EUROOPA KOHTU MÄÄRUS (esimene koda)
6. veebruar 2019(*)
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Euroopa Liidus heitkogustega kauplemise süsteem – Direktiiv 2003/87/EÜ – Seirekava – Määrus (EL) nr 601/2012 – Artikli 49 lõike 1 teine lõik – IV lisa punkt 20 – Käitise heitkoguse arvutamine – Ülekantud CO2 lahutamine – Sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmises kasutatud CO2 välistamine – Välistamise kehtivuse hindamine
Kohtuasjas C‑561/18,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Verwaltungsgericht Berlini (Berliini halduskohus, Saksamaa) 27. augusti 2018. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 4. septembril 2018, menetluses
Solvay Chemicals GmbH
versus
Bundesrepublik Deutschland,
EUROOPA KOHUS (esimene koda),
koosseisus: esimese koja president J.‑C. Bonichot (ettekandja), kohtunikud C. Toader, A. Rosas, L. Bay Larsen ja M. Safjan,
kohtujurist: E. Sharpston,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artiklile 99 pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi põhistatud määrusega,
on teinud järgmise
määruse
1 Eelotsusetaotlus käsitleb komisjoni 21. juuni 2012. aasta määruse (EL) nr 601/2012 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ kohase kasvuhoonegaaside heite seire ja aruandluse kohta (ELT 2012, L 181, lk 30) artikli 49 lõike 1 teise lõigu ja IV lisa punkti 20 kehtivust.
2 Taotlus on esitatud Solvay Chemicals GmbH ja Bundesrepublik Deutschlandi (Saksamaa Liitvabariik) vahelises kohtuvaidluses, mis käsitleb heitkogusena Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ (ELT 2003, L 275, lk 32; eriväljaanne 15/07, lk 631), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ (ELT 2009, L 140, lk 63) (edaspidi „direktiiv „2003/87“), tähenduses sellise süsinikdioksiidi (CO2) arvestamist, mis on tekkinud naatriumkarbonaati tootvas käitises ja mis on üle kantud sadestatud kaltsiumkarbonaati tootvasse käitisse.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiiv 2003/87/EÜ
3 Direktiivi 2003/87Ü kohaldatakse selle artikli 2 lõike 1 kohaselt „I lisas loetletud tegevusaladest tulenevate heitkoguste ja II lisas loetletud kasvuhoonegaaside suhtes.“
4 Selle direktiivi artikli 3 punktis b on määratletud mõiste „heitkogus“ järgmiselt:
„käitise allikatest pärinevate kasvuhoonegaaside heide atmosfääri või I lisas nimetatud lennutegevust sooritava õhusõiduki selliste gaaside heide, mis on nimetatud tegevuse osas täpsustatud“.
5 Direktiivi artikli 12 lõigetes 3 ja 3a on sätestatud:
„3. Liikmesriigid tagavad, et iga käitise käitaja tagastab iga aasta 30. aprilliks kõnealuse käitise kooskõlas artikliga 15 tõendatud eelnenud kalendriaasta koguheitmetele vastava hulga saastekvoote, välja arvatud II peatüki alusel välja antud saastekvoodid, mis seejärel kehtetuks tunnistatakse.
3a. Saastekvootide tagastamise kohustust ei teki seoses heitkogustega, mis on tõendatult kogutud ja transporditud püsivaks säilitamiseks käitises, millel on selleks kehtiv luba vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiivile 2009/31/EÜ [milles käsitletakse süsinikdioksiidi geoloogilist säilitamist ning millega muudetakse nõukogu direktiivi 85/337/EMÜ ja direktiive 2000/60/EÜ, 2001/80/EÜ, 2004/35/EÜ, 2006/12/EÜ, 2008/1/EÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 1013/2006 (ELT 2009, L 140, lk 114)].“
6 Direktiivi 2003/87 artikli 14 „Heitkoguste seire ja aruandlus“ lõikes 1 on märgitud:
„1. Komisjon võtab artikli 3e või 3f kohases taotluses nõutavate tonnkilomeetrite andmete seireks ja nendest aruandmiseks 31. detsembriks 2011 vastu I lisas loetletud tegevusaladel tekitatud heitkoguste ja vajaduse korral tegevusandmete seiret ja aruandlust käsitleva määruse, mis põhineb IV lisas esitatud seire- ja aruandluspõhimõtetel ning milles iga kasvuhoonegaasi seire- ja aruandlusnõuete puhul täpsustatakse asjaomase kasvuhoonegaasi osas globaalse soojenemise potentsiaal.
