SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
de 11 de abril de 2018 (*)
«Política exterior y de seguridad común — Agente nacional enviado en comisión de servicios a la MPUE en Bosnia y Herzegovina — Decisión de traslado — Competencia del jefe de la MPUE para acordar el traslado de un agente nacional enviado en comisión de servicios — Obligación de motivación — Desviación de poder — Error manifiesto de apreciación — Acoso psicológico»
En el asunto T‑271/10 RENV,
H, representada por la Sra. M. Velardo, abogada,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por los Sres. A. Vitro y F. Naert, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto, en primer lugar, una pretensión basada en el artículo 263 TFUE mediante la que se solicita la anulación, por un lado, de la decisión de 7 de abril de 2010, firmada por el jefe de personal de la Misión de Policía de la Unión Europea (MPUE) en Bosnia y Herzegovina, mediante la cual la demandante fue destinada al puesto de Criminal Justice Adviser — Prosecutor en la oficina regional de Bania Luka (Bosnia y Herzegovina), y, por otro lado, de la decisión de 30 de abril de 2010, firmada por el jefe de la MPUE al que se refiere el artículo 6 de la Decisión 2009/906/PESC del Consejo, de 8 de diciembre de 2009, relativa a la Misión de Policía de la Unión Europea (MPUE) en Bosnia y Herzegovina (BA) (DO 2009, L 322, p. 22), que confirma la decisión de 7 de abril de 2010, y, en segundo lugar, una pretensión basada en el artículo 268 TFUE por la que se solicita indemnización del perjuicio que la demandante afirma haber sufrido,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta),
integrado por el Sr. G. Berardis, Presidente, y el Sr. S. Papasavvas y la Sra. O. Spineanu-Matei (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. C. Heeren, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 13 de septiembre de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
I. Antecedentes del litigio
1 Mediante la Acción Común 2002/210/PESC del Consejo, de 11 de marzo de 2002, relativa a la Misión de Policía en la Unión Europea (DO 2002, L 70, p. 1), se creó la Misión de Policía de la Unión Europea (MPUE) con el fin de garantizar la sucesión de la Fuerza Internacional de Policía de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina.
2 La MPUE, que comenzó el 1 de enero de 2003, fue prorrogada en varias ocasiones, en particular mediante la Decisión 2009/906/PESC del Consejo, de 8 de diciembre de 2009, relativa a la Misión de Policía de la Unión Europea (MPUE) en Bosnia y Herzegovina (BA) (DO 2009, L 322, p. 22), y concluyó el 30 de junio de 2012.
3 La demandante, H, es una magistrada italiana que fue enviada en comisión de servicios a la MPUE en Sarajevo (Bosnia y Herzegovina) por Decreto del Ministro de Justicia italiano de 16 de octubre de 2008, con el fin de desempeñar el cargo de Criminal Justice Unit Adviser a partir del 14 de noviembre de 2008.
4 Mediante Decretos del Ministro de Justicia italiano de 7 de abril de 2009 y de 9 diciembre de 2009, se prorrogó la comisión de servicios de la demandante para que ejerciera las funciones de Chief Legal Officer, inicialmente, hasta el 31 de diciembre de 2009 y, posteriormente, hasta el 31 de diciembre de 2010.
[omissis]
6 Mediante decisión de 7 de abril de 2010, firmada por el jefe de personal de la MPUE, la demandante fue trasladada, por «razones operativas», al puesto de Criminal Justice Adviser — Prosecutor en la oficina regional de Bania Luka (Bosnia y Herzegovina) a partir del 19 de abril de 2010 (en lo sucesivo, «decisión de 7 de abril de 2010»).
[omissis]
8 Mediante decisión de 30 de abril de 2010, firmada por el jefe de la MPUE a que se refiere el artículo 6 de la Decisión 2009/906, dicho jefe confirmó la decisión de 7 de abril de 2010. En esa ocasión, señaló que él mismo había adoptado la decisión de 7 de abril de 2010 y que la razón operativa del traslado de la demandante se basaba en la necesidad de disponer de asesores en materia penal en la oficina de Bania Luka (en lo sucesivo, «decisión de 30 de abril de 2010»).
