KOHTUJURISTI ETTEPANEK
NIILO JÄÄSKINEN
esitatud 13. märtsil 2014(1)
Kohtuasi C‑562/12
MTÜ Liivimaa Lihaveis
versus
Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tartu Ringkonnakohus (Eesti))
Määrus (EÜ) nr 1083/2006 – Määrus (EÜ) nr 1080/2006 – Euroopa Regionaalarengu Fond – Seirekomitee volitused seoses Euroopa territoriaalse koostöö edendamiseks koostatud rakenduskavaga – Kahe liikmesriigi ühisprogramm – Kohustuste jagunemine programmi seirekomitee ja korraldusasutuse vahel – Seirekomitee otsuste kohtus vaidlustamise välistamine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Mõiste „liidu õiguse rakendamine” – ELTL artiklis 263 nimetatud liidu organite või asutuste aktid – Vaidlustatavad aktid – Liikmesriigi menetlusautonoomia – Tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtted
I. Sissejuhatus
1. Eesti-Läti programm 2007–2013 on Euroopa territoriaalse koostöö raames elluviidud piiriülene rakenduskava. Tartu Ringkonnakohus (Eesti) palub suuniseid küsimuses, kas liidu õigusega on kooskõlas see, kui programmi seirekomitee (edaspidi „Seirekomitee”) otsuse jätta projekti rahastamistaotlus rahuldamata kohtulik kontroll on täielikult välistatud. Seirekomitee koostatud programmi juhend (edaspidi „programmi juhend”) välistab seirekomitee otsuste igasuguse edasikaebamise kohtusse. Programmi juhtimine toimub vastavalt kahe liikmesriigi (Eesti ja Läti) ning Eesti Siseministeeriumi sõlmitud halduslepingule.
2. Täpsemalt on liikmesriigi kohtul tekkinud küsimus, kas kohtuliku kontrolli välistamine on kooskõlas nõukogu 11. juuli 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999(2), artikli 63 lõikega 2, tõlgendatuna koos Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta”) artikliga 47, mis kaitseb õigust tõhusale õiguskaitsevahendile ja õiglasele kohtulikule arutamisele.
3. Liikmesriigi kohus soovib ka selgitust, kas Seirekomitee otsuste peale esitatud kaebuste läbivaatamine ja lahendamine on Euroopa Liidu Üldkohtu või liikmesriigi kohtu pädevuses. See küsimus on tihedalt seotud küsimusega, kas Seirekomitee otsust saab pidada Euroopa Liidu organi või asutuse aktiks ELTL artikli 263 mõttes.
4. Käesoleva kohtuasja muudab keeruliseks Euroopa territoriaalse koostöö raames abi andmise mitmeetapilisus. Eelotsusetaotlusest ei selgu, kas Eesti õiguse kohaselt on Seirekomitee otsus jätta MTÜ Liivimaa Lihaveis taotlus rahuldamata õiguslikult siduv otsus, mille saab kohtulikult edasi kaevata, või teeb niisuguse otsuse menetluses hiljem näiteks programmi korraldusasutus. Veelgi enam, kuigi Eesti-Läti programm 2007–2013 on liidu programm, on selle rakendamisele kohaldatava kohtuliku kontrolli korraldus liikmesriigiti kindlasti erinev.
5. Sellest keerukusest hoolimata tuleb järgida liidu õiguse aluspõhimõtet, mis näeb ette, et kuigi põhimõtteliselt peab isiku õigus olla menetlusosaline ning tema põhjendatud huvi kohtusse pöörduda olema määratletud siseriiklikus õiguses, nõuab liidu õigus siiski, et liikmesriigi õigusaktid ei kahjustaks õigust tõhusale kohtulikule kaitsele.(3) Liikmesriikide ülesanne on näha ette õiguskaitsevahendite ja menetluste süsteem, mis võimaldaks tagada selle õiguse järgimise.(4) Analüüsin Tartu Ringkonnakohtu esitatud küsimusi seda nõuet silmas pidades.
II. Õiguslik raamistik, põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
A. Eesti-Läti programm ning asjakohased liidu õiguse ja Eesti õiguse sätted
1. Sissejuhatus
6. Eesti-Läti programm 2007–2013 kujutab endast määruse (EÜ) nr 1083/2006 artikli 2 lõike 1 alusel koostatud „rakenduskava”. Kuna selle puhul on tegemist rohkem kui ühte liikmesriiki hõlmava territoriaalse koostöö projektiga, siis reguleerib seda lisaks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1080/2006, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1783/1999.(5)
2. Õiguslik raamistik
7. Rakenduskava kiideti heaks komisjoni 21. detsembri 2007. aasta otsusega K (2007) 6603 lõplik(6) ja see koostati eesmärgiga edendada Euroopa territoriaalset koostööd. Selle alusel saab ühenduse abi Euroopa Regionaalarengu Fondist (ERF).
8. Euroopa Regionaalarengu Fondi programmide põhiline juhtimisstruktuur on toodud määruse nr 1083/2006 artikli 59 lõikes 1, kus on sätestatud, et liikmesriigid määravad iga rakenduskava jaoks korraldusasutuse, sertifitseerimisasutuse ja auditeerimisasutuse. Määruse nr 1083/2006 artikli 59 lõikes 5 on siiski sätestatud, et Euroopa territoriaalse koostöö eesmärgi rakenduskavade konkreetsed juhtimise ja kontrolli eeskirjad on ette nähtud määruses nr 1080/2006.
