obecnými zásadami a jinými ustanoveními práva Společenství.
77 Pokud jde o tvrzenou analogii mezi řízeními podle článku 226 ES a čl. 86 odst. 3 ES na jedné straně a řízením podle článku 21 nařízení č. 139/2004 na straně druhé, vedlejší účastnice poznamenává, že článek 21 tohoto nařízení má odlišný předmět a účel než články 226 ES a čl. 86 odst. 3 ES.
78 V této souvislosti vedlejší účastnice tvrdí, že článek 21 nařízení č. 139/2004, jehož cílem je ochrana výlučné pravomoci Komise, musí být vykládán v kontextu a v rámci cílů sledovaných tímto nařízením. Má za to, že jelikož nařízení č. 139/2004 upravuje transakce mezi soukromými osobami, nelze řízení podle článku 21 uvedeného nařízení oddělit od práv a očekávání účastníků dotčeného spojení, a to především tehdy, když byla porušena jednáním státu, které článek 21 nařízení č. 139/2004 zamýšlí postihovat. Dále uvádí, že tyto úvahy jsou v rozporu se „všeobecným cílem“ článku 226 ES, který se nezabývá transakcí mezi soukromými osobami, a s požadavkem ochrany výlučné pravomoci.
79 Vedlejší účastnice dále tvrdí, že článek 21 nařízení č. 139/2004 je ve vztahu k článku 226 ES lex specialis.
80 Vedlejší účastnice tvrdí, že důvody, které brání analogii mezi článkem 226 ES a článkem 21 nařízení č. 139/2004, umožňují mutatis mutandis odmítnout analogii mezi posledně uvedeným ustanovením a čl. 86 odst. 3 ES.
81 V případě nepřípustnosti žaloby je navíc žalobkyni z důvodu výlučné pravomoci Komise přijímat veškerá rozhodnutí ohledně spojení s významem pro celé Společenství podle názoru vedlejší účastnice upíráno práva na účinnou soudní ochranu.
82 Pokud jde o analogii mezi řízením podle článku 21 nařízení č. 139/2004 a článku 88 ES, vedlejší účastnice dodává, že Komise disponuje jak pravomocí prohlásit spojení s významem pro celé Společenství za slučitelné se společným trhem, tak i pravomocí posuzovat slučitelnost státních podpor s pravidly společného trhu. Kromě toho tvrdí, že obě řízení upravují povinnost předchozího oznámení a povinnost „zdržet se jednání“ a splňují požadavky na rychlost. Dále pak uvádí, že podle článku 21 nařízení č. 139/2004 může vnitrostátní soud, tak jako v případě čl. 88 odst. 3 ES, jehož poslední věta má přímý účinek, zabránit přijetí státních opatření, která zasahují do výlučné pravomoci Komise.
83 Podle vedlejší účastnice řízení nemůže každopádně vnitrostátní soud vyhovět žalobě na náhradu škody, která vychází z porušení povinnosti „zdržet se jednání“ podle článku 21 nařízení č. 139/2004, pokud je základem této žaloby zablokování uvedeného spojení. Vnitrostátní soud totiž není s to potvrdit příčinnou souvislost mezi způsobenými škodami a porušením povinnosti „zdržet se jednání“. Vedlejší účastnice má za to, že je na Komisi, aby prohlásila, že byly porušeny povinnosti upravené v článku 21 nařízení č. 139/2004. Komise se tedy podle ní musí vyslovit k tomuto porušení, aby vnitrostátní soud mohl rozhodnout o náhradě škod. Podle jejího názoru rozhodnutí Komise nepokračovat v řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004 zbavilo žalobkyni i vedlejší účastnici práva na získání náhrady škody od státu, která vyplývá z rozhodnutí, které mohlo být přijato pouze Komisí na základě tohoto ustanovení.
