FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 12 juni 2014 (1)
Mål C‑491/13
Mohamed Ali Ben Alaya
mot
Bundesrepublik Deutschland
(begäran om förhandsavgörande från Verwaltungsgericht Berlin (Tyskland))
”Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Direktiv 2004/114/EG – Villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier – En person som uppfyller villkoren i direktiv 2004/114/EG nekas inresa – Medlemsstats bestämmelser i vilka föreskrivs utrymme för skönsmässig bedömning för myndighet”
1. Som ett led i Europeiska unionens strategi för att unionen ska bli ett världsledande expertiscentrum för forskning, studier och utbildning har unionen infört ett regelverk som utan att frångå invandringspolitiken syftar till att främja tredjelandsmedborgares inresa och rörlighet i unionen för studier och forskning.(2)
2. Strategin ska ses mot bakgrund av ett internationellt sammanhang där utvecklade länder numera konkurrerar globalt för att attrahera utländska forskare och studerande till sina utbildningssystem.(3) Förmågan att locka till sig den typen av personer kan få både politiska och ekonomiska effekter. Dels utgör forskare och studerande en reserv av kvalificerat eller potentiellt kvalificerat humankapital som anses viktigt för ekonomisk tillväxt, utveckling och innovation. Dels kan förmågan att locka till sig utländska forskare och studerande – och det kunskapsflöde det för med sig – på ett avsevärt sätt bidra till utvecklingen av utbildnings- och forskningssystemen, med betydande ekonomiska effekter.(4)
3. Den tolkningsfråga som Verwaltungsgericht Berlin har ställt i förevarande mål föranleder domstolen att närmare ange räckvidden för en del av unionens regelverk i syfte att uppnå nämnda mål, nämligen rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete.(5) I förevarande mål ankommer det emellertid på domstolen att väga strävan mot ovannämnda legitima mål mot risken att regelverket missbrukas för helt andra ändamål.
I – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
4. Skälen 6, 8, 14, 15 och 17 i direktiv 2004/114 har följande lydelse:
”6) En av [unionens] målsättningar på utbildningsområdet är att verka för att Europa som helhet får en ställning som världsledande expertiscentrum för studier och yrkesutbildning. Ett nyckelinslag i denna strategi är att främja tredjelandsmedborgares inresa i och rörlighet inom [unionen] i studiesyfte. En tillnärmning av medlemsstaternas nationella lagstiftning om villkoren för inresa och vistelse utgör också en del av denna strategi.
…
8) Begreppet inresa och vistelse omfattar tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för de ändamål som anges i detta direktiv.
…
14) Inresa och vistelse för de ändamål som anges i detta direktiv kan vägras på vederbörligen motiverade grunder. Framför allt kan inresa och vistelse vägras om en medlemsstat enligt en bedömning som grundar sig på fakta anser den berörda tredjelandsmedborgaren vara ett potentiellt hot mot allmän ordning och allmän säkerhet. Begreppet allmän ordning kan omfatta en fällande dom för ett allvarligt brott. I detta sammanhang måste det noteras att begreppen allmän ordning och allmän säkerhet också omfattar sådana fall där en tredjelandsmedborgare tillhör eller har tillhört en organisation som stöder terrorism, stöder eller har stött en sådan organisation eller har eller tidigare har haft extremistiska sympatier.
15) Om medlemsstaterna hyser betänkligheter mot grunderna för ansökan om inresa och vistelse bör de kunna kräva alla de bevis som är nödvändiga för att bedöma dess samstämmighet, framför allt på grundval av sökandens påtänkta studier, för att på så sätt bekämpa missbruk och felaktig användning av det förfarande som anges i detta direktiv.
…
17) För att tillåta en första inresa på en medlemsstats territorium bör medlemsstaten i god tid före inresan kunna utfärda ett uppehållstillstånd eller, om den utfärdar uppehållstillstånd enbart på det egna territoriet, en visering. …”.
5. Artikel 1 i direktiv 2004/114 har rubriken ”Syfte”, och har följande lydelse:
”Syftet med detta direktiv är att fastställa
a) villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för en period som överstiger tre månader, för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete,
b) reglerna för förfaranden för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium för dessa ändamål.”
