SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 28 de febrero de 2013 (*)
«Incumplimiento de Estado – Desarrollo de los ferrocarriles comunitarios – Directiva 2001/14/CE – Adjudicación de las capacidades de la infraestructura ferroviaria – Tarifación – Cánones – Independencia de la gestión»
En el asunto C‑483/10,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE, interpuesto el 6 de octubre de 2010,
Comisión Europea, representada por los Sres. H. Støvlbæk y R. Vidal Puig, en calidad de agentes, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de España, representado por las Sras. S. Centeno Huerta y B. Plaza Cruz, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyado por:
República Checa, representada por los Sres. M. Smolek y T. Müller y la Sra. J. Očková, en calidad de agentes,
República Francesa, representada por los Sres. G. de Bergues y M. Perrot, en calidad de agentes,
partes coadyuvantes,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Tizzano, Presidente de Sala, y los Sres. A. Borg Barthet (Ponente), E. Levits y J.-J. Kasel y la Sra. M. Berger, Jueces;
Abogado General: Sr. N. Jääskinen;
Secretaria: Sra. C. Strömholm, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 23 de mayo de 2012;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 6 de septiembre de 2012;
dicta la siguiente
Sentencia
1 En su demanda la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de:
– los artículos 4, apartado 1, 11, 13, apartado 2, 14, apartado 1, y 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización (DO L 75, p. 29), en su versión modificada por la Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007 (DO L 315, p. 44) (en lo sucesivo, «Directiva 2001/14»), y
– del artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440/CEE del Consejo, de 29 de julio de 1991, sobre el desarrollo de los ferrocarriles comunitarios (DO L 237, p. 25), en su versión modificada por la Directiva 2006/103/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (DO L 363, p. 344) (en lo sucesivo, «Directiva 91/440»),
al no haber adoptado las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dichas disposiciones.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
2 A tenor del artículo 4 de la Directiva 91/440, que figura en la sección II de ésta, titulada «Independencia de la gestión»:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que, por lo que se refiere a la gestión, administración y control interno de los asuntos administrativos, económicos y contables, las empresas ferroviarias gocen de un estatuto independiente con arreglo al cual tengan, en especial, patrimonio, presupuestos y contabilidades separados de los del Estado.
2. Respetando el marco y las normas específicas de los Estados miembros en materia de tarifación específica y de adjudicación, el administrador de la infraestructura será responsable de su gestión, administración y control interno.»
3 Los considerandos 11 a 13 y 34 de la Directiva 2001/14 están así redactados del siguiente modo:
«(11) Los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben permitir igualdad de acceso sin discriminación a todas las empresas y procurar, en la medida de lo posible, atender las necesidades de todos los usuarios y tipos de tráfico de manera justa y no discriminatoria.
(12) Dentro del marco establecido por los Estados miembros, los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben estimular a los administradores de infraestructuras ferroviarias para que optimen la utilización de estas últimas.
(13) Las empresas ferroviarias deben recibir señales claras y coherentes de los sistemas de adjudicación de capacidad que las lleven a tomar decisiones racionales.
[…]
(34) La inversión en infraestructura ferroviaria es conveniente y los sistemas de cánones deben incentivar a los administradores de infraestructuras para que realicen las inversiones adecuadas cuando éstas se justifiquen desde el punto de vista económico.»
4 El artículo 4 de la Directiva 2001/14, titulado «Fijación, aplicación y cobro de cánones», dispone en su apartado 1:
«Los Estados miembros crearán un marco de tarifación, sin perjuicio de la independencia de gestión establecida en el artículo 4 de la Directiva 91/440/CEE.
Con arreglo a dicha condición de independencia de la gestión, los Estados miembros crearán reglas específicas de fijación de cánones o delegarán esos poderes en el administrador de infraestructuras. El administrador de infraestructuras determinará el canon por el uso de infraestructuras y se encargará de su cobro.»
5 El artículo 11 de la Directiva 2001/14, titulado «Sistema de incentivos», prevé en su apartado 1:
«Los sistemas de tarifación por infraestructura deberán incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras, a través de un sistema de incentivos, a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria. Dicho sistema podrá incluir la imposición de penalizaciones por acciones que perturben el funcionamiento de la red, la concesión de indemnizaciones a las empresas que las sufran y la concesión de primas a los resultados mejores de lo previsto.»
6 El artículo 13 de la misma Directiva, titulado «Derechos de capacidad», establece en su apartado 2:
«El derecho a utilizar una capacidad de infraestructura específica en forma de franja ferroviaria podrá concederse a los candidatos por una duración máxima de un período de vigencia del horario de servicio.
El administrador de infraestructuras y el candidato podrán concluir un acuerdo marco de los indicados en el artículo 17 para utilizar capacidad de la correspondiente infraestructura ferroviaria por un período superior a un período de vigencia del horario de servicio.»
7 Con el título «Adjudicación de capacidad de infraestructura», el artículo 14, apartado 1, de la misma Directiva tiene la siguiente redacción:
«Los Estados miembros podrán crear un marco para la adjudicación de capacidad de infraestructura, sin dejar de respetar la independencia de gestión amparada por el artículo 4 de la Directiva 91/440/CEE. Deberán establecerse reglas específicas de adjudicación de la capacidad. El procedimiento de adjudicación correrá a cargo del administrador de infraestructuras. En particular, velará por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria, y de conformidad con el Derecho comunitario.»
