CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 14 noiembrie 2018(1)
Cauza C‑465/17
Falck Rettungsdienste GmbH,
Falck A/S
împotriva
Stadt Solingen,
cu intervenția:
Arbeiter‑Samariter‑Bund Regionalverband Bergisch Land e.V.,
Malteser Hilfsdienst e.V.,
Deutsches Rotes Kreuz, Kreisverband Solingen
[cerere de decizie preliminară formulată de Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunalul Regional Superior din Düsseldorf, Germania)]
„Procedură preliminară – Contracte de achiziții publice – Directiva 2014/24/UE – Excluderi specifice pentru contractele de servicii – Servicii de apărare civilă, de protecție civilă și de prevenire a pericolelor – Organizații sau asociații nonprofit – Servicii de ambulanță”
1. Conform articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24/UE(2), aceasta nu este aplicabilă contractelor de achiziții publice care au ca obiect anumite servicii de apărare civilă, de protecție civilă și de prevenire a pericolelor prestate de organizații sau de asociații nonprofit.
2. Prin intermediul prezentei trimiteri preliminare, se solicită să se stabilească dacă excluderea respectivă vizează „serviciile de ambulanță” și modul în care trebuie interpretată noțiunea „organizație sau asociație nonprofit”. În ceea ce privește această noțiune, litigiul privește eventualul impact al legislațiilor statelor membre în stabilirea limitelor sale.
I. Cadrul normativ
A. Dreptul Uniunii
Directiva 2014/24/UE
3. În considerentele (28) și (118) ale acesteia se arată că:
„(28) Prezenta directivă nu ar trebui să se aplice anumitor servicii de urgență atunci când sunt prestate de organizații sau asociații nonprofit, întrucât caracterul special al acestor organizații ar fi greu de menținut în cazul în care furnizorii de servicii ar fi selectați în conformitate cu procedurile prevăzute de prezenta directivă. Cu toate acestea, excluderea nu ar trebui să depășească strictul necesar. Prin urmare, ar trebui să se precizeze în mod explicit că serviciile de ambulanță pentru transportul pacienților nu ar trebui să fie excluse. În acest context, este necesar, prin urmare, să se precizeze că Grupa 601 CPV [«Vocabularul comun privind achizițiile publice»] «Servicii de transport terestru» nu include serviciile de ambulanță, care sunt incluse în clasa 8514 CPV. Prin urmare, ar trebui să se clarifice că serviciile, care fac obiectul codului 85143000-3 al CPV și care cuprind în mod exclusiv servicii de ambulanță pentru transportul pacienților, ar trebui să facă obiectul regimului specific stabilit pentru servicii sociale și de altă natură (denumit în continuare «regimul moderat»). Prin urmare, contractele mixte de furnizare a serviciilor de ambulanță în general ar face, de asemenea, obiectul regimului moderat, dacă valoarea serviciilor de ambulanță pentru transportul pacienților ar fi mai mare decât valoarea celorlalte servicii de ambulanță.
[…]
(118) Pentru a asigura continuitatea serviciilor publice, prezenta directivă ar trebui să permită ca participarea la procedurile de achiziții pentru anumite servicii în domeniile serviciilor de sănătate, sociale și culturale să poată fi rezervată organizațiilor care au la bază faptul că sunt deținute de angajați sau faptul că aceștia participă în mod activ la guvernanța acestora, precum și organizațiilor existente, cum ar fi cooperativele pentru participarea la furnizarea acestor servicii utilizatorilor finali. Ca domeniu de aplicare, prezenta dispoziție este limitată exclusiv la anumite servicii de sănătate, sociale și servicii conexe, anumite servicii în domeniul educației și al formării, bibliotecă, arhive, muzee și alte servicii culturale, servicii sportive și servicii la domiciliu și nu este destinată să acopere niciuna dintre excluderile prevăzute de prezenta directivă. Astfel de servicii ar trebui să facă doar obiectul regimului moderat.”
4. Conform articolului 10 din Directiva 2014/24, aceasta nu se aplică contractelor de achiziții publice de servicii care au ca obiect:
„[…]
(h) servicii de apărare civilă, protecție civilă și prevenirea pericolelor(3) prestate de organizații sau asociații nonprofit și care intră sub incidența codurilor CPV 75250000-3, 75251000-0, 75251100-1, 75251110-4, 75251120-7, 75252000-7, 75222000-8, 98113100-9 și 85143000-3 cu excepția serviciilor de ambulanță pentru transportul pacienților;
[…]”
5. Articolul 76 prevede:
„(1) Statele membre instituie norme naționale pentru atribuirea contractelor care fac obiectul prezentului capitol, în scopul garantării faptului că autoritățile contractante respectă principiul transparenței și al egalității de tratament pentru operatorii economici. Statele membre au libertatea de a stabili normele procedurale aplicabile, atât timp cât aceste norme permit autorităților contractante să țină seama de specificul serviciilor în cauză.
(2) Statele membre se asigură că autoritățile contractante pot să țină seama de nevoia de a asigura calitatea, continuitatea, accesibilitatea, prețurile convenabile, disponibilitatea și caracterul cuprinzător al serviciilor, de nevoile specifice ale diferitelor categorii de utilizatori, inclusiv ale grupurilor dezavantajate și vulnerabile, de implicarea și responsabilizarea utilizatorilor, precum și de inovare. De asemenea, statele membre pot prevedea ca alegerea furnizorului de servicii să se facă pe baza ofertei care prezintă cel mai bun raport preț‑calitate, ținându‑se seama de criteriile de calitate și de durabilitate ale serviciilor sociale.”