84 Vedlejší účastnice se navíc domnívá, že na rozdíl od řízení upraveného v čl. 88 odst. 3 ES, který dotyčnému členskému státu umožňuje, aby mu byla vyplacená podpora vrácena, nestanoví řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004 možnost, aby se účastníci spojení dostali znovu do situace původně schválené Komisí, jakmile museli od zamýšleného spojení upustit. Má tedy za to, že je nezbytné, aby Komise přijala rozhodnutí o slučitelnosti na základě článku 21 uvedeného nařízení.
85 Pokud jde o argumentaci Komise týkající se upuštění od dotčeného spojení, vedlejší účastnice poznamenává, že zájmy účastníků spojení mohou být chráněny pouze tehdy, když Komise přijme rozhodnutí podle článku 21 nařízení č. 139/2004. Podle ní je Komise jediným orgánem příslušným k přijetí takového rozhodnutí. Kromě toho tvrdí, že výklad podaný Komisí zbavuje řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004 obsahu, neboť v případě, že Komise nemusí v již zahájeném řízení vydat rozhodnutí, mohl by každý stát podle svého uvážení blokovat spojení tím, že vydá předpisy, jimiž zabrání uskutečnění spojení schváleného Komisí.
Závěry Tribunálu
86 Podle ustálené judikatury platí, že akty nebo rozhodnutími, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost, mohou být pouze opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že tato opatření podstatným způsobem mění jeho právní postavení. K určení toho, zda napadený akt takové účinky vyvolává, je třeba se zaměřit na jeho obsah. Forma, ve které byly akty nebo rozhodnutí přijaty, je v zásadě nerozhodná, pokud jde o možnost napadnout je žalobou na neplatnost (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, Recueil, s. 2639, bod 9, a usnesení Tribunálu ze dne 22. února 2008, Base v. Komise, T‑295/06, nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 56, a citovaná judikatura).
87 Předmětem této žaloby je jedno nebo více rozhodnutí, která jsou obsažená v dopise ze dne 13. srpna 2008, v němž Komise informuje Italskou republiku o svém rozhodnutí, že nebude pokračovat v řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004 zahájeném ve věci Abertis/Autostrade a týkajícím se údajných protiprávních jednání zjištěných při předběžném šetření ze dne 31. ledna 2007.
88 Podle názoru žalobkyně obsahuje tento dopis jednak výslovné rozhodnutí, jímž Komise schvaluje regulační opatření přijatá italskými orgány, která se týkají schvalovacích postupů pro převod dálničních koncesí, a to směrnici ze dne 30. července 2007 a prováděcí nařízení ze dne 29. února 2008 (viz bod 16 výše). Dále obsahuje tento dopis implicitní rozhodnutí týkající se posouzení slučitelnosti s právem Společenství opatření italských orgánů, která byla předmětem řízení zahájeného podle článku 21 nařízení č. 139/2004, a to opomenutí určit předem a dostatečně jasně kritéria veřejného zájmu pro schvalovací postup a opomenutí přijmout na základě žádosti společností Autostrade a ASPI schvalující rozhodnutí (viz výše bod 14). .
89 Co se zaprvé týče údajného výslovného rozhodnutí týkajícího se italských regulačních opatření, je třeba uvést, že znění dopisu ze dne 13. srpna 2008 výklad žalobkyně nepodporuje. Pokud jde o směrnici ze dne 30. července 2007 a prováděcí nařízení ze dne 29. února 2008, Komise uvedla, že stávající vývoj vítá a především oceňuje, že tato normativní opatření zajistí, že problémy popsané v jejím předběžném posouzení ze dne 18. října 2006 a 31. ledna 2007 se již v budoucnosti nebudou vyskytovat. Dále v tomto dopise poznamenala, že vzhledem k těmto úvahám rozhodla, že již nebude nadále pokračovat v řízení zahájeném ve věci Abertis/Autostrade na základě článku 21 nařízení č. 139/2004, která se týká případných protiprávních jednání zjištěných v rámci předběžného šetření ze dne 31. ledna 2007 (viz výše bod 20). V tomto ohledu má tedy dopis striktně procesní charakter. Navíc se v tomto dopise jasně rozlišuje mezi posouzením Komise týkajícím se dotčených regulačních opatření a jejím rozhodnutím ohledně pokračování v řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004.
