CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 18 luglio 2013 (1)
Causa C‑60/12
Marián Baláž
[Domanda di pronuncia pregiudiziale del Vrchní soud v Praze (Repubblica ceca)]
«Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale – Decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie – “Possibilità di essere giudicato da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”»
1. La decisione quadro 2005/214/GAI (2) («in prosieguo: la «decisione quadro») estende l’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie. Essa impone ad uno Stato membro di dare esecuzione ad una decisione di un altro Stato membro di infliggere una sanzione pecuniaria se tale decisione è stata adottata, inter alia, da un’autorità, diversa da un’autorità giudiziaria, purché alla persona interessata sia stata data la «possibilità di essere giudicata da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale». Con il presente rinvio pregiudiziale si chiede alla Corte come debba essere interpretata siffatta espressione. Per rispondere a tale questione, la Corte dovrà trovare un giusto equilibrio tra l’esigenza del riconoscimento reciproco di siffatte sanzioni e della loro esecuzione e l’effettiva tutela dei diritti fondamentali.
Ambito normativo
Diritto dell’UE
La decisione quadro
2. I considerando 1, 2, 4 e 5 della decisione quadro dispongono quanto segue:
«1. Il Consiglio europeo, riunitosi a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999, ha approvato il principio del reciproco riconoscimento, che dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell’Unione tanto in materia civile quanto in materia penale.
2. Tale principio dovrebbe applicarsi alle sanzioni pecuniarie comminate dalle autorità giudiziarie o amministrative al fine di facilitare l’esecuzione di dette sanzioni in uno Stato membro diverso dallo Stato in cui sono state comminate.
(…)
4. La presente decisione quadro dovrebbe includere anche le sanzioni pecuniarie comminate per infrazioni al codice della strada.
5. La presente decisione quadro rispetta i diritti fondamentali ed osserva i principi sanciti dall’articolo 6 del trattato e contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in particolare il capo VI (…)».
3. Le decisioni che devono essere riconosciute ai sensi della decisione quadro sono definite all’articolo 1, lettera a), punti da i) a iv). L’articolo 1, lettera a), punto iii), così stabilisce:
«per “decisione” si intende una decisione definitiva che infligge una sanzione pecuniaria ad una persona fisica o giuridica, laddove la decisione sia stata resa da:
(…)
iii) un’autorità dello Stato della decisione diversa da un’autorità giudiziaria a seguito di atti che sono punibili a norma della legislazione di detto Stato a titolo di infrazioni a regolamenti, purché alla persona interessata sia stata data la possibilità di essere giudicata da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale».
4. L’articolo 1, lettera b), così dispone:
«per “sanzione pecuniaria” si intende l’obbligo di pagare:
i) una somma di denaro in seguito a condanna per illecito imposta in una decisione».
5. Lo «Stato della decisione» è definito all’articolo 1, lettera c), come «lo Stato membro in cui è stata emessa una decisione ai sensi della presente decisione quadro».
6. Lo «Stato di esecuzione» è definito all’articolo 1, lettera d), come «lo Stato membro al quale è stata trasmessa una decisione a fini di esecuzione».
7. L’articolo 3 reca il titolo «Diritti fondamentali» e così recita:
«La presente decisione quadro non modifica l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali sancito dall’articolo 6 del trattato».
8. L’articolo 4 prevede disposizioni per la trasmissione di una decisione, corredata del certificato nel modello standard (3), allo «Stato membro in cui la persona fisica o giuridica contro la quale è stata emessa la decisione dispone di beni o di un reddito, ha la sua residenza abituale o, nel caso di una persona giuridica, ha la propria sede statutaria».
9. L’articolo 5, intitolato «Ambito di applicazione», elenca i reati che danno luogo al riconoscimento e all’esecuzione ai sensi della decisione quadro. L’articolo 5, paragrafo 1, prevede quanto segue:
«I seguenti reati, se punibili nello Stato della decisione e quali definiti dalla legislazione dello Stato della decisione, danno luogo, ai sensi della presente decisione quadro e senza verifica della doppia punibilità del fatto, al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni:
(…)
– infrazioni al codice della strada
(…)».
10. L’articolo 6, intitolato «Riconoscimento ed esecuzione delle decisioni» è del seguente tenore:
«Le autorità competenti dello Stato di esecuzione riconoscono una decisione trasmessa a norma dell’articolo 4 senza richiesta di ulteriori formalità e adottano immediatamente tutti i provvedimenti necessari alla sua esecuzione, a meno che l’autorità competente non decida di invocare uno dei motivi di diniego di riconoscimento o di esecuzione previsti dall’articolo 7».
11. L’articolo 7 elenca i motivi di diniego di riconoscimento e di esecuzione. L’articolo 7, paragrafo 3, prevede, per alcuni di detti motivi:
«(…) prima di decidere di non riconoscere e non dare esecuzione a una decisione, in tutto o in parte, l’autorità competente dello Stato di esecuzione consulta con i mezzi appropriati l’autorità competente dello Stato della decisione e, se del caso, le chiede di fornire senza indugio le informazioni necessarie».
12. L’articolo 20, paragrafo 3, prevede quanto segue:
«Ciascuno Stato membro può, se il certificato di cui all’articolo 4 solleva la questione di un’eventuale violazione dei diritti fondamentali o dei principi giuridici fondamentali enunciati nell’articolo 6 dei trattati, opporsi al riconoscimento e all’esecuzione delle decisioni. Si applica la procedura di cui all’articolo 7, paragrafo 3».
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»)
13. L’articolo 47 della Carta sancisce il diritto ad un ricorso effettivo.
14. L’articolo 48 della Carta garantisce la presunzione di innocenza e i diritti della difesa. Siffatti diritti hanno lo stesso significato e la stessa portata dei diritti garantiti dall’articolo 6, paragrafi 2 e 3, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU»). (4)
15. L’articolo 49, paragrafo 3, prevede che «[l]e pene inflitte non devono essere sproporzionate rispetto al reato».
16. L’articolo 52, paragrafo 3, dispone che, laddove la Carta contiene diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU, «il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla [CEDU]».
La CEDU
17. L’articolo 6 della CEDU sancisce il diritto ad un equo processo ad opera di un tribunale indipendente e imparziale. Nei confronti di «ogni persona accusata di un reato», l’articolo 6, paragrafo 2, sancisce il diritto di essere «presunta innocente sino a quanto la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata», mentre l’articolo 6, paragrafo 3, elenca i diritti minimi che devono essere garantiti, vale a dire il diritto di:
«a) essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in modo dettagliato, della natura e dei motivi dell’accusa formulata a suo carico;
b) disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie a preparare la sua difesa;
c) difendersi personalmente o avere l’assistenza di un difensore di sua scelta e, se non ha i mezzi per retribuire un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d’ufficio, quando lo esigono gli interessi della giustizia;
d) esaminare o far esaminare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l’esame dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico;
e) farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua usata in udienza».
Diritto ceco
18. Il diritto ceco prevede il riconoscimento e l’esecuzione delle sanzioni pecuniarie inflitte dagli organi giurisdizionali di un altro Stato membro conformemente al codice di procedura penale. Nella versione in vigore all’epoca rilevante, l’articolo 460o di tale codice recitava:
«1. Le disposizioni di questa sezione si applicano al procedimento per il riconoscimento e l’esecuzione di una condanna passata in giudicato per un reato o altra infrazione o di una decisione emanata in base ad essa, purché sia emanata conformemente ad una norma giuridica dell’Unione europea,
a) con la quale sia stata inflitta una pena pecuniaria o una sanzione pecuniaria,
(…)
qualora sia emanata da un organo giurisdizionale della Repubblica ceca in un procedimento penale (…), oppure da un organo giurisdizionale di un altro Stato membro dell’Unione europea in un procedimento penale oppure da un organo amministrativo di un siffatto Stato, a condizione che contro la decisione dell’organo amministrativo su un reato o altra infrazione sia ammesso un ricorso sul quale decide un organo giurisdizionale con competenza anche nelle questioni penali (…)».