6. La articolul 77 se arată că:
„(1) Statele membre pot prevedea faptul că autoritățile contractante pot rezerva dreptul organizațiilor de a participa la proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice destinate exclusiv serviciilor de sănătate, sociale și culturale menționate la articolul 74, care sunt cuprinse în codurile CPV 75121000-0, 75122000-7, 75123000-4, 79622000-0, 79624000-4, 79625000-1, 80110000-8, 80300000-7, 80420000-4, 80430000-7, 80511000-9, 80520000-5, 80590000-6, de la 85000000-9 la 85323000-9, 92500000-6, 92600000-7, 98133000-4, 98133110-8.
(2) O organizație menționată la alineatul (1) îndeplinește toate condițiile următoare:
(a) obiectivul său este urmărirea unei misiuni în domeniul serviciilor publice, legată de prestarea serviciilor menționate la alineatul (1);
(b) profiturile sunt reinvestite în vederea realizării obiectivului organizației. În cazul în care profiturile sunt distribuite sau redistribuite, acest lucru ar trebui să se bazeze pe considerente legate de participare;
(c) structurile de conducere sau de capital ale organizației care execută contractul se bazează pe principiul participării angajaților la capital sau necesită participarea activă a angajaților, a utilizatorilor sau a părților interesate și
(d) organizației nu i‑a fost atribuit un contract pentru serviciile în cauză de către autoritatea contractantă respectivă, în temeiul prezentului articol, în ultimii trei ani.
[…]”
B. Dreptul național
7. Conform articolului 107 alineatul 1 punctul 4 prima teză din Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen(4), această lege nu este aplicabilă atribuirii contractelor de achiziții publice care au ca obiect servicii de apărare civilă, de protecție civilă și de prevenire a pericolelor prestate de organizații sau de asociații nonprofit și care intră sub incidența codurilor CPV 7520000-3, 75251000-0, 75251100-1, 75251110-4, 75251120-7, 75252000-7, 75222000-8, 98113100-9 și 85143000-3, cu excepția serviciilor de ambulanță pentru transportul pacienților.
8. Prin această dispoziție, legiuitorul german a transpus în dreptul național articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24, însă a adăugat o a doua parte, care prevede următoarele:
„Organizații sau asociații nonprofit în sensul prezentului punct sunt în special organizațiile de ajutor care, conform legislației naționale sau a landului, sunt recunoscute drept organizații de protecție civilă și de apărare civilă.”
9. În conformitate cu articolul 2 alineatul 1 din Gesetz über den Rettungsdienst sowie die Notfallrettung und den Krankentransport durch Unternehmer(5), serviciile de ambulanță includ salvarea de urgență, transportul de bolnavi și îngrijirea unui număr mare de răniți sau bolnavi în cazul unor catastrofe.
10. Articolul 2 alineatul 2 prima teză din RettG NRW prevede că salvarea de urgență constă în aplicarea, la locul urgenței, a măsurilor pentru salvarea vieții pacienților aflați în situație de urgență, în asigurarea condițiilor pentru transportul acestora și în evitarea unor vătămări mai grave, prin transportarea lor cu un vehicul sanitar cu medic de urgență sau cu o ambulanță la un spital dotat cu mijloace adecvate pentru o îngrijire mai completă.
11. În temeiul articolului 2 alineatul 3 din RettG NRW, serviciul de transport de bolnavi are misiunea de a acorda îngrijire specializată persoanelor bolnave, rănite sau care au nevoie de ajutor, dar care nu intră în domeniul de aplicare al alineatului 2 al acestui articol, și de a le transporta sub îngrijirea unui personal calificat, printre altele cu ambulanța.
12. Articolul 26 alineatul 1 a doua teză din Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz(6) prevede că sunt apte să participe la îndeplinirea misiunilor menționate în legea respectivă în special Arbeiter‑Samariter‑Bund, Deutsche Lebensrettungsgesellschaft, Deutsches Rotes Kreuz (Crucea Roșie Germană), Johanniter‑Unfall‑Hilfe și Malteser‑Hilfsdienst.
13. Articolul 18 alineatul 1 prima teză și alineatul 2 din Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz(7) prevede:
„1. Organizațiile de ajutor private pot participa în cazul unor accidente și stări de urgență publice, operațiuni de mare amploare și catastrofe, dacă au declarat autorității supreme de supraveghere că sunt disponibile să participe, iar aceasta a stabilit aptitudinea lor generală în acest sens și necesitatea participării (organizații de ajutor recunoscute). […]
2. În ceea ce privește organizațiile menționate la articolul 26 alineatul 1 a doua teză din [ZSKG] […], nu este necesară nici declararea disponibilității de participare, nici stabilirea aptitudinii generale.”
II. Situația de fapt și întrebările preliminare
14. În luna martie 2016, orașul Solingen (Germania) a decis să reînnoiască atribuirea contractelor de servicii municipale de ambulanță pentru o perioadă de 5 ani(8). În loc să publice anunțul privind atribuirea contractului, municipalitatea respectivă a invitat patru organizații de ajutor să își depună ofertele. La final, aceasta a atribuit în favoarea a două dintre aceste organizații (Arbeiter‑Samariter‑Bund și Malteser Hilfdienst) câte unul dintre cele două loturi în care era împărțit contractul.
15. Falck Rettungsdienste și Falck, întreprinderi care prestează servicii de ambulanță și de îngrijire a bolnavilor, au formulat o contestație la Vergabekammer Rheinland (Camera pentru Achiziții Publice din Renania, Germania) prin care au susținut că atribuirea contractelor ar fi trebuit efectuată în conformitate cu procedurile de achiziții publice prevăzute de dreptul Uniunii.
16. La 19 august 2016, camera respectivă a respins contestația, întrucât a considerat că este aplicabil articolul 107 alineatul 1 punctul 4 din GWB.