9. Määruse nr 1083/2006 artiklis 60 on kirjeldatud, millised ülesanded lasuvad korraldusasutusel, kes peab rakenduskava juhtima ja ellu viima vastavalt usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõttele. Muu hulgas peab korraldusasutus tagama, et rahastamiseks valitud tegevused vastaks rakenduskava suhtes kohaldatavatele nõuetele ja kohaldatavaid ühenduse ja riigisiseseid eeskirju järgitaks kogu rakendamisperioodi jooksul. Korraldusasutus peab juhendama seirekomisjoni tööd ja esitama talle dokumendid, mida nõutakse rakenduskava elluviimise kvaliteedi seireks rakenduskava konkreetseid eesmärke silmas pidades.
10. Määruse nr 1083/2006 artikkel 63, millele eelotsusetaotluses on viidatud kui asjassepuutuvale liidu õiguse sättele, käsitleb seirekomisjoni. Selle artikli kohaselt peab liikmesriik kokkuleppel korraldusasutusega teatud tähtaja jooksul asutama iga rakenduskava jaoks seirekomisjoni. Mitme rakenduskava kohta võib asutada ühe seirekomisjoni. Iga seirekomisjon koostab oma töökorra asjaomase liikmesriigi institutsioonilises, õiguslikus ja finantsraamistikus ning võtab selle vastu kokkuleppel korraldusasutusega, et oma ülesandeid määruse kohaselt täita.(7)
11. Määruse nr 1083/2006 artikli 70 lõike 1 punkti a kohaselt on liikmesriigid vastutavad rakenduskavade juhtimis- ja kontrollsüsteemide kehtestamise eest ning neile pannakse teatud ülesanded.
12. Mis puudutab territoriaalse koostöö programmidele kohaldatavaid erinorme, siis määruse nr 1080/2006 artiklis 14 on sätestatud, et rakenduskavas osalevad liikmesriigid määravad ühe korraldusasutuse, ühe sertifitseerimisasutuse ja ühe auditeerimisasutuse, viimati nimetatu asub korraldusasutusega samas liikmesriigis. Korraldusasutus loob pärast programmiga hõlmatud piirkonnas esindatud liikmesriikidega konsulteerimist ühise tehnilise sekretariaadi. Iga rakenduskavas osalev liikmesriik määrab esindajad määruse nr 1083/2006 artiklis 63 osutatud seirekomiteesse.
13. Määruse nr 1080/2006 artikli 15 lõikes 1 on ette nähtud, et muu hulgas täidab korraldusasutus määruse nr 1083/2006 artiklis 60 sätestatud kohustusi, kui pole sätestatud teisiti.
14. Vastavalt määruse nr 1080/2006 artikli 19 lõikele 3 vastutab seirekomitee või talle alluv juhtkomitee lisaks määruse nr 1083/2006 artiklis 65 osutatud ülesannetele ka tegevuste valimise eest.
15. Eesti-Läti programmi 2007–2013 elluviimiseks loodi mõlema riigi valitsuse ja Eesti Vabariigi Siseministeeriumi kokkuleppel eraldiseisev juhtimissüsteem. Juhtimisstruktuur paikneb valdavalt Eestis.
16. Nii korraldus‑ (vt Eesti-Läti programmi 2007–2013 punkt 7.2.1), sertifitseerimis‑ (vt Eesti-Läti programmi 2007–2013 punkt 7.3.1) kui ka auditeerimisasutuse (vt Eesti-Läti programmi 2007–2013 punkt 7.4.1) ülesandeid täidab Eesti Vabariigi Siseministeerium. Korraldusasutus on loonud programmi administreeriva Ühise Tehnilise Sekretariaadi (Joint Technical Secretariat; edaspidi „JTS”) (vt Eesti-Läti programmi 2007–2013 punkt 7.7).
17. Lisaks on loodud Seirekomitee (Monitoring Committee), mis koosneb seitsmest liikmest nii Eestist kui ka Lätist. See toimus vastavalt eespool punktis 15 viidatud kokkuleppele, määruse nr 1080/2006 artikli 14 lõikele 3, määruse nr 1083/2006 artiklitele 63 ja 64 ja Eesti-Läti programmi 2007–2013 punkti 7.6.2 alusel. Selle organi otsus on põhikohtuasjas vaidlustatud.
18. Seirekomitee on vastu võtnud programmi juhendi, mis annab juhiseid taotluse ettevalmistamisest kuni projekti täideviimise, jälgimise, aruandluse ja lõpetamiseni. Eesti-Läti programmi 2007–2013 punktis 7.6.3 on ette nähtud, et „Seirekomisjon koostab oma töökorra ja võtab selle vastu kokkuleppel korraldusasutusega, et täita oma ülesandeid käesoleva üldmääruse ja ERF määruse kohaselt.(8)
19. Programmi juhendi punktis 6.6 on kirjas, et „Seirekomitee otsused ei kuulu edasikaebamisele”.
20. Eesti perioodi 2007–2013 struktuuritoetuse seaduse (edaspidi „StS 2007–2013”) § 1 lõikes 3 on märgitud, et paljud selle seaduse paragrahvid on kohaldatavad määruse nr 1083/2006 artikli 3 lõike 2 punktis c nimetatud Euroopa territoriaalse koostöö rakenduskavade eesmärgi raames struktuuritoetuse andmisel ja kasutamisel. StS 2007–2013 § 1 lõike 5 kohaselt kohaldatakse selles seaduses ette nähtud menetlusele haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades StS 2007–2013 tulenevaid erisusi. (9)
B. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
21. Eestis asuv veisekasvatajate majandusühing MTÜ Liivimaa Lihaveis esitas 2010. aasta veebruaris Eesti-Läti programmi 2007–2013 raames taotluse rahastamaks projekti, mille eesmärk on „luua uus toode ja kaubamärk, mis põhineb erinevatel Eesti ja Läti rohumaadel kasvatatud veiste lihal”.