Kõnealune meede, mille eesmärk on muuta käesoleva direktiivi vähem olulisi sätteid, täiendades seda, võetakse vastu vastavalt artikli 23 lõikes 3 osutatud kontrolliga regulatiivmenetlusele.“
Määrus nr 601/2012
7 Määruse nr 601/2012 artikli 5 esimeses lõigus on sätestatud:
„Seire ja aruandlus on täielikud ning hõlmavad direktiivi 2003/87/EÜ I lisas loetletud tegevustega ja kõnealuse direktiivi artikli 24 alusel lisatud tegevustega seotud kõigist heiteallikatest ja lähtevoogudest pärinevaid kõiki protsessi käigus ja põlemisel tekkivaid heiteid ning kõikide kasvuhoonegaaside heiteid, mis on nende tegevustega seoses kindlaks määratud, kusjuures samal ajal välditakse kahekordset arvestust.“
8 Kõnealuse määruse artikli 11 lõikes 1 on sätestatud:
„Iga käitaja või õhusõiduki käitaja teeb kooskõlas artikliga 12 kasvuhoonegaaside heite seiret pädeva asutuse kinnitatud seirekava alusel vastavalt selle käitise või lennutegevuse olemusele ja toimimisele, millele kava taotleti.
[…]“.
9 Artikli 20 lõikest 2 ilmneb, et „[s]eire ja aruandluse protsessi kindlaksmääramisel võtab käitaja arvesse kõiki sektoripõhiseid nõudeid, mis on sätestatud IV lisas.“
10 Määruse nr 601/2012 artikli 49 „Ülekantud CO2“ lõikes 1 on sätestatud:
„Käitaja lahutab käitise heitkogustest mis tahes CO2 koguse, mis pärineb direktiivi 2003/87/EÜ I lisaga hõlmatud tegevustega seotud fossiilsest süsinikust, mis käitisest ei eraldu, vaid mis kantakse käitisest üle ühte järgmistest sihtkohtadest:
a) kogumiskäitisesse, et seda transportida ja pikaks ajaks geoloogiliselt säilitada direktiiviga 2009/31/EÜ kooskõlas lubatud säilitamiskohas;
b) transpordivõrku, et seda pikaks ajaks geoloogiliselt säilitada direktiiviga 2009/31/EÜ kooskõlas lubatud säilitamiskohas;
c) direktiiviga 2009/31/EÜ kooskõlas lubatud säilitamiskohta pikaajaliseks geoloogiliseks säilitamiseks.
Käitisest CO2 ühegi muu ülekandmise korral käitise heitkogustest CO2 lahutamist ei lubata.“
11 Määruse IV lisa „Käitistega seotud tegevuspõhised seiremeetodid (artikli 20 lõige 2)“ sisaldab punkti 20 „[d]irektiivi 2003/87/EÜ I lisas osutatud naatriumkarbonaadi ja naatriumvesinikkarbonaadi tootmine“. Selle punkti alapunktis B „Konkreetsed seire-eeskirjad“ on muu hulgas sätestatud:
„Kui naatriumkarbonaadi tootmisel tekkivat CO2 kasutatakse naatriumvesinikkarbonaadi tootmiseks, siis peetakse naatriumkarbonaadist naatriumvesinikkarbonaadi tootmiseks vajalikku CO2 kogust CO2 tootva käitise heiteks.“
Saksa õigus
12 21. juuli 2011. aasta seaduse kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise kohta (Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen; BGBl. 2011 I, lk 1475) muudetud redaktsioonis (edaspidi „TEHG“) § 5 lõikes 1 on ette nähtud:
„Käitaja peab arvutama oma tegevuse tagajärjel kalendriaastas tekkinud heitkoguse vastavalt 2. lisa 2. osale ja teatama selle koguse pädevale asutusele järgmise aasta 31. märtsiks.“
13 TEHG muudetud redaktsiooni § 6 lõikes 1 on sätestatud:
„Käitaja esitab pädevale asutusele iga lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise perioodi kohta seirekava, mis käsitleb heitkoguste kindlaksmääramist ja nende kohta aruannete esitamist vastavalt § 5 lõikele 1. […]“.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
14 Solvay Chemicals käitab Rheinbergis (Saksamaa) naatriumkarbonaadi tootmise käitist, mille tegevuse suhtes on kohaldatav kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise süsteem. Vaidlust ei ole selles, et osa käitises tekkivast süsinikdioksiidist ei eraldu atmosfääri sellest käitisest, vaid need kantakse üle sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmise käitisesse.
