MELCHIOR WATHELET
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. július 26.(1)
C‑442/16. sz. ügy
Florea Gusa
kontra
Minister for Social Protection,
Attorney General,
Írország
(a Court of Appeal [fellebbviteli bíróság, Írország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – 883/2004/EK rendelet – Különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátások – Munkakeresési juttatás – 2004/38/EK irányelv – A 7. cikk (3) bekezdésének b) pontja – A fogadó tagállamban letelepedett és ott korábban önálló vállalkozóként dolgozó uniós polgár – Az önálló vállalkozói jogállás megszűnése”
I. Bevezetés
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgya elsősorban az a kérdés, hogy egy tagállam a 2009. szeptember 16‑i 988/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel(2) módosított, a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29‑i 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet(3) (a továbbiakban: 883/2004 rendelet) értelmében megtagadhatja‑e a nem járulékalapú megélhetési támogatás nyújtását olyan más tagállambeli állampolgár részére, aki a területén több mint egy éven keresztül dolgozott önálló vállalkozóként, illetve hogy a szóban forgó állampolgár az unió polgárainak és családtagjainak a tagállamok területén történő szabad mozgásához és tartózkodásához való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(4) 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében megtartja‑e „munkavállalói”(5) jogállását.
2. Még alapvetőbb jelleggel, különböző kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság lehetőséget biztosít a Bíróság számára, hogy pontosítsa az uniós polgárság hatályát és megszüntesse az e tekintetben esetlegesen fennálló bizonytalanságokat a 2014. november 11‑i Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), a 2015. szeptember 15‑i Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597), a 2016. február 25‑i García‑Nieto és társai (C‑299/14, EU:C:2016:114), valamint a 2016. június 14‑i Bizottság kontra Egyesült Királyság (C‑308/14, EU:C:2016:436) ítéletekre figyelemmel.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. A 883/2004 rendelet
3. A 883/2004 rendelet „A rendelet alkalmazási köre” című 3. cikkének szövege a következőképpen szól:
„(1) Ezt a rendeletet a következő szociális biztonsági ágakra vonatkozó valamennyi jogszabályra kell alkalmazni:
[…]
h) munkanélküli‑ellátások;
[…]
(2) A XI. melléklet eltérő rendelkezései hiányában, ezt a rendeletet az általános és különleges, járulékalapú vagy nem járulékalapú szociális biztonsági rendszerekre, valamint a munkáltató vagy hajótulajdonos kötelezettségeihez kapcsolódó rendszerekre kell alkalmazni.
(3) Ezt a rendeletet ugyancsak alkalmazni kell a 70. cikk alá tartozó különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátásokra.
[…]”
4. A 883/2004 rendelet „Egyenlő bánásmód” című 4. cikke értelmében:
„E rendelet eltérő rendelkezései hiányában az e rendelet hatálya alá tartozó személyeket bármely tagállam jogszabályai szerint ugyanolyan jogok illetik meg, és ugyanolyan kötelezettségek terhelik, mint az adott tagállam állampolgárait.”
5. A 883/2004 rendelet III. címének 9. fejezete a „[k]ülönleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátások[ra]” vonatkozik. Csupán a 70. cikkből áll, amely az „Általános rendelkezések” címet viseli, és a következőképpen rendelkezik:
„(1) Ezt a cikket kell alkalmazni a különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátásokra is, amelyek olyan jogszabályokban kerülnek megállapításra, amelyek – személyi hatályuk, célkitűzéseik és/vagy a jogosultságra vonatkozó feltételeik miatt – az (1) bekezdésben említett szociális biztonsági jogszabályok, valamint a szociális segélyezés jellegzetességeit egyaránt magukban hordozzák.
(2) E fejezet alkalmazásában a »különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátás« az az ellátás, amelynek:
a) célja, hogy:
i. a 3. cikk (1) bekezdésében említett szociális biztonsági ágak által fedezett kockázatok kiegészítő, helyettesítő vagy járulékos fedezetéül szolgáljon, és az érintett személyeknek minimum megélhetési jövedelmet biztosítson az érintett tagállam gazdasági és társadalmi helyzetére is figyelemmel; vagy
ii. a fogyatékossággal élők részére kifejezetten különös védelmet biztosítson [helyesen: kizárólag biztosítsa a fogyatékossággal élők különös védelmét], szoros kapcsolatban az érintett személy szociális környezetével az érintett tagállamban;
és
b) amely esetében a finanszírozás kizárólag a kötelező, az általános közkiadások fedezésére szolgáló adóbevételből származik, valamint az ellátások nyújtásának és kiszámításának feltételei a kedvezményezett tekintetében nem függnek semmiféle járulékfizetéstől. A járulékalapú ellátások kiegészítésére szolgáló ellátások azonban egyedül ezen az alapon nem minősülnek járulékalapú ellátásnak,
és
c) amely szerepel a X. melléklet felsorolásában.”
(3) A 7. cikk és e cím más fejezetei nem vonatkoznak az e cikk (2) bekezdésében említett ellátásokra.
(4) A (2) bekezdésben említett ellátások kizárólag abban a tagállamban nyújthatók, az ilyen tagállam jogszabályainak megfelelően, amelyben az érintett személy lakóhellyel rendelkezik. Az ilyen ellátásokat a lakóhely szerint illetékes intézmény nyújtja, saját költségén.”
6. A 883/2004 rendelet X. mellékletében, amely a „Különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátások” címet viseli, az Írországra vonatkozó fejezetben található az alábbi a) pont: „Munkakeresési juttatás (a 2005. évi konszolidált [helyesen: egységes szerkezetbe foglalt]szociális jóléti törvény, harmadik rész, 2. fejezet).”
2. A 2004/38 irányelv
7. A 2004/38 irányelv (1)–(4) preambulumbekezdése értelmében:
„(1) Az uniós polgárság elsődleges és egyéni jogot ruház az Unió valamennyi polgárára annak érdekében, hogy szabadon mozoghassanak és tartózkodhassanak a tagállamok területén, a Szerződésben és az alkalmazására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokra és feltételekre is figyelemmel.
(2) A személyek szabad mozgása testesíti meg annak a belső piacnak az egyik alapvető szabadságát, amely olyan belső határok nélküli térség, amelyben a szabad mozgás a Szerződés rendelkezéseinek megfelelően biztosított.
(3) Az uniós polgárság a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása kell, hogy legyen, mikor a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogukat gyakorolják. Ezért szükséges a külön a munkavállalókkal, az önálló vállalkozókkal, valamint a diákokkal és más inaktív személyekkel foglalkozó, meglévő közösségi jogi eszközök [helyesen: jogszabályok] egységes szerkezetbe foglalása és felülvizsgálata valamennyi uniós polgár szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának egyszerűsítése és megerősítése érdekében.
(4) A szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog ezen ágazatonkénti és fragmentált megközelítésének orvoslása érdekében, valamint e jogok gyakorlásának megkönnyítése érdekében egyetlen jogalkotói aktusra van szükség, amely módosítja a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról szóló, 1968. október 15‑i 1612/68/EGK tanácsi rendeletet, és amely hatályon kívül helyezi a következő jogi aktusokat: a tagállami munkavállalók és családtagjaik Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1968. október 15‑i 68/360/EGK tanácsi irányelv [HL 1968. L 257., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 27. o.], a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás területén a tagállamok állampolgárainak Közösségen belüli mozgására és tartózkodására vonatkozó korlátozások eltörléséről szóló, 1973. május 21‑i 73/148/EGK tanácsi irányelv [HL 1973. L 172., 14. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 167. o.], a tartózkodási jogról szóló, 1990. június 28‑i 90/364/EGK tanácsi irányelv [HL 1990. L 180., 26. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 3. o. ], a kereső tevékenységük folytatásával felhagyó munkavállalók és önálló vállalkozók tartózkodási jogáról szóló, 1990. június 28‑i 90/365/EGK tanácsi irányelv [HL 1990. L 180., 28. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 5. o.] és a diákok tartózkodási jogáról szóló, 1993. október 29‑i 93/96/EGK tanácsi irányelv [HL 1993. L 317., 59. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 2. kötet, 250. o.].”