17. Decizia a fost atacată la Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunalul Regional Superior din Düsseldorf, Germania), care adresează Curții de Justiție, cu titlu preliminar, următoarele întrebări:
„1) Asistența și îngrijirea medicală de urgență acordate pacienților într‑o ambulanță [Rettungswagen] de un asistent medical de urgență/paramedic și asistența și îngrijirea medicală acordate într‑o ambulanță pentru transportul pacienților […] de un paramedic/salvator cu instruire paramedicală constituie «servicii de apărare civilă, protecție civilă și prevenirea pericolelor» în sensul articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24/UE, care intră sub incidența codului CPV 7525000-7 (servicii de salvare) și a codului CPV 85143000-3 (servicii de ambulanță pentru transportul pacienților)?
2) Articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24[…] poate fi interpretat în sensul că «organizațiile și asociațiile nonprofit» sunt în special organizații de ajutor care, potrivit dreptului național, sunt recunoscute ca organizații de apărare civilă și de protecție civilă?
3) «Organizațiile sau asociațiile nonprofit» în sensul articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24[…] sunt organizații sau asociații al căror obiectiv constă în îndeplinirea unor misiuni de interes general, care nu au scop lucrativ și care reinvestesc eventualul profit pentru atingerea obiectivului organizației?
4) Transportul unui pacient într‑o ambulanță și acordarea asistenței medicale de către un paramedic/personal salvator cu instruire paramedicală («transport calificat de bolnavi») constituie un «serviciu de ambulanță pentru transportul pacienților» în sensul articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24/UE, care nu se încadrează în excepție și pentru care este aplicabilă Directiva 2014/24?”
III. Procedura în fața Curții și pozițiile părților
18. Cererea de decizie preliminară a fost înregistrată la grefa Curții la 2 august 2017. Au prezentat observații scrise Arbeiter‑Samariter‑Bund, Falck Rettungsdienste, Malteser Hilfsdienst, Crucea Roșie Germană, orașul Solingen, guvernele german, norvegian și român, precum și Comisia Europeană. Toți aceștia, cu excepția guvernelor norvegian și român, au participat la ședința publică desfășurată la 5 septembrie 2018.
19. Falck Rettungsdienste susține, cu caracter preliminar, că articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24 este incompatibil cu dreptul primar, deoarece stabilește o excepție bazată pe un criteriu personal, iar nu material. Prin urmare, se impune o interpretare a dispoziției respective în conformitate cu reglementările Uniunii, precum și clarificarea condițiilor prevăzute de dreptul primar pentru atribuirea directă a contractelor în favoarea asociațiilor nonprofit.
20. Potrivit Falck Rettungsdienste:
– la prima întrebare preliminară trebuie să se răspundă negativ. Ea este în favoarea unei interpretări restrictive a excepției, conform căreia prevenirea pericolelor se limitează la situațiile de urgență de mare amploare și foarte grave;
– răspunsul la a doua întrebare preliminară trebuie să fie de asemenea negativ, deoarece, conform legislației germane, recunoașterea statutului organizațiilor de protecție civilă și de apărare civilă nu depinde de aspectul dacă acestea sunt nonprofit;
– a treia întrebare preliminară trebuie să primească de asemenea un răspuns negativ, întrucât cerințele prevăzute de legislația națională în vederea definirii organizațiilor nonprofit nu sunt conforme cu jurisprudența Curții;
– la cea de a patra întrebare preliminară trebuie să se răspundă afirmativ, astfel cum rezultă din modul de redactare a articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24 și a considerentului (28) al acesteia.
21. Orașul Solingen:
– în ceea ce privește prima întrebare preliminară, susține o interpretare a noțiunii „prevenirea pericolelor” care să cuprindă orice acțiune menită să împiedice expunerea unui drept la riscuri și/sau la prejudicii, ceea ce ar include transportul calificat cu ambulanța;
– referitor la a doua întrebare preliminară, arată că referirea legiuitorului german la asociațiile de utilitate publică nu este decât o „mențiune specială”, care nu împiedică alte entități să invoce calitatea lor de „organizații nonprofit” în sensul Directivei 2014/24;
– ca răspuns la a treia întrebare preliminară, consideră că această noțiune nu implică decât îndeplinirea dezinteresată a unor misiuni de serviciu public;
– propune să se răspundă la a patra întrebare preliminară în sensul că excepția de la excepție prevăzută la articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24 nu vizează serviciile de transport calificat cu ambulanța. În special, intervențiile de urgență și transportul calificat formează o unitate organizațională care necesită un tratament unificat.
22. Arbeiter‑Samariter‑Bund împărtășește în esență opinia orașului Solingen în ceea ce privește prima, a treia și a patra întrebare preliminară. Referitor la a doua întrebare, susține că legiuitorul național și‑a exercitat puterea de apreciere atunci când a transpus în dreptul național noțiunea de organizație nonprofit. Aceleași teze sunt susținute și de Malteser Hilfsdienst.
23. Crucea Roșie Germană, care începe prin a‑și exprima dezacordul față de observațiile preliminare formulate de Falck Rettungsdienste, adoptă o poziție similară cu cea a orașului Solingen în ceea ce privește prima și a treia întrebare preliminară. Referitor la a doua întrebare, subliniază, asemenea Arbeiter‑Samariter‑Bund, că statele membre dispun de o marjă de apreciere în definirea organizațiilor nonprofit. În privința celei de a patra întrebări, susține că transportul calificat de pacienți reprezintă un element esențial atât al apărării civile și al protecției civile, cât și al prevenirii pericolelor. În opinia sa, transportul respectiv intră în domeniul de aplicare material al excepției în litigiu.