Derecho español
8 La Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario (BOE nº 276, de 18 de noviembre de 2003, p. 40532; en lo sucesivo, «LSF»), enumera en su artículo 21 las competencias y funciones del administrador de infraestructuras ferroviarias, entre las cuales figura el cobro de los cánones por utilización de las infraestructuras ferroviarias.
9 En virtud del artículo 73, apartado 5, de la LSF, se podrán tener en cuenta para el establecimiento de la cuantía de los cánones ferroviarios, de acuerdo con la explotación eficaz de la Red Ferroviaria de Interés General, consideraciones que reflejen el grado de congestión de la infraestructura, el fomento de nuevos servicios de transporte ferroviario, así como la necesidad de incentivar el uso de líneas infrautilizadas, garantizando, en todo caso, una competencia óptima entre las empresas ferroviarias.
10 El artículo 76 de la LSF dispone en sus apartados 1 y 2:
«1. La gestión de los cánones por utilización de las infraestructuras ferroviarias corresponderá al administrador de infraestructuras ferroviarias, el cual podrá exigir, respecto del canon por utilización de estaciones y otras instalaciones ferroviarias, la presentación de cualquier documento que sea preciso para la práctica de las liquidaciones procedentes.
2. Las modalidades podrán ser objeto de liquidación de forma individualizada o conjunta, en los términos que prevea la orden ministerial que apruebe los modelos de liquidación y regule los plazos y medios para hacer efectivo el ingreso de las cuantías exigibles.»
11 El artículo 77, apartado 1, de la LSF prevé que el establecimiento de las cuantías del canon por utilización de las líneas ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General y del canon por utilización de las estaciones y otras instalaciones ferroviarias se efectuará mediante orden ministerial.
12 El artículo 81, apartado 1, letra j), de la LSF dispone, en particular, que el establecimiento, o en su caso, la modificación de la cuantía de los cánones por la utilización de las infraestructuras ferroviarias es competencia del Ministerio de Fomento.
13 Los artículos 88 y 89 de la LSF tipifican, respectivamente, como infracciones muy graves o graves, que llevan aparejada la imposición de sanciones, determinadas conductas de las empresas ferroviarias que guardan relación con perturbaciones del funcionamiento de la red.
14 El Real Decreto nº 2395/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (en lo sucesivo, «ADIF») (BOE nº 315, de 31 de diciembre de 2004, p. 42785), contiene en un anexo el estatuto de esa entidad, cuyo artículo 1 puntualiza que ésta es un organismo público, con categoría de entidad pública empresarial, categoría a la que se refiere el artículo 43, apartado 1, letra b), de la Ley nº 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. El ADIF está adscrito legalmente al Ministerio de Fomento, al que, con arreglo al apartado 2 del mismo artículo 43, corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de la actividad de dicha entidad.
15 El Estatuto del ADIF enumera en su artículo 3, apartado 1, las competencias y funciones de esta entidad, entre las que figura el cobro de los cánones por utilización de las infraestructuras ferroviarias.
16 El Real Decreto nº 2396/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto de la entidad pública empresarial RENFE-Operadora (BOE nº 315, de 31 de diciembre de 2004, p. 42797), establece que RENFE-Operadora es una entidad pública empresarial legalmente adscrita al Ministerio de Fomento, al cual corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad.
17 La Orden Ministerial FOM/898/2005, de 8 de abril (BOE nº 85, de 9 de abril de 2005, p. 12331), fija las cuantías de los cánones por utilización de las líneas ferroviarias integrantes de la Red Ferroviaria de Interés General, por una parte, y por utilización de las estaciones y otras instalaciones ferroviarias, por otra.
18 La Orden Ministerial FOM/897/2005, de 7 de abril, relativa a la declaración sobre la red y al procedimiento de adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria (BOE nº 85, de 9 de abril de 2005, p. 12324; en lo sucesivo, «Orden Ministerial 897/2005»), establece en su artículo 11:
«El Administrador de Infraestructuras Ferroviarias adjudicará la capacidad de infraestructura solicitada de la siguiente forma:
[…]
b) Si existiera coincidencia de solicitudes para una misma franja horaria o la red hubiere sido declarada como congestionada, se tomarán en cuenta para su asignación, por orden descendente de prioridad, las siguientes prioridades de adjudicación:
1. Las que, en su caso, establezca el Ministerio de Fomento para los distintos tipos de servicios dentro de cada línea, tomando en especial consideración los servicios de transporte de mercancías.
[…]
4. La asignación y utilización efectiva por el solicitante, en anteriores horarios de servicio, de las franjas horarias cuya adjudicación se solicita.
[…]»
Procedimiento administrativo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
19 El 15 de junio de 2007 la Comisión remitió a las autoridades españolas un cuestionario relativo a la aplicación, en particular, de las Directivas 91/440 y 2001/14.
20 Tras un intercambio de correspondencia con esas autoridades, la Comisión remitió al Reino de España el 27 de junio de 2008 un escrito de requerimiento en el que exponía sus dudas sobre la compatibilidad de determinados aspectos de la normativa española en materia ferroviaria con las mencionadas Directivas.
21 Por escrito de 16 de octubre de 2008, ese Estado miembro respondió al escrito de requerimiento. Aportó además información complementaria a la Comisión en sus escritos de 5 de febrero y de 13 de julio de 2009.
22 Mediante escrito de 9 de octubre de 2009, la Comisión envió al Reino de España un dictamen motivado en el que manifestaba que la normativa española en materia ferroviaria no era conforme con las Directivas 2001/14 y 91/440 y le instaba a adoptar las medidas necesarias para atenerse al dictamen motivado en un plazo de dos meses contado a partir de su notificación. Ese Estado miembro respondió al dictamen motivado mediante escrito de 16 de diciembre de 2009.