8. A 2004/38 irányelvnek a „Tartózkodás joga három hónapot meghaladóan” című 7. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) Valamennyi uniós polgárt megilleti a tartózkodás joga egy másik tagállam területén három hónapot meghaladó időtartamra, ha:
a) munkavállalók vagy önálló vállalkozók a fogadó tagállamban; vagy
b) elegendő forrásokkal rendelkeznek önmaguk és családtagjaik számára ahhoz, hogy ne jelentsenek indokolatlan terhet [helyesen: ne jelentsenek terhet] a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére tartózkodásuk időtartama alatt, és a fogadó tagállamban teljes körű egészségbiztosítással rendelkeznek; vagy
[…]
d) az a), b) vagy c) pontban meghatározott feltételeket teljesítő uniós polgárt kísérő vagy hozzá csatlakozó családtagok.
[…]
(3) Az (1) bekezdés a) pontjának alkalmazásában az az uniós polgár, aki a továbbiakban már nem munkavállaló vagy önálló vállalkozó, megtartja munkavállaló vagy önálló vállalkozó jogállását a következő körülmények között:
[…]
b) ha kényszerű, regisztrált munkanélkülivé vált azt követően, hogy egy évnél hosszabb ideig alkalmazásban állt, és a megfelelő [helyesen: illetékes] munkaügyi hivatal nyilvántartásba vette álláskeresőként;
[…]”
9. Az említett irányelvnek „A tartózkodási jog megtartása” című 14. cikke értelmében:
„(1) Az uniós polgárok és családtagjaik mindaddig rendelkeznek a 6. cikkben előírt tartózkodási joggal, amíg nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére.
[…]
(4) Az (1) és (2) bekezdéstől eltérve, és a VI. fejezet rendelkezéseinek sérelme nélkül, nem hozható kiutasítási intézkedés az uniós polgárral vagy családtagjaival szemben, ha:
a) uniós polgár munkavállaló vagy önálló vállalkozó; vagy
b) az uniós polgár álláskeresés végett utazott be a fogadó tagállam területére. Ebben az esetben az uniós polgár és családtagjai mindaddig nem utasíthatók ki, amíg az uniós polgár bizonyítani tudja, hogy állást keres, és tényleges esélye van a foglalkoztatásra.”
10. A 2004/38 irányelv 16. cikke határozza meg az uniós polgárok és családtagjaik huzamos tartózkodáshoz való jogára vonatkozó általános szabályt. E cikk (1) bekezdése értelmében „Azok az uniós polgárok, akik jogszerűen öt éven át folyamatosan tartózkodtak a fogadó tagállamban, huzamos tartózkodási [helyesen: huzamos tartózkodáshoz való] jogot nyernek ott. Erre a jogra nem vonatkoznak a III. fejezetben előírt feltételek.”
11. Végül az említett irányelv „Egyenlő bánásmód” címet viselő 24. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1) A Szerződésben és a másodlagos jogban kifejezetten előírt különleges rendelkezésekre is figyelemmel, az ezen irányelv alapján a fogadó tagállam területén tartózkodó valamennyi uniós polgárt a Szerződés alkalmazási körébe tartozó területeken egyenlő bánásmód illet meg a fogadó tagállam állampolgáraival. E jog kedvezménye kiterjed azokra a családtagokra is, akik nem valamelyik tagállam állampolgárai, és tartózkodási joggal vagy huzamos tartózkodási joggal [helyesen: huzamos tartózkodáshoz való joggal] rendelkeznek.
(2) Az első bekezdéstől eltérve, a fogadó tagállam nem köteles szociális segítségnyújtásra való [helyesen: segítségnyújtási ellátásra való] jogosultságot biztosítani a tartózkodás első három hónapjában, vagy adott esetben a 14. cikk (4) bekezdésének b) pontjában előírt hosszabb időszakban, továbbá nem köteles a huzamos tartózkodási jog [helyesen: huzamos tartózkodáshoz való jog] megszerzését megelőzően szociális [helyesen: megélhetési költségek fedezésére szolgáló] segítséget nyújtani tanulmányok folytatásához, beleértve a szakképzést, amely segítség tanulmányi ösztöndíjat vagy diákhitelt biztosít a munkavállalókon, önálló vállalkozókon, e jogállásukat megtartó személyeken és családtagjaikon kívüli személyeknek.”
B. A nemzeti jog
1. A 2006. évi rendelet
12. A 2004/38 irányelvet az ír jogba az Európai Közösségekről (személyek szabad mozgása) szóló 2006. évi 2. sz. rendelet(6) ültette át.
13. A 2006. évi rendelet 6. cikkének (2) bekezdése értelmében:
„a) A 20. cikk sérelme nélkül, az uniós polgár három hónapot meghaladóan tartózkodhat az ország területén, ha:
i) az országban munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként dolgozik;
[…]
c) A 20. cikk sérelme nélkül, azon személy, akire az a) pont i) alpontja irányadó, az e pontban foglalt tevékenységekkel való felhagyása esetén akkor maradhat az országban, ha:
i) baleset vagy betegség következtében ideiglenesen munkaképtelenné vált;
ii) kényszerű munkanélkülivé vált azt követően, hogy egy évnél hosszabb ideig alkalmazásban állt, és a Department of Social and Family Affairs (szociális és családügyi minisztérium, Írország) és a FÁS ([Foras Áiseanna Saothair, oktatási és munkaügyi hatóság, Írország) nyilvántartásba vette álláskeresőként.”
2. A szociális jólétről szóló 2005. évi egységes szerkezetbe foglalt törvény
14. A munkakeresési juttatásra vonatkozó szabályozást Írországban a módosított szociális jólétről szóló 2005. évi egységes szerkezetbe foglalt törvény 139. cikke tartalmazza.(7)
15. A 2005. évi törvény alapügy tényállásának megvalósulása idején alkalmazandó 141. cikke határozza meg a támogatás nyújtásának feltételeit, amely feltételek tartalmazzák többek között a kérelmező anyagi helyzetének vizsgálatát és annak igazolását, hogy a kérelmező az ország területén szokásos jelleggel tartózkodik. Ezzel szemben nem vitatott, hogy a munkavállaló és az önálló vállalkozó egyaránt jogosult munkakeresési juttatást igényelni.(8)
16. A 2005. évi törvény 246. cikkének (5) bekezdése értelmében e törvény alkalmazásában az a személy, aki jogellenesen tartózkodik Írország területén, nem tekinthető úgy, hogy szokásos tartózkodási helye az országban található.
17. A 2005. évi törvény 246. cikkének (6) bekezdése kimondja, hogy azon személyek, akik a 2006. évi rendelet értelmében jogosultak Írország területére belépni és ott tartózkodni, az említett cikk (5) bekezdésének alkalmazásában olyan személynek minősülnek, akik jogosultak ezen állam területén tartózkodni.