24. În opinia guvernului german:
– referitor la prima întrebare preliminară, este necesară o interpretare extensivă a noțiunii „prevenirea pericolelor”, care să includă asistența acordată pacienților aflați într‑o situație individuală de urgență și de accident, spre deosebire de situațiile în care se produc prejudicii de mare amploare, specifice mai degrabă apărării civile și protecției civile;
– în ceea ce privește a doua întrebare preliminară, acesta împărtășește poziția adoptată de orașul Solingen și subliniază că noțiunea de organizație nonprofit trebuie interpretată în lumina considerentului (28) al Directivei 2014/24. „Caracterul special” al acestei organizații poate fi determinat numai în conformitate cu cadrul juridic și material al statului membru în care organizațiile respective își îndeplinesc misiunile;
– în privința celei de a treia întrebări preliminare, susține că legiuitorul național a limitat natura nonprofit a organizațiilor, pe de o parte, la intervenția, pentru binele și siguranța cetățenilor, în prevenirea pericolelor în care nu este implicată poliția și în apărarea civilă și protecția civilă și, pe de altă parte, la încredințarea în mare parte a misiunilor lor personalului voluntar, ceea ce determină consecințe similare cu cele existente în cazul în care s‑ar aplica criterii diferite sau suplimentare;
– a patra întrebare trebuie să primească un răspuns negativ, având în vedere diferența dintre transportul simplu de pacienți și transportul calificat cu ambulanța.
25. Guvernul norvegian:
– susține că serviciile de prevenire a pericolelor nu se limitează la cele prestate în cazul catastrofelor majore, ci includ situații precum cea descrisă de instanța de trimitere în cuprinsul primei întrebări preliminare, care, în opinia sa și ca răspuns la a patra întrebare, nu constituie un „serviciu de ambulanță pentru transportul pacienților”;
– în ceea ce privește a doua și a treia întrebare preliminară, susține că noțiunea de organizație nonprofit trebuie să facă obiectul unei interpretări autonome și că poate include o organizație recunoscută ca atare de dreptul național, dacă respectă interpretarea respectivă. Cu toate acestea, aprecierea naturii nonprofit a unei organizații variază în funcție de diversele tradiții ale statelor membre, în sarcina cărora ar trebui să revină, în principiu, aprecierea respectivă, fără să li se impună o definiție mai extinsă decât cea care rezultă din „interpretarea naturală” a directivei. Conform acesteia, organizațiile nonprofit își asumă misiuni de serviciu public, nu au scop comercial și reinvestesc eventualul profit în vederea îndeplinirii obiectivelor asumate.
26. Guvernul român s‑a pronunțat numai cu privire la prima și la a patra întrebare preliminară, pe care le‑a examinat împreună. În opinia sa, serviciile de apărare civilă, de protecție civilă și de prevenire a pericolelor ar include atât asistența acordată grupurilor în situații extreme, cât și cea oferită persoanelor a căror viață sau sănătate este amenințată de riscuri obișnuite. Conform interpretării articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24 în lumina considerentului (28) al acesteia, accentul se pune exclusiv pe noțiunea de transport, iar nu pe tipul de personal de salvare sau pe asistența primită în timpul transportului.
27. Din această perspectivă, serviciile de ambulanță cuprind atât activitățile medicale de urgență, cât și pe cele de transport medical neasistat care nu sunt de urgență. În cadrul primei categorii, nu există nicio diferență între transportul cu ambulanța cu un medic sau un asistent medical de urgență și transportul cu ambulanța cu un paramedic sau cu un salvator cu instruire paramedicală, deoarece ambele servicii implică elemente de natură medicală de urgență și se circumscriu obiectivului final de prevenire a pericolelor. În cadrul celei de a doua categorii, în schimb, se prestează servicii cu ambulanțe neechipate pentru intervenții medicale de urgență numai prin intermediul unui conducător auto, motiv pentru care acestea nu sunt incluse în domeniul apărării civile și al protecției civile sau al prevenirii pericolelor.
28. Potrivit Comisiei:
– în ceea ce privește prima întrebare preliminară, prevenirea pericolelor nu se limitează la situațiile de urgență excepționale sau la pericolele care afectează grupuri mari de persoane;
– a doua și a treia întrebare preliminară trebuie supuse unei analize comune, din care rezultă un răspuns negativ și, respectiv, unul afirmativ. Organizațiile nonprofit nu trebuie să fie în mod obligatoriu cele care, conform dreptului național, sunt recunoscute ca fiind de utilitate publică, ci mai degrabă cele care reunesc caracteristicile enumerate în cuprinsul celei de a treia întrebări adresate de instanța de trimitere;
– în ceea ce privește a patra întrebare preliminară, excepția și excepția de la excepție de la articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24 diferă în funcție de aspectul dacă contractul prevede exclusiv transportul pacienților sau include și servicii precum îngrijirea medicală în timpul transportului. Distincția trebuie realizată la momentul alegerii procedurii de achiziții publice, iar nu într‑o situație de urgență sau în timpul transportului pacientului.
IV. Analiză
29. Întrebările adresate de instanța de trimitere privesc stabilirea condițiilor care trebuie îndeplinite de un serviciu de ambulanță pentru a fi inclus sau exclus din domeniul de aplicare al Directivei 2014/24. Aceste condiții se referă: a) la însăși natura serviciului respectiv, apreciat în mod obiectiv, și b) la o caracteristică personală specifică sau subiectivă a entității care îl prestează, care trebuie să fie o organizație sau o asociație nonprofit.
30. Prima și a patra întrebare preliminară adresate de instanța de trimitere se referă la activitatea obiectivă a serviciului de ambulanță. În principiu, acesta din urmă este exclus din domeniul de aplicare al Directivei 2014/24 numai dacă, deși poate fi încadrat în categoria „servicii de apărare civilă, protecție civilă și prevenirea pericolelor”, nu se limitează la un simplu „servici[u] de ambulanță pentru transportul pacienților”. Acesta face parte din excepția de la excepție și, prin urmare, este supus regulilor generale în materia achizițiilor publice.
31. A doua și a treia întrebare preliminară vizează calitatea subiectivă a entității care prestează serviciul de ambulanță, care trebuie să fie în mod obligatoriu o „organizație sau asociație nonprofit”. Se pune în discuție în special problema dacă aceasta este o noțiune autonomă a dreptului Uniunii.