23 Al no considerar satisfactoria la respuesta del Reino de España, la Comisión decidió interponer el presente recurso, fundado en cinco motivos.
24 Mediante autos del Presidente del Tribunal de Justicia de 16 de febrero y 8 de septiembre de 2011, respectivamente, se admitió la intervención de la República Checa y de la República Francesa en apoyo de las pretensiones del Reino de España.
25 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de marzo de 2012, la Comisión informó a éste de que, a raíz de la promulgación por el Reino de España de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (BOE nº 55, de 5 de marzo de 2011, p. 25033), desistía de los motivos tercero y cuarto de su recurso, referidos respectivamente, al artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14 y al artículo 10, apartado 7, de la Directiva 91/440.
Sobre el recurso
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14
Alegaciones de las partes
26 La Comisión afirma que la legislación española no es conforme con el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14, ya que el importe de los cánones se determina íntegramente mediante una orden ministerial, con la consecuencia de que la única función atribuida al administrador de infraestructuras, a saber, el ADIF, es el cobro de los cánones. En efecto, el ADIF se limita a calcular el importe del canon en cada caso concreto, aplicando una fórmula previamente fijada de manera exhaustiva por la autoridad ministerial. Así pues, concluye la Comisión, dicha entidad no dispone de ningún margen de discrecionalidad para modular el importe del canon en cada caso concreto.
27 Según la Comisión, la normativa española tampoco respeta la exigencia de autonomía de gestión del administrador de infraestructuras puesto que, al atribuir exclusivamente a la autoridad ministerial la determinación del importe de los cánones, priva al administrador de infraestructuras de un instrumento de gestión esencial.
28 La interpretación del término «determinará» enunciado en el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/14 propugnada por el Reino de España es, según la Comisión, excesivamente restrictiva, tanto a la luz del sentido ordinario de dicho término como del requisito, establecido en el párrafo primero del mismo apartado, de que se respete la autonomía de gestión del administrador de infraestructuras. El citado artículo 4 dispone que el administrador de infraestructuras determinará el canon por el uso de infraestructuras, sin establecer distinción alguna entre los distintos tipos de determinación invocadas por ese Estado miembro.
29 Además, la Comisión considera que la interpretación del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14 que propugna ese Estado miembro no puede conciliarse con las demás disposiciones de la citada Directiva, que presuponen necesariamente que las funciones del administrador de infraestructuras no se limitan a la liquidación y al cobro de los cánones.
30 El Reino de España mantiene que los cánones se han definido como tasas. Según la legislación nacional, se trata por tanto de tributos cuyo hecho imponible es la utilización privativa del dominio público ferroviario. Así pues, los elementos esenciales de los cánones deben regularse por ley y su cuantía concreta fijarse mediante una norma administrativa de alcance general, una orden ministerial como mínimo.
31 Ese Estado miembro expone que el ADIF es una entidad pública empresarial que, según la legislación nacional, debe depender necesariamente de un Ministerio y no está habilitada por consiguiente para adoptar disposiciones normativas, ya que esa competencia es propia del Ministerio del que depende. El artículo 76 de la LSF atribuye al ADIF la gestión de los cánones, lo que abarca ciertas funciones de inspección, liquidación y fijación del canon debido en cada caso concreto así como su recaudación. Además, el ADIF puede proponer al Ministerio de Fomento que se apliquen otros tipos de cánones al reclasificar una línea ferroviaria o una estación.
32 El Reino de España considera que el término «determinará», mencionado en el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/14, no exige necesariamente la fijación del importe de los cánones. A su juicio, ha de entenderse que esa norma se refiere sólo a la fijación del canon concreto por la utilización de la infraestructura que proceda en cada supuesto particular y su correspondiente cobro.
33 Así pues, la legislación española establece una distinción entre, por una parte, la determinación de los cánones con carácter general –estableciendo en definitiva el marco y el sistema de tarifación correspondiente a los mismos– y la determinación de los sistemas de tarifación de la infraestructura, que incumben al Ministerio de Fomento, y, por otra parte, la fijación del canon concreto correspondiente a cada caso específico, que incumbe al ADIF.
34 Basándose en la mencionada distinción, ese Estado miembro considera que la interpretación que propugna del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14 es compatible con las restantes disposiciones de la Directiva.
35 El Reino de España pone de relieve también que la interpretación propuesta por la Comisión es difícilmente compatible con el marco de la legislación española vigente, a menos que se modificara radicalmente la normativa administrativa y tributaria nacional.
36 El Gobierno checo señala que, al establecer el marco para la tarifación, los Estados miembros están obligados a garantizar «el estatuto independiente de las empresas de transporte», y no del responsable de la infraestructura ferroviaria. De ello deduce que la intervención del Estado miembro interesado a través de la fijación de las tarifas específicas es un instrumento permitido a la luz de las exigencias de la Directiva 2001/14.
Apreciación del Tribunal de Justicia
37 Con su primer motivo la Comisión mantiene que la legislación española no se ajusta al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14, en la medida en que, por un lado, atribuye al Ministerio de Fomento la fijación del importe de los cánones mediante orden ministerial, de modo que el ADIF –que es el administrador de infraestructuras– es competente únicamente para el cobro de los cánones, y en que, por otro lado, dicha legislación no es compatible con la exigencia de autonomía de gestión del administrador de infraestructuras.