III. Az alapeljárás tényállása
18. Florea Gusa, román állampolgár 2007 októberében érkezett Írországba. Írországi tartózkodásának első évében gyermekei, akik ekkor szintén Írországban tartózkodtak, támogatást nyújtottak számára szükségletei fedezésére. Ezt követően, 2008 októberétől 2012 októberéig önálló vállalkozó kőművesként dolgozott.
19. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint F. Gusának azért kellett felhagynia a tevékenységével, mert a gazdasági visszaesés következtében a megrendelők száma jelentősen csökkent. Ennek következtében munkakeresési juttatás iránti kérelmet nyújtott be, amely kérelmét azonban a 2012. november 22‑én kelt határozattal elutasították.
20. Az elutasító határozat indoka az volt, hogy F. Gusa szokásos tartózkodási helye nem Írországban van, mivel a szokásos tartózkodás jogállásának feltétele, az, hogy az érintett a 2006. évi rendelet szerinti tartózkodási joggal rendelkezzen. Márpedig úgy tekintették, hogy F. Gusa elvesztette e jogát akkor, amikor felhagyott önálló vállalkozói tevékenységével. Továbbá F. Gusa nem bizonyította, hogy rendelkezik a megélhetésének biztosításához szükséges forrásokkal, illetve teljes körű egészségbiztosítással. Következésképpen a határozat megállapította, hogy F. Gusa a továbbiakban már nem felel meg a 2006. évi rendelet 6. cikke (2) bekezdésének a) pontjában (amely a 2004/38 irányelv 7. cikk (1) bekezdését ültette át az ír jogba) foglalt feltételeknek. Emellett, mint önálló vállalkozó nem részesülhetett a 2006.évi rendelet 6. cikke (2) bekezdésének c) pontjának ii. alpontja (amely a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontját ültette át az ír jogba) által biztosított védelemben.
21. F. Gusa számára engedélyezték megsemmisítés iránti kereset benyújtását a High Court (felső bíróság, Írország) előtt, amely hatályában fenntartotta az elutasító határozatot. Ezt követően F. Gusa fellebbezést nyújtott be e döntéssel szemben a Supreme Courthoz (legfelsőbb bíróság, Írország).
22. Az ír alkotmány 64. cikkével összhangban a fellebbezést áttették a kérdést előterjesztő bírósághoz, amely segítséget kíván kérni a Bíróságtól arra tekintettel, hogy az alkalmazandó rendelkezések az uniós jog különböző rendelkezéseit hajtják végre. E körülmények között e bíróság felfüggesztette az eljárást és előzetes döntéshozatal iránti eljárást kezdeményezett a Bíróság előtt.
IV. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás
23. A Court of Appeal (fellebbviteli bíróság, Írország) a Bírósághoz 2016. augusztus 8‑án érkezett, 2016. július 29‑i határozatával a következő kérdéseket terjesztette elő előzetes döntéshozatal céljából:
„1) Megtartja‑e önálló vállalkozó jogállását a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján, az irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján vagy egyéb jogcímen az az uniós polgár, aki: 1) valamely másik tagállam állampolgára; 2) mintegy négy éven keresztül jogszerűen tartózkodott és önálló vállalkozóként dolgozott a fogadó tagállamban; 3) munkalehetőség hiányában a munkavégzést vagy gazdasági tevékenységét megszűntette; és 4) az illetékes munkaügyi hivatal álláskeresőként nyilvántartásba vette?
2) Amennyiben nem: megtartja‑e e személy a fogadó tagállamban a tartózkodási jogát, ha nem teljesíti a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdése b) vagy c) pontjában szereplő feltételeket, vagy csupán kiutasítás elleni védelem vonatkozik rá a 2004/38 irányelv 14. cikke (4) bekezdésének b) pontja szerint?
3) Amennyiben nem: az ilyen személy tekintetében összeegyeztethető‑e az uniós joggal, és különösen a 883/2004 rendelet 4. cikkével a munkakeresési juttatás (a 883/2004 irányelv 70. cikke szerinti különleges, nem járulékalapú [pénzbeli] ellátás) megtagadása azon indok alapján, hogy nem rendelkezik tartózkodási joggal a fogadó tagállamban?”
24. Írásbeli észrevételt nyújtott be az alapeljárás felperese, az ír, a cseh, a dán, a francia, a magyar kormány, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának kormánya, valamint az Európai Bizottság.
25. Ezen kívül a dán és a magyar kormány kivételével valamennyien felszólaltak a 2017. június 14‑én tartott tárgyaláson. A német kormány, amely írásbeli észrevételeket nem terjesztett elő, szintén előadhatta érveit ezen a tárgyaláson.
V. Elemzés
A. Előzetes észrevételek a 2004/38 irányelv 16. cikke (1) bekezdésének alkalmazhatóságával kapcsolatban
26. A Bíróság és a tagállami bíróságok közötti hatáskörmegosztás értelmében alapvetően a nemzeti bíróságok feladata annak megállapítása, hogy az előttük folyamatban lévő ügyben az uniós jogi norma alkalmazását megalapozó ténybeli feltételek fennállnak‑e. Ugyanakkor a Bíróság elismerte, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elbírálása során szükség esetén pontosításokat adhat, amelyek célja, hogy iránymutatást adjanak a nemzeti bíróságnak az értelmezés során.(9)
27. A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy a 2004/38 irányelv alkalmazásában hogyan kell értelmezni azokat a feltételeket, amelynek teljesülése esetén az uniós polgár tartózkodási joggal rendelkezik.
28. E körülmények között a kérdést előterjesztő bíróság láthatóan kizárja annak lehetőségét, hogy F. Gusa huzamos tartózkodáshoz való jogot szerzett. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis abból indul ki, hogy az alapügy felperese nem hivatkozott arra, hogy 2012 novemberében huzamos tartózkodáshoz való joggal rendelkezett.(10) Írásbeli észrevételeiben F. Gusa maga is megerősíti, hogy nem állítja azt, hogy a 2008 októberét megelőző tartózkodása során teljesítette a 2004/38 irányelv 7. cikkében foglalt feltételeket.(11) Ezen álláspontját a 2017. június 14‑én tartott tárgyaláson is megerősítette.
29. Meglepőnek tartom ezeket az állításokat. A 2004/38 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése szerint ugyanis azok az uniós polgárok, akik jogszerűen öt éven át folyamatosan tartózkodtak a fogadó tagállamban, huzamos tartózkodáshoz való jogot szereznek ott.
30. A 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében az első három hónapot követően az uniós polgár tartózkodása akkor jogszerű, ha elegendő forrásokkal rendelkezik ahhoz, hogy ne jelentsen terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére tartózkodása időtartama alatt, és az említett államban teljes körű egészségbiztosítással rendelkezik.
31. Ez a rendelkezés egyáltalán nem tartalmaz előírást az említett források eredetére vonatkozóan. Ugyanis, a Bíróság korábban már megállapította, hogy az e rendelkezésben foglalt „elegendő forrásokkal rendelkezik” fordulatot úgy kell értelmezni, hogy „elegendő, ha az uniós polgárok ilyen fedezettel rendelkeznek, e rendelkezés a legcsekélyebb mértékben sem írja elő a fedezet eredetét, és ezt a fedezetet például harmadik ország állampolgárságával rendelkező személy is biztosíthatja”.(12) Még inkább érvényes ez, ha a szóban forgó forrásokat egy uniós polgár biztosítja.
32. Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság szerint F. Gusát Írországban jogszerűen tartózkodó gyermekei támogatták írországi tartózkodásának első évében.(13) Az alapügy alperesei nem vitatják ezt az információt, és írásbeli észrevételeikben is feltüntetik ezt a tényállási elemet.(14)
33. Az, hogy F. Gusa álláspontja szerint a támogatás, amelyet kapott, a 2004/38 irányelvre tekintettel korlátozott és elégtelen volt,(15) számomra nem tűnik irányadónak az irányelv 16. cikke (1) bekezdése alkalmazásának értékelése szempontjából
34. Attól az időponttól kezdve ugyanis, hogy F. Gusa nem vette igénybe Írország szociális segítségnyújtási rendszerét annak érdekében, hogy tartózkodásának első évében a szükségleteit fedezni tudja, azokat a forrásokat, amelyeket akkor kielégítőnek talált, elegendőnek kell tekinteni. E forrásokat utólagosan nem lehet a 2004/38 irányelv értelmében elégtelennek tekinteni, amennyiben ezen irányelv megfogalmazása szerint az uniós polgár „nem jelentett terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére”.
35. Következésképpen álláspontom szerint F. Gusa az első évben jogszerűen tartózkodott Írország területén. Márpedig, ha ezen első időszak megszakítás nélkül előzi meg azt a négy évet, amely alatt F. Gusa önálló vállalkozó kőművesként dolgozott, akkor úgy kell tekinteni, hogy a 2004/38 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése alapján 2012 októberétől huzamos tartózkodáshoz való joggal rendelkezik Írország területén.(16)
36. Ebben az esetben az a kérdés, hogy F. Gusa a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdése szerinti munkavállalói státuszát megőrizte‑e, már nem merül fel, mivel a 7. cikkben foglalt feltételek a huzamos tartózkodáshoz való jogra nem alkalmazandók. Ugyanis, a 2004/38 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése szerint, ez a jogosultság nem függ az irányelv III. fejezetében foglalt feltételek teljesülésétől.
37. Ezt azonban a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia.
38. A fentiekből következik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések csak abban az esetben bírnak relevanciával, ha az alapügy tényállásának vizsgálata során az derült ki, hogy F. Gusa tartózkodása nem volt folyamatos, aminek következtében a 2004/38 irányelv 16. cikkének (1) bekezdése alkalmazhatatlanná válhat. Márpedig a Bírósághoz benyújtott iratokból ilyen megszakításra nem lehet következtetni.(17) A Bíróság elé terjesztett kérdések elemzését ezen előzetes észrevételeket szem előtt tartva folytatom.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről
1. A 2004/38 irányelv 7. cikkének (3) bekezdésével kapcsolatos kérdés elhatárolásáról
39. Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy megtartja‑e a 2004/38/EK irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján, az irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján vagy egyéb jogcímen önálló vállalkozói jogállását az az uniós polgár, aki a fogadó tagállamban mintegy négy éven keresztül jogszerűen tartózkodott és önálló vállalkozóként dolgozott, majd munkalehetőség hiányában a munkavégzést vagy gazdasági tevékenységét megszűntette és az illetékes munkaügyi hivatal álláskeresőként nyilvántartásba vette.
40. Mivel a kérdés előterjesztő bíróság által feltett második kérdés a tartózkodási jog megtartásának lehetőségére is irányul abban az esetben, ha az alapügy felpereséhez hasonló helyzetben lévő uniós polgár sem a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontjában foglalt kritériumoknak, sem a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontjában foglalt kritériumoknak nem felel meg, ezen első kérdés keretein belül kizárólag a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontjának értelmezésével foglalkozom. A 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján ugyanis a tartózkodási jog megszerzésének lehetősége kizárt, mivel nem vitatott, hogy F. Gusa a releváns tényállási időszakban már nem minősült „munkavállalónak” e rendelkezés értelmében. A kérdés egészen pontosan az, hogy megtarthatta‑e ezt a jogállását úgy, hogy már nem végzett a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja által előírt keresőtevékenységet (munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként). Egyebekben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés keretein belül fogom vizsgálni, hogy a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontján kívül más jogcímen lehetséges‑e a tartózkodási jog megszerzése.
2. A kérdést előterjesztő bíróság által javasolt értelmezés
41. A 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében az uniós polgár megtartja munkavállalói jogállását – és ezáltal az Unió valamely tagállamában három hónapot meghaladó tartózkodáshoz való jogát –, „ha kényszerű, regisztrált munkanélkülivé vált azt követően, hogy egy évnél hosszabb ideig alkalmazásban állt, és az illetékes munkaügyi hivatal nyilvántartásba vette álláskeresőként”.
42. A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy amennyiben a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontját az ír jogba átültető szöveget az „alkalmazásban állt” kifejezés szokásos jelentésének megfelelően kellene értelmeznie, akkor, az nem terjedne ki az önálló vállalkozók helyzetére. Mindazonáltal, a kérdést előterjesztő bíróság fogékonynak mutatkozik az F. Gusa által előtte előadott érvelésre is. Álláspontja szerint ez a következmény nem állna összhangban az EUM‑Szerződés rendelkezései és az ezek végrehajtására szolgáló jogszabályok által elérni kívánt céllal.
43. A kérdést előterjesztő bíróság kétségei tehát az alkalmazandó jogszabály szövegének és az uniós jogalkotó által elérni kívánt célnak az esetleges ellentmondásából fakadnak.
44. F. Gusa, a dán és a magyar kormány, valamint a Bizottság álláspontja szerint a munkavállalók és az önálló vállalkozók között a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja alkalmazásában nem lehet különbséget tenni. Ezzel szemben az ír, a cseh és a francia kormány, valamint az Egyesült Királyság kormánya úgy véli, hogy kizárólag a munkavállalók tartoznak e rendelkezés hatálya alá.
3. A szó szerinti értelmezésről
45. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak szövegét, hanem annak szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi.(18)
46. Noha ugyanis „egy rendelkezés megfogalmazása […] mindig kiindulópontja és egyúttal korlátja is minden értelmezésnek”,(19) a teleologikus értelmezés csak abban az esetben válik fakultatívvá, ha a szóban forgó szöveg teljesen világos és egyértelmű.(20)
47. Továbbá nem szabad megfeledkezni az Unió többnyelvűségében rejlő jellegzetességekről sem, amelyekből az következik, hogy egy uniós jogi rendelkezés valamely nyelvi változatának megfogalmazása nem szolgálhat e rendelkezés értelmezésének kizárólagos alapjául, illetve e tekintetben nem élvezhet elsőbbséget más nyelvi változatokkal szemben. Az uniós jog rendelkezéseit egységesen kell értelmezni és alkalmazni az Európai Unió valamennyi nyelvén készült változatok figyelembevételével. Következésképpen, az uniós szövegek egyes nyelvi változatai közötti eltérés esetén a szóban forgó rendelkezést azon szabályozás általános rendszerére és céljára tekintettel kell értelmezni, amelynek az a részét képezi.(21)
48. Márpedig a jelen ügyben azt kell megállapítani, hogy a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontjának különböző nyelvi változatai nem erősítik meg azt az álláspontot, miszerint a jogalkotó a „munkavállalói” státusz fenntartását kizárólag azon polgárok számára akarta biztosítani, akik több mint egy éven keresztül munkavállalóként dolgoznak. Épp ellenkezőleg, az összehasonlításból a gyakorolt szakmai tevékenység gyakorlásának módját illetően a semlegesség tűnik ki.