Cu privire la serviciul de ambulanță în contextul Directivei 2014/24 (prima și a patra întrebare preliminară)
32. Instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă în categoria „servicii de apărare civilă, protecție civilă și prevenirea pericolelor” sunt incluse următoarele două servicii specifice:
– asistența și îngrijirea medicală de urgență acordate într‑o ambulanță („Rettungswagen”) pacienților care sunt victimele unui accident sau ale unui eveniment similar („Notfallpatienten”), „de către un asistent medical de urgență/paramedic”;
– asistența și îngrijirea medicală acordate pacienților într‑o ambulanță pentru transportul bolnavilor („Krankentransportwagen”) „de către un paramedic/salvator cu instruire paramedicală”.
33. Cu toate că cele două servicii au în comun „asistența și îngrijirea” pacienților, acestea sunt diferite din perspectiva naturii „urgente”, care este specifică doar primului, atât în ceea ce privește caracteristicile vehiculului, cât și situația persoanei îngrijite. Pentru acest motiv, în primul caz este vorba despre un „vehicul de salvare”, în timp ce în al doilea este vorba despre unul „pentru transport”.
34. Instanța de trimitere are certitudinea că serviciile menționate „nu sunt […] de apărare civilă și nici de protecție civilă”(9). În opinia sa, care coincide cu cea a participanților la procedură, serviciile respective ar putea, „cel mult”(10), să intre în sfera noțiunii „prevenirea pericolelor”.
35. Directiva 2014/24 nu definește „prevenirea pericolelor” și nici nu face trimitere în mod expres la dreptul statelor membre pentru a‑i determina sensul. Prin urmare, potrivit jurisprudenței Curții, se impune să se considere că noțiunea respectivă trebuie să primească, în întreaga Uniune, o interpretare autonomă și uniformă(11).
36. Pentru a defini noțiunea autonomă căreia trebuie să îi corespundă „prevenirea pericolelor”, este necesar să se pornească de la modul de redactare a articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24. În această privință, este aproape inevitabilă menționarea articolului 196 TFUE, care, astfel cum a subliniat Falck Rettungsdienste, utilizează expresia „prevenirea riscurilor” în domeniul „protecției civile” pentru a face referire la „catastrofe naturale sau provocate de om”(12). Astfel, ar rezulta ideea că serviciile de îngrijire în situații de risc individual nu pot fi încadrate în expresia respectivă.
37. Cu toate acestea, considerăm că, așa cum, la articolul 196 TFUE, prevenirea riscurilor este asociată cu protecția civilă(13), articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24 o definește drept o activitate cu caracteristici proprii, care nu trebuie neapărat să se identifice cu protecția civilă.
38. Astfel, la articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24, prevenirea pericolelor este menționată separat față de protecția civilă și de apărarea civilă, ceea ce impune interpretarea sa drept activitate autonomă. În mod contrar, după cum subliniază instanța de trimitere, serviciile de prevenire a pericolelor ar reprezenta întotdeauna servicii de apărare civilă sau de protecție civilă(14).
39. Autonomia conceptuală a prevenirii pericolelor ar rezulta tocmai din opoziția cu protecția civilă și cu apărarea civilă în sensul de activități axate pe gestionarea catastrofelor, a căror întindere afectează un număr considerabil de persoane. Spre deosebire de aceste situații cu efecte colective, prevenirea pericolelor la care face referire Directiva 2014/24 ar fi cea care vizează persoane aflate într‑o situație specială de pericol.
40. Or, această interpretare, care este susținută de instanța de trimitere, întâmpină o dificultate. După cum a subliniat Falck Rettungsdienste(15), termenul „prevenire”, în sensul său cel mai comun, denotă anticiparea unui risc sau a unui pericol. Prin urmare, acesta implică o protecție preventivă, iar nu reactivă față de riscul produs sau de prejudiciul ocazionat prin materializarea unui pericol.
41. Dacă nu depășim această dificultate semantică, serviciul de ambulanță în litigiu în prezenta procedură ar fi exclus, aproape din principiu, din domeniul de aplicare al noțiunii „prevenirea pericolelor”. Numai în mod foarte forțat s‑ar putea interpreta că transportul răniților sau al bolnavilor cu ambulanța nu reprezintă altceva decât o prevenire a riscului ca, în cazul neasigurării transportului respectiv, starea de sănătate a acestora să se înrăutățească.
42. Interpretarea sistematică a articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24 permite totuși depășirea rezervelor rezultate din interpretarea literală. Dispoziția nu exclude din domeniul de aplicare al Directivei 2014/24, cu caracter general și în abstract, toate „serviciile de apărare civilă, protecție civilă și prevenirea pericolelor”, ci numai pe cele care intră sub incidența anumitor coduri CPV.
43. Printre aceste coduri există unele care pot fi încadrate în noțiunea de prevenire în sens propriu sau strict(16) și altele care, fiind în esență mai degrabă reactive decât preventive (de exemplu, „serviciile de salvare”)(17), pot fi prestate atât în situații catastrofale, cât și în cazul unor prejudicii sau pericole individuale.
44. În cazul în care, astfel cum susține Falck Rettungsdienste(18), noțiunile „apărare civilă, protecție civilă și prevenirea pericolelor” constituie „criterii materiale” pentru delimitarea, dintre toate serviciile incluse în CPV menționate la articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24, a celor prestate în cazul unor catastrofe, consecința ar fi că singurele „servicii de salvare” din CPV 75252000-7 excluse din domeniul de aplicare al directivei ar fi cele care vizează un număr mare de persoane, iar nu cele realizate cu ocazia intervențiilor de salvare în beneficiul unei singure persoane.