[omissis]
II. Procedimiento ante el Tribunal General y el Tribunal de Justicia anterior a la devolución
10 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 16 de junio de 2010, la demandante interpuso el presente recurso, dirigido contra el Consejo de la Unión Europea, la Comisión Europea y la MPUE, con el que pretendía que se anularan las decisiones de 7 y 30 de abril de 2010 (en lo sucesivo, consideradas conjuntamente, «decisiones impugnadas»).
[omissis]
12 Mediante auto de 10 de julio de 2014, H/Consejo y otros (T‑271/10, no publicado, en lo sucesivo, «auto inicial», EU:T:2014:702), el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso, al considerar que no era competente para conocer de él.
[omissis]
14 Mediante sentencia de 19 de julio de 2016, H/Consejo y Comisión (C‑455/14 P, en lo sucesivo, «sentencia de casación», EU:C:2016:569), el Tribunal de Justicia anuló el auto inicial, declaró la inadmisibilidad del recurso en la medida en que se dirigía contra la Comisión y la MPUE, devolvió el asunto al Tribunal General para que se pronunciara sobre el fondo del recurso en la medida en que se dirigía contra el Consejo y reservó la decisión sobre las costas.
15 El Tribunal de Justicia determinó, en esencia, en los apartados 58 y 59 de la sentencia de casación, que las decisiones impugnadas, al trasladar a la demandante dentro de la MPUE en Bosnia y Herzegovina, constituían actos de gestión de personal que tenían por objeto el despliegue de los miembros de la misión en la zona de operaciones. Consideró que esas decisiones, pese a haber sido adoptadas en el marco de la PESC, no constituían actos contemplados en el artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, ni en el artículo 275 TFUE, párrafo primero. En consecuencia, dictaminó que estaban comprendidos dentro de la competencia del juez de la Unión y precisó que esa competencia se desprendía, respectivamente, por lo que respecta al control de la legalidad de los citados actos, del artículo 263 TFUE y, por lo que atañe a los litigios en materia de responsabilidad extracontractual, del artículo 268 TFUE, en relación con el artículo 340 TFUE, párrafo segundo, tomando en consideración el artículo 19 TUE, apartado 1, y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
[omissis]
V. Fundamentos de Derecho
[omissis]
B. Sobre la pretensión de anulación
[omissis]
2. Sobre el fondo
[omissis]
a) Sobre el primer motivo, basado en la infracción de las disposiciones de la Decisión 2009/906
[omissis]
1) Sobre la primera parte, basada en la incompetencia del jefe de la MPUE para adoptar decisiones sobre traslados del personal
[omissis]
46 En primer lugar, procede empezar señalando que la Decisión 2009/906 no contiene disposiciones específicas relativas a la competencia para trasladar al personal de la MPUE.
47 En segundo lugar, es preciso señalar que la Decisión 2009/906 no define ni las expresiones «control operativo», «plano estratégico» o «zona de operaciones», ni los términos «mando» o «control», pese a que los utiliza.
48 A este respecto, el sistema general de la Decisión 2009/906 indica únicamente que el jefe de la MPUE ejercía, como responsable de esa MPUE «en la zona de operaciones», el «mando» y el «control» de la citada misión, en particular sobre el personal, equipos y unidades «de los Estados contribuyentes» que habían sido «asignados» por el comandante de la operación civil. Además, el jefe de la MPUE se encargaba de garantizar la coordinación y la gestión diaria de la MPUE en Bosnia y Herzegovina, impartiendo las instrucciones necesarias a «todo» el personal, a fin de que tal misión se llevara a cabo de manera eficaz en esa zona de operaciones (véase, en ese sentido, la sentencia de casación, apartado 52).
49 En esas circunstancias, con el fin de determinar a quién correspondía la competencia para trasladar al personal de la MPUE, hay que tener en cuenta no solo los términos de la Decisión 2009/906, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte.