38 La Comisión y el Reino de España discrepan al respecto acerca de la interpretación que debe darse a los términos «determinará el canon», que figuran en el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/14. Según ese Estado miembro, tales términos se refieren únicamente a la fijación del canon concreto que ha de pagarse por la utilización de la infraestructura en cada caso específico, y no a la determinación del importe de los cánones sobre la base del marco de tarifación establecido por los Estados miembros. En efecto, en España dicho canon tiene naturaleza tributaria y su determinación corresponde exclusivamente al Estado.
39 En virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14, los Estados miembros deben crear un marco de tarifación y también pueden crear reglas específicas de fijación de cánones, sin perjuicio de respetar la independencia de gestión del administrador de infraestructuras. Conforme a aquella disposición, corresponde a este último determinar el canon por el uso de infraestructuras, por un lado, y encargarse de su cobro, por otro.
40 Procede declarar de inmediato que el referido artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva 2001/14 se limita a enunciar los términos «determinará el canon», sin mayores precisiones y sin establecer una distinción entre diferentes tipos o niveles de determinación de los cánones, a diferencia de lo que prevé la legislación española pertinente.
41 Es oportuno observar a continuación que el mismo artículo 4 establece un reparto de competencias entre los Estados miembros y el administrador de infraestructuras en lo que se refiere a los sistemas de tarifación. En efecto, incumbe a los Estados miembros establecer un marco de tarifación, mientras que la determinación del canon y su cobro corresponden al administrador de infraestructuras.
42 Para respetar ese reparto de competencias, y según ha indicado el Abogado General en el punto 45 de sus conclusiones, es necesario atribuir al término «determinará» un sentido más amplio que al término «liquidación» que se menciona en el artículo 76, apartado 1, de la LSF. En efecto, toda vez que la liquidación no es más que una fase del procedimiento de recaudación de los cánones, como indica la Comisión, aquélla debe considerarse comprendida en el término «cobro» que figura en el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, segunda frase, de la Directiva 2001/14.
43 Por último, tal interpretación viene corroborada por los objetivos de la Directiva 2001/14 y por el contexto normativo en el que se inserta el artículo 4, apartado 1, de ésta.
44 En efecto, en primer lugar, uno de los objetivos que persigue el sistema de tarifación establecido por la Directiva 2001/14 es garantizar la independencia de gestión del administrador de infraestructuras. Con otras palabras, éste debe utilizar el sistema de tarifación como instrumento de gestión, según ha señalado el Abogado General en el punto 50 de sus conclusiones. De este modo, del duodécimo considerando de dicha Directiva resulta que, dentro del marco establecido por los Estados miembros, los sistemas de tarifación y adjudicación de capacidad deben estimular a los administradores de infraestructuras ferroviarias para que optimen la utilización de estas últimas. Pues bien, los administradores de infraestructuras no podrían lograr esa optimación mediante el sistema de tarifación si su función tuviera que limitarse a calcular el importe del canon en cada caso concreto, aplicando una fórmula previamente fijada mediante orden ministerial. Por tanto, los administradores de infraestructuras deben disponer de cierto margen de actuación en la fijación del importe de los cánones.
45 De igual modo, el trigésimo cuarto considerando de la Directiva 2001/14 expone que la inversión en infraestructura ferroviaria es conveniente, y que los sistemas de cánones deben incentivar a los administradores de infraestructuras para que realicen las inversiones adecuadas cuando éstas se justifiquen desde el punto de vista económico. Los administradores de infraestructuras no pueden ser incentivados para invertir en la infraestructura si no disponen de cierto margen de actuación en el marco del sistema de tarifación.
46 En segundo lugar, otras disposiciones de la Directiva 2001/14 corroboran una interpretación de los términos «determinará el canon», que figuran en el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la misma, más amplia que la propugnada por el Reino de España. En efecto, conforme al artículo 6, apartado 2, se incentivará a los administradores de infraestructuras a que reduzcan los costes de la puesta a disposición de infraestructura y la cuantía de los cánones de acceso. El artículo 8, apartado 2, dispone que el administrador de la infraestructura podrá establecer o mantener tarifas más elevadas basadas en los costes a largo plazo de proyectos de inversión específicos. El artículo 9 permite al administrador de infraestructuras establecer sistemas de descuentos sobre los cánones percibidos de los operadores.
47 De igual manera, del artículo 30, apartados 2 y 3, de la Directiva 2001/14 resulta que las decisiones adoptadas por el administrador de infraestructuras en relación con el sistema de cánones o el nivel o estructura de los cánones por utilización de infraestructura pueden ser recurridas ante el organismo regulador. Pues bien, la existencia misma de un control de esas decisiones carecería de sentido si la función del administrador de infraestructuras estuviera limitada, como alega el Reino de España, a la fijación del canon concreto aplicando una fórmula establecida previamente mediante orden ministerial.
48 Además, conforme a la normativa española pertinente corresponde al Ministerio de Fomento actuar en calidad de organismo regulador. Ahora bien, aunque es cierto que el artículo 30, apartado 1, de la Directiva 2001/14 permite designar como organismo regulador al Ministerio encargado de transportes o cualquier otro organismo, no es menos verdad que dicha disposición exige que el organismo regulador sea independiente del organismo de tarifación. Por tanto, no cabe considerar que el Ministerio de Fomento cumple su función como organismo regulador conforme a esa disposición cuando, a la vez que actúa como tal organismo regulador, el mismo Ministerio determina también el importe de los cánones.