6. Artikel 2 a, b och g i direktiv 2004/114 innehåller följande definitioner, som används i direktivet:
”a) tredjelandsmedborgare: varje person som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget,
b) studerande: en tredjelandsmedborgare som har antagits vid en läroanstalt för högre utbildning och som beviljats inresa och vistelse på en medlemsstats territorium för att som huvudsaklig verksamhet på heltid följa ett studieprogram som leder till en högskoleexamen som erkänns av den medlemsstaten, däribland utbildningsbevis, examensbevis eller doktorsexamen från en läroanstalt för högre utbildning, vilket kan omfatta en förberedande kurs före sådan utbildning enligt nationell lagstiftning,
…
g) uppehållstillstånd: varje tillstånd som utfärdas av myndigheterna i en medlemsstat och som ger en tredjelandsmedborgare rätt att lagligen vistas på dess territorium i enlighet med artikel 1.2 a i förordning (EG) nr 1030/2002[(6)].”
7. Artikel 3 i direktivet 2004/114 har rubriken ”Tillämpningsområde”. I artikel 3.1 anges att direktivet ”är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse på en medlemsstats territorium för studier. Medlemsstaterna får också besluta om att tillämpa detta direktiv på tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse för elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete.”
8. Kapitel II i direktiv 2004/114 har rubriken ”Villkor för inresa och vistelse” och består av artiklarna 5−11. Enligt artikel 5 i direktiv 2004/114, med rubriken Princip, är ”[e]n tredjelandsmedborgares rätt till inresa och vistelse enligt detta direktiv … avhängig av att det framgår av handlingarna i ärendet att sökanden uppfyller villkoren i artikel 6 och, beroende på vilken kategori sökanden tillhör, artiklarna 7–11.”
9. I artikel 6.1 i direktiv 2004/114 fastställs allmänna villkor för inresa. Där anges följande:
”En tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse för de ändamål som avses i artiklarna 7–11 skall uppfylla följande villkor:
a) Sökanden skall uppvisa en giltig resehandling så som denna fastställs i nationell lagstiftning. Medlemsstaten får kräva att resehandlingens giltighetstid minst omfattar den planerade vistelsens längd.
b) Sökanden skall uppvisa ett tillstånd till den planerade vistelsen från föräldrarna om sökanden är underårig enligt värdmedlemsstatens lagstiftning.
c) Sökanden skall ha en sjukförsäkring som avser samtliga risker som den berörda medlemsstatens egna medborgare normalt har täckning för.
d) Sökanden får inte betraktas som ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa.
e) Om medlemsstaten så begär, skall sökanden förete bevis för att denne har erlagt de avgifter som enligt artikel 20 i detta direktiv krävs för behandlingen av ansökan.”
10. Artiklarna 7−11 i kapitel II i direktiv 2004/114 avser särskilda villkor för inresa och vistelse för studerande, elever, oavlönade praktikanter och volontärer. I artikel 7 föreskrivs särskilda villkor för studerande. Artikel 7.1 har följande lydelse:
”Utöver de allmänna villkoren i artikel 6 skall en tredjelandsmedborgare som ansöker om inresa och vistelse för studier uppfylla följande villkor:
a) Den studerande skall vara antagen vid en läroanstalt för högre utbildning för att följa ett studieprogram.
b) Den studerande skall förete de bevis som medlemsstaten kräver på att han under vistelsen kommer att ha tillräckliga tillgångar för att bekosta sitt uppehälle, sina studier och sin återresa. Medlemsstaterna skall offentliggöra det minsta månatliga belopp som krävs för denna bestämmelse, vilket dock inte får påverka medlemsstaternas möjlighet att göra en enskild prövning av varje individuellt fall.
c) Om medlemsstaten så begär skall den studerande förete bevis på tillräckliga kunskaper i undervisningsspråket för det studieprogram som han följer.
d) Om medlemsstaten så begär skall den studerande styrka att han har erlagt de avgifter som läroanstalten kräver.”
11. Kapitel III i direktiv 2004/114 har rubriken Uppehållstillstånd och innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd för var och en av de personkategorier som berörs av direktivet. Artikel 12 i direktivet, med rubriken Uppehållstillstånd till studerande, har följande lydelse:
”1. Ett uppehållstillstånd skall utfärdas till den studerande för en period på minst ett år, och det får förnyas om innehavaren fortfarande uppfyller villkoren i artiklarna 6 och 7. Om det studieprogram som den studerande följer har en kortare varaktighet än ett år, skall uppehållstillståndet vara giltigt under hela studieperioden.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 16 får medlemsstaterna besluta att inte förnya eller att återkalla ett uppehållstillstånd om innehavaren
a) inte iakttar de begränsningar av tillträde till ekonomisk verksamhet som föreskrivs i artikel 17,
b) inte gör godtagbara framsteg med sina studier i enlighet med nationell lagstiftning eller administrativ praxis.”