15 Euroopa Kohus otsustas oma 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsuses Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29), et määruse nr 601/2012 artikli 49 lõike 1 teise lõigu ja IV lisa punkti 10 alapunkti B sätted on kehtetud osas, milles nende kohaselt kuulub lubja põletamise käitise heitkoguse hulka süstemaatiliselt süsinikdioksiid, mis on sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks üle kantud teisele käitisele, olenemata sellest, kas süsinikdioksiidi atmosfääri eraldub või mitte.
16 Kõnealuse otsuse vastuvõtmise järel palus Solvay Chemicals tema käitise muudetud seirekava heakskiitmise menetluses 25. septembri 2017. aasta kirjaga Deutsche Emissionshandelsstellel (Saksamaa lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise amet, edaspidi „DEHSt“) anda talle luba mitte esitada aruannet sadestatud kaltsiumkarbonaadi (PCC) tootmiseks üle kantud CO2 kohta, sest CO2 seotakse sadestatud kaltsiumkarbonaadiga keemiliselt ja see ei satu atmosfääri; seega ei vasta see ka mõistele „heitkogus“ direktiivi 2003/87 artikli 3 punkti b tähenduses.
17 DEHSt keeldus muudetud seirekavale loa andmisest 21. detsembri 2017. aasta otsusega. Otsuse peale esitatud vaide kohta tehtud 4. mai 2018. aasta otsusega jäeti DEHSt otsus jõusse. DEHSt asus seisukohale, et Euroopa Kohus piirdus oma 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsuses Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29) otsusesõnu sellega, et ta tunnistas määruse nr 601/2012 eeskirja kehtetuks üksnes osas, milles ei tohi lahutada lubja põletamise käitiste tekitatud CO2 kogust, mis on üle kantud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks. Veel märkis ta, et kuigi on tõenäoline, et määruse nr 601/2012 sarnased sätted, mis reguleerivad naatriumkarbonaadi tootmist, s.t selle määruse IV lisa punkt 20, on samuti kehtetud, ei ole tal haldusasutusena pädevust jätta liidu õigusnormi kohaldamata.
18 Solvay Chemicals esitas 17. mail 2018 Verwaltungsgericht Berlinile (Berliini halduskohus, Saksamaa) DEHSt otsuse peale kaebuse.
19 Nõustudes kahtlustega määruse nr 601/2012 nende sätete kehtivuse kohta, otsustas see kohus menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas määrus [nr 601/2012] on kehtetu ja direktiivi 2003/87 eesmärkidega vastuolus osas, milles selle artikli 49 lõike 1 teine lõik sätestab, et süsinikdioksiid (CO2), mida ei kanta määruse artikli 49 lõike 1 esimese lõigu tähenduses üle, arvatakse CO2 tootva käitise heiteks olenemata sellest, kas see eraldub atmosfääri või mitte?
2. Kas määrus [nr 601/2012] on kehtetu ja vastuolus direktiivi 2003/87 eesmärkidega osas, milles viidatud määruse artikli 49 lõike 1 teine lause koostoimes IV lisa punktiga 20 sätestab, et naatriumkarbonaati tootva käitise heite hulka kuulub süstemaatiliselt CO2, mis on sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks üle kantud teisele käitisele?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
20 Kõigepealt tuleb täpsustada, et määruse nr 601/2012 artikli 49 lõike 1 teise lõigu ja IV lisa punkti 20 kohaselt loetakse süsinikdioksiid, mida tekitab naatriumkarbonaati tootev käitis ja mis – nagu põhikohtuasjas – kantakse üle teisele käitisele sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks, esimese käitise heiteks.
21 Eelotsusetaotluse esitanud kohus palub oma küsimustega, mida tuleb analüüsida koos, Euroopa Kohtul sisuliselt selgitada nende sätete kehtivuse küsimust, kuivõrd need sätted – mis arvavad süstemaatiliselt naatriumkarbonaati tootva käitise heitkoguse hulka sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks üle kantud süsinikdioksiidi, olenemata sellest, kas süsinikdioksiidi atmosfääri eraldub või mitte – lähevad kaugemale kui heitkoguse määratlus direktiivi 2003/87 artikli 3 punktis b.