90 Ze struktury dopisu totiž vyplývá, že cílem úvah o dotčených regulačních opatřeních jsou pouze vysvětlení a odůvodnění rozhodnutí Komise nepokračovat v řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004 ve věci Abertis/Autostrade.
91 Tento výklad je podložen prohlášením Komise obsaženým v tomto dopise, z kterého vyplývá, že i když má za to, že již není nutné pokračovat v řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004, musí právní rámec pro postup schvalování převodů koncesí v každém případě splňovat všeobecné podmínky stanovené v pravidlech vnitřního trhu. Komise dále uvádí, že k této otázce zatím nezaujímá stanovisko (viz výše bod 21).
92 Je třeba také připomenout, že Komise dne 14. listopadu 2006 zahájila proti Italské republice samostatným aktem řízení o nesplnění povinnosti podle článku 226 ES týkající se možného porušení článků 43 ES a 56 ES v rámci reformy systému koncesí pro provozování dálnic v Itálii a plánované fúze společnosti Autostrade s vedlejší účastnicí řízení, které bylo zastaveno 16. října 2008 (viz body 12 a 26 výše). V době, kdy bylo zastaveno řízení podle článku 21 nařízení č. 139/2004, nebylo tedy ještě ukončeno prošetření právních předpisů použitelných na převod dálničních koncesí.
93 Co se týče argumentů žalobkyně a vedlejší účastnice řízení ohledně znění dopisu Komise ze dne 16. března 2009, je třeba poukázat na to, že Komise k tomuto dopisu připojila svůj dopis ze dne 13. srpna 2008, který měl obsahovat údajné výslovné rozhodnutí. V této souvislosti je nutno konstatovat, že vzhledem k jednoznačnému obsahu dopisu ze dne 13. srpna 2008 ohledně otázky, zda Komise přijala údajné výslovné rozhodnutí, nelze argumenty žalobkyně přijmout (viz výše body 89 až 91).
94 Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho co tvrdí žalobkyně, neobsahuje dopis ze dne 13. srpna 2008 výslovné rozhodnutí Komise schvalující směrnici ze dne 30. července 2007 a prováděcí nařízení ze dne 29. února 2008.
95 Pokud jde zadruhé o údajné implicitní rozhodnutí týkající se opatření italských orgánů k dotčenému plánovanému spojení, zakládá žalobkyně svou argumentaci v podstatě na porovnání dopisu ze dne 13. srpna 2008 s předběžnými posouzeními ze dne 18. října 2006 a 31. ledna 2007. Tvrdí, že jelikož opatření italských orgánů, která jsou předmětem těchto předběžných posouzení, již nebyla překážkou zastavení dotčeného řízení, obsahuje dotyčný dopis implicitně nové a odlišné posouzení těchto opatření.
96 Tento výklad nemá žádnou oporu ve znění dopisu ze dne 13. srpna 2008.
97 Je pravda, že Komise měla podle předběžných posouzení ohledně plánovaného spojení mezi společností Autostrade a vedlejší účastnicí řízení za to, že Italská republika porušila článek 21 nařízení č. 139/2004 a že opatření přijatá italskými orgány jsou neslučitelná se zásadou právní jistoty a zjevně představovala neodůvodněné omezení volného pohybu kapitálu a svobody usazování (viz výše body 10 a 14).