12. Artikel 16 i direktiv 2004/114, med rubriken ”Återkallelse eller vägran att förnya uppehållstillstånd”, har följande lydelse:
”1. Medlemsstaterna får återkalla eller vägra att förnya ett uppehållstillstånd som har utfärdats på grundval av detta direktiv om tillståndet har erhållits genom bedrägeri eller om det visar sig att innehavaren inte uppfyllde eller inte längre uppfyller villkoren för inresa och vistelse enligt artikel 6 och, beroende på vilken kategori innehavaren tillhör, artiklarna 7–11.
2. Medlemsstaterna får återkalla eller vägra att förlänga ett uppehållstillstånd av hänsyn till allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan.”
B – Nationell rätt
13. 6 § i lagen om utlänningars vistelse, förvärvsarbete och integrering (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet) (nedan kallad AufenthG)(7) har rubriken ”Visum”. I 6 § punkt 3 föreskrivs följande:
”För långvarig vistelse erfordras ett visum för det federala territoriet (nationellt visum), vilket ska ha utfärdats före inresa. Detta visum ska utfärdas i enlighet med gällande föreskrifter om uppehållsrätt, europeiskt uppehållskort, bosättnings-tillstånd och permanent EU-uppehållstillstånd. ...”
14. I 16 § punkt 1 i AufenthG, under rubriken ”Studier, språkkurser, skolgång”, anges följande:
”En utlänning får beviljas uppehållstillstånd för studier vid en statlig läroanstalt eller en av staten auktoriserad läroanstalt för högre utbildning eller jämförbart utbildningsorgan. Syftet med vistelsen i studiesyfte ska omfatta studieförberedande språkkurser och studier vid skola för universitetsförberedande studier för utländska studerande (förberedande åtgärder inför universitetsstudier). Uppehållstillstånd i studiesyfte får endast utfärdas om utlänningen har antagits vid en läroanstalt. Villkorligt antagande ska härvid vara tillräckligt. Inget bevis på kunskaper i undervisningsspråket ska erfordras om språkkunskaperna redan har beaktats i antagningsbeslutet eller om det föreskrivs att språkkunskaper ska inhämtas inom ramen för studieförberedande åtgärder. Vid det första utfärdandet av uppehållstillstånd och vid en förlängning ska giltighetstiden för uppehållstillståndet för studier vara minst ett år och får inte överskrida två år för studier och studieförberedande åtgärder. Uppehållstillståndet får förlängas om målet för studierna ännu inte har nåtts, och det får förlängas ytterligare för lämplig tidsperiod.”
II – Bakgrund, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
15. Mohamed Ben Alaya är tunisisk medborgare. Han föddes år 1989 i Tyskland där hans föräldrar är bosatta. År 1995 lämnade han Tyskland för att bosätta sig i Tunisien där han studerade tills han år 2010 avlade sin studentexamen.
16. Efter studentexamen skrev Mohamed Ben Alaya in sig vid Tunis universitet för att studera datavetenskap. Samtidigt ansökte han om att få studera i Tyskland. Han har vid flera tillfällen blivit antagen för studier i matematik vid Technische Universität Dortmund.
17. Mohamed Ben Alaya har upprepade gånger ansökt om studerandevisum hos behöriga tyska myndigheter. Varje gång har hans ansökan avslagits. Det senaste beslutet att neka honom visum fattades den 22 juli 2011 av Republiken Tysklands ambassad i Tunis och vann laga kraft den 23 september 2011. Som grund för avslaget anfördes i sak tvivel på Mohamed Ben Alayas studiemotivation. I synnerhet framhölls att Mohamed Ben Alaya i de ämnen som var av betydelse för de studier han avsåg att bedriva inte hade tillräckliga betyg. Mot den bakgrunden ifrågasatte myndigheten Mohamed Ben Alayas förmåga att påbörja studier i ett för honom främmande språk eller att lära sig tyska i rimlig tid före studiestart. Myndigheten ansåg även att den inte kunde se någon allvarligt menad vilja att möta de svårigheter som högre studier i utlandet skulle innebära och att den ifrågasatte på vilket sätt högre studier i Tyskland skulle göra det möjligt för honom att förverkliga sin ambition att arbeta som matematiklärare i Tunisien.
18. Mohamed Ben Alaya har gjort gällande att den tyska konsulära myndigheten har återgett hans skolresultat på ett oriktigt sätt och har väckt talan vid Verwaltungsgericht Berlin om upphävande av de senaste avslagsbesluten.
19. Den hänskjutande domstolen har påpekat att Mohamed Ben Alaya behöver ett nationellt visum för att kunna inresa till Tyskland i syfte att bedriva studier. Utfärdande av sådana visum regleras i 16 § punkt 1 i AufenthG. Tyska domstolar tolkar emellertid denna bestämmelse så, att myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning i detta hänseende i och med att de har möjlighet, men ingen skyldighet, att utfärda ett visum för studieändamål, under de förutsättningar som föreskrivs i paragrafen.