19. L’articolo 460r(1) disponeva:
«Dopo la presentazione di osservazioni scritte da parte del pubblico ministero, il Krajský soud decide, con sentenza pronunciata in udienza pubblica, se la decisione di un altro Stato membro dell’Unione europea su una pena pecuniaria o una sanzione pecuniaria, ad esso presentata dalle autorità competenti di tale Stato membro, venga riconosciuta ed eseguita oppure se il riconoscimento e l’esecuzione siano negati. La sentenza è notificata all’interessato e al pubblico ministero».
Diritto austriaco
20. L’ordinamento giuridico austriaco opera una distinzione tra i reati che costituiscono infrazioni del «diritto penale di tipo amministrativo» e quelli che violano il «diritto penale di tipo giudiziario». In entrambi i casi, le persone accusate di un reato hanno accesso ad un organo giurisdizionale. Le infrazioni amministrative, che comprendono molte infrazioni del codice della strada, sono di competenza del Bezirkshauptmannschaft (autorità amministrativa distrettuale) in primo grado. Dopo l’esaurimento dei ricorsi dinanzi a tale autorità amministrativa, una decisione del Bezirkshauptmannschaft può essere impugnata dinanzi all’Unabhängiger Verwaltungssenat, il Tribunale amministrativo indipendente.
21. Il procedimento per le infrazioni amministrative è disciplinato dal Verwaltungsstrafgesetz 1991 (legge del 1991 sul diritto penale di tipo amministrativo). Per contro, i reati gravi sono esclusivamente di competenza degli organi giurisdizionali e ad essi si applica lo Strafprozessordnung 1975 (Codice di procedura penale del 1975).
Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
22. Il sig. Marián Baláž, residente nella Repubblica ceca, è stato fermato dalla polizia alle ore 00.40 del 22 ottobre 2009 vicino a Kufstein, Austria, mentre conduceva un autocarro con rimorchio con targa ceca. Dopo che la polizia austriaca ha pesato il veicolo su una pesatrice a ponte, gli è stato consentito di proseguire.
23. Il 25 marzo 2010 il Bezirkshauptmannschaft di Kufstein, Austria, ha emanato una decisione (in prosieguo: la «decisione») in cui dichiarava che il 22 ottobre 2009 il sig. Baláž aveva commesso un’infrazione del codice stradale guidando un veicolo con peso superiore alle 3,5 tonnellate su una strada dove un segnale indicava che ciò era vietato. Con tale decisione gli veniva irrogata una sanzione pecuniaria di EUR 220 o, in caso di mancato pagamento, 60 ore di detenzione.
24. Il 2 luglio 2010, l’Okresní soud (Tribunale distrettuale) di Teplice, Repubblica ceca, notificava tale decisione al sig. Baláž. Dal fascicolo nazionale emerge che al sig. Baláž era stata (probabilmente) consegnata una copia della decisione (nella quale era indicato che disponeva di un termine di due settimane per proporre ricorso) tradotta in lingua ceca, corredata di un documento che lo informava dei suoi diritti ai sensi del diritto ceco. Non è chiaro se egli abbia ricevuto ulteriori informazioni (e, in caso affermativo, quali) circa i suoi diritti, ai sensi del diritto austriaco, di presentare ricorso o addurre circostanze attenuanti, oppure riguardo alla circostanza che per impugnare la decisione aveva a disposizione un termine di due settimane con decorrenza dal 2 luglio 2010 (e non dal 25 marzo 2010, data della decisione del Bezirkshauptmannschaft) (5).
25. Con lettera in data 19 gennaio 2011, indirizzata al Krajský soud v Ústí nad Labem (Corte regionale di Usti nad Labem, in prosieguo: il «Krajský soud»), Repubblica ceca, il Bezirkshauptmannschaft chiedeva il riconoscimento e l’esecuzione della decisione nella Repubblica ceca. Alla lettera era accluso un certificato nel modello standard, in cui si dichiarava che la decisione era stata adottata da un’autorità, diversa da un’autorità giudiziaria, in merito a fatti punibili ai sensi del diritto nazionale, in quanto costituivano violazioni di norme giuridiche, nel caso in questione del codice stradale. Il certificato dichiarava che il sig. Baláž era stato informato del suo diritto di proporre un ricorso dinanzi ad un giudice competente, in particolare, in materia penale e dei termini entro cui proporlo. Dal certificato emergeva inoltre che egli non si era opposto alla decisione e che, in esito ad una procedura scritta, quest’ultima era pertanto divenuta definitiva il 17 luglio 2010.
26. All’udienza dinanzi al Krajský soud del 17 maggio 2011, il difensore del sig. Baláž ha sostenuto che la decisione non poteva essere eseguita in quanto, ai sensi del diritto austriaco, il ricorso avverso la medesima poteva essere presentato solo dinanzi all’Unabhängiger Verwaltungssenat, che non era «un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale».
27. Il Krajský soud ha respinto tale argomento, dichiarando che la decisione doveva essere riconosciuta ed eseguita nella Repubblica ceca. Il sig. Baláž ha impugnato la sentenza dinanzi alla Vrchní soud v Praze (Corte superiore di Praga). Tale Corte ritiene necessario stabilire se la decisione rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro e soddisfi pertanto le condizioni per il riconoscimento e l’esecuzione. Essa nutriva dubbi, tuttavia, in merito all’interpretazione delle espressioni «autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» e «possibilità di essere giudicata». Essa ha quindi sospeso il procedimento ed ha presentato le seguenti questioni pregiudiziali:
«1. Se la nozione di “autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”, di cui all’articolo 1, lettera a), punto iii), [della decisione quadro] debba essere interpretata come una nozione autonoma di diritto dell’Unione europea.
2a. Per l’ipotesi in cui la risposta alla prima questione fosse affermativa, per essere riconosciuto come “autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”, ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro, quali tratti distintivi generali debba avere un organo giurisdizionale di uno Stato, che, su iniziativa dell’interessato, sia competente ad esaminare la sua causa riguardante una decisione emessa da un’autorità diversa da un’autorità giudiziaria (organo amministrativo).
2b. Se un tribunale amministrativo indipendente austriaco (l’Unabhängiger Verwaltungssenat) possa essere considerato un’“autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”, ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro.
2c. Per l’ipotesi in cui la risposta alla prima questione fosse negativa, se l’espressione “autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”, ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro, debba essere interpretata dall’autorità competente dello Stato di esecuzione secondo il diritto dello Stato la cui autorità ha pronunciato la decisione, ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro, oppure in base al diritto dello Stato che decide sul riconoscimento e sull’esecuzione della predetta decisione.
3. Se la “possibilità di essere giudicata” “da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”, ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro, sia rispettata anche nel caso in cui la persona interessata non possa conseguire direttamente la trattazione della causa dinanzi ad un’”autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”, ma debba dapprima impugnare la decisione di un organo diverso da un giudice (organo amministrativo) con un mezzo di ricorso in esito alla cui presentazione la decisione di detto organo diviene inefficace, viene avviato un procedimento ordinario dinanzi al medesimo organo e solo contro la decisione di quest’ultimo, in tale procedimento ordinario, è possibile proporre un ricorso sul quale decide un’“autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”.