98 Z dopisu ze dne 13. srpna 2008 však vyplývá, že rozhodnutí o zastavení řízení zahájeného na základě čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 bylo přijato s ohledem na změny v právní úpravě, k nimž došlo v Itálii po přijetí předběžného posouzení ze dne 31. ledna 2007 Komisí. Tento důvod pro zastavení dotčeného řízení vyplývá rovněž z tiskového sdělení Komise ze dne 18. července 2007, v němž uvítala návrh meziresortní směrnice předložené italskými orgány k vyjasnění právního rámce pro schvalování převodů dálničních koncesí v Itálii. Komise v něm totiž uvedla, že pokud tato směrnice a prováděcí ustanovení vstoupí v platnost, bude moci zastavit řízení, které zahájila proti Italské republice podle článku 21 nařízení č. 139/2004 (viz bod 15 výše). K zastavení řízení zahájeného podle čl. 21 odst. 4 uvedeného nařízení došlo tedy nezávisle na posouzení slučitelnosti opatření italských orgánů, která jsou předmětem tohoto řízení, s právem Společenství, ze strany Komise.
99 Z předběžného posouzení Komise ze dne 31. ledna 2007 také vyplývá, že se domnívala, že má diskreční pravomoc ohledně pokračování v řízení zahájeném na základě čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004. Poté, co v tomto posouzení konstatovala, že Italská republika porušila čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 a že opatření italských orgánů byla neslučitelná s právem Společenství, Komise uvedla, že kdyby se její posouzení potvrdilo, mohla by přijmout rozhodnutí, že Italská republika porušila článek 21 uvedeného nařízení (viz bod 14 výše). Komise tedy měla za to, že má oprávnění, nikoli však povinnost, takové rozhodnutí přijmout. Italská republika jako adresát dopisu ze dne 13. srpna 2008 tedy musela pochopit, že Komise chtěla pouze vykonat svou diskreční pravomoc, kterou podle svého mínění měla k rozhodnutí o tom, že již nebude pokračovat v řízení zahájeném na základě čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004.
100 Žalobkyně byla rovněž informována o skutečnosti, že Komise měla za to, že má v tomto ohledu diskreční pravomoc. Ve svém dopise ze dne 22. května 2008 určeném žalobkyni (viz bod 18 výše) Komise této společnosti sdělila svůj záměr zastavit řízení zahájené podle článku 21 nařízení č. 139/2004. K tomu uvedla, že má podle tohoto článku diskreční pravomoc k zahájení řízení a pokračování v něm a že se může rozhodnout tak neučinit, jestliže bude mít za to, že výhoda plynoucí z kooperativního jednání vnitrostátních orgánů vyváží nezbytnost postihu porušení práva, kterých se v minulosti tyto orgány dopustily.
101 Rozhodnutí Komise zastavit řízení zahájené podle článku 21 nařízení č. 139/2004 neznamená proto zároveň přijetí nového posouzení dotčených vnitrostátních opatření.
102 Pokud jde o tvrzení žalobkyně a vedlejší účastnice řízení, podle něhož dopis ze dne 13. srpna 2008 musel obsahovat údajné implicitní rozhodnutí z důvodu formulace čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004, je třeba uvést, že toto tvrzení nezohledňuje diskreční pravomoc, které se Komise dovolává (viz body 99 a 100 výše). Namísto přijetí rozhodnutí ohledně slučitelnosti dotčených vnitrostátních opatření s obecnými právními zásadami a dalšími předpisy Společenství odkázala Komise v dopise ze dne 13. srpna 2008 výslovně na to, že se rozhodla nepokračovat v řízení podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004. Toto rozhodnutí spočívalo na tvrzené diskreční pravomoci Komise. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně a vedlejší účastnice řízení, není toto rozhodnutí srovnatelné s rozhodnutím o slučitelnosti opatření italských orgánů ohledně dotčeného plánovaného spojení.
103 Dopis ze dne 13. srpna 2008 tedy neobsahuje implicitní rozhodnutí, jehož se dovolává žalobkyně.
104 V tomto dopise tedy Komise oznamuje pouze své rozhodnutí nepokračovat v řízení ve věci Abertis/Autostrade zahájeném na základě článku 21 nařízení č. 139/2004, které se týká případných protiprávních jednání zjištěných při předběžném šetření ze dne 31. ledna 2007.