22. MTÜ Liivimaa Lihaveis esitatud projekt läbis esimese valikumenetluse staadiumi, milles see tunnistati tehniliselt abikõlblikuks. Seejärel suunati projekt kvaliteedi hindamisele, mille viis läbi JTS, kes esitas projektide paremusjärjestuse Seirekomiteele. JTS saatis 19. aprillil 2010 MTÜ‑le Liivimaa Lihaveis kirja, milles andis teada, et tema taotlus on läbinud esimese valikumenetluse etapi ja see on tunnistatud tehniliselt abikõlblikuks. Lisaks teavitati MTÜ‑d Liivimaa Lihaveis sellest, et JTS asub kvaliteedi hindamisele, kuid „lõpliku otsuse” teeb Seirekomitee 29. juunil 2010.
23. Seirekomitee ei kiitnud 28. ja 29. juunil 2010 toimunud kohtumisel MTÜ Liivimaa Lihaveis abitaotlust heaks. MTÜ‑d Liivimaa Lihaveis teavitati sellest Seirekomitee otsusest JTS 7. juuli 2010. aasta kirjaga.
24. MTÜ Liivimaa Lihaveis pöördus menetluse algatamiseks 1. novembril 2010 Tartu Halduskohtusse, paludes tühistada Seirekomitee otsuse taotluse rahuldamata jätmise kohta ning teha Seirekomiteele ettekirjutus kaebaja projektitaotluse uueks läbivaatamiseks ja seadusega kooskõlas oleva haldusotsuse vastuvõtmiseks.
25. Tartu Halduskohus tagastas vaidlustatud otsuse peale esitatud kaebuse 21. septembri 2011. aasta määrusega, leides et vaidlustatud otsus ei ole haldusakt, mis kuuluks vaidlustamisele halduskohtus. StS § 1 lõigete 3 ja 5 koosmõjus on välistatud haldusmenetluse seaduse kohaldamine Eesti-Läti programmi 2007–2013 projektidele. Tartu Halduskohtu hinnangul võib programmi dokumentatsioonis kindlaksmääratud otsustusprotsessi erisusi arvestades järeldada, et seadusandja soovis, et siseriikliku haldusmenetluse seaduse sätted ei oleks Seirekomiteele kohaldatavad, kuna Seirekomitee on rahvusvaheline komitee, mitte haldusorgan.
26. Lisaks asus Tartu Halduskohus seisukohale, et isegi juhul, kui Seirekomitee otsust saaks käsitada haldusaktina, oleks tegemist halduse siseaktiga ning kaebajal puuduks sellele kaebeõigus, kuna Seirekomitee otsus iseseisvalt ei tekita, lõpeta ega muuda haldusväliste subjektide õigusi ja kohustusi.
27. Kaebaja esitas oktoobris 2011 Tartu Halduskohtu määruse peale Tartu Ringkonnakohtule määruskaebuse. Tartu Ringkonnakohus otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„(a) Kas nõukogu määruse nr 1083/2006 artikli 63 lõikega 2 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 on kooskõlas kahe liikmesriigi ühiselt asutatud seirekomisjoni töökord, nagu seda on Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee vastu võetud Programmi juhend, mis näeb ette, et Seirekomitee otsused ei kuulu edasikaebamisele [mitte üheski kohtus](10) (programmi juhendi punkti 6.6 neljas lõik: The decisions of the Monitoring Committee are not appealable at any place of jurisdiction.)?
(b) Kui vastus küsimusele a on eitav, kas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 267 lõike 1 punkti b tuleb tõlgendada selliselt, et Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee vastu võetud Programmi juhendi punkti 6.6 neljas lõik on liidu institutsiooni, organi või asutuse õigusakt, mis tuleb tunnistada kehtetuks?
(c) Kui vastus küsimusele a on eitav, siis kas Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 263 lõike 1 lauset 2 koosmõjus artikli 256 lõikega 1 ja artikliga 274 tuleb tõlgendada selliselt, et Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee otsuste peale esitatud kaebusi on pädev lahendama Euroopa Liidu Üldkohus või on selleks siseriikliku õiguse järgi pädev kohus?”
III. Analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
28. Minu hinnangul vajab liikmesriigi kohus liidu õiguse tõlgendust kahes võtmeküsimuses. Nendeks on (i) milline kohus on pädev vaidlust lahendama, kas liikmesriigi kohus või Euroopa Liidu Üldkohus; ja (ii) kas rahastamisest keeldumise otsuste kohtuliku kontrolli välistamine on käesoleva kohtuasja asjaolusid arvestades liidu õigusega kooskõlas.
29. Kõigepealt on otstarbekas märkida, et kui küsimusele b tuleks vastata jaatavalt ja kui Eesti-Läti Programmi 2007–2013 Seirekomitee otsus oleks liidu organi või asutuse õigusakt ELTL artikli 263 tähenduses, siis oleks MTÜ Liivimaa Lihaveis kaebuse läbivaatamiseks tõepoolest pädev Euroopa Liidu Üldkohus, mitte Eesti kohtud. Viimati nimetatud probleemi tõstatas liikmesriigi kohus küsimuses c. Seetõttu käsitlen ma küsimustes b ja c tõstatatud õigusküsimusi enne, kui liigun küsimuse a juurde, mis puudutab Programmi juhendi punkti 6.6 kooskõla liidu õigusega.
B. Vastus küsimustele b ja c
30. Nagu eespool juba märgitud, on Seirekomitee, mille loomist nõuavad määrused nr 1080/2006 ja 1083/2006, asutatud Läti ja Eesti vahel sõlmitud lepingu tingimuste kohaselt. Määrus nr 1080/2006 on territoriaalse koostöö programmidele kohaldatav eriseadus.(11) Määruse nr 1080/2006 artikli 19 lõikes 3 on ka sätestatud, et seirekomitee või talle alluv juhtkomitee „vastutab […] ka tegevuste valimise eest ”. See säte on vaidluse lahendamise seisukohalt keskse tähtsusega, kuivõrd kõnealune programm kuulub Euroopa territoriaalse koostöö alla ega ole hõlmatud määruse nr 1083/2006 artikli 63 lõikega 2, kuigi viimati nimetatud sättele on viidatud eelotsuse küsimuses a.