20. Den hänskjutande domstolen ifrågasätter om denna tolkning är förenlig med direktiv 2004/114. I synnerhet undrar den hänskjutande domstolen om direktivet i ett sådant fall som Mohamed Ben Alayas, då villkoren för inresa och vistelse i artiklarna 6 och 7 i direktiv 2004/114 är uppfyllda, ger den sökande rätt att beviljas ett studerandevisum i enlighet med artikel 12, utan att den nationella myndigheten har något utrymme för skönsmässig bedömning.
21. Verwaltungsgericht Berlin har beslutat att förklara målet vilande och att ställa följande tolkningsfråga till domstolen:
”Ger … direktiv 2004/114/EG … upphov till en bindande rätt att beviljas visum för studier och ett därtill knutet uppehållstillstånd enligt artikel 12 i samma direktiv, när villkoren för inresa och vistelse, det vill säga villkoren i artiklarna 6 och 7, är uppfyllda och det inte finns någon grund för avslag enligt artikel 6.1 d i [direktiv 2004/114]?”
III – Förfarandet vid domstolen
22. Beslutet om hänskjutande inkom till domstolens kansli den 13 september 2013. Den belgiska, den estniska, den grekiska, den polska och den tyska regeringen samt Förenade kungarikets regering och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
IV – Rättslig bedömning
23. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida de behöriga myndigheterna i en medlemsstat får neka en tredjelandsmedborgare visum för studier och, i enlighet med artikel 12 i direktiv 2004/114, motsvarande uppehållstillstånd, om tredjelandsmedborgaren uppfyller villkoren för inresa och vistelse i artiklarna 6 och 7 i samma direktiv och det inte finns någon grund för att neka inresa i enlighet med artikel 6.1 d i direktiv 2004/114. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida de nationella myndigheterna har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när de prövar en ansökan om inresa och vistelse.
24. Det framgår av beslutet om hänskjutande att den nationella domstolen förespråkar att direktiv 2004/114 tolkas så, att det ger en tredjelandsmedborgare rätt till inresa och vistelse om han eller hon uppfyller direktivets villkor för inresa och vistelse och att det inte ger medlemsstaternas myndigheter något utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på det beslutet. Den hänskjutande domstolen anser att ordalydelsen i vissa bestämmelser i direktiv 2004/114, direktivets mål och omständigheten att direktivet har lett till en partiell harmonisering av systemet för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier talar för en sådan tolkning.
25. I förhandlingen vid domstolen framfördes motsatta ståndpunkter. Kommissionen ställde sig visserligen i sak bakom den hänskjutande domstolens ståndpunkt, men alla regeringar som hade inkommit med skriftliga yttranden till domstolen gjorde däremot gällande att medlemsstaternas myndigheter måste ha ett väl tilltaget utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra om inresa och vistelse för studier ska beviljas en tredjelandsmedborgare.
26. Domstolen står således i förevarande mål inför en tolkningsfråga om direktiv 2004/114, som innebär att den ska avgöra om direktivet innehåller en uttömmande förteckning över kriterierna för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i unionen för studieändamål eller om det endast innehåller minimivillkor, så att det står medlemsstaterna fritt att unilateralt komplettera dem med ytterligare kriterier som inte förekommer i direktiv 2004/114. Tolkningsfrågan berör även problemet med storleken på det eventuella utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaternas myndigheter eventuellt har när de ska besluta om tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i studiesyfte.
27. Jag anser att hela direktiv 2004/114 behöver tolkas för att de frågor som uppkommer genom den hänskjutande domstolens begäran om förhandsavgörande ska kunna besvaras. Denna tolkning ska omfatta både en granskning av den exakta lydelsen i de relevanta bestämmelserna och en systematisk, kontextuell och teleologisk tolkning.
A – Ordagrann tolkning
28. Den tolkning som vissa tyska domstolar har gjort, och som de medlemsstater som har yttrat sig till domstolen har ställt sig bakom, innebär att direktiv 2004/114 endast innehåller enhetliga minimivillkor som tredjelands-medborgare måste uppfylla för att kunna beviljas inresa och vistelse för studier i en medlemsstat. Den hänskjutande domstolen anser att den tolkningen inte i tillräckligt hög grad beaktar lydelsen i vissa bestämmelser i direktivet. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende särskilt åberopat artiklarna 5 och 12 i direktiv 2004/114.