Se, relativamente al rispetto della “possibilità di essere giudicata” sia necessario risolvere anche la questione se il mezzo di ricorso sul quale decide un’“autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale” abbia natura di rimedio ordinario (ossia di ricorso contro una decisione non definitiva) oppure di rimedio straordinario (ossia di ricorso contro una decisione definitiva), e se l’“autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale”, sulla base di detto mezzo di ricorso, sia legittimata ad esaminare pienamente la causa, tanto in fatto quanto in diritto».
28. Osservazioni scritte sono state presentate alla Corte dai governi austriaco, ceco, italiano, olandese e svedese, nonché dalla Commissione europea. All’udienza, tenutasi il 12 marzo 2013, i governi austriaco e ceco e la Commissione hanno svolto osservazioni orali e hanno risposto alle domande della Corte. Il sig. Baláž non ha presentato osservazioni e non era rappresentato in udienza.
Analisi
Osservazioni preliminari
29. La decisione quadro 2005/214/GAI fa parte di una serie di provvedimenti introdotti negli ultimi anni per dare attuazione al principio del reciproco riconoscimento in materia penale. Il suo obiettivo è quello di facilitare l’esecuzione di sanzioni pecuniarie in uno Stato membro diverso da quello nel quale sono state inflitte. La tutela dell’interessato – contropartita del reciproco riconoscimento della sanzione finanziaria – è ottenuta garantendo (articolo 1) che solo decisioni i) rese da «un’autorità giudiziaria dello Stato della decisione a seguito di un reato ai sensi della legislazione di detto Stato» [articolo 1, lettera a), punto i)], oppure ii) rese da «un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» [articolo 1, lettera a), punto iv)], o ancora iii) riguardo alle quali sia stata data la possibilità di «essere trattat[e] da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» [articolo 1, lettera a), punti ii) and iii)] possono essere oggetto di reciproco riconoscimento e di esecuzione ai sensi della decisione quadro.
30. Per comodità, in prosieguo chiamerò «decisione di sanzione pecuniaria» la decisione definitiva che condanna al pagamento di una sanzione pecuniaria per un reato elencato all’articolo 5. Seguirò il testo della decisione quadro denominando lo Stato membro in cui la sanzione pecuniaria è stata inflitta «lo Stato della decisione» e lo Stato membro in cui è richiesta l’esecuzione della sanzione «lo Stato di esecuzione».
31. La decisione quadro è basata sul principio del reciproco riconoscimento (considerando 1), nel rispetto dei diritti fondamentali e nell’osservanza dei principi sanciti dall’articolo 6 del trattato e contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (considerando 5). A norma dell’articolo 3, inoltre: «La presente decisione quadro non modifica l’obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali, sancito dall’articolo 6 del trattato». Il legislatore intendeva dunque, manifestamente, facilitare l’esecuzione transfrontaliera di sanzioni pecuniarie, conservando nel contempo le necessarie garanzie per le persone nei confronti delle quali siffatte sanzioni sarebbero state eseguite.
32. Dietro siffatta dichiarazione apparentemente anodina si nascondono diverse questioni meno semplici che occorre chiarire. In primo luogo, la questione se una logica particolare sia sottesa all’elenco di decisioni di sanzioni pecuniarie rientranti nella decisione quadro. In secondo luogo, quale fosse precisamente la tutela che il legislatore intendeva accordare al singolo. In terzo luogo, dato il fatto piuttosto ovvio che la sanzione economica concreta risultante dall’inflizione di una pena pecuniaria dipende dalle circostanze della persona a cui viene applicata, in che punto del sistema si intendesse collocare una valutazione della proporzionalità della sanzione.
33. L’elenco di reati di cui all’articolo 5, che possono dar luogo all’esecuzione delle decisioni che infliggono sanzioni pecuniarie, rappresenta una raccolta eterogenea che sembra ispirata in primo luogo dai reati elencati all’articolo 2 della decisione quadro 2002/584/GAI sul mandato di arresto europeo (6). A tale lista, tuttavia, sono stati aggiunti taluni reati supplementari: contrabbando, violazione dei diritti di proprietà intellettuale, minacce e atti di violenza contro le persone, danno penale, furto e – appunto ai fini del presente procedimento – «infrazioni al codice della strada».
34. Confesso di avere una certa difficoltà a comprendere appieno la logica che è sottesa all’inclusione, ad opera del legislatore, di quest’ultimo elemento in una decisione quadro che per il resto verte (essenzialmente) su quello che si potrebbe definire «diritto penale tipico» (a parte l’ovvia utilità per gli Stati membri di assicurarsi che siffatte sanzioni possano essere eseguite nei confronti di automobilisti provenienti da altri Stati membri). Comunque stiano le cose, è chiaro che la procedura stessa prevista nella decisione quadro richiama ampiamente nozioni di diritto penale (7) e ha lo scopo di assicurare il rispetto di garanzie adeguate e complete – come quelle giustamente richieste nell’ambito dei procedimenti penali – prima che una decisione che infligge una sanzione pecuniaria possa essere eseguita nello Stato di esecuzione. Dalla circostanza che anche «le infrazioni al codice della strada» figurano tra i reati elencati consegue che, affinché una decisione di sanzione pecuniaria inflitta a seguito di un’infrazione al codice della strada possa essere eseguita, dovrebbero essere disponibili le medesime garanzie offerte, ad esempio, relativamente ad una decisione di sanzione pecuniaria inflitta per corruzione, traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, o contrabbando.
35. In altri termini: il sistema di reciproco riconoscimento delle decisioni di sanzioni pecuniarie introdotto dalla decisione quadro si basa su un elevato livello di fiducia reciproca tra gli Stati membri. Tuttavia, come osservato dal Consiglio europeo nel suo Programma di Stoccolma, «la tutela dei diritti degli indagati e imputati nei procedimenti penali è un valore fondante dell’Unione, essenziale per garantire la fiducia reciproca tra gli Stati membri e la fiducia dei cittadini nei riguardi dell’Unione» (8). Proprio per questo motivo, la tutela accordata al cittadino, offrendogli «la possibilità di essere giudicat[o] da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» [come specificato all’articolo 1, lettera a), punti ii) e iii) della decisione quadro] deve presumibilmente intendersi come analoga alla tutela offerta da «un’autorità giudiziaria a seguito di un reato ai sensi della legislazione dello Stato della decisione» [articolo 1, lettera a), punto i)] o al fatto che la decisione promani da «un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» [articolo 1, lettera a), punto iv)].
36. Si potrebbe essere tentati di considerare che, dato che un’«infrazione del codice della strada» è intrinsecamente meno riprovevole del terrorismo o dell’omicidio, una persona condannata ad una sanzione pecuniaria per un’infrazione del primo tipo abbia meno bisogno dell’intero sistema di tutela previsto dal diritto penale rispetto ad una persona condannata per questi ultimi reati. Mi sembra che siffatto approccio debba essere evitato. Mediante formulazioni solo lievemente diverse, al suo articolo 1, lettera a), la decisione quadro specifica che la tutela garantita dall’avere avuto accesso ad «un’autorità giudiziaria dello Stato della decisione a seguito di un reato» oppure ad «un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» costituisce un presupposto per l’esecuzione. La mia premessa iniziale è che le due formulazioni sono di fatto equivalenti e che non possono coesistere norme minime di tutela significativamente diverse nell’ambito del medesimo strumento giuridico (la decisione quadro), a seconda della circostanza che il reato elencato, che dà luogo alla sanzione pecuniaria, sia considerato più o meno grave. Come stabilito dal Programma di Stoccolma, «[è] estremamente importante che le misure di contrasto, da una parte, e i provvedimenti a tutela dei diritti delle persone, dello Stato di diritto e delle norme sulla protezione internazionale, dall’altra, vadano nella stessa direzione e si rafforzino reciprocamente» (9).