50 Por lo que respecta al contexto, ha quedado acreditado que la MPUE, instituida por la Acción Común 2002/210, fue la primera acción civil de la Unión organizada en el marco de su política europea de seguridad y de defensa (PESD), posteriormente la política de seguridad y de defensa común (PSDC), como misión no ejecutiva que tenía como modelo de planificación y de mando las operaciones militares.
51 De la Acción Común 2002/210 se desprende que las actividades de la MPUE no debían empezar hasta el 1 de enero de 2003. El Consejo previó por tanto que un equipo de planificación se desplegaría a más tardar el 1 de abril de 2002 y que el jefe de ese equipo pasaría a ser jefe de la MPUE a partir del 1 de enero de 2003. Este debía ayudar mientras tanto a la Secretaría General del Consejo a elaborar el concepto de operaciones (CONOPS) de la misión. A continuación, el equipo de planificación debía elaborar el plan operativo (OPLAN) y poner a punto el despliegue de la MPUE. El Consejo adoptó acto seguido el CONOPS y el OPLAN para permitir que la misión iniciara sus actividades en la fecha prevista.
52 De la Acción Común 2002/210 se desprende también que, para el período de su primer mandato, a saber, de 2003 a 2005, la MPUE estaba compuesta por un cuartel general principal en Sarajevo (Bosnia y Herzegovina), desde el que trabajaban, en particular, el jefe de la MPUE y un número variable de agentes de enlace encargados de los contactos con otras organizaciones internacionales sobre el terreno. Además, también se desplegaron unidades de encuadramiento en el seno de la policía de Bosnia y Herzegovina «a nivel medio-superior». Además de los policías destinados por los Estados miembros de la Unión, la MPUE podía contratar personal civil internacional y personal local. Los Estados miembros o las instituciones de la Unión podían también participar en la misión enviando personal civil internacional en comisión de servicios.
53 A continuación, la MPUE continuó su misión con un mandato y un tamaño modificados con regularidad.
54 La MPUE fue redefinida en 2009 sobre la base del artículo 28 TUE y del artículo 43 TUE, apartado 2, como acción operativa de la Unión determinada y llevada a cabo en el marco de la PSDC, que forma parte integrante de la PESC, que tiene por objeto, en esencia, asistir a las autoridades policiales de Bosnia y Herzegovina en su lucha contra la delincuencia organizada y la corrupción, como se desprende del artículo 2, párrafo primero, de la Decisión 2009/906.
55 Sobre la base del artículo 4, apartado 2, segunda frase, de la Decisión 2009/906, el Consejo aprobó el nuevo OPLAN de la MPUE, que fue actualizado y modificado por el Comité Político y de Seguridad (COPS), con arreglo al artículo 38 TUE, párrafo tercero, sobre la base del artículo 10, apartado 1, segunda frase, de la citada Decisión.
56 En el marco de su nuevo mandato, la MPUE debía poner énfasis en particular en los servicios represores a escala del Estado, en el refuerzo de las interacciones entre la policía y la fiscalía y en la cooperación regional e internacional. Además, se modificó la estructura de la misión para añadir en Bosnia y Herzegovina cuatro oficinas regionales, en Sarajevo, Bania Luka, Mostar y Tuzla, junto con el cuartel general y las unidades desplegadas en el seno de los servicios de policía.
57 Ese contexto general, en el que se adoptó la decisión del jefe de la MPUE, ha de tenerse en cuenta para apreciar la competencia de este para trasladar a la demandante del cuartel general de Sarajevo a la oficina regional de Bania Luka.
58 Procede señalar de inicio que, según el artículo 24 TUE, apartado 1, párrafo segundo, «la [PESC] se regirá por reglas y procedimientos específicos [y] la definirán y aplicarán el Consejo Europeo y el Consejo, que deberán pronunciarse por unanimidad».