49. Mindenesetre, ellentétben azzal az állásponttal, amelyet több, a jelen eljárásban beavatkozóként részt vevő tagállam képvisel, bizonyos, hogy az „alkalmazásban állt” kitétel nem jelenik meg mindegyik nyelvi változatban. Ugyanis, noha e szövegezés megtalálható a spanyol n („haber estado empleado”), az angol („having been employed”) a francia („avoir été employé”) vagy akár a szlovén nyelvi („ko je bil zaposlen”) változatban, ezek olyan teljesen semleges szavak vagy kifejezések, amelyek más nyelvi változatokban is használatosak. Így, különösen, a holland („te hebben gewerkt”) és a finn („työskenneltyään”) változat a „miután dolgozott” fordulatot használja, a görög változat („επαγγελ μ ατική δραστηριότητα”) a „keresőtevékenység” végzésére hivatkozik, míg az olasz változat („aver esercitato un’attività”) megelégszik általánosságban a „tevékenység” végzésével. Végezetül, figyelembe véve a szabályozási környezetet, amelynek a rendelkezés a részét képezi, a bolgár „zaet” és a német „Beschäftigung” szavak egyaránt lefordíthatók az általános „foglalkozás” szóval, anélkül hogy azok más tartalommal bírnának.
50. A 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdése b) pontjának különböző nyelvi változatai közötti eltérés szükségessé teszi a szabályozás általános rendszerének és céljának figyelembevételét. Márpedig mindkettő megerősíti, hogy a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontját úgy kell értelmezni, hogy nincs jelentősége annak, hogy az uniós polgár milyen módon gyakorolta azt a gazdasági tevékenységet, amelynek alapján a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében „munkavállalónak” minősült.
4. A 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdése b) pontjának teleologikus értelmezéséről
51. Nem tagadom, hogy a 2004/38 irányelvnek több különböző célja van, ezek azonban hierarchikus kapcsolatban állak egymással.
52. Ugyanis, a 2004/38 irányelv első négy preambulumbekezdéséből egyértelműen következik, hogy az irányelv elsődleges célja „az uniós polgároknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való alapvető joga gyakorlásának megkönnyítése és elősegítése”.(22) Az irányelv címe is ezt tükrözi. Az irányelv egy másik célja annak (10) preambulumbekezdésében került meghatározásra. Eszerint „a tartózkodási jogukkal élő személyek azonban nem jelenthetnek a fogadó állam [helyesen: fogadó tagállam] szociális segítségnyújtási rendszerére indokolatlan terhet a tartózkodás egy kezdeti időszakában.” E második cél azonban csak az irányelv elsődleges céljára tekintettel létezik: mivel az irányelv a tartózkodási jog gyakorlásának elősegítésére irányul, így a tagállamok úgy ítélték meg, hogy biztosítani szükséges az ezen alapszabadság gyakorlásából adódó pénzügyi terhek kordában tartására vonatkozó előírások elfogadását.
53. Az uniós polgárság intézménye tükrözi e kompromisszumot. Ugyanis, amikor a Bíróság először használta azt a kitételt, miszerint „az uniós polgári jogállásnak az a rendeltetése, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen”(23), hozzátette, hogy e jogállás lehetővé teszi a tagállamok hasonló helyzetben lévő állampolgárainak, hogy állampolgárságuktól függetlenül ugyanabban a jogi bánásmódban részesüljenek, „az e tekintetben kifejezetten előírt kivételek sérelme nélkül”.(24) Ezzel a Bíróság elismerte, hogy az uniós polgársághoz való jog gyakorlása korlátozható.(25)
54. Ekként kell értelmezni a 2014. november 11‑i Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358), a 2015. szeptember 15‑i Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597) és a 2016. február 25‑i García‑Nieto és társai(C‑299/14, EU:C:2016:114) ítéletet.
55. Kétségtelen, hogy a 2014. november 11‑i Dano ítélet (C‑333/13, EU:C:2014:2358) 74. pontjában a Bíróság kimondta, hogy: „[a]nnak elismerése, hogy a 2004/38 irányelv értelmében tartózkodási joggal nem rendelkező személyek az állampolgárokra vonatkozókkal azonos feltételek mellett igényelhetnek a szociális ellátásokra való jogosultságot, szembemenne az említett irányelvnek az irányelv (10) preambulumbekezdésében kimondott céljával, amely annak elkerülésére irányul, hogy a más tagállamok állampolgárságával rendelkező uniós polgárok indokolatlan terhet jelentsenek a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére.” Azonban ez egyáltalán nem jelenti a 2004/38 irányelv értelmezési hangsúlyainak eltolódását. Bár a Bíróság ebben az ítéletben jelentőséget tulajdonít a 2004/38 irányelv másodlagos céljának, ez az elé terjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyából adódik. A jelen indítvány előző pontjában felidézett három ítélet alapját képező ügyek fő kérdése ugyanis nem a tartózkodáshoz való jog, hanem kifejezetten a fogadó tagállamban nyújtott szociális ellátásokhoz való jogosultság volt. Ez a kérdés tehát a szabad mozgáshoz való jog gyakorlását követő időszakot illetően bírt relevanciával, amely azonban elválaszthatatlan volt a tartózkodás jogszerűségétől.
56. Ezzel szemben az alapügyben a Bíróság elé terjesztett kérdés elsődlegesen a tartózkodás jogszerűségével kapcsolatos, mivel az irányelv azon rendelkezésére irányul, amely e kérdést az első három hónapban való tartózkodástól az állandó tartózkodáshoz való jog megszerzéséig terjedő időszak vonatkozásában szabályozza.(26) Márpedig a jogalkotó a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot kifejezetten a korábban irányadó „ágazatonkénti és fragmentált megközelítésének orvoslása”(27) révén kívánta kezelni, „e jogok gyakorlásának megkönnyítése érdekében”(28). Következésképpen, ezen irányelvnek az uniós polgárság lényegi jelentésén alapuló egységesítési törekvése az uniós polgárok szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való joga tekintetében fennálló alapvető elveket, kiterjesztéseket és korlátokat illetően az általánosító megközelítés mellett szól.(29)
57. Meg kívánom jegyezni továbbá, hogy „[a] 2004/38 irányelv szabályozási környezetére és kitűzött céljaira tekintettel az irányelv rendelkezései nem értelmezhetők megszorítóan […].”(30)
58. Mindezek fényében a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja alkalmazásában a munkavállalók és önálló vállalkozók helyzetének megkülönböztetése ellentétes lenne az uniós jogalkotó szándékával, amely kifejezetten megjelenik a (3) preambulumbekezdésben, kimondva, hogy „szükséges a külön a munkavállalókkal, az önálló vállalkozókkal, valamint a diákokkal és más inaktív személyekkel foglalkozó, meglévő közösségi jogi eszközök egységes szerkezetbe foglalása és felülvizsgálata valamennyi uniós polgár szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogának egyszerűsítése és megerősítése érdekében”.(31)
59. Az irányelv e célja a közelmúltban a Bíróság által ismét megerősítést nyert a 2014. június 19‑i Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, 25. pont) ítélet alapját képező ügyben. Ebben az ítéletben a Bíróság összefoglalja a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének hatályát, meghatározva azt a négy lehetőséget, amelyről e rendelkezés szól, anélkül, hogy különbséget tenne a munkavállalók és az önálló vállalkozók között. Ezzel szemben, a Bíróság szerint: „[a]z említett irányelv 7. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy a 7. cikk (1) bekezdése a) pontjának alkalmazásában az az uniós polgár, aki a továbbiakban már nem munkavállaló vagy önálló vállalkozó, különleges körülmények között megtartja munkavállaló jogállását, nevezetesen akkor, ha baleset vagy betegség következtében ideiglenesen munkaképtelenné vált, ha bizonyos esetekben kényszerű, munkanélkülivé vált, vagy ha meghatározott körülmények között szakképzésben vesz részt.”(32)
5. A 2004/38 irányelv 7. cikkének szerkezetéről
60. A 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontjának ezen értelmezését, miszerint nem lehet különbséget tenni aközött, ha az uniós polgár keresőtevékenységét egy éven keresztül munkaszerződés keretében vagy ha önálló vállalkozóként folytatta, a szóban forgó cikk szerkezete is alátámasztja.