37. In sostanza, le questioni presentate dal Vrchní soud vertono sull’interpretazione da dare alla decisione quadro al fine di assicurare l’effettiva tutela giurisdizionale dei cittadini dell’Unione i quali, come il sig. Baláž, vengono fatti oggetto di sanzioni pecuniarie in Stati membri diversi da quello in cui risiedono abitualmente nel corso dell’esercizio della loro libertà di circolazione all’interno dell’Unione (10).
38. Nell’esaminare le questioni sollevate dalla presente causa terrò presente il fatto che il sig. Baláž non ha presentato osservazioni scritte e non era rappresentato in udienza. Tenuto conto del fervore con cui ha contestato il procedimento di esecuzione nazionale, adducendo una versione degli eventi (sostenuta dalla prova di almeno un testimone) del tutto incompatibile (11) con quella posta alla base del procedimento amministrativo per l’infrazione del codice della strada e della sanzione pecuniaria a lui inflitta, in contumacia, dal Bezirkshauptmannschaft, desta preoccupazione il fatto che egli non fosse rappresentato dinanzi alla Corte. Anche se la sanzione pecuniaria può essere stata inflitta in un procedimento amministrativo, il contesto dell’esecuzione è di natura penale. Non escludo la possibilità che il sig. Baláž, essendo un conducente di autocarri che percepisce uno stipendio ceco (per il quale la mera possibilità di dover probabilmente pagare un’ammenda di EUR 220 può già sembrare piuttosto scoraggiante), possa aver ritenuto di non avere i mezzi per affrontare le ulteriori spese per un legale che lo rappresentasse dinanzi a questa Corte. Non sono neppure del tutto sicura che egli fosse necessariamente al corrente delle (limitate) possibilità di chiedere il patrocinio gratuito dinanzi alla Corte.
39. Per questi motivi, ritengo di essere per lo meno tenuta ad individuare taluni elementi che potrebbero essere rilevanti per risolvere la questione se il sig. Baláž abbia (o non abbia) avuto effettivamente una «possibilità» di essere giudicato da «un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» [che è il presupposto richiesto dall’articolo 1, lettera a), punto iii) della decisione quadro per poter dare esecuzione alla decisione sulla sanzione pecuniaria inflitta nei suoi confronti]. Su questo aspetto ritornerò nel prosieguo, limitandomi a menzionare tali elementi come considerazioni di principio (12). Siffatti elementi sono di ordine pratico – i normali fondamenti della difesa nei procedimenti penali. Essi vanno dall’essere stato in possesso delle informazioni necessarie per esercitare il diritto di ricorrere ad un organo giurisdizionale penale alla questione della valutazione della proporzionalità della sanzione inflitta. Spetterà al giudice nazionale, quale unico giudice dei fatti, procedere a tutte le verifiche necessarie quando la causa tornerà dinanzi ad esso.
Prima questione
40. Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede se l’espressione «autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», di cui all’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro, debba essere interpretata come una nozione autonoma di diritto dell’Unione europea.
41. I governi olandese e svedese considerano che il significato di tale disposizione debba essere determinato ai sensi della legge dello Stato membro della decisione. Per contro, il giudice del rinvio e i governi austriaco, ceco e italiano, insieme alla Commissione, ritengono che si tratti di una nozione autonoma di diritto dell’Unione europea, alla quale deve essere data un’interpretazione uniforme.
42. Concordo con quest’ultima opinione.
43. Come ripetutamente dichiarato dalla Corte, dall’esigenza dell’applicazione uniforme del diritto dell’Unione europea e dal principio di uguaglianza discende che i termini di una disposizione di diritto dell’Unione europea, la quale non contenga alcun espresso richiamo al diritto degli Stati membri ai fini della determinazione del suo senso e della sua portata, devono di norma essere oggetto, nell’intera Unione europea, di un’interpretazione autonoma ed uniforme da effettuarsi tenendo conto del contesto della disposizione e dello scopo perseguito dalla normativa di cui trattasi (13).
44. L’obiettivo perseguito dalla decisione quadro è già stato identificato: l’esecuzione di decisioni di sanzione pecuniaria mediante reciproco riconoscimento (14). L’espressione «autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», di cui all’articolo 1, lettera a), punto iii), svolge un ruolo cruciale nella determinazione dell’ambito di applicazione della decisione quadro, in quanto definisce una categoria di decisioni di sanzione pecuniaria che è oggetto di mutuo riconoscimento e pertanto di esecuzione. Mentre altre parti della decisione quadro fanno riferimento al diritto nazionale (15), in questo punto non c’è alcun rinvio.
45. Suggerisco pertanto che, al fine di conseguire l’obiettivo e le finalità perseguiti dalla decisione quadro, la Corte adotti il medesimo approccio già applicato ai fini dell’interpretazione della decisione quadro sul mandato d’arresto europeo (16), che verte, analogamente, sul mutuo riconoscimento di decisioni giurisdizionali in materia penale. In entrambe le sentenze Mantello (17) e Kozłowski, (18) la Corte ha dichiarato che le nozioni che delimitano la sfera di applicazione di tale decisione quadro devono essere interpretate in modo uniforme (19) e che il significato di queste ultime non poteva essere lasciato alla discrezionalità delle autorità giudiziarie di ciascuno Stato membro in base al diritto nazionale.
46. La necessità di un’interpretazione uniforme è particolarmente importante laddove (come nella fattispecie in esame) la disposizione di cui trattasi sancisce una garanzia per il singolo. L’accesso ad un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» garantisce una tutela giurisdizionale adeguata ed effettiva prima che detto singolo possa essere oggetto di una sanzione pecuniaria che può essere eseguita nei suoi confronti in qualsiasi Stato membro dell’Unione europea. Tale circostanza osta a che sia consentito che tali garanzie presentino notevoli variazioni da Stato membro a Stato membro. Infatti, una fiducia condivisa nelle garanzie offerte all’imputato di un reato consolida il principio del mutuo riconoscimento delle decisioni in materia penale. Un’interpretazione uniforme della nozione di «autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» determina l’affidamento e la fiducia reciproci sui quali il reciproco riconoscimento deve essere fondato.
47. Le difficoltà che derivano dallo scegliere un’interpretazione uniforme piuttosto che una che rinvii al diritto nazionale nella definizione di detta disposizione sono, a mio avviso, più teoriche che reali. È certamente vero che ciascuno Stato membro ha la sua propria organizzazione giudiziaria e che né la presente decisione quadro né alcun altro atto ha sinora cercato di introdurre un certo grado di armonizzazione in questa materia. Sottolineo tuttavia che, da un punto di vista pratico, la questione se l’espressione un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» sia interpretata come nozione autonoma oppure mediante rinvio al diritto dello Stato della decisione non ha alcun effetto concreto per il giudice nello Stato di esecuzione, il quale deve comunque affrontare il problema costituito dal fatto che (con ogni probabilità) non ha familiarità con l’organizzazione giudiziaria dello Stato della decisione. È dunque probabile che egli non sia in grado di accertare, senza svolgere ulteriori indagini, se il giudice dello Stato della decisione soddisfi o meno tale definizione.