31. Kohtuistungil selgitati, et seda lepingut ei sõlmitud rahvusvaheliste lepingute sõlmimist ja ratifitseerimist käsitlevate õigusnormide alusel. Selle puhul näib olevat tegemist dokumendiga, mida on kirjeldatud kui rahvusvahelist halduslepingut.(12) Harv ei ole olukord, kus naaberriikide ametiasutused lepivad omavahel kokku teatavate praktiliste ülesannete täitmises või tehnilise või halduskoostöö elluviimises, ilma et seejuures läbitaks formaalset lepingu sõlmimise menetlust. Niisuguste, sageli ühis- või segatöögruppide või komisjonide või muude sarnaste organite loomist eeldavate lepingute laad on rahvusvahelises avalikus õiguses hägune. (13)
32. Olenemata sellest, mille alla Seirekomitee õiguslik laad rahvusvahelises või liikmesriigi õiguses liigitatakse, ei ole minu arvates mingil juhul kahtlust selles, et Seirekomitee ei ole liidu institutsiooni asutus või organ ELTL artikli 263 tähenduses, mistõttu on välistatud selle kuulumine Euroopa Liidu Üldkohtu pädevusse.
33. Mis puudutab esimest neist kahest kategooriast, siis Seirekomitee lihtsalt ei ole Euroopa Liidu „institutsioon”. Liidu institutsioonidena on ELL artiklis 13 määratletud Euroopa Parlament, Euroopa Ülemkogu, nõukogu, Euroopa Komisjon, Euroopa Liidu Kohus, Euroopa Keskpank ja kontrollikoda.
34. Sellegipoolest lisab Lissaboni lepinguga vastu võetud ELTL artikli 263 esimese lõigu teine lause liidu esmasesse õigusesse uue sätte, mille kohaselt kontrollivad liidu kohtud ka liidu organite või asutuste niisuguste õigusaktide seaduslikkust, mille eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi kolmandatele isikutele.(14) Nagu Üldkohus on märkinud, ei saa ELTL artikli 263 lõike 1 sõnastusest tuletada, et iga liidu organisatsioonilisse ülesehitusse või selle juurde kuuluvat üksust või struktuuri võib ainuüksi selle asjaolu tõttu pidada liidu organiks või asutuseks.(15)
35. Seetõttu peavad selleks, et ELTL artikli 263 see osa oleks üksusele kohaldatav, olema täidetud teatavad tingimused. Üksus peab olema asutatud liidu õigusaktiga, millega talle antakse juriidilise isiku staatus, ja ta peab kuuluma liidu eelarves kajastuvasse Euroopa Liidu institutsioonilisse ja haldusstruktuuri.(16)
36. Nende tingimuste täidetuse kohta on mõned selgepiirilised näited. Ma pean siinkohal silmas üksusi, mis on asutatud liidu asutustena, kellel on juriidilise isiku staatus, nagu näiteks Siseturu Ühtlustamise Amet,(17) Ühenduse Sordiamet,(18) Euroopa Lennundusohutusamet,(19) ja Euroopa Kemikaaliamet.(20) Need on täpselt seda liiki asutused, mida ELTL artikkel 263, mille sõnastus erineb EÜ artikli 230 sõnastusest, nähti ette hõlmama.(21) On aga juhtumeid, mis ei ole nii selgepiirilised, näiteks Euroopa koolide õiguslik süsteem, mis on ainulaadne (sui generis) ja seisab eraldi Euroopa Liidu ja liikmesriikide õigussüsteemidest.(22)
37. Niisuguse juhtumiga ei ole siiski tegemist Seirekomitee puhul, mille asutajateks olid Eesti ja Läti ühiselt, ja mitte Euroopa Liit liidu õigusakti teel. Samuti ei ole ühegi liidu meetmega antud Seirekomiteele juriidilise isiku staatust. Institutsioonilise struktuuri seisukohalt vaadelduna ei ole tal Euroopa Liidu üldeelarves eraldi eelarverida ja talle ei ole liidu õigusaktiga eraldatud eraldi eelarvet. Selle asemel rahastatakse teda vahenditest, mille Euroopa Liit ja liikmesriigid on eraldanud rakenduskavale vastavalt struktuurifonde reguleerivatele liidu õiguse sätetele. Vaidlustatud otsuse tegemist ei saa omistada komisjonile, mistõttu ei saa tekkida küsimust, kas komisjon oleks Üldkohtus õige kostja.(23)
38. Nagu komisjon kohtuistungil kinnitas, on määruse nr 1080/2006 artikli 14 lõikes 1 muu hulgas sätestatud, et rakenduskavas osalevad liikmesriigid määravad ühe korraldusasutuse, ühe sertifitseerimisasutuse ja ühe auditeerimisasutuse. On ilmne, et selle normi eesmärk on välistada lünki seoses vastutusega liidu vahendite kasutamise eest rohkem kui ühte liikmesriiki hõlmavate regionaalsete rahastamiskavade rakendamisel.
39. Kohtuliku kontrolli seisukohalt tähendab see paratamatult, et selle ühe korraldusasutuse otsuseid on põhimõtteliselt pädevad läbi vaatama selle liikmesriigi kohtud, kus korraldusasutus asub. Minu hinnangul peaks see norm kehtima niisugustele ühisprogrammi organitele nagu Seirekomitee ja JTS niivõrd, kui need otsused saavad iseseisvalt tekitada õiguslikke tagajärgi.