61. A 2004/38 irányelv 7. cikke a három hónapot meghaladó tartózkodáshoz való jogot szabályozza. A szerkezete logikus. Először is, az (1) bekezdés lefekteti az alapvető szabályt, azon három eset meghatározásával, amelyekben az uniós polgár jogosult egy másik tagállam területén három hónapot meghaladó időtartamban tartózkodni. Ezek közül az első a „munkavállaló vagy önálló vállalkozó” esete, a második azon polgárokat érinti, akik rendelkeznek elegendő forrással ahhoz, hogy ne jelentsenek terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére és teljes körű egészségbiztosításuk van, a harmadik eset pedig a diákokra vonatkozik. Ezt követően a (2) bekezdés kiterjeszti e jogot azon polgárok családtagjaira, akik az (1) bekezdésben felsorolt helyzetek valamelyikében vannak, és akik nem valamely tagállam állampolgárai (a (4) bekezdésben foglalt korlátozások sérelme nélkül). Végezetül, a (3) bekezdés egy jogi fikciót állít fel az első bekezdésben meghatározott első eset – vagyis a munkavállalói vagy önálló vállalkozói jogállás – joghatásainak fenntartása által négy, tételesen felsorolt helyzetben.
62. Mindent egybevetve, kétségtelen, hogy a 2004/38 irányelv 7. cikkének (3) bekezdése nem tesz különbséget azon polgár között, aki tevékenységét unkavállalóként, illetve aki tevékenységét és önálló vállalkozóként gyakorolta. Egyrészt a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja, amelyre az említett (3) bekezdés hivatkozik, kifejezetten e két helyzetről rendelkezik. Másrészt a 7. cikk (3) bekezdésében meghatározott négy esetet ugyanaz a mondat vezeti be. Márpedig ez ugyanúgy, megkülönböztetés nélkül rendelkezik azokról az „uniós polgárokról, akik a továbbiakban már nem munkavállalók vagy önálló vállalkozók”. Továbbá kifejezetten előírja, hogy a polgár „megtartja munkavállaló vagy önálló vállalkozó jogállását”(33) abban a négy esetben, amelyet a rendelkezés különbségtétel nélkül felsorol.
63. A 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének ezen értelmezését egyebekben a 2004/38 irányelv általános rendszere is alátámasztja, amely az állampolgárság alapján történő megkülönböztetést megtiltó és az uniós polgárok számára a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot biztosító EK 12. és EK 18. cikken (jelenleg EUMSZ 18. és EUMSZ 21. cikk), a munkavállalók szabad mozgását előíró EK 40. cikken (jelenleg EUMSZ 46. cikk), valamint a letelepedés szabadságát és a szolgáltatásnyújtás szabadságát előíró EK 44. és EK 52. cikken (jelenleg EUMSZ 50. és EUMSZ 59. cikk) alapul.(34)
6. Közbenső következtetés
64. Tekintettel a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének szerkezetére és elsődleges céljára, úgy vélem, hogy e rendelkezés b) pontja arra az uniós polgárra vonatkozik, aki egy éven keresztül gazdasági tevékenységet folytatott, függetlenül attól, hogy ezt munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként tette.
65. Konkrétan, ez a rendelkezés alkalmazandó az olyan uniós polgárra, aki, mint F. Gusa, közel négy éven keresztül jogszerűen tartózkodott a fogadó tagállamban és ott önálló vállalkozói tevékenységet folytatott, aki munkalehetőség hiányában felhagyott munkájával vagy gazdasági tevékenységével, és akit az illetékes munkaügyi hivatal munkakeresőként nyilvántartásba vett. Az ilyen uniós polgár megtartja a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésnek a) pontja szerinti önálló vállalkozói jogállását.
66. Az ezzel ellentétes értelmezés azt eredményezné, hogy az az uniós polgár, aki egy éven keresztül munkavállalóként folytatott gazdasági tevékenységet, hatékonyabb „védelemben” részesülne, mint az az uniós polgár, aki szintén gazdasági tevékenységet folytatott és négy éven keresztül hozzájárult a fogadó tagállam pénzügyi és szociális rendszerének fenntartásához, de mindezt önálló vállalkozóként tette (a szóban forgó tevékenység a két esetben akár azonos is lehet).
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről
67. A második kérdés csak abban az esetben releváns, ha a Bíróság a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésnek b) pontját úgy értelmezné, hogy annak hatálya az önálló vállalkozókra nem terjed ki; ezért ezt csak érintőlegesen, a teljesség kedvéért vizsgálom.
68. Ezzel a kérdéssel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az az uniós polgár, aki a fogadó tagállamban közel négy éven keresztül jogszerűen tartózkodott és ott önálló vállalkozói tevékenységet folytatott, majd munkalehetőség hiányában felhagyott munkájával vagy gazdasági tevékenységével megtartja‑e a fogadó tagállamban való tartózkodási jogát anélkül, hogy a 2004/38 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének b) vagy c) pontjában foglalt feltételek teljesülnének, vagy csupán kiutasítással szembeni védelemben részesül ugyanezen irányelv 14. cikke (4) bekezdésének b) pontja értelmében.
69. Először is, hangsúlyozom, hogy osztom a kérdést előterjesztő bíróságnak a második kérdése végén a 2004/38 irányelv 14. cikke (4) bekezdésének b) pontja tekintetében felvetett értelmezését. Ellentétben ugyanis azzal, amit a 2015. szeptember 15‑i Alimanovic ítélet (C‑67/14, EU:C:2015:597)(35) 58. pontja sugall, a 2004/38 irányelv 14. cikkének szerkezete és ugyanezen irányelv 14. cikke (4) bekezdése b) pontjának szövege nem tesz lehetővé olyan értelmezést, amely szerint e rendelkezés tartózkodási jogot alapoz meg.
70. A 2004/38 irányelv 14. cikke „A tartózkodási jog megtartása” címet viseli. Ez a helyzet e cikk első két bekezdésében kerül ismertetésre, amelyek meghatározzák azokat az eseteket, amikor az uniós polgárok és családtagjaik „tartózkodási joggal rendelkeznek”, ilyet azonban az irányelv 14. cikkének (4) bekezdése nem tartalmaz. Ezenkívül, a 2004/38 irányelv 14. cikke (4) bekezdésének b) pontja kifejezetten az első két bekezdéstől „eltérő” helyzetet határoz meg, azaz következésképpen egy olyan helyzetet, amikor a tartózkodási jog már nem áll fenn. Ebben az esetben az uniós polgár, aki a fogadó tagállam területére álláskeresés végett utazott be, mindaddig kiutasítással szembeni védelemben részesül, amíg bizonyítani tudja, hogy állást keres és tényleges esélye van a foglalkoztatásra.