29. Precis som kommissionen har påpekat kan lydelsen i artikel 1 i direktiv 2004/114, utan att vara avgörande, anses ge stöd för den hänskjutande domstolens argument. Såsom bestämmelsen är formulerad är syftet med direktivet att fastställa villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse inom medlemsstaternas territorium bland annat i studiesyfte.(8) Sett ur en ordagrann synvinkel delar jag kommissionens åsikt att den formuleringen kan tala för att direktiv 2004/114 fastställer samtliga villkor för inresa och vistelse för studerande och inte enbart vissa villkor bland andra som fritt skulle kunna läggas till av medlemsstaterna. Detta konstaterande torde emellertid inte vara tillräckligt.
30. Den första artikel i direktiv 2004/114 som den hänskjutande domstolen hänför sig till är artikel 5, med rubriken ”Princip”. Artikeln är den första i kapitel II i direktiv 2004/114, vilket rör villkoren för sådan inresa och vistelse som avses i direktivet. Den hänskjutande domstolen drar av artikelns formulering slutsatsen att inresa och vistelse för studier inte är en möjlighet, utan en rättighet för en tredjelandsmedborgare som uppfyller villkoren i artiklarna 6 och 7 i direktiv 2004/114.
31. Ordalydelsen i den tyska versionen av denna bestämmelse kan visserligen åberopas till stöd för den hänskjutande domstolens tes, men jag anser att bestämmelsen såsom den har formulerats i andra versioner inte är entydig.(9) Den enda säkra slutsats som kan dras av en ordagrann tolkning av bestämmelsen i fråga är enligt min bedömning att villkoren i artiklarna 6 och 7 i direktivet 2004/114 ska vara uppfyllda för att en tredjelandsmedborgare ska beviljas inresa och vistelse som studerande. Såsom bestämmelsen är formulerad är det emellertid omöjligt att slutgiltigt avgöra om kriterierna utgör minimivillkor till vilka andra villkor kan fogas eller om dessa är de enda villkor som behöver vara uppfyllda för att en tredjelandsmedborgare ska beviljas inresa och vistelse i studiesyfte.
32. Den hänskjutande domstolen hänvisar vidare till artikel 12 i direktiv 2004/114. Av den bestämmelsen framgår att ett uppehållstillstånd ska utfärdas till en studerande som uppfyller villkoren i artiklarna 6 och 7 i direktiv 2004/114 för en period om minst ett år. Kommissionen har framhållit att användningen av presens indikativ av verbet ”ska” talar för att bestämmelsen ska tolkas så, att när de angivna villkoren är uppfyllda ska uppehållstillstånd utfärdas. Såsom artikeln är formulerad tycks den ge stöd för tesen att direktiv 2004/114 fastställer samtliga villkor för inresa och vistelse i studiesyfte. Om unionslagstiftaren hade velat lämna utrymme för en skönsmässig bedömning vid utfärdande av uppehållstillstånd, så skulle den, i likhet med vad den tyska lagstiftaren gjort, ha använt uttrycket ”får utfärdas”.
33. Även denna bestämmelse kan emellertid vara tvetydig. Såsom den tyska regeringen har gjort gällande kan den även tolkas så, att den enbart reglerar giltighetstiden för ett eventuellt uppehållstillstånd, utan att beröra frågan om lämpligheten i att utfärda ett sådant tillstånd. Enligt lydelsen i den andra delen av den första meningen i samma bestämmelse får uppehållstillståndet förnyas om dess innehavare fortsätter att uppfylla villkoren i artiklarna 6 och 7. Att uttrycket får förnyas används skulle kunna förstås som att uppehållstillståndet kan förnyas om villkoren fortfarande är uppfyllda men att det inte automatiskt ska förnyas. Till och med i ett sådant fall skulle det således kunna utebli, även om angivna villkor är uppfyllda.
34. Även den belgiska regeringens argument är relevant i detta hänseende. Den belgiska regeringen har gjort gällande att artikel 12 i direktiv 2004/114 inte ens skulle vara tillämplig på en tredjelandsmedborgare som har ansökt om vistelse i studiesyfte och vars ansökan fortfarande inte har avgjorts, eftersom tredjelandsmedborgaren då inte kan betraktas som studerande i den mening som avses i definitionen i artikel 2 b i direktiv 2004/114.(10) Den belgiska regeringen anser sålunda att om denna bestämmelse ska anses innebära en skyldighet för medlemsstaterna, består denna skyldighet enbart i att utfärda ett uppehållstillstånd till tredjelandsmedborgare som redan har beviljats inresa och vistelse för studier.