40. Teisisõnu on äsja liidu õigusele antud tõlgendust arvestades raske ette kujutada, kuidas Seirekomiteed saaks riigi tasandil käsitada välismaa asutusena või rahvusvahelise organisatsioonina, millele kohtute pädevus ei laiene. See on oluline, sest haldusmenetluse seaduse § 8 lõige 1 näib välistavat Eesti halduskohtute pädevuse laienemise niisugustele asutustele.(24)
41. See tõlgendus väldib ka kohtualluvusega seotud probleeme. Minu hinnangul ei takista Seirekomitee liikmete eri kodakondsus komitee otsuste kohtulikku kontrolli, kuna kontrollimise ese on selle organi otsus, nii nagu see on määratletud kohaldavates liidu õigusaktides ja programmi dokumentides. Seda ei mõjuta asjaolu, et Seirekomitee otsused tehakse komitee Eestist ja Lätist pärit liikmete konsensuse tulemusel.
42. Seetõttu panen ette mitte nõustuda Läti valitsuse arumentidega, mille kohaselt võiks see, kui Euroopa Kohus peaks leidma, et Seirekomitee otsused alluvad kohtu kontrollile, viia Läti ja Eesti haldusasjade kohtualluvuse konfliktini, võttes arvesse, et Seirekomiteesse kuulub liikmeid mõlemast riigist. Nagu komisjon kohtuistungil märkis, leppisid rakenduskava osapooled kokku Eesti kohtualluvuses nii seoses finantsraamistiku kui ka ülalkirjeldatud programmi organitega. Need üksikasjad kajastuvad Eesti-Läti programmis 2007–2013.
43. Seetõttu tuleks eelotsuse küsimustele b ja c anda ühine vastus, et Seirekomitee otsused ei ole liidu asutuse või organi otsused ELTL artikli 263 mõttes ja Seirekomitee otsuste peale esitatud kaebuste läbivaatamiseks ja lahendamiseks on pädevad Eesti kohtud, mitte Euroopa Liidu Üldkohus.
44. Põhimõtteliselt võib see lahendus panna Lätist pärit rahastustaotlejad paratamatute keeleprobleemide ja Eesti õigussüsteemi mittetundmise tõttu raskesse olukorda. On kahetsusväärne, et asjaomased liikmesriigid ei kaalunud Beneluxi kohtu sarnase piiriülese kohtu loomist Seirekomitee rahastamisotsuste seaduslikkuse kontrollimiseks. Lisaks ei takistanud minu hinnangul miski liikmesriike kokku leppimast, et Läti kohtud on pädevad Seirekomitee niisuguste otsuste läbivaatamiseks, mis on adresseeritud üksnes Läti ettevõtjatele ja elanikele.
C. Vastus küsimusele a
1. Sissejuhatavad märkused
45. Esiteks on vajalik täpsustada, milline harta artikli 47 osa on käesolevas asjas arutusel. Sarnaselt Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „inimõiguste konventsioon”) artikli 6 lõikega 1 viitab harta artikkel 47 hulgale erinevatele õigustele, mis omavad õigusemõistmisel suurt tähtsust. Nende hulka kuuluvad õigus asja õiglasele ja erapooletule arutamisele, mis peab toimuma mõistliku aja jooksul, ja tõhusate õiguskaitsevahendite kasutamise võimalust, kui nimetada neist ainult mõned. Käesoleva kohtuasja toimikust ilmneb, et vaidlus puudutab õiguse pöörduda kohtusse väidetavat rikkumist, kuivõrd programmi juhend välistab kõnealuse otsuse kohtuliku kontrolli täielikult.(25)
46. Esimese küsimusega soovib Tartu Ringkonnakohus sisuliselt selgitust, kas Seirekomitee toimis kooskõlas harta artikliga 47, kui ta võttis määruse nr 1083/2006 artikli 63 lõike 2 alusel vastu oma töökorra ja välistas oma otsuste kohtuliku kontrolli. Nagu aga märgitud eespool, on Euroopa territoriaalset koostööd puudutavates vaidlustes – nagu seda on käesolev vaidlus – asjassepuutuvaks sätteks määruse nr 1080/2006 artikli 19 lõige 3, mitte aga määruse nr 1083/2006 artikli 63 lõige 2.
47. Nagu ma juba mainisin, on käesoleva kohtuasja tuumaks küsimus, kas programmi juhendi punktis 6.6 ette nähtud keeld – ja juhul, kui Tartu Halduskohtu seisukoht on õige, siis ka Eesti õigus – rikub õigust pöörduda kohtusse. Nagu tagapool on selgitatud, on harta artikli 47 see osa samamoodi siduv ka liikmesriigi kohtutele, pannes neile kohustuse järgida tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtteid, mis on samuti asjassepuutuvad. Esimesena nimetatud põhimõte paneb liikmesriikidele kohustuse tagada, et õiguskaitsevahendid ja menetlusnormid, mille abil saab rakendada liidu õigusest tulenevaid õigusi, ei muuda nende õiguste rakendamist tegelikkuses võimatuks või ülemäära raskeks. Teisena nimetatud põhimõtte kohaselt ei tohi liikmesriigi õiguskaitsevahendid ja menetlusnormid olla vähem soodsad analoogsetele, kuid puhtalt siseriiklikele nõuetele kohaldatavatest.(26) Minu hinnangul peaks tõhususe ja võrduse põhimõtted koondama harta artikli 47 alla.(27)
48. Euroopa Liit põhineb õigusriigi põhimõttel, nii et liikmesriigid ega liidu institutsioonid ei saa vältida selle kontrollimist, kas nende võetud meetmed on kooskõlas põhiseaduslike alustega(28) ehk Euroopa Liidu lepinguga, Euroopa Liidu toimimise lepinguga ja hartaga. Vastupidi probleemidele, mille Läti esindaja tõi kohtuistungil esile seoses piiriüleste meetmete kohtuliku kontrolli võimaldamisega, peaks liidu programmi rakendamisel minu arvates olema mõeldamatu vältida mis tahes kohtulikku kontrolli lihtsalt rohkem kui ühe liikmesriigi osalemise tõttu.