105 Je proto třeba zkoumat, zda toto opatření představuje napadnutelný akt ve smyslu judikatury citované výše v bodě 86.
106 Dotčené opatření se týká řízení zahájeného podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004.
107 V této souvislosti je třeba zaprvé připomenout, že článek 21 nařízení č. 139/2004 se týká použití tohoto nařízení a dělby pravomocí mezi Komisí a členskými státy. Spojení, která nejsou v tomto nařízení uvedena, spadají v zásadě do pravomoci členských států. Naproti tomu má pouze Komise pravomoc přijímat veškerá rozhodnutí ohledně spojení s významem pro celé Společenství (viz v tomto smyslu obdobně rozsudky Soudního dvora ze dne 25. září 2003, Schlüsselverlag J.S. Moser a další v. Komise, C‑170/02 P, Recueil, s. I‑9889, bod 32, a ze dne 22. června 2004, Portugalsko v. Komise, C‑42/01, Sb. rozh. s. I‑6079, bod 50).
108 Z prvního pododstavce čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 vyplývá, že výlučná pravomoc Komise uvedená v odst. 2 tohoto článku se týká pouze ochrany oprávněných zájmů, které jsou vzaty do úvahy tímto nařízením, tedy zájmů týkajících se ochrany hospodářské soutěže. Ve vztahu k těmto zájmům může Komise přijmout rozhodnutí prohlašující spojení za slučitelné či neslučitelné se společným trhem na základě čl. 8 odst. 1 až 3 nařízení č. 139/2004.
109 Tato výlučná pravomoc Komise naopak nebrání tomu, aby členské státy mohly přijmout opatření vhodná za účelem ochrany jiných oprávněných zájmů, než jsou ty, které sleduje nařízení č. 139/2004, jak to zdůrazňuje bod 19 odůvodnění uvedeného nařízení. V této souvislosti má však Komise na základě třetího pododstavce čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 k zajištění účinnosti svého rozhodnutí přijatého na základě článku 8 tohoto nařízení kontrolní pravomoc ohledně dodržování obecných zásad a jiných ustanovení práva Společenství členským státem.
110 Zadruhé je třeba konstatovat, že se nařízení č. 139/2004 týká pouze kontroly konkrétních spojení podniků. Podle prvního pododstavce čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení musí být spojení s významem pro celé Společenství definovaná v tomto nařízení oznámena Komisi před svým uskutečněním a po uzavření dohody, oznámení veřejného návrhu smlouvy o koupi akcií nebo nabytí kontrolního podílu. Navíc může Komise podle čl. 8 odst. 1 až 3 nařízení č. 139/2004 přijmout rozhodnutí týkající se oznámeného spojení, kterým toto spojení prohlásí za slučitelné či neslučitelné se společným trhem.
111 Z výše uvedeného vyplývá, že se řízení podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 týkalo kontroly konkrétních spojení upravené tímto nařízením, provedené Komisí. Pokud jde o zájmy týkající se ochrany hospodářské soutěže ve smyslu nařízení č. 139/2004, má Komise podle článku 8 tohoto nařízení výlučnou pravomoc k přijetí rozhodnutí, kterým se spojení prohlašuje za slučitelné či neslučitelné se společným trhem. Kontrola oprávněných zájmů jiných než těch, které jsou vzaty do úvahy nařízením č. 139/2004, upravená v jeho čl. 21 odst. 4 třetím pododstavci zajišťuje účinnost rozhodnutí Komise přijatého podle článku 8 tohoto nařízení.