48. Suggerisco pertanto che, nella risposta alla prima questione, la Corte dichiari che l’espressione «autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», di cui all’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro, è una nozione autonoma di diritto dell’Unione europea.
Questione 2a
49. Con la questione 2a il giudice del rinvio si interroga su quali tratti distintivi debba avere un organo giurisdizionale per essere considerato come un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii).
50. Il giudice del rinvio e il governo ceco ritengono che l’espressione debba essere interpretata come un organo (che deve essere giudiziario) che applica una procedura di natura penale. I governi austriaco e italiano suggeriscono che l’autorità giudiziaria deve essere tale da offrire all’interessato le garanzie di cui all’articolo 6 della CEDU. Il governo svedese considera che (sempre che si tratti di una questione di diritto dell’Unione invece che di diritto nazionale) la circostanza che un determinato giudice sia un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» debba essere accertata in base a caratteristiche sostanziali e non formali. Il governo olandese ritiene che spetti allo Stato della decisione valutare se i suoi giudici soddisfino tale definizione. La Commissione ritiene che l’articolo 1, lettera a), punto iii) si riferisca ad un’autorità giudiziaria competente in una materia formalmente qualificata come penale nello Stato della decisione. Tale giudice potrebbe essere competente anche per altre materie, non penali. Tuttavia, al fine di soddisfare le condizioni poste dall’articolo 1, lettera a), punto iii), dev’essere la sezione penale di tale autorità giudiziaria ad esercitare il controllo sulla decisione di sanzione pecuniaria.
51. Concordo con il giudice del rinvio e con i governi che considerano che il tratto distintivo di un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» risieda nella circostanza che deve trattarsi di un’autorità giudiziaria che applica procedure e garanzie penali, indipendentemente dal fatto che essa sia competente anche in cause non penali.
52. Come ho già sottolineato (20), i reati che danno luogo al reciproco riconoscimento e all’esecuzione elencati all’articolo 5 della decisione quadro comprendono materie considerate come penali in tutti gli Stati membri, come il «terrorismo», ma anche questioni considerate penali in taluni Stati membri, ma non in altri (dove sono disciplinate dal diritto amministrativo invece che dal diritto penale). Le «infrazioni al codice della strada» rientrano in quest’ultima categoria. L’intenzione del legislatore era dunque quella di agevolare il reciproco riconoscimento delle decisioni di sanzione pecuniaria inflitte per siffatti reati, senza armonizzare la nozione di reato «penale». Se un reato è elencato all’articolo 5, esso può dare luogo a reciproco riconoscimento indipendentemente dalla circostanza se il diritto dello Stato della decisione o lo Stato di esecuzione classifichi tale reato come «penale».
53. Dalla mancanza di armonizzazione del termine «penale» consegue che l’espressione «autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» non può esigere un’interpretazione uniforme di cosa costituisca una «materia penale».
54. Per questo motivo, non penso che l’interpretazione proposta dalla Commissione possa essere accolta. Essa porrebbe infatti una restrizione non preconizzata all’ambito di applicazione della decisione quadro laddove nell’espressione «autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» rientrassero soltanto quegli organi giurisdizionali che trattano «cause penali», ai sensi del diritto dello Stato della decisione. Gli Stati membri nei quali alcuni dei reati elencati all’articolo 5 non sono classificati come «penali» e la cui organizzazione giudiziaria è tale che le decisioni amministrative relative a tali reati sono oggetto di riesame ad opera di organi diversi da quelli competenti in materia penale, come definita in diritto nazionale, non potrebbero avvalersi della procedura di reciproco riconoscimento per le decisioni di sanzioni pecuniarie inflitte riguardo a siffatti reati. Detta eventualità mi sembra contraria all’intento perseguito dal legislatore nell’includere siffatti reati nell’elenco figurante all’articolo 5, e pertanto contraria all’obiettivo della decisione quadro.
55. Tuttavia, contemporaneamente all’agevolazione del reciproco riconoscimento delle decisioni che infliggono sanzioni pecuniarie, il legislatore ha espressamente garantito anche il rispetto dei diritti fondamentali dell’interessato (v. considerando 5 e articolo 3 della decisione quadro).
56. Mi sembra che, se si considera questo duplice obiettivo, l’articolo 1, lettera a), punto iii), debba essere interpretato nel senso che una decisione di sanzione pecuniaria adottata da un’autorità amministrativa darà luogo al reciproco riconoscimento e alla conseguente esecuzione, sempre che l’interessato abbia avuto un’adeguata opportunità di opporsi a tale decisione dinanzi a un giudice che garantisca il rispetto dei suoi diritti fondamentali. Ciò implica a sua volta che l’organo competente per siffatte decisioni di sanzione pecuniaria nello Stato della decisione deve essere un organo la cui costituzione, le cui procedure e la cui portata del controllo assicurino le garanzie minime imposte dagli articoli 47 e 48 della Carta allorché una persona è accusata di un reato. In altri termini, sebbene il giudice competente non debba necessariamente essere quello che, nello Stato della decisione, esamina questioni formalmente qualificate come «penali» ai sensi del diritto di tale Stato membro, esso deve nondimeno offrire le medesime garanzie procedurali e sostanziali.
57. I diritti sanciti dagli articoli 47 e 48 della Carta includono espressamente il diritto ad aver il proprio caso esaminato dinanzi a un tribunale indipendente e imparziale, precostituito per legge; la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare; un limitato diritto al patrocinio gratuito e una previsione generale che dispone che «il rispetto dei diritti della difesa è garantito (…)». L’articolo 52, paragrafo 3, della Carta precisa che «laddove [la] Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti [dalla CEDU], il significato e la portata di tali diritti sono uguali a quelli loro conferiti da [la CEDU]». Per gli articoli 47 e 48 della Carta, la nota esplicativa conferma che il punto di riferimento in seno alla CEDU è l’articolo 6 (21).
58. I primi tre commi dell’articolo 6 della CEDU prevedono garanzie fondamentali per le persone accusate di un reato. Le garanzie in parola esigono che l’organo di riesame sia costituito per legge, indipendente e imparziale. Esso deve assicurare il rispetto delle seguenti garanzie: l’accusato deve essere presunto innocente fino a quando la sua colpevolezza non sia stata legalmente accertata; essere informato, nel più breve tempo possibile, in una lingua a lui comprensibile e in modo dettagliato, della natura e dei motivi dell’accusa formulata a suo carico; disporre del tempo e delle facilitazioni necessarie a preparare la sua difesa; difendersi personalmente o avere l’assistenza di un difensore di sua scelta e, se non ha i mezzi per retribuire un difensore, poter essere assistito gratuitamente da un avvocato d’ufficio, quando lo esigono gli interessi della giustizia; esaminare o far esaminare i testimoni a carico ed ottenere la convocazione e l’esame dei testimoni a discarico nelle stesse condizioni dei testimoni a carico; e farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua usata in udienza.
59. Fino a che punto la tutela di siffatti diritti fondamentali per le persone accusate di un reato penale deve essere considerata necessaria anche nei confronti di coloro il cui reato è classificato come amministrativo e non come penale dal diritto nazionale, ma la cui sola protezione rispetto al riconoscimento e all’esecuzione quasi automatici (22) di una decisione di sanzione pecuniaria ad essi inflitta consiste nella garanzia prevista dall’articolo 1, lettera a), punto iii) della decisione quadro, ossia che essi devono avere la «possibilità di essere giudicati da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale»?