49. Eespool toodud juhiseid arvestades on eelotsusetaotluse esitanud siseriikliku kohtu ülesanne otsustada, kas see, kuidas kohtulik kontroll on käesoleval juhul korraldatud, on kooskõlas harta artikliga 47 tagatud õigusega pöörduda kohtusse. Liidu õiguse seisukohalt on liikmesriigi kohtul vabadus kohaldada siseriiklikke õiguskaitsevahendeid ja menetlusnorme, tingimusel et järgitakse tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtteid. Kuna vaidlus puudutab liidu õiguse kohaldamist, hõlmavad siseriikliku kohtu jaoks siduvad sisulised alused lisaks liikmesriigi haldusõiguses ette nähtud kohtusse pöördumise alustele õiguse üldpõhimõtteid ja põhiõigusi.(29)
50. Lisaks ei takista liidu õigus minu arvates liikmesriikidel kohtusse pöördumise ja kohtuliku kontrolli võimaldamist leebematel tingimustel võrreldes liidu õigusega, tingimusel et see ei takista liidu õiguse tõhusat kohaldamist. See kehtib nii kaebeõiguse andmise tingimuste kui vaidlustatavate aktide kindlaksmääramise kriteeriumide suhtes.(30)
51. Selleks et õigesti mõista liidu õiguse üldpõhimõtete ja harta artikli 47 rolli käesolevas kohtuasjas, tuleb teha vahet kahel küsimusel: nimelt (i) kas MTÜ Liivimaa Lihaveis poolt Eesti-Läti programmile esitatud rahastamistaotluse tagasilükkamine on õiguslikult siduv, ja (ii) millises haldusmenetluse etapis see toimus. Teisisõnu, milline oli seejuures otsustav samm? Esimese küsimuse puhul on harta artikkel 47 otseselt asjassepuutuv, teises küsimuses on liikmesriikidel menetlusautonoomia, mida piiravad liidu õigusest tulenevad tõhususe ja võrdväärsuse üldpõhimõtted, kusjuures viimati nimetatud põhimõte väljendab üldisemat diskrimineerimiskeelu põhimõtet.
2. Harta artikkel 47 ja õigus pöörduda kohtusse
52. Oluline on meeles pidada, et vastavalt ELL artikli 6 lõikele 1 on harta Euroopa Liidu esmase õiguse osa. Sellest lähtuvalt tuleb kõiki liidu õigusnorme, seal hulgas määruse nr 1080/2006 artikli 19 lõiget 3, tõlgendada kooskõlas hartaga tagatud õigustega.(31)
53. Euroopa Kohus on märkinud, et kontrollides, kas kohtusse pöördumise õigust on rikutud, kaalub Euroopa Inimõiguste Kohus „kas […] seatud piirangud ei ole kahjustanud selle õiguse olemust, kas nendega taotletakse õiguspärast eesmärki ning kas kasutatud vahendite ja taotletava eesmärgi vahel on mõistlik proportsionaalne suhe”.(32) Kuna põhikohtuasjas vaidluse all olev väidetav kohtusse pöördumise õiguse piirang on absoluutne, on vaja väga kaalukaid põhjusi, et liikmesriigi niisugune meede oleks põhjendatud.
54. On selge, et Eesti ja Läti on kava kohaldamisel ja rakendamisel kohustatud järgima harta artikliga 47 tagatud õigust pöörduda kohtusse. Samuti on see põhiõigus siduv Seirekomiteele endale. Meenutan, et kohtusse pöördumise õiguse välistava programmi juhendi võttis vastu Seirekomitee ise.
55. Olen sügavalt veendunud, et niisugusel muul kui seadusandlikul organil nagu Seirekomitee ei saa olla õigust välistada oma otsuste kohtulik kontroll nii, et see oleks pädevatele siseriiklikele kohtutele siduv. Siis ei oleks täidetud „seaduses sätestatuse” kriteerium, mis on hartaga tunnustatud õiguste piiramise korral nõutav.(33) Seega juhul, kui käesolevas asjas on võimalik õiguspäraselt viidata mingile erandile kohtusse pöördumise õigusest, peab see olema selgelt sätestatud Eesti seaduses, mitte programmi juhendis.
56. Niisiis kinnitab harta artikkel 47 väljakujunenud kohtupraktikat, mille kohaselt peavad rakendusvolitustega siseriiklike ametiasutuste otsused liidu rahastamisest keeldumise kohta alluma kohtulikule kontrollile.(34)
3. Harta artikkel 47 ning tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtted
57. Nagu ma juba märkisin, on eelotsusetaotluse esitanud kohtu autonoomia menetluse ja õiguskaitsevahendite osas piiritletud tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtetega. Nagu öeldud punktis 47, kuuluvad need nõuded minu hinnangul nüüd harta artikli 47 alla.
58. Sellel taustal tuleb hinnata, kas Seirekomitee otsus on iseseisev vaidlustatav akt või ainult sisemenetluslik samm enne, kui korraldusasutus teeb lõpliku otsuse. Teise võimaluse korral tuleb arvestada asjaoluga, et vastavalt programmi juhendile (punkt 6.7) on viimane samm ERF raha eraldamisel toetuslepingu sõlmimine korraldusasutuse ja heakskiidetud projekti juhtpartneri vahel. Teisisõnu on võimalik, et otsustusprotsessis ei anta ühtki haldusakti klassikalises tähenduses, vaid sõlmitakse eraõiguslik või haldusõiguslik leping korraldusasutuse ja juhtpartneri vahel.