112 Pokud členský stát oznámí veřejný zájem, který se odlišuje od veřejného zájmu podle nařízení č. 139/2004, jehož ochranu chce zajistit, zahájí Komise kontrolní řízení upravené v čl. 21 odst. 4 třetím pododstavci tohoto nařízení. Komise musí provést posouzení slučitelnosti tohoto zájmu s obecnými zásadami a jinými ustanoveními práva Společenství a poté oznámí dotčenému členskému státu své rozhodnutí do 25 pracovních dnů od uvedeného oznámení, přičemž pokud možno zabrání tomu, aby její rozhodnutí bylo vydáno až poté, co již vnitrostátní opatření definitivně poškodila zamýšlené spojení (viz obdobně rozsudek Portugalsko v. Komise, bod 107 výše, bod 55). V takovém případě má Komise k zajištění účinnosti svého rozhodnutí přijatého na základě článku 8 nařízení č. 139/2004 povinnost přijmout vůči dotyčnému členskému státu rozhodnutí, v němž uzná dotčený zájem z hlediska jeho slučitelnosti s obecnými zásadami a jinými ustanoveními práva Společenství, nebo tento zájem neuzná z důvodu, že je s těmito zásadami a ustanoveními neslučitelný.
113 Tyto úvahy platí také v případech, v nichž, tak jako v projednávaném případě nebylo zahájeno řízení upravené v čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 oznámením členského státu, nýbrž Komisí z úřední povinnosti, jak uznal Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Portugalsko v. Komise (bod 60), bod 107, jelikož se povaha dotčeného řízení ve zbytku nemění.
114 V projednávaném případě však bylo od plánovaného spojení společnosti Autostrade s vedlejší účastnicí řízení dne 13. prosince 2006 upuštěno. Rozhodnutí těchto dvou společností upustit od tohoto záměru bylo zveřejněno tentýž den v tiskovém prohlášení (viz bod 13 výše).
115 K tomu je třeba zaprvé konstatovat, že jak bylo uvedeno výše v bodech 107 až 111, týká se řízení podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 kontroly konkrétních spojení podniků ze strany Komise, upravené v nařízení. Kontrola zájmů prováděná Komisí podle třetího pododstavce čl. 21 odst. 4 uvedeného nařízení má za cíl zajistit účinnost rozhodnutí Komise přijatých podle článku 8 tohoto nařízení.
116 Zadruhé pravomoc Komise k přijetí rozhodnutí na základě článku 8 nařízení č. 139/2004 závisí, jak to upřesňuje čl. 4 odst. 1 první pododstavec uvedeného nařízení, na „uzavření dohody“ o spojení. Stejně jako Komise nemá pravomoc k přijetí rozhodnutí podle nařízení č. 139/2004 před uzavřením takovéto dohody, ztrácí svou pravomoc, jakmile je tato dohoda zrušena, byť by dotčené podniky pokračovaly v jednáních s cílem uzavřít dohodu „v jiné podobě“ (viz obdobně rozsudek Tribunálu ze dne 28. září 2004, MCI v. Komise, T‑310/00, Sb. rozh. s. II‑3253, bod 89).
117 Z důvodu, že dne 13. prosince 2006 společnost Autostrade a vedlejší účastnice řízení upustily od zamýšleného spojení a vzhledem k tomu, že kontrola zájmů uvedených v čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 má za cíl zajistit účinnost rozhodnutí přijatých Komisí podle článku 8 nařízení č. 139/2004, nemá již Komise pravomoc k zastavení řízení zahájeného na základě čl. 21 odst. 4 uvedeného nařízení rozhodnutím o uznání veřejného zájmu chráněného dotčenými vnitrostátními opatřeními.
118 Tento závěr není zpochybněn skutečností, že řízení upravené v čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 má nejen objektivní, ale i subjektivní funkci, a to ochranu zájmů dotyčných podniků týkajících se zamýšleného záměru spojení ve světle zajištění právní jistoty a rychlosti řízení upraveného v uvedeném nařízení. V této souvislosti je třeba uvést, že z důvodu upuštění od zamýšleného spojení dotčených podniků se subjektivní funkce přestala uplatňovat. Jelikož bylo od dotčeného záměru spojení upuštěno, nebylo již zapotřebí chránit zájmy dotyčných podniků vztahující se k tomuto záměru.