22 Euroopa Kohtu kodukorra artikkel 99 näeb ette, et kui Euroopa Kohtule esitatud eelotsuse küsimus on identne küsimusega, millele Euroopa Kohus on juba vastuse andnud, või kui küsimusele võib vastuse selgelt tuletada kohtupraktikast või kui esitatud küsimusele antav vastus ei tekita põhjendatud kahtlust, võib Euroopa Kohus igal ajal ettekandja-kohtuniku ettepanekul ja pärast kohtujuristi ärakuulamist lahendada kohtuasja põhistatud määrusega.
23 Käesolevas kohtuasjas esitatud eelotsusetaotluse puhul tuleb seda sätet kohaldada.
24 Olgu märgitud, et määrus nr 601/2012 võeti vastu direktiivi 2003/87 artikli 14 lõike 1 rakendamiseks; selle sätte kohaselt võtab komisjon eelkõige heitkoguste seireks ja nendest aruandmiseks vastu määruse, mille eesmärk on muuta seda direktiivi, täiendades direktiivi vähemolulisi osi. Järelikult tuleb käesolevas kohtuasjas selles määruses käsitletavate sätete kehtivuse hindamiseks kontrollida, et komisjon ei ole neid sätteid vastu võttes ületanud direktiiviga 2003/87 kindlaks määratud piire (19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punkt 27).
25 Direktiivi 2003/87 artikli 3 punkti b kohaselt on „heitkogus“ direktiivi tähenduses käitise allikatest pärinevate kasvuhoonegaaside heide atmosfääri. Kõnealuse sätte sõnastusest nähtub ka, et heitkogus selle sätte tähenduses eeldab, et kasvuhoonegaas heidetakse atmosfääri (19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punkt 32).
26 Tõepoolest on nii, et direktiivi 2003/87 artikli 12 lõige 3a näeb ette, et teatud tingimustel ei teki lubatud heitkoguse ühikute tagastamise kohustust seoses heitkogustega, mis on kogutud ja transporditud püsivaks geoloogiliseks säilitamiseks käitises, millel on selleks kehtiv luba vastavalt direktiivile 2009/31. See ei tähenda siiski, et liidu seadusandja leidis, et käitajad on tagastamise kohustusest vabastatud üksnes püsiva geoloogilise säilitamise korral (19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punktid 33 ja 34).
27 Erinevalt määruse nr 601/2012 artikli 49 lõike 1 teisest lõigust, mis näeb ette, et käitisest süsinikdioksiidi ühegi muu ülekandmise korral käitise heitkogusest süsinikdioksiidi lahutamist ei lubata, direktiivi 2003/87 artikli 12 lõikes 3a analoogne säte puudub (19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punkt 35).
28 Viimati nimetatud sätte, mis peab tegelikult silmas ainult spetsiifilist olukorda ja mille eesmärk on soodustada kasvuhoonegaaside säilitamist, eesmärk ega tagajärg ei ole muuta määratlust „heitkogus“ direktiivi 2003/87 artikli 3 tähenduses, samuti ei ole järelikult selle sätte eesmärk muuta selle direktiivi kohaldamisala, mis on kindlaks määratud direktiivi artikli 2 lõikes 1 (19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punkt 36).
29 Et seega kindlaks määrata, kas niisuguses käitises, nagu on kõne all põhikohtuasjas, naatriumkarbonaadi tootmisel tekkiv süsinikdioksiid kuulub direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse vastavalt selle direktiivi artikli 2 lõikele 1 ning I ja II lisale, tuleb kontrollida, kas sellise tootmise tulemusel eraldub süsinikdioksiid atmosfääri (vt selle kohta 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punkt 37).
30 Euroopa Kohtu käsutuses olevatest andmetest nähtub, et sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks kasutatav CO2 seotakse keemiliselt selle stabiilse tootega. Sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmine ei ole ka nende tegevuste hulgas, mis direktiivi 2003/87 artikli 2 lõike 1 ja selle I lisa koostoime alusel kuuluvad selle direktiivi kohaldamisalasse.