35. Jag anser att bestämmelserna i direktiv 2004/114 är formulerade med ett visst mått av tvetydighet som får till följd att en bokstavstolkning inte ger grund för ett slutgiltigt fastställande av huruvida direktivet i fråga endast innehåller minimivillkor som en tredjelandsmedborgare måste uppfylla för att kunna beviljas inresa och vistelse för att bedriva studier i unionen eller om de villkor som föreskrivs i direktivet är uttömmande. För att besvara den hänskjutande domstolens tolkningsfråga kommer jag även göra en systematisk och kontextuell samt en teleologisk tolkning av direktivet.
B – Systematisk och kontextuell tolkning
36. Direktiv 2004/114 utgör unionens tredje rättsakt på området för laglig migration till följd av Amsterdamfördraget och slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors.(11) Direktivet antogs med artikel 63 led 3 a och 63 led 4 i EG‑fördraget som rättslig grund, men kan numera hänföras till det uppdrag som unionen har enligt artikel 79 FEUF, nämligen att utforma en gemensam invandringspolitik för att säkerställa en effektiv förvaltning av migrations-strömmarna och en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna och för att motverka olaglig invandring.
37. Kommissionen har i enlighet med artikel 21 i direktiv 2004/114 utvärderat direktivets tillämpning.(12) Utvärderingen visade på flera brister, vilket fick kommissionen att ifrågasätta om tredjelandsmedborgare fick en likvärdig behandling inom ramen för detta regelverk.(13) Som en följd av detta konstaterande pågår för närvarande en omarbetning av direktiv 2004/114 som syftar till att precisera och utvidga dess räckvidd.(14)
38. Direktiv 2004/114 ska således tolkas mot den bakgrunden.
39. Det ska först och främst framhållas att det av artikel 3 i direktiv 2004/114 framgår att detta regelverk innehåller bestämmelser som enbart är bindande för medlemsstaterna när det gäller studerande. Medlemsstaterna ges en möjlighet att tillämpa bestämmelserna på de övriga kategorier av personer som anges i direktivet.(15) Den hänskjutande domstolen har rätt i sitt påpekande att skillnaden mellan bestämmelserna för studerande, som är bindande för medlemsstaterna, och bestämmelserna för de övriga kategorierna, vars genomförande lämnas till medlemsstaternas skönsmässiga bedömning, är ett tecken på att ett visst mått av bindande harmonisering har eftersträvats i systemet för inresa och vistelse för studerande, vilket överensstämmer med syftet med direktiv 2004/114 syfte, nämligen att underlätta inresa och vistelse.(16)
40. Artikel 4.2 i direktiv 2004/114 ger medlemsstaterna en möjlighet att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som omfattas av direktivet och således med all säkerhet för studerande. Jag anser att den bestämmelsen utgör hinder för medlemsstaterna att skärpa villkoren för inresa och vistelse för dessa kategorier. Även om direktivet i fråga ger medlemsstaterna rätt att föreskriva förmånligare bestämmelser för kategorierna i fråga, så kan det däremot inte antas att avsikten har varit att de ska kunna föreskriva mindre förmånliga bestämmelser, exempelvis för inresa och vistelse, genom att lägga till villkor som inte föreskrivs i direktiv 2004/114. Bestämmelserna i artiklarna 3 och 4 i direktiv 2004/114 är för övrigt ett tecken på att kategorin studerande ska behandlas mest fördelaktigt, något som bekräftas av den teleologiska tolkningen av direktivet.(17)
41. När det specifikt gäller det system för inresa och vistelse som inrättats genom direktiv 2004/114 vill jag påpeka att det innehåller en principbestämmelse i ovan angivna artikel 5, allmänna villkor, i artikel 6, som är tillämpliga på alla kategorier som omfattas av direktivet och slutligen i artiklarna 7−11 en rad specifika villkor för var och en av kategorierna i fråga. I motsats till andra regelverk om invandring(18) innehåller direktiv 2004/114 emellertid inte någon artikel där det fastställs någon förteckning över vilka skäl som kan utgöra grund för avslag av en ansökan om inresa och vistelse i de föreskrivna syftena på en medlemsstats territorium.(19)
42. Ska denna avsaknad tolkas som ett tecken på en vilja att ge medlemsstaternas myndigheter tillåtelse att med ett ovillkorligt utrymme för skönsmässig bedömning avslå en ansökan om inresa och vistelse i studiesyfte från en tredjelandsmedborgare, även om tredjelandsmedborgaren uppfyller alla villkor som föreskrivs i själva direktiv 2004/114?