45. Or, printre codurile CPV menționate la articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24, figurează tocmai codul 85143000-3, aferent „serviciilor de ambulanță”. În acest caz, nu ar exista vreun inconvenient în a aplica „criteriul material” invocat de Falck Rettungsdienste și în a concluziona că excluderea prevăzută la dispoziția respectivă vizează numai serviciile de ambulanță în cazul unor catastrofe.
46. Cu toate acestea, articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24 delimitează serviciile de ambulanță într‑un mod care nu numai că nu respectă „criteriul material” respectiv, ci mai degrabă îl contrazice.
47. Articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/14, prin faptul că prevede că sunt excluse din domeniul de aplicare al acestuia „serviciile de apărare civilă, protecție civilă și prevenirea pericolelor […] care intră sub incidența codurilor [CPV 85143000-3 (servicii de ambulanță)], cu excepția serviciilor de ambulanță pentru transportul pacienților”(19), indică în mod explicit o excepție care, dacă s‑ar aplica criteriul conform căruia dispoziția face referire numai la situații catastrofale, ar fi inutilă, astfel cum susține guvernul german(20).
48. Legiuitorul a considerat că este necesar să facă referire la „servicii de ambulanță pentru transportul pacienților”, deoarece, altfel, serviciile respective ar trebui considerate incluse în excepția prevăzută la articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24 (CPV 85143000-3). Și este evident că simplul transport de pacienți nu corespunde unei situații catastrofale, în care este vorba mai degrabă despre persoane rănite sau vătămate decât despre pacienți, persoane care nu trebuie transportate pur și simplu, ci în regim de urgență în cele mai bune condiții medicale.
49. Această concluzie este confirmată prin interpretarea teleologică a dispoziției respective. Din această perspectivă, este deosebit de relevant considerentul (28) al Directivei 2014/24, în care se arată că aceasta „nu ar trebui să se aplice anumitor servicii de urgență atunci când sunt prestate de organizații sau de asociații nonprofit, întrucât caracterul special al acestor organizații ar fi greu de menținut în cazul în care furnizorii de servicii ar fi selectați în conformitate cu procedurile prevăzute de prezenta directivă”.
50. Există două aspecte ale acestui enunț pe care le considerăm semnificative. Pe de o parte, faptul că legiuitorul face referire la „anumite servicii de urgență” și, pe de altă parte, faptul că identificarea serviciilor respective se realizează prin trimitere la „organizațiile sau asociațiile nonprofit”, al căror „caracter special” trebuie menținut. Pentru a stabili limitele excepției, se are în vedere mai degrabă entitatea care prestează serviciul decât amploarea situației în care trebuie să intervină.
51. Cu alte cuvinte, fie că este vorba despre o situație individuală de urgență sau despre o situație care implică prejudicii de amploare, ceea ce este relevant este că a intervenit una dintre urgențele gestionate în mod obișnuit de organizațiile sau de asociațiile nonprofit. Obiectivul acestei dispoziții a Directivei 2014/24 constă în menținerea organizațiilor respective, a căror existență ar putea fi amenințată în cazul în care ar trebui supuse procedurilor de achiziții publice menționate în directivă.
52. În concluzie, nu este necesar să se determine dacă urgențele sunt specifice unei situații catastrofale sau unui pericol individual (un accident de circulație, incendiul unei locuințe), ci să se identifice urgențele care constituie obiectul principal al organizațiilor nonprofit care, în mod tradițional, își desfășoară activitatea în domeniul îngrijirii medicale și chiar umanitare.
53. În acest sens, astfel cum subliniază instanța de trimitere, „[o]rganizațiile și asociațiile nonprofit nu prestează numai servicii în domeniul apărării civile și al protecției civile, [ci] își desfășoară activitatea de asemenea și înainte de toate în domeniul serviciului de salvare în beneficiul cotidian al particularilor”(21).
54. În măsura în care intenția exprimată în considerentul (28) se reflectă, din punct de vedere normativ, în articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24, considerăm că expresiile „servicii de apărare civilă, protecție civilă și prevenirea pericolelor” utilizate la acest articol trebuie considerate echivalente cu „serviciile de urgență” menționate în considerentul respectiv și, prin urmare, în vederea identificării lor, trebuie să se facă referire la „organizațiile sau asociațiile nonprofit”.
55. În realitate, considerentul (28) anticipează excepția pe care, în sensul prezentei cauze, o instituie articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24 în ceea ce privește serviciile de ambulanță prestate de organizații sau de asociații nonprofit atunci când gestionează urgențe care reprezintă, în mod obișnuit, obiectul lor de activitate.
56. În considerentul respectiv, se arată că excluderea serviciilor de urgență prestate de organizațiile nonprofit „nu ar trebui să depășească strictul necesar” și că „ar trebui să se precizeze în mod explicit că serviciile de ambulanță pentru transportul pacienților nu ar trebui să fie excluse”.
57. Prin urmare, problema este că trebuie să se facă distincție între serviciul de ambulanță pentru gestionarea unei urgențe și simplul transport de pacienți cu ambulanța. Această problemă este ridicată în cea de a patra întrebare preliminară, atunci când se solicită să se stabilească dacă „transportul unui pacient într‑o ambulanță în cazul asistenței medicale acordate de un paramedic/personal salvator cu instruire paramedicală” – pe care îl califică drept „transport calificat de pacienți” – poate fi considerat „serviciu de ambulanță pentru transportul pacienților” în sensul articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24.
58. Intenția legiuitorului a fost de a limita excepția respectivă (cu alte cuvinte, excluderea din regimul comun al Directivei 2014/24) la serviciile de urgență(22). În mod simetric, prin faptul că acesta face referire la „serviciil[e] de ambulanță pentru transportul pacienților” ca la o excepție de la excepție, supune serviciile respective procedurilor de achiziții publice (moderate) în cazul în care acestea nu urmăresc gestionarea unei situații de urgență, ci numai asigurarea transportului unui pacient cu ambulanța.