59 A este respecto y en primer lugar, ha quedado acreditado que, en la época en que se creó la MPUE, ni la capacidad civil de planificación y de conducta (CPCC), en cuanto entidad encargada de la planificación, el despliegue, la conducta y la evaluación de las misiones civiles de gestión de crisis comprendidas en el ámbito de actuación de la PSDC, ni su comandante de operación civil existían en la estructura institucional de la Unión.
60 El 18 de junio de 2007, el Consejo aprobó las directrices relativas a una estructura de mando y de control para las operaciones civiles llevadas a cabo por la Unión Europea en el ámbito de la gestión de las crisis (en lo sucesivo, «directrices relativas a una estructura de mando y de control»), que preveían, concretamente, que un comandante de operación civil ejercería el mando y el control a nivel estratégico para la planificación y la conducta del conjunto de las operaciones civiles de gestión de crisis, bajo el control político y la dirección estratégica del COPS y bajo la autoridad general del alto representante (AR), y que el director de la CPCC establecida en el seno de la Secretaría General del Consejo sería, para cada operación civil de gestión de crisis, el comandante de operación civil.
61 En consecuencia, para todas las operaciones civiles, el comandante es el director de la CPCC, al que ayuda en la zona de operaciones el jefe de la MPUE, quien tiene todas las atribuciones clásicas de control y de mando sobre el personal que se encuentra bajo sus órdenes. La cadena de mando está unificada con el COPS, que lleva a cabo la dirección estratégica y el control político de la operación, bajo la autoridad del Consejo.
62 En esas circunstancias, el director de la CPCC fue nombrado comandante de operación civil de la MPUE en el artículo 5 de la Acción Común 2007/749/PESC del Consejo, de 19 de noviembre de 2007, relativa a la Misión de Policía de la Unión Europea (MPUE) en Bosnia y Herzegovina (BA) (DO 2007, L 303, p. 40), mediante la cual la MPUE fue prorrogada a partir del 1 de enero de 2008.
63 De una lectura combinada del artículo 5, apartados 1 y 4, de la Acción Común 2007/749 y del artículo 5, apartados 1 y 4, de la Decisión 2009/906 se desprende que las autoridades nacionales transfirieron al comandante de operación civil de la MPUE el «control operativo» de sus efectivos, equipos y unidades, que representan su contribución.
64 Además, de una lectura combinada de los artículos 5 y 6 de la Decisión 2009/906 se desprende que el comandante de operación civil ejercía el mando y el control de la MPUE en el «plano estratégico», mientras que el jefe de la MPUE los ejercía en la «zona de operaciones».
65 En segundo lugar, también ha quedado acreditado que, en el caso de las misiones y de las operaciones clásicas comprendidas en el ámbito de actuación de la PSDC, llevadas a cabo con arreglo al artículo 43 TUE, la planificación y la ejecución se efectúan en el seno del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), de conformidad con los procedimientos de gestión de crisis. En virtud de dichos procedimientos, corresponde en particular al SEAE elaborar los documentos de planificación, como el CONOPS y el OPLAN, y definir los requisitos para la puesta en marcha y la responsabilidad del proceso de constitución de las fuerzas. Acto seguido, el Consejo debe aprobarlas.
66 En esas circunstancias, procede considerar que, en la medida en que la Decisión 2009/906 no contiene disposiciones expresas por lo que respecta a la persona competente en materia de traslados del personal de la MPUE en el seno de esta, la completan el OPLAN y las directrices relativas a una estructura de mando y de control.
67 Pues bien, a tenor del punto 5.3, párrafo segundo, del OPLAN de 2009, tal como lo presentó el Consejo, a raíz de una diligencia de organización del procedimiento, en una versión parcialmente desclasificada, «la competencia en última instancia para nombrar al personal y la responsabilidad general para destinarlo recaerán sobre el jefe de la misión». En el tercer párrafo del mismo punto se prevén los criterios para ocupar los puestos en la MPUE, entre los que figuran sus necesidades. Del mismo modo, la competencia del jefe de la MPUE por lo que atañe al traslado de su personal se desprende también de una lectura del anexo M del OPLAN, que lleva por título «Administración del personal», que pormenoriza los requisitos de contratación y las competencias del jefe de la misión a este respecto, señalando que «el jefe de la misión tendrá la autoridad en última instancia para nombrar al personal y la responsabilidad general para darle un destino, en ambos casos tanto a escala internacional como local». Por último, en el punto 2, párrafo tercero, relativo al lugar de destino, del anexo D del OPLAN, que lleva por título «Procedimientos de funcionamiento ordinario», se indica que «las decisiones de adjudicación de destino o de traslado en la misión serán responsabilidad del jefe de la misión».