60. Mi sembra che un’interpretazione restrittiva, che escluda il rinvio alle garanzie del «procedimento penale», di cui all’articolo 6, paragrafi 1, 2 e 3 della CEDU, sia inopportuna per diversi motivi.
61. In primo luogo, già il tenore letterale della decisione quadro si oppone a siffatta lettura. Il testo dell’articolo 1, lettera a), punto iii) fa espresso riferimento ad un’«autorità giudiziaria competente in materia penale». Quale sarebbe il significato di detta espressione se tale autorità non fosse tenuta ad esercitare tale competenza con le garanzie previste per il singolo che siffatta competenza penale implica?
62. In secondo luogo, la possibilità di riesame ad opera di siffatto giudice è l’unica tutela per il singolo contro il successivo riconoscimento e la successiva esecuzione della decisione di sanzione pecuniaria. Ciò depone a favore di un’interpretazione estensiva, e non restrittiva, della tutela che viene apprestata.
63. In terzo luogo, è possibile che la persona a cui viene inflitta la sanzione pecuniaria abbia una versione diversa dei fatti sui quali tale sanzione si basa. Ove fosse accolta la versione dell’interessato, potrebbe accadere che non sia più dovuta alcuna sanzione pecuniaria, oppure che sia dovuta soltanto una sanzione notevolmente ridotta. Se non si vuole pregiudicare la fiducia reciproca su cui si fonda il reciproco riconoscimento (ed indebolire pertanto gravemente la fiducia del pubblico in siffatti mutuo riconoscimento e esecuzione e l’accettazione di questi ultimi da parte del pubblico stesso), è essenziale offrire la possibilità di un adeguato riesame giudiziario della decisione di sanzione pecuniaria (che richiederà un nuovo esame dei fatti, e non soltanto delle questioni di diritto, e può implicare la convocazione e l’esame di testi).
64. In quarto luogo, mi sembra che, accordando il reciproco riconoscimento e l’esecuzione a decisioni di sanzione pecuniaria in una situazione transfrontaliera, i requisiti linguistici siano garanzie particolarmente importanti per un processo equo. Per definizione, una decisione di sanzione pecuniaria dovrà essere riconosciuta ed eseguita ai sensi della decisione quadro soltanto se l’interessato si trovava in uno Stato membro (lo Stato della decisione) al momento della commissione del reato, ma si trova attualmente in un altro Stato membro (lo Stato membro dell’esecuzione). L’Unione ha di recente acquisito un nuova lingua ufficiale, il croato (23), oltre alle 23 lingue ufficiali che già riflettono la diversità e la ricchezza culturale dei suoi popoli (24). Nella prospettiva di un’Unione che abbraccia i principi della libera circolazione delle persone e della libertà di stabilimento, la tutela dei diritti e delle prerogative dei singoli in materia linguistica riveste un’importanza particolare, come riconosciuto dalla Corte nella sentenza Bickel e Franz (25).
65. Proprio il successo del mercato unico implica che un conducente di un autocarro lituano può essere fermato dalla polizia mentre attraversa la Polonia o la Germania per consegnare merci in Belgio. Qualora si verifichino fatti che comportano l’imposizione di una sanzione pecuniaria al conducente, è comprensibile ed importante, dal punto di vista dello Stato membro, che siffatta sanzione debba poter essere eseguita nei suoi confronti al suo rientro a Vilnius. Altrettanto importante è che i diritti fondamentali del conducente trovino adeguata tutela.
66. Sono pertanto dell’avviso che i tratti caratteristici di «un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii) della decisione quadro, consistono nel fatto che: a) l’organo di riesame dev’essere un’autorità giudiziaria; e b) esso deve assicurare il rispetto delle garanzie minime richieste dall’articolo 6, paragrafi 1, 2 e 3, della CEDU.
67. Riguardo all’espressione «in particolare», in considerazione della mancanza di armonizzazione dell’organizzazione dei sistemi giudiziari all’interno dell’Unione europea e al fine di dare piena attuazione alla decisione quadro, essa deve essere interpretata nel senso che, laddove un’autorità giudiziaria sia competente in materia non penale oltre che in materie in cui si applica la procedura penale, si presume che essa rientri nella definizione di cui all’articolo 1, lettera a), punto iii). È comunque essenziale che, in sede di riesame di una decisione di sanzione pecuniaria, l’autorità giudiziaria applichi una procedura che rispetti le garanzie minime previste dall’articolo 6, paragrafi 1, 2 e 3, della CEDU.
68. Si potrebbe osservare che la definizione da me proposta avrà l’effetto di restringere il principio del reciproco riconoscimento, che è stato sottoscritto dal Consiglio europeo nel vertice di Tampere del 1999 e sarebbe divenuto la pietra angolare della cooperazione giudiziaria in materia sia civile sia penale. Tuttavia, il reciproco riconoscimento delle decisioni in materia penale presuppone che gli Stati membri abbiano fiducia nei reciproci sistemi di diritto penale e, segnatamente, nella circostanza che i diritti delle persone sospettate o accusate siano garantiti secondo standard minimi comuni. A tal fine, è opportuno osservare che, tra le conclusioni raggiunte dal Consiglio a Tampere, è stato incluso che occorreva «avviare i lavori relativi agli aspetti del diritto procedurale per i quali la fissazione di norme minime comuni è considerata necessaria per facilitare l’applicazione del principio del riconoscimento reciproco, nel rispetto dei principi giuridici fondamentali degli Stati membri» (26).
69. Sebbene siano stati adottati diversi provvedimenti che prevedono il reciproco riconoscimento e l’esecuzione di decisioni giudiziarie, compresa la decisione quadro in esame, sino ad oggi è stato conseguito un risultato meno concreto riguardo alla fissazione di norme minime comuni in materia di garanzie procedurali. Nel 2009 il Consiglio ha adottato una tabella di marcia (27) per il rafforzamento dei diritti dei singoli in procedimenti penali, che è stata accolta favorevolmente dal Consiglio europeo ed è stata dichiarata parte del programma di Stoccolma. Al momento sono stati adottati due provvedimenti previsti da siffatta tabella di marcia: la direttiva 2010/64/UE (28), che prevede il diritto di interpretazione e traduzione nei procedimenti penali, e la direttiva 2012/13/UE (29), sul diritto all’informazione nei procedimenti penali. Esiste anche una proposta di direttiva relativa al diritto di accesso a un difensore nel procedimento penale e al diritto di poter comunicare al momento dell’arresto (30).
70. Entrambe le direttive adottate sono applicabili a procedimenti dinanzi a un’autorità giudiziaria «competente in materia penale», che esamina ricorsi contro decisioni adottate da un’autorità, diversa da una corte competente per comminare sanzioni in relazione a reati minori: v. considerando 16 della direttiva 2010/64/UE e considerando 17 della direttiva 2012/13/UE. Così, dopo la scadenza del termine per la trasposizione di tali direttive (rispettivamente il 27 ottobre 2013 e il 2 giugno 2014), un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale, ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii), deve applicare le norme minime comuni dettate da siffatte direttive nell’esercizio della sua competenza penale in sede di impugnazione di una sanzione amministrativa (31).
71. Suggerisco pertanto che la Corte risponda alla questione 2a dichiarando che l’articolo 1, lettera a), iii) della decisione quadro deve essere interpretato nel senso che un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» è un giudice dinanzi al quale l’interessato godrà dei diritti garantiti dall’articolo 6, paragrafi 1, 2 e 3 della CEDU durante l’esame della causa.