49 De las anteriores consideraciones se deduce que, para garantizar la independencia de gestión del administrador de infraestructuras, éste debe disponer, en el marco de tarifación que hayan definido los Estados miembros, de un cierto margen de actuación para la determinación del importe de los cánones, de forma que pueda utilizarlo como instrumento de gestión.
50 En el presente asunto resulta de los autos que el ADIF no dispone de la independencia de gestión necesaria para el ejercicio de sus competencias, ya que éstas se limitan a la fijación del canon concreto en cada caso específico, aplicando una fórmula establecida previamente por orden ministerial. Procede concluir, por tanto, que la legislación española no se ajusta en este aspecto al artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14.
51 Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por las dificultades que el Reino de España afirma haber encontrado en la adaptación de la legislación nacional a las exigencias del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2001/14. En efecto, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede invocar disposiciones, prácticas ni situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos por una directiva (véanse, en particular, las sentencias de 7 de julio de 2009, Comisión/Grecia, C‑369/07, Rec. p. I‑5703, apartado 45, y de 25 de febrero de 2010, Comisión/España, C‑295/09, apartado 10).
52 De las consideraciones precedentes resulta que debe estimarse el primer motivo invocado por la Comisión en apoyo de su recurso.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 11 de la Directiva 2001/14
Alegaciones de las partes
53 La Comisión reprocha a la legislación española que no incluya ninguna medida idónea para dar cumplimiento al artículo 11 de la Directiva 2001/14, que prevé el establecimiento de un sistema de incentivos.
54 En efecto, los artículos 88 y 89 de la LSF, que califican ciertas infracciones de la normativa ferroviaria como graves o muy graves, respectivamente, no forman parte del «sistema de tarifación». Las multas a las que puedan dar lugar tales infracciones permiten sancionar a las empresas ferroviarias, pero no al administrador de infraestructuras.
55 La Comisión estima también que el artículo 73, apartado 5, de la LSF no basta por sí solo para establecer el sistema de incentivos al que se refiere el artículo 11 de la Directiva 2001/14, ya que se limita a prever la posibilidad de introducir tal sistema. Pues bien, el establecimiento de éste no es una prerrogativa cuyo ejercicio sea discrecional para los Estados miembros, sino una exigencia impuesta por la Directiva.
56 La Comisión señala también que en el apartado 6.2.5 de la Declaración sobre la Red Ferroviaria para el año 2010, titulado «Sistema de incentivos», el ADIF presenta el establecimiento del sistema de incentivos como una mera posibilidad y no como una obligación impuesta por el artículo 11 de la Directiva 2001/14.
57 El Reino de España rebate el motivo según el cual la legislación nacional no contiene disposiciones de transposición del artículo 11 de la Directiva 2001/14.
58 En primer lugar, ese Estado miembro afirma que el artículo 73, apartado 5, de la LSF prevé la posibilidad de tener en cuenta, para fijar la cuantía de los cánones ferroviarios, consideraciones que reflejen el grado de congestión de la infraestructura, el fomento de nuevos servicios de transporte ferroviario, así como la necesidad de incentivar el uso de líneas infrautilizadas, garantizando en todo caso una competencia óptima entre las empresas ferroviarias.
59 En segundo lugar, el Reino de España alega que los artículos 88 y 89 de la LSF tipifican como infracciones administrativas ciertas conductas que guardan relación con perturbaciones de funcionamiento de la red, sancionadas con la imposición de multas.
60 En tercer lugar, el Reino de España afirma que, conforme al apartado 6.2.5 de la Declaración sobre la Red Ferroviaria para el año 2010, el ADIF pretende fidelizar a las empresas ferroviarias que presentan un alto grado de cumplimiento en la capacidad de infraestructura asignada. Ese apartado indica a continuación que el artículo 11 de la Directiva 2001/14 prevé la posibilidad de que a través de un sistema de incentivos se potencie la reducción al mínimo de las incidencias y con ello se mejore el funcionamiento de la red ferroviaria.
61 En cuarto lugar, ese Estado miembro señala que cualquier empresa ferroviaria que solicite una franja horaria y a la que se le adjudique ésta deberá pagar, en el momento de la adjudicación y con antelación a la utilización efectiva de la franja, un canon por reserva. El pago de este canon implica el compromiso por parte de la empresa ferroviaria de atenerse a la utilización de la red que ha solicitado, pues, de lo contrario, perderá el canon abonado.
62 La República Francesa alegó en la vista que el artículo 11 de la Directiva 2001/14 debe interpretarse en el sentido de que fija un objetivo e impone a los Estados miembros la obligación de arbitrar los medios necesarios para lograr alcanzar ese objetivo. Al igual que el Reino de España, considera que la Directiva no exige que las medidas adoptadas se incluyan necesariamente en un sistema independiente de incentivos.
Apreciación del Tribunal de Justicia
63 Conforme al artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2001/14, los sistemas de tarifación por infraestructura deben incentivar a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras, a través de un sistema de incentivos, a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria. Según la misma disposición, dicho sistema podrá incluir penalizaciones, indemnizaciones y primas.
64 De ello se deduce, por un lado, que los Estados miembros deben incluir en los sistemas de tarifación de la infraestructura un sistema de incentivos destinado a inducir a las empresas ferroviarias y al administrador de infraestructuras a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria. Por otro lado, en lo referente al tipo de medidas incentivadoras que los Estados miembros pueden poner en práctica, éstos conservan la libertad de elección de las medidas concretas que formen parte de ese sistema, siempre que las mismas constituyan un conjunto coherente y transparente que pueda ser calificado como «sistema de incentivos», según ha observado el Abogado General en los puntos 69 y 70 de sus conclusiones.