119 Rovněž z důvodu upuštění od záměru spojení není zastavení dotčeného řízení Komisí srovnatelné s rozhodnutím Komise, kterým se spojení prohlašuje za neslučitelné se společným trhem na základě čl. 8 odst. 3 nařízení č. 139/2004. Toto posledně uvedené ustanovení se totiž týká pouze případů, v nichž od záměru spojení nebylo dotyčnými podniky upuštěno (viz bod 116 výše).
120 Je proto třeba dospět k závěru, že Komise již nebyla oprávněna zastavit řízení zahájené podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 rozhodnutím o uznání veřejného zájmu chráněného dotčenými vnitrostátními opatřeními. Nic nenasvědčuje tomu, že Komise v projednávaném případě přijala rozhodnutí, které překračuje její pravomoci. Rozhodnutí ze dne 13. srpna 2008 proto nevyvolává žádné závazné právní účinky, které by se mohly dotýkat zájmů žalobkyně tím že podstatným způsobem mění její právní postavení. Komise mohla pouze přijmout formální rozhodnutí o zastavení dotčeného řízení. Rozhodnutí ze dne 13. srpna 2008 nepokračovat v uvedeném řízení nemělo jiný účinek, a není proto napadnutelným aktem.
121 Tvrzení žalobkyně, že žaloba na neplatnost má význam alespoň jako základ pro případnou žalobu na náhradu škody proti Italské republice, nemá vliv na skutečnost, že rozhodnutí ze dne 13. srpna 2008 nemá z důvodu upuštění od záměru spojení dne 13. prosince 2006 pro žalobkyni žádné závazné právní účinky.
122 Tento závěr je podpořen skutečností, že řízení provedené Komisí na základě čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 po upuštění od dotčeného záměru spojení podniků mělo ve skutečnosti charakter řízení o nesplnění povinností proti Italské republice.
123 V závěrech předběžného posouzení ze dne 31. ledna 2007 definovala Komise nejprve opatření přijatá italskými orgány ve smyslu článku 21 nařízení č. 139/2004 a poté konstatovala, že Italská republika tím, že tato opatření provedla, porušila čl. 21 odst. 4 tohoto nařízení a že tato opatření jsou neslučitelná s právem Společenství. Komise poté odkázala na to, že kdyby bylo toto předběžné posouzení potvrzeno, mohla by přijmout rozhodnutí, v němž prohlásí, že Italská republika porušila článek 21 nařízení č. 139/2004.
124 Pokračováním v řízení zahájeném podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 po upuštění od dotčeného zamýšleného spojení již tedy Komise neměla v úmyslu přijmout rozhodnutí o uznání veřejného zájmu chráněného dotčenými vnitrostátními opatřeními, ale zamýšlela spíše vydat rozhodnutí, kterým prohlašuje, že Italská republika porušila článek 21 uvedeného nařízení. Tím tedy skutečně opustila rámec řízení zahájeného na základě uvedeného čl. 21 odst. 4 nařízení a pokračovala v něm jako v řízení o nesplnění povinnosti, které je upraveno v článku 226 ES nebo v čl. 86 odst. 3 ES.
125 Komise má přitom diskreční pravomoc, pokud jde o zahájení řízení o nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES (rozsudky Soudního dvora ze dne 14. února 1989, Star Fruit v. Komise, 247/87, Recueil, s. 291, bod 11, a ze dne 17. května 1990, Sonito a další v. Komise, C‑87/89, Recueil, s. I‑1981, bod 6; usnesení Soudního dvora ze dne 10. července 2007, AEPI v. Komise, C‑461/06 P, nezveřejněné ve Sbírce rozhodnutí, bod 24), a článku 86 odst. 3 ES (rozsudek Soudního dvora ze dne 22. února 2005, Komise v. max.mobil, C‑141/02 P, Sb. rozh. s. I‑1283, bod 69).
126 Proto i z důvodu skutečnosti, že po upuštění od dotčeného záměru spojení vykazovalo řízení skutečně provedené Komisí podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 charakter řízení o nesplnění povinnosti, nepředstavuje rozhodnutí obsažené v dopise ze dne 13. srpna 2008 napadnutelný akt.