59. Abiks võib olla meenutus, et liidu tasandil tuleb selleks, et teha kindlaks, kas haldusakt toob kaasa märgatava muutuse kaebaja õiguslikus olukorras, lähtuda pigem vaidlustatud akti sisust(35) kui vormist(36), ja ühtlasi tuleb arvesse võtta asjakohaseid õiguslikke taustsuhteid(37).
60. Aktidega, mis on küll võetud ettevalmistavas menetluses, kuid tähistavad põhimenetluse ühe eraldiseisva etapi lõppu ja tekitavad õiguslikke tagajärgi,(38) kaasneb seetõttu õigus pöörduda kohtusse. Väärib märkimist, et Euroopa Kohus on võtnud seisukoha konkreetselt seoses liidu organite niisuguste otsuste õiguslike tagajärgedega, mis kõrvaldavad teatavad liidu rahastuse taotlejad mitmeetapilise valikumenetluse varastes etappides. Euroopa Kohus on leidnud, et loetelude koostamisel võivad olla õiguslikud tagajärjed, kuna see võib tähendada mõnede ettevõtjate väljajätmist nendest loeteludest ja seega jätta nad ilma võimalusest lepingutes osaleda.(39)
61. Tahaksin siinkohal lisada, et kaasaegses mitmeetapilises haldusotsuste tegemise protsessis võib tulemuseks olla mitte ainult haldusakt, vaid ka haldus- või eraõiguslik leping ametiasutuse ja eraõigusliku isiku vahel. Niisugusest lepingust ei tarvitseta edututele taotlejatele teatada või see võib neile isegi kättesaamatu olla.(40) Teisisõnu, niisugustel asjaoludel võib otsus, millega rahastamistaotlus objektiivselt tagasi lükatakse, olla tehtud enne lepingu sõlmimist. Järeldan, et niisugustel asjaoludel peab taotlejal olema võimalik see rahuldamatajätmine kohtus vaidlustada, välja arvatud juhul, kui mitterahastamise otsuse vastu on võimalik kasutada muid õiguskaitsevahendeid kui halduskaebus.(41)
62. Eelotsusetaotluses ei ole antud ülevaadet haldusmenetlust ja halduskohtumenetlust käsitlevatest asjakohastest liikmesriigi õiguse sätetest. Seetõttu ei ole võimalik hinnata, millised õiguskaitsevahendid ja edasikaebamise kord on olemas vastavas puhtalt siseriiklikus raamistikus. Nagu ma olen aga juba märkinud, peab rahastamistaotluse rahuldamata jätmise korral saama kasutada õiguskaitsevahendit ja õiguskaitsevahend peab vastama tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtetest tulenevatele tingimustele. Liikmesriigi õiguskorras peab leiduma „eraldiseisev kaebeõigus” liikmesriigi sätete liidu õigusele vastavuse kontrollimiseks vähemalt juhul, kui muud liikmesriigi õiguses olemasolevad õiguskaitsevahendid ei taga tõhusat kohtulikku kaitset.(42)
63. Seoses tõhususe põhimõttega on Euroopa Kohus järjekindlalt leidnud, et selleks, et kindlaks teha, kas liikmesriigi õigusnorm muudab liidu õiguse rakendamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, tuleb analüüsida selliseid tegureid nagu sätte asukoht menetluses tervikuna, menetluse kulg ja eripära tervikuna ja „siseriikliku õigussüsteemi aluseks olevad põhimõtted nagu kaitseõiguse tagamine, õiguskindluse põhimõte ja menetluse nõuetekohane läbiviimine”.(43) Sellest tulenevalt peab liikmesriigi kohus selle hindamisel, kas Seirekomitee otsus on vaidlustatav akt, kaaluma, kas lisaks halduskaebusele leidub alternatiivseid õiguskaitsevahendeid, mis pakuks tõhusat õiguskaitset.
64. Seoses võrdväärsuse põhimõttega valmistab mulle muret see, et Eestis näib kohtuliku kontrolli alt olevat välja jäetud ainult Euroopa territoriaalse koostöö programmidest tulenev rahastamine. See näib tekitavat erilise ja piirava õiguskaitsevahendite süsteemi, mis ei ole kohaldatav analoogsetele puhtalt siseriiklikele (antud juhul Eesti) kaebustele. Selle kontrollimine, kas võrdväärsuse põhimõtet on rikutud, on aga liikmesriigi kohtu ülesanne.(44)
4. Liidu õiguse üldpõhimõtetega nõutava kohtuliku kontrolli ulatus
65. Lõpetuseks tahaksin käsitleda Seirekomitee poolt rahuldamata jäetud taotlused esitanud taotlejatele võimaldatava kohtuliku kontrolli ulatust.
66. Minu arvates on rahastamisotsus, mille MTÜ Liivimaa Lihaveis vaidlustas, lõppastmes diskretsiooniotsus selles mõttes, et isegi taotlejatel, kelle puhul rahastamise kriteeriumid ja tingimused on täidetud, ei ole subjektiivset õigust rahastamisele. See on nii sellepärast, et nõuetele vastavaid taotlusi võib olla rohkem kui rahastamisvahendeid. Teine võimalus on, et ühtegi võistlevat projekti ei tarvitseta tingimata tunnistada toetuse vääriliseks, isegi kui nende puhul on täidetud formaalsed ja tehnilised valikukriteeriumid.
67. See tähendab, et isegi kui MTÜ Liivimaa Lihaveis projekt täitis kõik Euroopa territoriaalse koostöö programmis ette nähtud valikukriteeriumid, võidakse rahastamisest siiski keelduda.