68 Además, con arreglo al punto 6, apartado 1, letra c), de las directrices relativas a la estructura de mando y de control, el control operativo (OPCON) se definía como «la autoridad asignada a un responsable de la PSDC en relación con los individuos, equipos y unidades asignadas con el fin de que pueda llevar a cabo misiones específicas o tareas generalmente limitadas por la función, el tiempo o la localización; para desplegarlos, y para conservar el control operativo o el mando técnico o el control que pueda considerarse necesario».
69 De ello se desprende que el control operativo, ejercido en la «zona de operaciones» por el jefe de la misión, implica necesariamente la posibilidad de que este tome decisiones, incluidas en materia de traslados del personal, en los plazos más breves posibles, y de someter a lo dispuesto en las citadas decisiones al personal enviado por los Estados miembros en comisión de servicios, a efectos del cumplimiento de la misión.
70 Habida cuenta de las disposiciones mencionadas en los apartados 64 y 67 a 69 anteriores, procede considerar que corresponde al comandante de operación civil, quien ejerce, bajo el control político y la dirección estratégica del COPS y bajo la autoridad general del AR, el mando y el control, a nivel estratégico, de la planificación y el desarrollo del conjunto de las misiones civiles llevadas a cabo en el marco de la PSDC y que es el comandante general de todos los jefes de misiones civiles, la competencia de adoptar decisiones en materia de destinos del personal en cada misión civil de la Unión, en el sentido del artículo 6, apartado 2, de la Decisión 2009/906. Por el contrario, en el seno de cada misión, la competencia en materia de destinos y traslados del personal forma parte de la competencia exclusiva del jefe de la MPUE.
[omissis]
2) Sobre la segunda parte, basada en la falta de consulta al Estado miembro de origen antes de que se adoptara la decisión de traslado
[omissis]
75 En primer lugar, por lo que atañe a la alegación de la demandante en el sentido de que el jefe de la MPUE cometió un error de procedimiento al adoptar la Decisión 2009/906 sin haber consultado a su Estado miembro de origen, procede señalar de antemano que la demandante no menciona disposición alguna en cuya virtud fuera necesaria dicha consulta.
76 A continuación, debe indicarse que ni los términos ni el espíritu de la Decisión 2009/906 ni del OPLAN obligan al jefe de la MPUE a consultar previamente a la autoridad de origen antes de adoptar una decisión en materia de traslados del personal enviado por los Estados miembros en comisión de servicios.
77 A este respecto, procede recordar que, con arreglo al artículo 7, apartados 2 y 3, de la Decisión 2009/906, la MPUE dispone de personal contratado y de personal enviado en comisión de servicios por una institución de la Unión o por un Estado miembro. Por lo que atañe específicamente al personal enviado por los Estados miembros en comisión de servicios, del artículo 5, apartado 4, segunda frase, de la Decisión 2009/906, así como del punto 5.2 del OPLAN, se desprende que las autoridades nacionales transfirieron el control operativo de sus efectivos, equipos y unidades al mando civil, y del artículo 6, apartado 2, de la misma Decisión se desprende que el jefe de la misión ejercía dicho control operativo en la «zona de operaciones».