Questione 2b
72. Con la questione 2b, il giudice del rinvio chiede se l’Unabhängiger Verwaltungssenat austriaco debba essere considerato come «un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii).
73. L’autorità competente nello Stato di esecuzione verificherà, inizialmente sulla base del testo della decisione di sanzione pecuniaria stessa e del certificato trasmesso con tale decisione, ai sensi dell’articolo 4 della decisione quadro, se la decisione di sanzione pecuniaria costituisca una decisione che può essere oggetto di reciproco riconoscimento e esecuzione, ai sensi dell’articolo 6 (fatta salva l’applicabilità di uno dei motivi di diniego di riconoscimento e di esecuzione elencati all’articolo 7). In forza dell’articolo 11, paragrafo 2, lo Stato di esecuzione può riconoscere ed eseguire la decisione, oppure non riconoscerla e non eseguirla. Quello che non può fare è effettuare un controllo: una domanda di riesame può essere trattata solo dallo Stato della decisione. Il processo di verifica è pertanto determinante per mantenere l’equilibrio tra il reciproco riconoscimento e l’esecuzione, da un lato, e la tutela dei diritti fondamentali, dall’altro.
74. L’articolo 7, paragrafi 1 e 2, della decisione quadro elenca una serie di circostanze nelle quali le autorità competenti nello Stato di esecuzione possono rifiutare di riconoscere ed eseguire la decisione. L’articolo 7, paragrafo 3, prevede, per alcuni di siffatti motivi, che – prima di decidere di non riconoscere e non dare esecuzione a una decisione, in tutto o in parte – «l’autorità competente dello Stato di esecuzione consulta con i mezzi appropriati l’autorità competente dello Stato della decisione e, se del caso, le chiede di fornire senza indugio le informazioni necessarie».
75. Più fondamentalmente, tuttavia, rientra nell’ambito di applicazione della decisione quadro stessa solo una «decisione» che soddisfi le condizioni specificate in una delle quattro categorie esaustivamente elencate all’articolo 1, lettera a), a seguito della commissione di uno dei reati tassativamente previsti dall’articolo 5. Solo ad una decisione del genere può essere accordato il reciproco riconoscimento e l’esecuzione. Qualora l’autorità competente sia incerta al riguardo [ad esempio perché nutre dubbi relativamente alla circostanza che la persona abbia avuto la «possibilità di essere giudicata da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», in ottemperanza dei requisiti imposti dall’articolo 1, lettera a), punto iii)], a mio avviso, essa dovrebbe allo stesso modo (ossia per diretta analogia con l’articolo 7, paragrafo 3) contattare l’autorità competente nello Stato della decisione, chiedendo tutte le informazioni necessarie. Dopo aver ricevuto siffatte informazioni, l’autorità competente deve trarre tutte le conclusioni appropriate, alla luce della definizione fornita da questa Corte nella risposta alla questione 2a, per determinare se l’autorità di cui trattasi sia un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» (32). Se necessario, essa potrà anche fare ricorso ai punti di contatto della Rete giudiziaria europea (33).
76. Nelle osservazioni scritte presentate a questa Corte, il governo austriaco ha esposto taluni elementi che consentono alla Corte di aiutare il giudice del rinvio a giungere alla sua conclusione. Segnatamente, il governo austriaco conferma che l’Unabhängiger Verwaltungssenat è tenuto ad applicare il diritto penale «di tipo amministrativo» austriaco (Verwaltungsstrafgesetz 1991, legge sulle sanzioni amministrative) e a garantire i diritti sanciti dall’articolo 6 della CEDU, comprese le garanzie applicabili all’accusato di un reato (articolo 6, paragrafi 2 e 3). Il giudice del rinvio stesso osserva che la Corte europea per i diritti dell’Uomo (in prosieguo: la «Corte di Strasburgo») ha dichiarato che l’Unabhängiger Verwaltungssenat è un tribunale (34), ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, e che applica la presunzione di innocenza (35). Il giudice del rinvio rileva del pari che nella sentenza Kammerer (36) la Corte di Strasburgo ha dichiarato che il diritto ad essere sentito non era sempre garantito. A questo riguardo, il governo austriaco fa valere che la conclusione tratta dalla Corte di Strasburgo in tale causa non constata un inadempimento di ordine generale dell’Unabhängiger Verwaltungssenat riguardo all’applicazione di tale diritto.
77. La circostanza che un’autorità giudiziaria possa occasionalmente non rispettare una delle garanzie procedurali applicabili non impedisce che essa rientri nella definizione di un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale». Tuttavia, il mancato rispetto di siffatta garanzia in una fattispecie determinata in relazione a una decisione di sanzione pecuniaria, comporterebbe a mio avviso che l’autorità competente nello Stato di esecuzione non sia tenuta a riconoscere ed eseguire tale decisione nell’ambito della decisione quadro. Nel riconoscere e dare esecuzione a siffatte decisioni, l’autorità competente dà attuazione al diritto dell’UE e deve quindi rispettare i diritti garantiti dagli articoli 47 e 48 della Carta, che riflettono quelli sanciti dall’articolo 6 CEDU (37). Se è stato violato uno di tali diritti, l’autorità competente, dopo aver espletato la procedura per ottenere informazioni dallo Stato della decisione ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 3, può opporsi al riconoscimento e all’esecuzione della decisione, ai sensi dell’articolo 20, paragrafo, 3, della decisione quadro (38).
78. Propongo pertanto che la Corte risponda alla questione 2b dichiarando che è compito del giudice nazionale stabilire, alla luce delle informazioni a sua disposizione, se l’Unabhängiger Verwaltungssenat sia un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», ai sensi dell’articolo 1, lettera a), punto iii) della decisione quadro.
Questione 2c
79. Alla luce della risposta da me suggerita per la prima questione, non è necessario rispondere alla questione 2c.
Questione 3
80. Con la sua terza questione, il giudice nazionale chiede, innanzitutto, se l’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro debba essere interpretato nel senso che sia stata offerta la «possibilità di essere giudicat[o]» qualora l’interessato debba inizialmente opporsi alla decisione di un’autorità amministrativa dinanzi alla medesima autorità, e soltanto dopo che una seconda decisione sia stata adottata dalla predetta autorità possa ricorrere dinanzi ad un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale». In secondo luogo, esso chiede se l’autorità giudiziaria competente all’esame dell’impugnazione debba trattare la causa prima che la decisione divenga definitiva e se essa debba procedere ad un riesame tanto in fatto quanto in diritto.
81. Il giudice del rinvio e tutte le parti che hanno presentato osservazioni su questa questione ritengono che nulla osti a consentire l’accesso al giudice solo dopo una seconda fase amministrativa. I governi ceco e italiano e la Commissione hanno aggiunto che l’autorità giudiziaria deve avere competenza estesa al merito per pronunciarsi sia su questioni tanto di fatto che di diritto. Il governo ceco fa inoltre presente che la decisione non deve divenire definitiva prima che sia consentito siffatto accesso al giudice. Il governo italiano, per contro, non considera necessario, ai fini della tutela giurisdizionale effettiva dell’interessato, che una decisione non debba divenire definitiva nella fase amministrativa.
82. Concordo con il giudice del rinvio e con quei governi che hanno presentato osservazioni su detta questione riguardo alla circostanza che la condizione di avere la «possibilità di essere giudicata» è soddisfatta laddove tale possibilità sorga soltanto dopo che l’interessato abbia esaurito ulteriori fasi di una procedura amministrativa. Tuttavia, la «possibilità di essere giudicata» da un giudice non deve essere assoggettata a condizioni che ne rendano impossibile o estremamente difficile l’esercizio. Se così fosse, non verrebbe garantita la tutela giurisdizionale effettiva dell’interessato (39).