68. Järgmiseks, minu arvates peab liikmesriigi kohus arvesse võtma tõsiasja, et Seirekomiteele on siduvad samad kriteeriumid, mis on kohaldatavad liidu institutsioonidele nende kaalutlusõiguse kasutamisel. Sellega seoses on leitud, et „ühenduse õiguskorraga tagatud õiguste järgmine haldusmenetluses on veelgi suurema tähtsusega. Muu hulgas kuulub nende tagatiste hulka pädeva institutsiooni kohustus uurida hoolikalt ja erapooletult kõiki üksikjuhtumi olulisi asjaolusid ning puudutatud isiku õigus esitada oma seisukohad ja saada kohaselt põhjendatud otsus. Üksnes nii saab Euroopa Kohus kontrollida, kas faktilised ja õiguslikud asjaolud, millest kaalutlusõiguse teostamine sõltub, on täidetud”.(45) Minu hinnangul on need tegurid osaks hea halduse kohustusest, mis on nüüd sätestatud harta artiklis 41.
69. Sellega aga piirdubki kohtuliku kontrolli ulatus, mida liikmesriigi kohus peab liidu õiguse alusel teostama.(46)
70. Seetõttu teen ettepaneku vastata küsimusele a, et olenemata kahe liikmesriigi Euroopa Regionaalarengu Fondi tegevuse raames ühiselt asutatud seirekomitee eeskirjadest, nagu seda on Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee vastu võetud programmi juhend, mille kohaselt ei ole selle komisjoni otsused edasikaevatavad, nõuavad tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte ja harta artikkel 47, et taotlejal, kelle määruste nr 1080/2006 ja nr 1083/2006 alusel esitatud rahastamistaotlus on rahuldamata jäetud, peab olema võimalus vaidlustada see rahuldamatajätmine programmi juhtimise eest vastutava liikmesriigi pädevas kohtus. Liikmesriigi kohtu ülesandeks on otsustada, milliste liikmesriigi õiguse menetlusnormide ja põhimõtete alusel peab kohtusse pöördumine sellises kontekstis toimuma, võttes arvesse võrdväärsuse ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtteid.
D. Ajaline kehtivus
71. Ma ei leia põhjust nõustuda Läti valitsuse seisukohaga, et kohtuotsuse ajaline kehtivus peaks olema piiratud ex nunc (välja arvatud Seirekomiteed puudutavate asjade puhul, mida kohtud juba menetlevad) tulenevalt asjaolust, et liikmesriikide eelarvetele langeks täiendav koormus, kui kohtuotsustele antaks ex tunc kehtivus. Läti valitsus on lisaks väitnud, et kui kohtuotsuse ajalist kehtivust ei piirata, võib seoses Seirekomitee juba täidetud otsustega tekkida kaebuste laine.
72. Enne kui Euroopa Kohus astub erakorralise sammu ja piirab kohtuotsuse ajalist kehtivust, peab olema täidetud kaks tingimust: nimelt peavad huvitatud isikud olema toiminud heauskselt ja peab valitsema oluliste häirete oht juhul, kui kohtuotsuse ajalist kehtivust ei piirata.(47)
73. Mis puudutab tingimust, et huvitatud isikud peavad olema toiminud heauskselt, siis oleksid Eesti ja Läti valitsus ja iseäranis Seirekomitee pidanud olema teadlikud liidu õiguses kehtivast tõhusa kohtuliku kaitse nõudest, kui nad töötasid välja eeskirju, mida kohaldatakse otsuste tegemisel Euroopa territoriaalse koostöö raames.
74. Seoses oluliste häirete tekkimise ohu tingimusega on Euroopa Kohus selgitanud, et liikmesriigil eelotsuse tõttu tekkida võivad finantstagajärjed iseenesest ei ole kunagi õigustanud niisuguse kohtuotsuse ajalise kehtivuse piiramist.(48) Veelgi enam, kuna kellelgi ei saa olla subjektiivset õigust saada Euroopa Regionaalarengu Fondist toetust, siis ei tulene sellest, et liikmesriigil tekivad Euroopa Kohtu tõlgenduse tõttu tingimata finantstagajärjed.
75. Neil asjaoludel ei ole käesolevas asjas millegagi põhjendatud kõrvalekaldumine põhimõttest, et liidu õigust tõlgendava kohtuotsuse kehtivus ulatub kuupäevani, mil tõlgendatav õigusnorm jõustus.
IV. Ettepanek
76. Eelnevatest kaalutlustest lähtudes teen ettepaneku vastata Tartu Ringkonnakohtu küsimustele järgmiselt:
Küsimus a
Tõhusa kohtuliku kaitse põhimõte ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 nõuavad, et taotlejal, kelle Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1080/2006, mis käsitleb Euroopa Regionaalarengu Fondi ja millega tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1783/1999, ja nõukogu 11. juuli 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1083/2006, millega nähakse ette üldsätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi ja Ühtekuuluvusfondi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1260/1999, alusel esitatud rahastamistaotlus on rahuldamata jäetud, peab olema võimalus vaidlustada see rahuldamatajätmine programmi juhtimise eest vastutava liikmesriigi pädevas kohtus. Liikmesriigi kohtu ülesandeks on otsustada, millises otsustamisprotsessi etapis vaidlustatav akt vastu võeti ja milliste liikmesriigi õiguse menetlusnormide ja põhimõtete alusel peab kohtusse pöördumine sellises kontekstis toimuma, võttes arvesse võrdväärsuse ja tõhusa kohtuliku kaitse põhimõtteid.
Küsimused b ja c
Kahe liikmesriigi Euroopa Regionaalarengu Fondi tegevuse raames ühiselt asutatud seirekomitee nagu Eesti-Läti programmi 2007–2013 Seirekomitee otsused ei ole liidu asutuse või organi otsused ELTL artikli 263 mõttes ning selliste seirekomiteede otsuste peale esitatud kaebuste läbivaatamiseks ja lahendamiseks on pädevad liikmesriigi kohtud, mitte Euroopa Liidu Üldkohus.