59. Prin această abordare, Directiva 2014/24 nu este aplicabilă serviciilor generale de ambulanță care, dincolo de îndeplinirea unei simple funcții de transport, oferă o prestație medicală sau sanitară adecvată pentru îngrijirea corespunzătoare a pacienților aflați în situații de urgență. Cu alte cuvinte, pentru a furniza un serviciu pe care niciun alt mijloc de transport alternativ nu îl poate asigura.
60. Considerentul (28), după ce subliniază că inaplicabilitatea Directivei 2014/24 nu trebuie extinsă la „serviciil[e] de ambulanță pentru transportul pacienților”, are grijă să sublinieze că serviciile respective „ar trebui să facă obiectul regimului specific stabilit pentru servicii sociale și de altă natură (denumit în continuare «regimul moderat»)”. Pentru a face posibilă aplicarea regimului moderat, considerentul respectiv menționează că transportul de pacienți cu ambulanța nu este inclus în grupa aferentă „servicii[lor] de transport terestru”(23), supusă regimului general al directivei.
61. Astfel, coexistă:
– „servici[i] de ambulanță” în general (aflate sub incidența codului 851430000-3), care nu sunt incluse în domeniul de aplicare al Directivei 2014/24, și
– „servicii de ambulanță pentru transportul pacienților”, incluse într‑o secțiune specială din directiva respectivă, și anume cea privind regimul moderat(24). Dacă nu ar fi incluse în secțiunea respectivă, acestea ar putea fi încadrate, având în vedere natura lor, în secțiunea „transport terestru”.
62. Cu alt cuvinte, dacă eliminăm „transportul” ca element inerent serviciului de ambulanță, în CPV 85143000-3 (cu alte cuvinte, în serviciul care este exclus din domeniul de aplicare al Directivei 2014/24) nu mai rămâne decât componenta care prezintă un caracter predominant medical. Indiferent dacă serviciul respectiv este furnizat de un medic, de un asistent medical sau de un paramedic, ceea ce este important, în opinia noastră, este că se acordă îngrijirea indispensabilă pentru ca transportul pacientului să se desfășoare într‑un mod în care, odată cu transferul său (urgent) la un centru medical, să i se asigure în cel mai scurt timp posibil îngrijirea medicală necesară pentru menținerea sa în viață, pentru sănătatea sa și pentru integritatea sa. Cu alte cuvinte, pentru a gestiona o situație de urgență, deoarece, după cum am menționat, excluderea prevăzută de Directiva 2014/24 vizează, conform considerentului (28) al acesteia, numai „serviciile de urgență”.
63. Plecând de la aceste premise, putem analiza cele două ipoteze speciale prezentate de instanța de trimitere.
64. Prima ipoteză vizează transportul cu asistența și îngrijirea medicală urgente al pacienților care au fost victimele unui accident sau al unui eveniment similar („Notfallpatienten”), efectuat cu o ambulanță („Rettungswagen”) „de către un asistent medical de urgență/paramedic”. În opinia noastră, aceste servicii pot fi încadrate fără prea mari dificultăți în codul CPV 85143000-3 (servicii de ambulanță) și, prin urmare, se poate concluziona că nu intră sub incidența Directivei 2014/24, cu condiția să revină în sarcina unei organizații sau a unei asociații nonprofit.
65. A doua ipoteză (a patra întrebare preliminară) se referă la asistența și la îngrijirea medicală acordate pacienților într‑o ambulanță pentru transportul bolnavilor („Krankentransportwagen”) „de un paramedic/un salvator cu instruire paramedicală”. Prin urmare, este vorba despre „transportul unui pacient cu ambulanța”, chiar dacă acesta este îngrijit de profesioniștii respectivi. În opinia noastră, în acest caz, nu există o urgență propriu‑zisă: pacienții pot avea nevoie de cineva care să îi însoțească în vehicul pentru a fi transportați, fără să necesite îngrijiri medicale de urgență(25). Prin urmare, trebuie să se aplice excepția de la excepție prevăzută la articolul 10 litera (h) in fine din Directiva 2014/24.
Cu privire la noțiunea de organizație nonprofit în contextul Directivei 2014/24 (a doua și a treia întrebare preliminară)
66. La fel ca în cazul noțiunii „prevenirea riscurilor”(26), pentru a stabili ce reprezintă „organizațiile sau asociațiile nonprofit” la care se referă articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24, trebuie să utilizăm o noțiune autonomă și uniformă în întreaga Uniune.
67. Guvernul german susține că determinantă nu este atât noțiunea „organizație sau asociație nonprofit”, cât noțiunea „caracterul special” al acestor entități, a cărui „menținere” este urmărită de Directiva 2014/24 prin excluderea lor din domeniul său de aplicare [considerentul (28)].
68. Potrivit guvernului respectiv, pentru a determina în ce constă acest caracter special, este necesar să ne raportăm la cadrul normativ și material al statului în care aceste organizații își desfășoară activitatea, deoarece statele membre le pot identifica mai bine pe cele care se încadrează în noțiunea respectivă(27). În opinia sa, există două hotărâri ale Curții care confirmă că respectarea dreptului național este esențială atunci când se apreciază natura nonprofit a unei organizații(28).
69. Cu toate acesta, niciuna dintre cele două hotărâri nu a acordat statelor membre o marjă de apreciere pentru a limita definiția organizațiilor nonprofit, ci numai „pentru a stabili nivelul de protecție a sănătății publice și pentru a‑și organiza sistemul de securitate socială” și pentru a afirma, pe baza acestei împrejurări, „că recurgerea la asociațiile de voluntariat corespunde scopului social al serviciului de transport sanitar de urgență și este de natură să contribuie la controlul costurilor legate de acest serviciu”(29).