71. Mindezek megállapítását követően és a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdésre válaszolva, úgy vélem, az olyan uniós polgárt, aki a kérdést előterjesztő bíróság által felvázolt helyzetben van, az egyszerű kiutasítás elleni védelemnél szélesebb körű jogosultságok illetik meg.
72. Valójában a kérdést előterjesztő bíróság által felvetett probléma nem teljesen új. Ugyanis a Bíróság korábban már kimondta, hogy sem a 2004/38 irányelv 7. cikkéből, sem ugyanezen irányelv más rendelkezéséből nem következik, hogy az az uniós állampolgár, aki az említett cikkben foglalt feltételeket nem teljesíti, ennek következtében automatikusan elveszti az EUMSZ 45. cikk szerinti „munkavállaló” jogállását. A Bíróság ebből azt a következtetést vonta le, hogy nem állítható, hogy a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdése kimerítően felsorolja azokat a körülményeket, amelyek között az olyan migráns munkavállaló, aki többé nem rendelkezik munkaviszonnyal, továbbra is részesülhet az említett jogállásban.(36)
73. Meg kell állapítani, hogy a 2004/38 irányelv és különösen az irányelv 7. cikke (3) bekezdésének ezen elemzése arra a helyzetre is alkalmazandó, amikor az önálló vállalkozó az EUMSZ 49. cikk által biztosított letelepedés szabadságához való jogát gyakorolja. Ugyanis, e tekintetben az uniós polgár által végzett gazdasági tevékenység formája – munkavállaló vagy önálló vállalkozó – között nem tehető különbség, mivel „[a]z [EUM]‑Szerződés munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezései összességének célja, hogy a közösségi tagállamok állampolgárai számára megkönnyítse a Közösség területén belül bármilyen szakmai tevékenység gyakorlását, és azokkal ellentétes minden olyan intézkedés, amely az állampolgárokat hátrányosan érinti, amikor azok egy másik tagállam területén kívánnak gazdasági tevékenységet gyakorolni”.(37) Ez az értelmezés egyebekben megfelel a Bíróság ítélkezési gyakorlatának, miszerint az EUMSZ 45. cikk és az EUMSZ 49. cikk ugyanolyan jogvédelmet biztosít, így a gazdasági tevékenység folytatásának módja nem bír jelentőséggel.(38)
74. A teljesség kedvéért megjegyzem továbbá, hogy az EUMSZ 45. cikk (3) bekezdésének c) pontja általánosságban, megkülönböztetés nélkül biztosítja az uniós polgár számára a jogot, hogy „munkavállalás céljából valamely tagállamban tartózkodjon az adott tagállam állampolgárainak foglalkoztatására vonatkozó törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően”.(39)
75. Következésképpen, amennyiben a 2004/38 irányelv 7. cikkének (3) bekezdését a Bíróság úgy értelmezte, hogy az nem sorolja fel kimerítően azokat a körülményeket, amelyek között az olyan migráns munkavállaló, aki többé nem rendelkezik munkaviszonnyal, továbbra is részesülhet az említett jogállásban, nem lehet más következtetésre jutni azon migráns munkavállaló esetén sem, aki már nem folytat önálló vállalkozói tevékenységet.
76. Ezenkívül, ellenkező esetben az önálló vállalkozó úgy lenne kezelve, mint egy első alkalommal állást kereső személy, aki sosem fizetett járulékot, miközben, a munkavállalókhoz hasonlóan szintén hozzájárult a fogadó tagállam pénzügyi és szociális rendszerének fenntartásához.
77. Végezetül, a 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének ezen értelmezése illeszkedik a Bíróság ítélkezési gyakorlatához is, amely az 1991. február 26‑i Antonissen ítélet (C‑292/89, EU:C:1991:80, 13. pont) óta kimondja, hogy a munkavállalók szabad áramlása magában foglalja a tagállamok állampolgárainak azon jogát, hogy egy másik tagállam területén szabadon mozoghassanak, de azt is, hogy álláskeresés céljából e tagállam területén tartózkodjanak. Így, ezen ítélkezési gyakorlatot alapul véve, a Bíróság úgy döntött, hogy az adott személy átmeneti távolléte az érintett munkaerőpiacról, például szabadságvesztés(40) vagy szülési szabadság(41) miatt, nem jelenti azt, hogy ez a személy az átmeneti távollét időszakában már nem tartozik a szóban forgó piachoz, feltéve hogy észszerű időn belül új munkahelyet talál.
78. Ez a megoldás összhangban van az EUM‑Szerződés IV. címének 1–3. fejezetében foglalt rendelkezések által elérni kívánt céllal, amely a személyek és szolgáltatások Európai Unión belüli szabad mozgásának biztosítására irányul. Az uniós polgárt ugyanis visszatartaná a szabad mozgáshoz való jogának a gyakorlásától az, ha abban az esetben, ha gazdasági aktivitása akaratán kívül akár csak rövid időtartamra is lelassul, fennállna a kockázata annak, hogy elveszti munkavállalói jogállását az adott tagállamban.(42)
79. Következésképpen és a fenti megállapításokra tekintettel, úgy vélem, hogy az EUMSZ 45. cikk és az EUMSZ 49. cikk alapján az uniós polgár, aki a fogadó tagállamban közel négy éven keresztül jogszerűen tartózkodott és ott önálló vállalkozói tevékenységet folytatott, majd munkalehetőség hiányában munkájával vagy gazdasági tevékenységével felhagyott, megtartja „munkavállaló” jogállását, és így a fogadó tagállamban való tartózkodáshoz való jogát, feltéve hogy a korábban folytatott önálló vállalkozó tevékenységének megszűnését követő észszerű időn belül munkát keres, folytatja a gazdasági tevékenységét vagy más munkahelyet talál.
D. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
80. A harmadik kérdés csak abban az esetben bír relevanciával, ha a Bíróság az első két kérdésre nemleges választ ad. Ebben az esetben ugyanis a kérdést előterjesztő bíróság arra keres választ, hogy összeegyeztethető‑e az uniós joggal és különösen a 883/2004 rendelet 4. cikkével, ha az alapügy felpereséhez hasonló helyzetben lévő személy számára a munkakeresési juttatás (amely a 883/2004 rendelet 70. cikke értelmében különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátásnak minősül) nyújtása visszautasításra kerül azon az alapon, hogy ez a személy a fogadó tagállamban történő tartózkodáshoz való jogát nem tudja igazolni.
81. E harmadik kérdés megválaszolásához pontosan körül kell határolni a kérdéses helyzetet: olyan uniós polgárról van szó, aki már nem rendelkezik tartózkodási joggal a fogadó tagállam területén, de a 2004/38 irányelv 14. cikke (4) bekezdése b) pontja értelmében e tagállam területéről kiutasítással szembeni védelemben részesül.