65 Por tanto, para examinar el fundamento del segundo motivo aducido por la Comisión es preciso verificar si las medidas que contiene la legislación española al respecto se ajustan a lo que exige el artículo 11 de la Directiva 2001/14.
66 En cuanto a la posibilidad de tener en cuenta consideraciones referidas a la mejora del funcionamiento de la red y al desarrollo de ésta para fijar la cuantía de los cánones ferroviarios, prevista en el artículo 73, apartado 5, de la LSF, es necesario constatar que, aun cuando dicha disposición forma parte del sistema de tarifación, la mera posibilidad de establecer un sistema de incentivos no es suficiente para dar cumplida aplicación al artículo 11 de la Directiva 2001/14. En efecto, como ya se ha expuesto en el apartado 64 de la presente sentencia, ese último artículo exige que los Estados miembros incluyan en los sistemas de tarifación un sistema de incentivos. También debe desestimarse por igual razón el argumento del Reino de España sustentado en la Declaración sobre la Red Ferroviaria para el año 2010.
67 En lo que atañe a las sanciones previstas en los artículos 88 y 89 de la LSF, procede observar que tales sanciones no forman parte del sistema de tarifación, ya que figuran en el título VII de la LSF, que lleva como epígrafe «Régimen sancionador y de inspección». Además, las mencionadas sanciones reprimen ciertas infracciones relacionadas con perturbaciones del funcionamiento de la red cometidas únicamente por las empresas ferroviarias, y no por el administrador de infraestructuras.
68 Por último, respecto del canon por reserva previsto en la legislación española, procede señalar que la posibilidad de que el administrador de infraestructuras perciba dicho canon en concepto de la capacidad ferroviaria que, habiéndose solicitado, no se utilice, tal como prevé el artículo 12 de la Directiva 2001/14, tiene una finalidad más limitada que la de incitar a reducir al mínimo las perturbaciones y a mejorar el funcionamiento de la red ferroviaria, es decir, utilizar de forma eficiente la capacidad.
69 De las anteriores consideraciones resulta que debe estimarse el segundo motivo aducido por la Comisión en apoyo de su recurso.
Sobre el quinto motivo, basado en la infracción de los artículos 13, apartado 2, y 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14
Alegaciones de las partes
70 La Comisión alega que la primera prioridad de adjudicación de capacidad de infraestructura prevista en el artículo 11, letra b), número 1, de la Orden Ministerial 897/2005 (en lo sucesivo, «primera prioridad de adjudicación») es contraria al artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14, puesto que atribuye una facultad de apreciación discrecional al Ministro de Fomento, en tanto que el artículo 14 prevé que deben establecerse reglas específicas para la adjudicación de capacidad.
71 La Comisión afirma también que, por una parte, la prioridad de adjudicación de capacidad de infraestructura que establece el artículo 11, letra b), número 4, de la Orden Ministerial 897/2005 (en lo sucesivo, «cuarta prioridad de adjudicación») es contraria al artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2001/14, ya que puede conducir, en la práctica, a que una empresa ferroviaria disfrute del derecho a utilizar una franja de forma indefinida, privando así de efecto útil a la prohibición enunciada en esta última disposición, con arreglo a la cual las franjas no pueden concederse por una duración superior al período de vigencia del horario de servicio.
72 Por otra parte, la Comisión estima que la cuarta prioridad de adjudicación es contraria al artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14, dado que puede impedir en la práctica el acceso de nuevos competidores, generalmente empresas establecidas en Estados miembros distintos del Reino de España, a las franjas más atractivas y mantener las ventajas de los usuarios tradicionales, que son generalmente empresas españolas, lo que resulta discriminatorio.
73 El Reino de España niega que la primera prioridad de adjudicación sea contraria al artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14. Afirma que el criterio de adjudicación enunciado en esa disposición deja abierta la posibilidad de dar prioridad, por circunstancias especiales o excepcionales, a otro tipo de servicios distintos de los servicios de transporte de mercancías, con el fin de evitar la saturación de la red ferroviaria. Precisa que desde la entrada en vigor de la Orden Ministerial 897/2005 el Ministerio de Fomento nunca ha hecho uso de dicha posibilidad, lo que demuestra que no se ejerce ninguna discrecionalidad en la materia.
74 Ese Estado miembro refuta también que la cuarta prioridad de adjudicación sea contraria a los artículos 13, apartado 2, y 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14.
75 En efecto, el criterio que establece el artículo 11, letra b), número 4, de la Orden Ministerial 897/2005 es sólo uno más entre otros para adjudicar la capacidad cuando ésta no es suficiente o existen varias solicitudes para una misma franja. Según el Reino de España, este criterio supone una discriminación racional y justa, ya que es razonable tener en cuenta el historial de utilización efectiva de la capacidad de los operadores con el fin de optimizar la utilización de la red ferroviaria.
76 El Reino de España remite al artículo 22, apartado 4, de la Directiva 2001/14, según el cual, en el caso de las infraestructuras congestionadas, los criterios de prioridad se definirán según la importancia del servicio para la sociedad, en comparación con otros servicios que pudieran verse excluidos en consecuencia.