83. In proposito, andrebbe tenuto presente il fatto che i diritti fondamentali garantiti dall’articolo 6 TUE e dagli articoli 47 e 48 della Carta non vertono su un teorico accesso al giudice. Essi concernono invece la tutela effettiva del singolo. Allo stesso modo in cui è importante definire un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» così da assicurare una tutela adeguata ed effettiva, è del pari essenziale interpretare l’espressione «possibilità di essere giudicata» in modo tale da garantire che la salvaguardia non sia priva di significato e che il diritto non sia ipotetico o illusorio (40).
84. Se necessario (41), spetterà al giudice nazionale nello Stato di esecuzione svolgere le adeguate indagini riguardo alla procedura seguita, per verificare tale circostanza. Come minimo, a mio avviso, il giudice nazionale dovrà controllare che la decisione che infligge la sanzione pecuniaria sia stata messa a disposizione del destinatario in una lingua a lui comprensibile; che essa contenesse chiare istruzioni sulle modalità e i termini dell’impugnazione; che fosse chiaramente indicata la data da cui decorreva il termine di impugnazione (42); che il destinatario sia stato informato relativamente alla circostanza se fosse necessario essere rappresentato o se potesse intervenire personalmente; che gli sia stato spiegato se era disponibile il patrocinio gratuito (e, in caso affermativo, a quali condizioni) (43) e che i problemi linguistici (lingua di comunicazione con il giudice; lingua per presentare osservazioni scritte e/o orali) siano stati risolti chiaramente ed efficacemente (44).
85. Concordo inoltre con il giudice del rinvio e con quegli Stati membri che, al pari della Commissione, affermano che il giudice investito della causa deve avere una competenza estesa al merito per pronunciarsi su questioni tanto di fatto quanto di diritto che la fattispecie solleva. Solo un giudice che abbia piena competenza sarà in grado di garantire il rispetto dei diritti dell’interessato, sanciti dall’articolo 6, paragrafi 1, 2 e 3 della CEDU. Purché sussista la possibilità di siffatto esame della causa, il fatto che una decisione diventi «definitiva» nella fase amministrativa del procedimento (permanendo la possibilità di una sua successiva contestazione dinanzi ad un giudice) non affievolirà la tutela giurisdizionale effettiva dell’interessato. Fatta salva tale premessa, non ritengo che una decisione che diviene definitiva nella fase amministrativa del procedimento esuli dall’ambito di applicazione della decisione quadro.
86. Di conseguenza, propongo che l’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro debba essere interpretato nel senso che una persona ha la «possibilità di essere giudicata» qualora debba anzitutto esaurire una procedura amministrativa, sempre che l’accesso all’autorità giudiziaria non sia soggetto a condizioni tali da renderlo impossibile o estremamente difficile. In secondo luogo, l’autorità giudiziaria che tratta il caso deve avere una competenza estesa al merito per pronunciarsi su questioni tanto di fatto che di diritto. In terzo luogo, l’articolo 1, lettera a), punto iii), della decisione quadro non osta a che una decisione di sanzione pecuniaria adottata da un’autorità amministrativa divenga definitiva prima dell’esame del caso da parte di un giudice.
Post scriptum: la proporzionalità della sanzione inflitta
87. Un elemento implicito della tutela dei diritti fondamentali accordata ai cittadini dalla condizione, posta dall’articolo 1, lettera a), punto iii), che sussista la «possibilità di essere giudicato da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» riguarda la proporzionalità della sanzione inflitta. Ciò è particolarmente rilevante in quanto dall’articolo 11, paragrafo 2, della decisione quadro emerge chiaramente che lo Stato dell’esecuzione non può procedere ad alcun riesame della decisione di sanzione pecuniaria. È pertanto impossibile per il destinatario di siffatta decisione adire il suo giudice «locale», per addurre circostanze attenuanti del reato o chiedere una riduzione della sanzione inflitta.
88. È banale rilevare che il reddito medio varia notevolmente all’interno dell’Unione europea. Un’ammenda di un importo che può certamente essere spiacevole, ma sarebbe comunque tollerabile, se inflitta ad una persona (magari ad un cittadino di uno Stato membro in cui il reddito medio è relativamente alto), può rappresentare una punizione draconiana e sproporzionata se irrogata ad un’altra persona, con reddito mensile molto inferiore, a cui la sanzione pecuniaria sia stata inflitta a seguito di un fatto avvenuto nel corso dell’attraversamento di tale Stato membro in direzione del proprio Stato membro di residenza e di impiego o di ritorno da esso. Mi sembra che nell’espressione «possibilità di essere giudicata da un’autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» sia dunque implicito che deve esistere la possibilità di contestare l’importo della sanzione inflitta dall’autorità amministrativa dinanzi a tale giudice prima che alla decisione di sanzione pecuniaria sia accordato reciproco riconoscimento ed essa diventi esecutiva.
89. Nel dire ciò, sottolineo che non intendo suggerire che un’autorità che irroga un’ammenda pecuniaria debba operare una distinzione a seconda della provenienza dell’interessato. Ciò configurerebbe una discriminazione in base alla cittadinanza, che è (ovviamente) contraria al diritto europeo. Mi limito a ricordare che è un principio fondamentale del diritto penale – applicabile, per quanto mi consta, in tutti gli ordinamenti giuridici degli Stati membri – che un giudice competente in materia penale, nel riesaminare l’adeguatezza di una sanzione, deve tener conto di tutte le circostanze attinenti sia al reato sia al suo autore.
Conclusione
90. Alla luce di quanto sopra considerato, suggerisco che, nel rispondere alle questioni presentate dal Vrchní soud v Praze (Corte suprema di Praga), la Corte interpreti la decisione quadro 2005/214/GAI del Consiglio, del 24 febbraio 2005, relativa all’applicazione del principio del reciproco riconoscimento alle sanzioni pecuniarie nel modo seguente:
1. L’espressione «autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», di cui all’articolo 1, lettera a), punto iii) della decisione quadro, è una nozione autonoma di diritto dell’Unione europea.
2.a L’articolo 1, lettera a), punto iii) della decisione quadro deve essere interpretato nel senso che un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale» è un giudice dinanzi al quale l’interessato godrà di tutti i diritti garantiti dall’articolo 6, paragrafi 1, 2 e 3, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo nel corso dell’esame della causa.
2.b È compito dell’autorità competente dello Stato di esecuzione stabilire se un tribunale amministrativo indipendente austriaco (l’Unabhängiger Verwaltungssenat) debba essere considerato come un’«autorità giudiziaria competente, in particolare, in materia penale», di cui all’articolo 1, lettera a), punto iii) della decisione quadro.
3. La «possibilità di essere giudicato» sussiste qualora l’interessato debba anzitutto esaurire una procedura amministrativa, purché siffatto accesso al giudice non sia soggetto a condizioni che lo rendono impossibile o eccessivamente difficoltoso. L’autorità giudiziaria che tratta il caso deve avere una competenza estesa al merito per pronunciarsi tanto su questioni di fatto quanto di diritto. L’articolo 1, lettera a), punto iii) della decisione quadro non osta a che una decisione di sanzione pecuniaria adottata da un’autorità amministrativa divenga definitiva prima dell’esame del caso da parte di un’autorità giudiziaria.