31 Nagu nähtub 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsuse Schaefer Kalk (C‑460/15, EU:C:2017:29) punktist 39, näib sellises olukorras, kus lubja tootmise käitises tootmise tulemusel tekkinud süsinikdioksiid kantakse üle sadestatud kaltsiumkarbonaati tootvale käitisele, et määruse nr 601/2012 artikli 49 lõike 1 teise lõigu ja IV lisa punkti 10 alapunkti B kohaselt käsitatakse kogu üle kantud süsinikdioksiidi – olenemata sellest, kas osa sellest süsinikdioksiidist eraldub selle transportimisel või lekke tõttu, nt tootmise käigus, atmosfääri või mitte – selle lubja tootmise käitise heiteks, kus süsinikdioksiid tootmise tulemusel tekkis, isegi kui ülekandmisel ei pruugi atmosfääri süsinikdioksiidi sattuda. Niisiis loovad need sätted kummutamatu presumptsiooni, et kogu ülekantav süsinikdioksiid eraldatakse atmosfääri.
32 Samamoodi loob olukorras, kus naatriumkarbonaati tootvas käitises tootmise tulemusel tekkinud süsinikdioksiid kantakse üle sadestatud kaltsiumkarbonaati tootvale käitisele, määruse nr 601/2012 artikli 49 lõike 1 teise lõigu ja IV lisa punkti 20 alapunkti B kohaldamine kummutamatu presumptsiooni, et kogu ülekantav süsinikdioksiid eraldatakse atmosfääri.
33 Need sätted viivad seega tõdemuseni, et sellistel tingimustel üle kantud süsinikdioksiid kuulub direktiivi 2003/87 artikli 3 punkti b tähenduses mõiste „heitkogus“ alla, kuigi seda iga kord atmosfääri ei satu. Seega laiendas komisjon määruse nr 601/2012 artikli 49 lõike 1 teist lõiku ja IV lisa punkti 20 alapunkti B vastu võttes selle mõiste kohaldamisala (vt selle kohta 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punkt 40).
34 Selle eelduse tõttu ei või asjasse puutuvad käitajad lahutada ühelgi juhul nende naatriumkarbonaadi tootmise käitise koguheitest süsinikdioksiidi kogust, mille nad on üle kandnud sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks, kuigi see süsinikdioksiid ühelgi juhul atmosfääri ei eraldu. Selline võimatus tähendab, et lubatud heitkoguse ühikud tuleb tagastada kogu sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks üle kantud süsinikdioksiidi eest ja neid ei saa enam ülemäärastena müüa, millega seatakse kahtluse alla heitkogustega kauplemise süsteem olukorras, mis ometi vastab direktiivi 2003/87 lõppeesmärgile kaitsta keskkonda kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise läbi (vt selle kohta 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punkt 41).
35 Kõigest eeltoodust tuleneb, et kuivõrd komisjon muutis määruse nr 601/2012 artikli 49 lõike 1 teise lõigu ja IV lisa punkti 20 alapunkti B sätteid vastu võttes direktiivi 2003/87 olulist osa, siis ületas ta selle direktiivi artikli 14 lõikega 1 kindlaks määratud piire (vt analoogia alusel 19. jaanuari 2017. aasta kohtuotsus Schaefer Kalk, C‑460/15, EU:C:2017:29, punkt 48).
36 Seega tuleb esitatud küsimustele vastata, et määruse nr 601/2012 artikli 49 lõike 1 teise lõigu ja IV lisa punkti 20 alapunkti B sätted on kehtetud osas, milles nende kohaselt kuulub naatriumkarbonaati tootva käitise heitkoguse hulka süstemaatiliselt süsinikdioksiid, mis on sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks üle kantud teisele käitisele, olenemata sellest, kas süsinikdioksiidi atmosfääri eraldub või mitte.
Kohtukulud
37 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
Komisjoni 21. juuni 2012. aasta määruse (EL) nr 601/2012 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2003/87/EÜ kohase kasvuhoonegaaside heite seire ja aruandluse kohta artikli 49 lõike 1 teise lõigu ja IV lisa punkti 20 alapunkti B sätted on kehtetud osas, milles nende kohaselt kuulub naatriumkarbonaati tootva käitise heitkoguse hulka süstemaatiliselt süsinikdioksiid (CO2), mis on sadestatud kaltsiumkarbonaadi tootmiseks üle kantud teisele käitisele, olenemata sellest, kas süsinikdioksiidi atmosfääri eraldub või mitte.
Allkirjad