77 Según el mismo Estado miembro, el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2001/14 no prohíbe con carácter absoluto que una empresa disfrute de una franja horaria de forma indefinida. Confirma esta interpretación el hecho de que dicho precepto prevea en su párrafo segundo la posibilidad de celebrar acuerdos marco para utilizar la capacidad de la correspondiente infraestructura ferroviaria durante un tiempo superior a un solo período de vigencia del horario de servicio.
78 Por lo que respecta a la primera prioridad de adjudicación, la Comisión señala en la réplica que el artículo 11, letra b), número 1, de la Orden Ministerial 897/2005 no hace referencia alguna a la existencia de circunstancias excepcionales o especiales como las aludidas por el Reino de España. La Comisión añade que la mera existencia de la primera prioridad constituye en sí misma una fuente de inseguridad jurídica para los operadores.
79 En lo referente a la cuarta prioridad de adjudicación, la Comisión destaca que el artículo 12 de la Directiva 2001/14 prevé expresamente la posibilidad de que los administradores de infraestructuras apliquen un canon por reserva con el fin de optimizar la explotación del sistema ferroviario.
80 Dicha institución precisa que el artículo 22 de la Directiva 2001/14 únicamente es aplicable en el supuesto de infraestructuras congestionadas, mientras que el artículo 11, letra b), número 4, de la Orden Ministerial 897/2005 no sólo es aplicable en ese supuesto, sino también, con carácter general, siempre que haya coincidencia de solicitudes para una misma franja horaria. En todo caso, ninguno de los preceptos contenidos en el referido artículo 22 faculta a los Estados miembros para establecer un criterio de adjudicación como el que es objeto del presente motivo.
81 La Comisión puntualiza que la posibilidad de concluir acuerdos marco prevista en el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2001/14 es una excepción a la regla general, cuya aplicación está sometida a las condiciones enunciadas en el artículo 17 de la misma Directiva.
82 En relación con la primera prioridad de adjudicación, en su escrito de dúplica el Reino de España alega que, aunque el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14 no prevé de forma expresa el supuesto de que circunstancias excepcionales hagan necesario alterar las prioridades previamente establecidas, tampoco prohíbe tener en cuenta tal situación.
83 En lo que atañe a la cuarta prioridad, ese Estado miembro estima que el hecho de que se tengan en cuenta franjas comparables al considerar el historial de utilización añade un elemento de inseguridad jurídica, dado que no se define el carácter comparable de éstas.
Apreciación del Tribunal de Justicia
84 En primer lugar, en lo referente a la argumentación de la Comisión sobre la falta de conformidad de la primera prioridad de adjudicación con el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14, procede recordar que el artículo 11, letra b), número 1, de la Orden Ministerial 897/2005 prevé que, si existe coincidencia de solicitudes para una misma franja horaria o la red está congestionada, el Ministro de Fomento podrá establecer, en su caso, prioridades de adjudicación para los distintos tipos de servicios dentro de cada línea, tomando en especial consideración los servicios de transporte de mercancías.
85 El artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14 prevé expresamente que los Estados miembros deberán establecer reglas específicas de adjudicación de la capacidad. Conforme a esa disposición, los Estados miembros también podrán crear un marco para la adjudicación de capacidad de infraestructura, sin dejar de respetar la independencia de gestión amparada por el artículo 4 de la Directiva 91/440.
86 Es oportuno observar que, según el decimotercer considerando de la Directiva 2001/14, las empresas ferroviarias deben recibir señales claras y coherentes de los sistemas de adjudicación de capacidad que las lleven a tomar decisiones racionales.
87 De ello se deduce que las reglas específicas de adjudicación de la capacidad previstas en el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14 no pueden entenderse en el sentido de que atribuyan al Ministerio de Fomento una facultad de apreciación discrecional para adjudicar la capacidad de infraestructura, como ha señalado el Abogado General en el punto 91 de sus conclusiones.
88 Tal apreciación viene corroborada por el artículo 20, apartado 2, de la Directiva 2001/14, que dispone que sólo el administrador de infraestructuras podrá dar preferencia a servicios específicos, pero ello únicamente en los supuestos previstos en los artículos 22 y 24 de la Directiva, que se refieren, respectivamente, a las infraestructuras congestionadas y a las infraestructuras especializadas.
89 De ello se deduce que no cabe estimar que el artículo 11, letra b), número 1, de la Orden Ministerial 897/2005 respete la exigencia prevista en el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14, según el cual deben establecerse reglas específicas de adjudicación de la capacidad.
90 No puede desvirtuar tal apreciación la interpretación que el Reino de España hace de la primera prioridad de adjudicación, según la cual ésta deja abierta la posibilidad de dar prioridad, por circunstancias especiales o excepcionales, a otro tipo de servicios distintos de los servicios de transporte de mercancías. En efecto, la redacción del artículo 11, letra b), número 1, de la Orden Ministerial 897/2005 no hace referencia alguna a la existencia de «circunstancias especiales o excepcionales», ya que el único criterio mencionado en esa disposición es el consistente en tener en cuenta en particular los servicios de transporte de mercancías. De igual manera, la circunstancia de que esa misma disposición nunca haya sido aplicada por el Ministerio de Fomento no excluye en absoluto la posibilidad de que éste fije en su caso prioridades de adjudicación adicionales en aplicación de dicha disposición. La mera existencia de esa primera prioridad de adjudicación constituye por sí misma una fuente de inseguridad jurídica para los operadores, como advierte la Comisión, y no se puede considerar que respete la exigencia prevista en el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14.