82. Ezenkívül a kért ellátás természetének meghatározása szükséges még. Ez az értékelés a kérdést előterjesztő bíróság feladata. Márpedig álláspontja szerint, úgy tűnik, hogy az igényelt munkakeresési juttatás a 883/2004 rendelet 70. cikke szerinti különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátás, amely a 2004/38 irányelv 24. cikke (2) bekezdése szerinti szociális segítségnyújtásnak is minősül.(43)
83. E különleges körülmények között és ilyen, kettős természetű ellátás esetén a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a 2004/38 irányelv 24. cikkével és a 883/2004 rendelet 4. cikkével nem ellentétes az a tagállami szabályozás, amely kizárja az ilyen típusú ellátások nyújtását más tagállam állampolgárai számára, míg azok igénybe vételét a fogadó tagállam hasonló helyzetben lévő állampolgárai számára lehetővé teszi.(44)
84. Ellenben, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság végső soron úgy ítélné meg, hogy az alapügy tárgyát képező szolgáltatások fő feladata a munkaerőpiachoz való hozzáférés megkönnyítése, akkor ez az érvelés nem állná meg a helyét.(45)
85. Ugyanis, a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint „figyelembe véve az uniós polgárság bevezetését és az uniós polgárok által élvezett egyenlő bánásmódhoz való jog ítélkezési gyakorlatbeli értelmezését, már nem lehet az [EUMSZ 45. cikk (2) bekezdésének] – amely az [EUMSZ 18. cikkben] biztosított egyenlő bánásmód alapelvének kifejeződése – hatálya alól kizárni egy olyan pénzbeni ellátást, amelynek célja valamely tagállam munkaerőpiacán az állásokhoz való hozzáférés megkönnyítése”.(46)
86. A Bíróság ugyanakkor a 2009. június 4‑i Vatsouras és Koupatantze ítélet 38. pontjában (C‑22/08 és C‑23/08, EU:C:2009:344) kimondta, hogy „[j]ogszerű a tagállam részéről, hogy csak annak megállapítását követően nyújtja az álláskeresőknek járó ellátást, hogy tényleges kapcsolat áll fenn az álláskereső személy és ezen állam munkaerőpiaca között”.
87. Amennyiben ilyen kapcsolat fennállása többek között akkor állapítható meg, ha a szóban forgó személy észszerű hosszúságú időn keresztül ténylegesen állást keresett a szóban forgó állam területén,(47) még inkább így van ez olyankor, amikor az adott személy e tagállamban – akár munkavállalóként, akár önálló vállalkozóként – több éven keresztül munkát végzett.
88. Ennek az értelmezésnek nem mond ellent a 2016. június 14‑i Bizottság kontra Egyesült Királyság ítélet (C‑308/14, EU:C:2016:436). Ugyanis ebben az ítéletben a Bíróság megállapította, hogy semmi akadálya az olyan nemzeti szabályozásnak, amely a szociális ellátások gazdaságilag inaktív uniós polgároknak történő nyújtását ahhoz az érdemi feltételhez köti, hogy e személyek teljesítsék a fogadó tagállam területén való jogszerű tartózkodás jogával való rendelkezéshez előírt követelményeket. Mindazonáltal, a Bíróság azt is megállapította, hogy az ilyen szabályozás ugyanakkor közvetett hátrányos megkülönböztetést valósít meg.(48) Következésképpen, ahhoz, hogy az ilyen szabályozás igazolható legyen, jogszerű célra kell hogy irányuljon, és nem lépheti túl az említett cél megvalósításához szükséges mértéket.
89. E tekintetben a Bíróság megállapította, hogy a 2004/38 irányelvben foglalt, a tartózkodási jog megállapítására irányuló feltételek betartásának csakis a rendszeres ellenőrzése lenne ellentétes az ugyanezen irányelv 14. cikke (2) bekezdésében foglaltakkal.(49) Márpedig a rendszeres ellenőrzés tilalma szükségképpen magában foglalja az ellenőrzés bizonyos mértékű egyéniesítését. Ugyanis, a 2016. június 14‑i Bizottság kontra Egyesült Királyság ítélet (C‑308/14, EU:C:2016:436) alapjául szolgáló ügyben a Bíróság az elé terjesztett jogszabályi környezet keretében meg tudta állapítani, hogy: „[a] kérelmezőktől csak különleges esetben követelik meg annak bizonyítását, hogy ténylegesen jogszerűen tartózkodnak” az adott állam területén.(50) Következésképpen, amennyiben az érintett uniós polgárnak nincs lehetősége a tartózkodása jogszerűségének bizonyítására, akár a 2004/38 irányelv, akár az uniós jog más rendelkezése alapján, az a nemzeti szabályozás, amely a szociális ellátások nyújtását a tartózkodás jogszerűségéhez köti, nem tekinthető az általa elérni kívánt céllal arányosnak.
90. E körülmények között, ha az alapügy tárgyát képező munkakeresési juttatás a 883/2004 rendelet szerinti szociális segítségnyújtásnak minősül, akkor az EUMSZ 45. cikk (2) bekezdését és ugyanezen rendelet 4. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely az munkakeresési juttatásra (amely a 883/2004 rendelet 70. cikke értelmében különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátásnak minősül) jogosultak köréből kizárja más tagállamok azon állampolgárait, akik e tagállam munkaerőpiacához ténylegesen kapcsolódnak, de nincsen lehetőségük ennek bizonyítására.
VI. Végkövetkeztetések
91. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszoljon a Court of Appeal (fellebbviteli bíróság, Írország) előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseire:
„1) Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 16. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az huzamos tartózkodáshoz való jogot biztosít valamely tagállam azon állampolgára számára, aki a fogadó tagállam területén öt éven keresztül megszakítás nélkül tartózkodott, anélkül hogy a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerét igénybe vette volna.
2) A 2004/38 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontját úgy kell értelmezni, hogy az olyan európai uniós polgárra vonatkozik, aki a fogadó tagállamban egy éven keresztül gazdasági tevékenységet folytatott, függetlenül attól, hogy ezt munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként tette.
3) Az EUMSZ 45. cikket és az EUMSZ 49. cikket úgy kell értelmezni, hogy az az uniós polgár, aki a fogadó tagállamban közel négy éven keresztül jogszerűen tartózkodott és ott önálló vállalkozói tevékenységet folytatott, majd munkalehetőség hiányában munkájával vagy gazdasági tevékenységével felhagyott, megtartja »munkavállaló« jogállását, és így a fogadó tagállamban való tartózkodáshoz való jogát, feltéve hogy a korábban folytatott önálló vállalkozó tevékenységének megszűnését követő észszerű időn belül munkát keres, folytatja a gazdasági tevékenységét vagy más munkahelyet talál.
4) A 2004/38 irányelv 24. cikke és a 2009. szeptember 16‑i 988/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29‑i 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 4. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely kizárja a 883/2004 rendelet 70. cikkének (2) bekezdése szerinti egyes »különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátások« – amelyek a 2004/38 irányelv 24. cikke (2) bekezdése szerinti szociális segítségnyújtásnak is minősülnek – nyújtásából más tagállamok azon állampolgárait, akik az említett irányelv 14. cikke (4) bekezdésének b) pontjában leírt helyzetben vannak, míg azok igénybevételét e tagállam hasonló helyzetben lévő állampolgárai számára lehetővé teszi.
Ellenben az EUMSZ 45. cikk (2) bekezdését és a 988/2009 rendelettel módosított 883/2004 rendelet 4. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely az munkakeresési juttatásra (amely a 883/2004 rendelet 70. cikke értelmében »különleges, nem járulékalapú pénzbeli ellátásnak« minősül, de nem felel meg a 2004/38 irányelv 24. cikke (2) bekezdésében foglalt »szociális segítségnyújtás« meghatározásnak) jogosultak köréből kizárja más tagállamok azon állampolgárait, akik e tagállam munkaerőpiacához ténylegesen kapcsolódnak, de nincsen lehetőségük ennek bizonyítására.”