70. În realitate, noțiunea „organizație sau asociație nonprofit” este suficient de clară ca să nu mai necesite vreo marjă de apreciere. Faptul că o structură organizațională se bazează pe voluntariat poate fi un indicator al lipsei scopului său lucrativ, dar nu în mod obligatoriu. În prezenta cauză, ceea ce este relevant este ca entitățile care prestează serviciile respective să fie efectiv lipsite de scop lucrativ. Prin urmare, este suficient să utilizăm interpretarea literală a termenului „[…] nonprofit”.
71. Instanța de trimitere propune o definiție pe care o considerăm rezonabilă(30). Ar fi vorba despre organizații care desfășoară o activitate prin care „nu se urmărește obținerea unui profit”, ci care se exercită „în beneficiul publicului larg, fără ca prin aceasta să se obțină un câștig de natură economică”(31).
72. În realitate, „în beneficiul publicului larg” și „îndeplinirea unor misiuni de interes general” – expresii utilizate în a treia întrebare preliminară – sunt noțiuni redundante: considerentul (28) al Directivei 2014/24 face referire la organizații sau la asociații nonprofit care prestează servicii de urgență, cu alte cuvinte care îndeplinesc, prin însăși natura lor, un obiectiv de interes public.
73. Astfel cum am menționat, este determinant ca organizațiile sau asociațiile care prestează serviciile la care fac referire considerentul (28) al Directivei 2014/24 și articolul 10 litera (h) din aceasta să nu urmărească obținerea unui profit prin intermediul activității de îngrijire(32).
74. În opinia noastră, în afară de această caracteristică, organizațiile și asociațiile respective nu trebuie să mai îndeplinească și condițiile prevăzute la articolul 77 alineatul (2) din Directiva 2014/24.
75. Conform alineatului (1) al articolului respectiv, autoritățile contractante din statele membre pot rezerva dreptul anumitor organizații de a participa la proceduri de atribuire destinate exclusiv anumitor servicii sociale, culturale și de sănătate(33), dacă îndeplinesc condițiile enumerate la alineatul (2).
76. Niciuna dintre condițiile respective nu include lipsa scopului lucrativ, ci, mai degrabă, una dintre ele se bazează pe o ipoteză contrară, astfel cum este cazul celei privind distribuirea profiturilor, în temeiul căreia se impune ca organizațiile menționate la alineatul (1) să repartizeze profiturile pe „considerente legate de participare”(34).
77. Prin urmare, considerăm că particularitatea unei organizații sau asociații nonprofit constă chiar în faptul că nu urmărește obținerea de profituri și că, în cazul în care le obține în mod circumstanțial – cu alte cuvinte, fără să urmărească acest lucru în mod intenționat –, le alocă îndeplinirii obiectivului său social. În prezenta cauză, acesta ar consta în prestarea serviciilor medicale de urgență.
78. Legea națională prevede că „[o]rganizații sau asociații nonprofit în sensul [excluderii prevăzute la articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24] sunt în special organizațiile de ajutor care, conform legislației naționale sau a landului, sunt recunoscute drept organizații de protecție civilă sau de apărare civilă”(35).
79. În opinia guvernului german, dispoziția respectivă nu instituie un numerus clausus de organizații în privința cărora se aplică excepția prevăzută la articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24. Recunoașterea acestora drept „organizații de ajutor” nu ar constitui, așadar, o condiție obligatorie pentru ca o entitate nonprofit să beneficieze de excepția respectivă(36).
80. Cu toate acestea, în prezenta cauză, nu este neapărat necesar ca legea națională să permită recunoașterea drept entități nonprofit a organizațiilor care se încadrează în definiția „organizație sau asociație nonprofit” în sensul articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24(37), ci ca aceasta să atribuie calitatea respectivă organizațiilor care nu corespund noțiunii menționate.
81. Astfel, după cum arată instanța de trimitere, „[r]ecunoașterea ca organizații de protecție civilă și de apărare civilă în conformitate cu dreptul național nu este condiționată în mod necesar de aspectul dacă organizația este nonprofit”(38).
82. Dacă aceasta ar fi situația – aspect care trebuie determinat de instanța națională –, recunoașterea, în conformitate cu dreptul național, drept organizație de ajutor nu ar fi suficientă pentru a considera că o organizație sau o asociație este nonprofit în sensul articolului 10 litera (h) din Directiva 2014/24. Pentru a avea această din urmă calitate, este necesar ca organizația sau asociația respectivă să nu urmărească obținerea de profituri și ca, în cazul în care le obține în mod circumstanțial, să le aloce îndeplinirii obiectivului lor social.
V. Concluzie
83. În temeiul considerațiilor prezentate, propunem Curții să răspundă Oberlandesgericht Düsseldorf (Tribunalul Regional Superior din Düsseldorf, Germania) după cum urmează:
„Articolul 10 litera (h) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE trebuie interpretat în sensul că:
– transportul urgent al pacienților cu o ambulanță, în care asistența și îngrijirea sunt prestate de un asistent medical de urgență/paramedic, trebuie calificat drept «serviciu de ambulanță» (codul CPV 85143000-3), a cărui achiziție publică poate să nu fie supusă procedurilor prevăzute de Directiva 2014/24, cu condiția ca acesta să fie prestat de o organizație sau de o asociație nonprofit;
– în cazul în care transportul pacienților nu este urgent și este efectuat cu un vehicul pentru transportul bolnavilor de un paramedic/salvator cu instruire paramedicală, acesta trebuie calificat drept serviciu de «transport al unui pacient cu ambulanța», care nu face obiectul excepției aplicabile «serviciilor de ambulanță» în general;
– «organizații sau asociații nonprofit» sunt cele care nu urmăresc obținerea de profituri și, în cazul în care le obțin în mod circumstanțial, le alocă îndeplinirii obiectivului lor social. Pentru a avea această calitate, nu este suficient ca ele să fie organizații de ajutor recunoscute de dreptul național.”