43. Det är jag inte övertygad om.
44. Det framgår av förarbetena till direktiv 2004/114 att en huvudsaklig strävan, som då förslaget till direktiv lades fram ansågs kunna utgöra en motvikt till den uttalade viljan att främja tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, var att upprätthålla den allmänna ordningen och den allmänna säkerheten.(20) Denna strävan, till vilken ska läggas skydd för folkhälsan, ”kodifierades” i de allmänna villkoren för inresa genom tillägget av ett (negativt) villkor i artikel 6.1 d i direktiv 2004/114. Samma strävan uttrycks även i skäl 14 i direktivet i fråga, där det specificeras i vilka fall en tredjelandsmedborgare kan utgöra ett hot mot den allmänna ordningen eller den allmänna säkerheten.
45. Till denna strävan tillkom under lagstiftningsförfarandet(21) en uttalad vilja att förhindra att det förfarande som inrättas genom direktiv 2004/114 ska kunna missbrukas eller användas felaktigt. Denna ytterligare strävan, vars tydliga syfte var att förhindra att regelverket för laglig invandring kringgås i olagliga invandringssyften, skrevs emellertid aldrig in i artiklarna i direktiv 2004/114. Däremot ges uttryck för detta i skäl 15, där det anges att medlemsstaterna, om de hyser betänkligheter mot grunderna för en ansökan om inresa och vistelse, får kräva ”alla de bevis som är nödvändiga för att bedöma dess samstämmighet, framför allt på grundval av sökandens påtänkta studier, för att på så sätt bekämpa missbruk och felaktig användning av det förfarande som anges i [nämnda direktiv].”
46. Jag anser att det är i detta dubbla perspektiv som den första meningen i skäl 14 i direktiv 2004/114 ska läsas, enligt vilken inresa och vistelse för de ändamål som anges i direktivet ”kan vägras på vederbörligen motiverade grunder”. Denna mening, som syftar till att på något sätt kompensera för att det inte tydligt anges i direktivets artiklar att inresa och vistelse kan nekas, ska, enligt min mening, läsas mot bakgrund av de två typer av strävanden som sedan anges i skälen 14 och 15. Det är nämligen dessa två typer av strävanden, dels den som kodifierats i artikel 6.1 d i direktiv 2004/114, dels den som är kopplad till risken att det förfarande som föreskrivs i direktivet missbrukas av någon som vill få tillträde till unionens territorium för andra ändamål än studier, som har betraktats som tillräckligt allvarliga för att utgöra en motvikt till direktivets syfte att underlätta inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare för studier med anledning av de positiva effekter för hela unionen som det för med sig.
47. Av kommissionens förslag till direktiv framgår att det faktum att ett uppehållstillstånd för studier kan vara giltigt i ett år och kan återkallas eller inte förnyas i de fall som anges i artikel 16 i direktiv 2004/114 betraktades som en garanti för att medlemsstaternas myndigheter skulle utöva en noggrann efterhandskontroll.(22)
48. Jag anser följaktligen att medlemsstaternas myndigheter har rätt att neka en tredjelandsmedborgare inresa och vistelse om villkoren i direktiv 2004/114 för inresa och vistelse för studerande inte är uppfyllda eller om det av ärendets beredning och relevanta omständigheter framgår att det finns faktiska och konkreta uppgifter som visar att förfarandet som inrättats genom direktiv 2004/114 missbrukas eller används felaktigt. Myndigheterna har däremot inte rätt att neka inresa och vistelse på andra grunder.
49. Vad beträffar bedömningen av villkoren i direktiv 2004/114 för inresa och vistelse för studerande anser jag att medlemsstaterna måste ha ett utrymme för skönsmässig bedömning när de ska pröva en ansökan om inresa och vistelse. Detta utrymme för skönsmässig bedömning omfattar emellertid endast villkoren i artiklarna 6 och 7 i direktivet samt värderingen av relevanta omständigheter, i syfte att fastställa om villkoren i ovan nämnda artiklar i direktivet är uppfyllda med avseende på tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier.(23) Utrymmet för skönsmässig bedömning sträcker sig dock inte så långt att myndigheterna får lägga till villkor för inresa och vistelse som inte anges i direktiv 2004/114.
50. När det gäller ett eventuellt missbruk eller felaktig användning av det förfarande som fastställs i direktiv 2004/114 vill jag framhålla att tillämpningen av unionsrättens bestämmelser enligt domstolens rättspraxis inte under några omständigheter kan utsträckas till att omfatta förfaranden som utgör missbruk. För att det ska kunna fastställas att det är fråga om sådana missbruksförfaranden krävs dels att vissa objektiva förhållanden föreligger varav det framgår att målsättningen med den berörda unionsbestämmelsen inte har uppnåtts – trots att de villkor som uppställs i unionsbestämmelserna formellt sett har uppfyllts – dels en subjektiv faktor, nämligen en avsikt att erhålla en förmån som följer av unions-bestämmelserna genom att konstruera de omständigheter som krävs för att erhålla den.(24)
51. Kravet på en prövning i syfte att kontrollera om det förfarande som föreskrivs genom direktiv 2004/114 missbrukas eller används felaktigt utesluter ett automatiskt beviljande av inresa och vistelse – vilket inbegriper tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för de ändamål som anges i direktivet(25) – även i de fall då alla villkor för inresa och vistelse i direktivet är uppfyllda. Därmed bemöts de farhågor som framfördes av medlemsstaterna i yttrandena till domstolen. Denna prövning ska emellertid göras enligt tydliga principer och får inte ge utrymme för godtycke.