91 En segundo lugar, en cuanto a la supuesta falta de conformidad de la cuarta prioridad de adjudicación con el artículo 13, apartado 2, de la Directiva 2001/14, es oportuno recordar al respecto que, en virtud del párrafo primero de esa disposición, la duración máxima de la utilización de una capacidad de infraestructura específica en forma de franja ferroviaria será de un solo período de vigencia del horario de servicio. El párrafo segundo de la misma disposición prevé que una empresa ferroviaria podrá utilizar la capacidad de la infraestructura ferroviaria por un período superior a un solo período de vigencia del horario de servicio en virtud de un acuerdo marco de los indicados en el artículo 17 de dicha Directiva.
92 Según resulta en particular del undécimo considerando de la Directiva 2001/14, uno de los objetivos de ésta es permitir la igualdad de acceso sin discriminación de las empresas ferroviarias a la red ferroviaria. A la luz de ese objetivo, la prohibición de utilizar la capacidad de la infraestructura durante un período superior a un solo período de vigencia del horario de servicio prevista en el artículo 13, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva pretende evitar que una empresa disfrute del derecho a utilizar una franja de manera indefinida. No obstante, el párrafo segundo del mismo apartado permite una excepción a dicha prohibición, siempre que el administrador de infraestructuras y la empresa ferroviaria hayan concluido un acuerdo marco de los indicados en el artículo 17 de la misma Directiva.
93 Es preciso hacer constar al respecto que la legislación española pertinente, a saber, el artículo 11, letra b), número 4, de la Orden Ministerial 897/2005, prevé que, si existe coincidencia de solicitudes para una misma franja horaria o si la red está congestionada, se tome en cuenta la asignación y utilización efectiva por el solicitante, en anteriores horarios de servicio, de las franjas horarias cuya adjudicación se solicita, sin que dicha toma en consideración esté supeditada a la conclusión de un acuerdo marco.
94 Por otro lado, en lo que atañe al argumento de la Comisión sobre el supuesto carácter discriminatorio de la cuarta prioridad de adjudicación, procede recordar que el artículo 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14 dispone que el administrador de infraestructuras velará en especial por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria, y de conformidad con el Derecho de la Unión.
95 Procede hacer constar al respecto, como el propio Reino de España reconoce por lo demás, que el criterio de la utilización efectiva de la red, como criterio de adjudicación de la capacidad de infraestructura, es discriminatorio, ya que, cuando exista coincidencia de solicitudes para una misma franja horaria o la red esté congestionada, conduce a mantener las ventajas de los usuarios tradicionales y a impedir el acceso de nuevos operadores a las franjas horarias más atractivas.
96 El Reino de España justifica ese carácter discriminatorio en aras del objetivo consistente en garantizar una utilización más eficiente de las infraestructuras.
97 No obstante, suponiendo que tal objetivo pudiera justificar el carácter discriminatorio de la cuarta prioridad de adjudicación, basta con observar que para alcanzarlo no es en absoluto necesario que la medida en cuestión produzca una discriminación entre los operadores de la red ni que impida el acceso de nuevos operadores a la misma.
98 En efecto, la Directiva 2001/14 contiene disposiciones específicas tendentes a fomentar la utilización eficiente de la capacidad de infraestructura al tiempo que garantizan un acceso en condiciones de igualdad y no discriminatorias a la red ferroviaria, tal como el Abogado General ha indicado en el punto 97 de sus conclusiones. A modo de ejemplo, el artículo 27, apartado 2, prevé la posibilidad de que el administrador de infraestructuras especifique las condiciones en que tendrá en cuenta el nivel previo de utilización de las franjas ferroviarias para determinar las prioridades en el procedimiento de adjudicación de la capacidad. De igual forma, el artículo 12 dispone que el administrador de infraestructuras podrá aplicar un canon por reserva en concepto de la capacidad que, habiéndose solicitado, no se utilice, para incentivar el uso eficiente de la capacidad de infraestructura.
99 El carácter discriminatorio de la cuarta prioridad de adjudicación tampoco puede justificarse por la supuesta conformidad de ésta con el artículo 22, apartado 4, de la Directiva 2001/14, según el cual, en caso de infraestructura congestionada, los criterios de prioridad se definirán según la importancia del servicio para la sociedad, en comparación con otros servicios que pudieran verse excluidos. En efecto, basta con señalar al respecto que esa disposición no prevé un criterio de adjudicación como el que establece la cuarta prioridad de adjudicación, dado que, conforme al párrafo segundo de dicha disposición, en el supuesto de infraestructura congestionada la adjudicación de la capacidad de infraestructura deberá realizarse «en condiciones no discriminatorias».
100 De las anteriores consideraciones resulta que debe acogerse el quinto motivo del recurso de la Comisión. Por tanto, ha de estimarse éste en su totalidad.
101 Por consiguiente, procede declarar que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 1, 11, 13, apartado 2, y 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14, al no haber adoptado las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dichas disposiciones.
Costas
102 En virtud del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado la condena en costas del Reino de España y se han desestimado los motivos de éste, procede condenarle en costas. Conforme al artículo 140, apartado 1, del mismo Reglamento, la República Checa y la República Francesa, que han intervenido en el litigio, cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) decide:
1) El Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 4, apartado 1, 11, 13, apartado 2, y 14, apartado 1, de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria y la aplicación de cánones por su utilización, en su versión modificada por la Directiva 2007/58/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2007, al no haber adoptado las medidas legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a dichas disposiciones.
2) Condenar en costas al Reino de España.
3) La República Checa y la República Francesa cargarán con sus propias costas.
Firmas