78 Pues bien, como se ha señalado en el apartado 69 anterior, del punto 6, apartado 1, letra c), de las directrices relativas a la estructura de mando y de control se desprende que el control operativo implica necesariamente la posibilidad de que el jefe de la MPUE tome decisiones, incluidas en materia de traslados del personal, en los plazos más breves, y de someter a dichas decisiones al personal enviado por los Estados miembros en comisión de servicios para cumplir la misión. Por tanto, ese carácter operativo es incompatible con un procedimiento de consulta previa de la autoridad de origen, como el mencionado por la demandante.
79 Por otro lado, de conformidad con las normas que regulan las misiones de la PSDC, se solicitó a la demandante su consentimiento expreso para servir en la misión en un puesto distinto de aquel para el que había presentado su candidatura y, en consecuencia, el acto de candidatura que había rellenado y firmado el 10 de noviembre de 2008 para el puesto del que fue trasladada implicaba su consentimiento. A diferencia de lo que sostuvo la demandante en la vista, de dicho acto no se desprende que su consentimiento se limitara únicamente a las funciones ejercidas en el seno del cuartel general principal en Sarajevo ni que excluyera a las demás estructuras de la MPUE.
80 Es preciso señalar que de las disposiciones de la Decisión 2009/906 se deduce igualmente que los agentes en comisión de servicios destinados por los Estados miembros y los destinados por las instituciones de la Unión están sujetos a las mismas normas en lo atinente al ejercicio de sus funciones en la «zona de operaciones» (véase, en ese sentido, sentencia de casación, apartado 50).
81 En consecuencia, nada permite llegar a la conclusión de que un trato diferenciado del personal enviado por los Estados miembros en comisión de servicios respecto del enviado por las instituciones de la Unión, por lo que atañe al procedimiento de cambio de destino en la «zona de operaciones», sea incompatible con las operaciones de gestión de crisis llevadas a cabo por la MPUE.
82 En segundo lugar, por lo que respecta a la alegación según la cual no se podía trasladar a la demandante, en virtud de una disposición expresa contenida en la Constitución italiana que pretende garantizar la imparcialidad de los magistrados en el ejercicio de sus funciones, procede señalar de inicio que la demandante no indica en qué disposición de la Constitución italiana fundamenta tal alegación. Suponiendo que se refiera a la garantía de inamovilidad de los magistrados prevista en el artículo 107 de la Constitución italiana, en cuya virtud un magistrado no puede ser trasladado sin su acuerdo o sin que se haya seguido un procedimiento específico, debe señalarse que dicha garantía no resulta de aplicación al presente asunto.
83 En efecto, en primer lugar, a la demandante no se la encomendó ejercer su función de fiscal en el seno de la MPUE, sino una función de asesor jurídico para la cual se había considerado pertinente su experiencia profesional como fiscal. Por otro lado, la demandante conservó su condición de magistrado en virtud del Derecho nacional únicamente respecto de las autoridades nacionales. Una vez enviada en comisión de servicios a la MPUE, su calidad en ella no era la de magistrado, sino la de agente nacional enviado en comisión de servicios.
84 En segundo lugar, cuando la demandante presentó su candidatura para un puesto en un organismo internacional, cuya organización y reglas de funcionamiento escapan del control único de su Estado de origen, consintió implícitamente en someterse a las reglas específicas del citado organismo.
85 De la totalidad de las anteriores consideraciones resulta que debe desestimarse la segunda parte del primer motivo y, por tanto, el recurso en su totalidad.
[omissis]
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a H.
BerardisPapasavvasSpineanu-Matei
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de abril de 2018.
Firmas
Índice
I. Antecedentes del litigio
II. Procedimiento ante el Tribunal General y el Tribunal de Justicia anterior a la devolución
III.
IV.
V. Fundamentos de Derecho
A.
B. Sobre la pretensión de anulación
1.
2. Sobre el fondo
a) Sobre el primer motivo, basado en la infracción de las disposiciones de la Decisión 2009/906
1) Sobre la primera parte, basada en la incompetencia del jefe de la MPUE para adoptar decisiones sobre traslados del personal
2) Sobre la segunda parte, basada en la falta de consulta al Estado miembro de origen antes de que se adoptara la decisión de traslado