52. Bedömningen av skolresultaten blev enligt vad som framgår av beslutet om hänskjutande avgörande för beslutet att avslå ansökan från sökanden i målet i den nationella domstolen. En sådan bedömning kan visserligen mycket väl utgöra en faktor bland andra som kan beaktas när samstämmigheten i en ansökan om inresa och vistelse ska prövas. Däremot anser jag inte att en sådan bedömning i sig kan utgöra grund för att neka någon inresa och vistelse.
53. Enligt artikel 7.1 a i direktiv 2004/114 är det första särskilda villkoret för inresa och vistelse för en studerande att vara antagen vid en läroanstalt för högre utbildning för att följa ett studieprogram. Medlemsstaterna har visserligen ett utrymme för skönsmässig bedömning, både när de fastställer begreppet läroanstalt, i enlighet med definitionen i artikel 2 e i direktivet 2004/114, och när de fastställer antagningsvillkoren till en sådan läroanstalt, men brukligt är att det är läroanstalten för högre utbildning och inte ambassadpersonal som bedömer en blivande studerandes förmåga att slutföra sina studier. Ingenting hindrar emellertid medlemsstaterna från att i sitt nationella regelverk införa bestämmelser som ålägger dessa läroanstalter att som ett antagningsvillkor för tredjelandsmedborgare kräva att de avlägger ett prov och visar att de har en viss kunskapsnivå.(26)
54. I artikel 12.2 b i direktiv 2004/114 föreskrivs uttryckligen en möjlighet att inte förnya eller till och med återkalla ett uppehållstillstånd om innehavaren inte gör godtagbara framsteg i sina studier. Detta gör det möjligt att i efterhand bestraffa eventuellt missbruk av det förfarande som föreskrivs i direktivet, för det fall att en person som beviljats inresa egentligen inte ville komma till unionen för att studera.
C – Teleologisk tolkning
55. Den föreslagna tolkningen av direktiv 2004/114 bekräftas enligt min mening av den teleologiska tolkningen av detta regelverk.
56. Domstolen har redan tidigare framhållit att till grund för antagandet av direktiv 2004/114, vilket även framgår av skäl 6 i direktivet, låg en vilja att främja tredjelandsmedborgares inresa i och rörlighet inom unionen för studieändamål. Detta ingår i en strategi som syftar till att hela Europa ska bli ett världsledande expertiscentrum för studier och yrkesutbildning.(27) Det finns för övrigt även en extern dimension på detta, i och med att det samtidigt bidrar till att sprida unionens värdegrund av mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatsprincipen.(28)
57. Direktiv 2004/114 har nämligen utformats på ett sådant sätt att tillnärmningen av medlemsstaternas nationella lagstiftningar som reglerar villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studieändamål bidrar till att nämna syften uppnås genom att inresa och vistelse för studier underlättas för dem.(29)
58. Om direktiv 2004/114 tolkas så, att medlemsstaternas myndigheter på grundval av ett ovillkorligt utrymme för skönsmässig bedömning kan neka en tredjelandsmedborgare inresa och vistelse för studier, trots att tredjelandsmedborgaren uppfyller alla villkor i själva direktivet och inte missbrukar det förfarande som föreskrivs i direktivet, så skulle det undergräva de positiva effekterna av direktivet och förhindra att direktivets mål uppnås.
V – Förslag till avgörande
59. Mot bakgrund av vad som anförs ovan föreslår jag att domstolen ska besvara Verwaltungsgericht Berlins fråga enligt följande:
Artiklarna 6, 7, och 12 i rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete ska tolkas så, att behöriga myndigheter i en medlemsstat efter en prövning av en tredjelandsmedborgares ansökan om inresa och vistelse för studier endast får neka tredjelandsmedborgaren inresa och vistelse om denne inte uppfyller de villkor som föreskrivs i direktivet eller om det finns detaljerade och konkreta uppgifter som visar på missbruk eller felaktig användning av det förfarande som inrättats genom direktivet i fråga.