127 Ostatní argumenty žalobkyně a vedlejší účastnice řízení nemají na závěr, že rozhodnutí Komise ze dne 13. srpna 2008 nepokračovat v přezkumu ve věci Abertis/Autostrade podle článku 21 nařízení č. 139/2004 nepředstavuje napadnutelný akt, žádný vliv.
128 Co se týče tvrzení žalobkyně, že Komise porušila zásadu řádné správy, a to z důvodu, že po upuštění od záměru spojení dne 13. prosince 2006 přijala předběžné posouzení ze dne 31. ledna 2007, je třeba poukázat na to, že i za předpokladu, že by vypracování tohoto posouzení představovalo porušení zásady řádné správy, nemohlo by to mít ten důsledek, že by Komisi byla přiznána pravomoc rozhodnout o uznání veřejného zájmu chráněného dotčenými vnitrostátními opatřeními, ani by tím nebyl rozhodnutí nepokračovat v řízení podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 přiznán charakter napadnutelného aktu.
129 Pokud jde o argumenty žalobkyně a vedlejší účastnice řízení, podle nichž by v případě prohlášení nepřípustnosti žaloby byla žalobkyně zbavena práva na účinnou soudní ochranu, je nutno uvést, že ustanovení, která by v projednávaném případě mohla být porušena vnitrostátními opatřeními, konkrétně články 43 ES a 56 ES, mají přímý účinek a dotčení jednotlivci se mohou ve věci určení jejich porušení obrátit na vnitrostátní soud.
130 Konečně pak žalobkyně a vedlejší účastnice řízení odkazují na judikaturu, která uznává přípustnost žaloby podané konkurentem příjemce státní podpory na určení toho, že Komise opomněla přijmout rozhodnutí v rámci předběžné fáze přezkumu státních podpor podle čl. 88 odst. 3 ES (rozsudek Tribunálu ze dne 15. září 1998, Gestevisión Telecinco v. Komise, T‑95/96, Recueil, s. II‑3407, body 49 až 70).
131 K tomu je třeba poukázat na to, že zatímco v projednávaném případě bylo od záměru spojení dotyčnými podniky upuštěno, nebyly dotace dotčené ve výše uvedeném rozsudku Gestevisión Telecinco v. Komise, bod 130 vráceny.
132 Kromě toho je nutno uvést, že i když Komise má k určení případné neslučitelnosti státní podpory se společným trhem výlučnou pravomoc (viz výše uvedený rozsudek Gestevisión Telecinco v. Komise, bod 130, T‑95/96, bod 54 a citovaná judikatura), může se v projednávaném případě vnitrostátní soud vyslovit ke slučitelnosti dotčených vnitrostátních opatření s články 43 ES a 56 ES, takže žalobkyně není práva na účinnou soudní ochranu zbavena (viz bod 129 výše).
133 S ohledem na tyto rozdíly proto nelze judikaturu citovanou v bodě 130 výše vztáhnout na projednávaný případ.
134 Vzhledem k výše uvedenému je tedy třeba konstatovat, že rozhodnutí Komise nepokračovat v řízení zahájeném ve věci Abertis/Autostrade podle čl. 21 odst. 4 nařízení č. 139/2004 nepředstavuje akt, který lze napadnout žalobou na neplatnost.
135 Žalobu je proto třeba odmítnout jako nepřípustnou.
K nákladům řízení
136 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
137 Podle čl. 87 odst. 4 třetího pododstavce jednacího řádu může Tribunál nařídit, aby vedlejší účastník nesl vlastní náklady řízení. V projednávaném případě ponese vedlejší účastnice vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se odmítá jako nepřípustná.
2) Schemaventotto SpA ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
3) Abertis Infraestructuras, SA ponese vlastní náklady řízení.
V Lucemburku dne 2. září 2010.
Vedoucí soudní kanceláře | | Předseda |
E. Coulon | | M. E. Martins Ribeiro |