SENTENZA DEL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA DELL’UNIONE EUROPEA
(Seconda Sezione)
19 giugno 2013
Causa F‑89/11
Charles Dieter Goetz
contro
Comitato delle regioni dell’Unione europea
«Funzione pubblica – Funzionari – Responsabilità extracontrattuale – Ricorso per risarcimento danni – Ricevibilità – Dies a quo del termine per agire – Indagine dell’OLAF – Indagine amministrativa – Procedimento disciplinare dinanzi alla commissione di disciplina – Obbligo dell’amministrazione di agire con diligenza – Durata di un procedimento disciplinare – Responsabilità a seguito dell’avvio di un procedimento disciplinare concluso senza sanzioni»
Oggetto: Ricorso, proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE, applicabile al Trattato CEEA in forza del suo articolo 106 bis, con il quale il sig. Goetz chiede, in sostanza, la condanna del Comitato delle Regioni dell’Unione europea a risarcire, in primo luogo, il preteso danno morale da lui subito a seguito del prolungamento eccessivo dello stato di incertezza nel quale egli si è trovato dopo la formulazione di accuse nei suoi confronti, in secondo luogo, il preteso danno morale da lui subito a seguito degli errori e delle negligenze commesse dal Comitato delle regioni nello svolgimento dei procedimenti amministrativi e disciplinare che lo hanno riguardato, in terzo luogo, il preteso danno materiale da lui subito a seguito del suo pensionamento forzato e anticipato.
Decisione: Il ricorso è respinto. Il sig. Goetz sopporterà le proprie spese ed è condannato a sopportare le spese sostenute dal Comitato delle regioni dell’Unione europea.
Massime
1. Ricorso dei funzionari – Termini – Domanda di risarcimento danni rivolta a un’istituzione – Osservanza di un termine ragionevole – Durata e dies a quo del termine
(Statuto della Corte di giustizia, art. 46; Statuto dei funzionari, art. 90)
2. Funzionari – Responsabilità extracontrattuale delle istituzioni – Presupposti – Risarcimento di un danno causato a un funzionario o a un agente – Dovere di sollecitudine dell’amministrazione – Portata
(Artt. 268 TFUE, 270 TFUE e 340, secondo comma, TFUE; Statuto dei funzionari, artt. 24, 90 e 91)
3. Ricorso dei funzionari – Ricorso per risarcimento danni – Domanda diretta al risarcimento del danno morale causato dalla durata eccessiva di un procedimento disciplinare – Ricevibilità – Presupposti
(Statuto dei funzionari, artt. 90 e 91)
4. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Termini – Obbligo dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e dell’amministrazione di agire con diligenza – Valutazione – Inosservanza – Circostanze particolari – Onere della prova
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 1; Statuto dei funzionari, allegato IX)
5. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Termini – Obbligo dell’amministrazione di agire entro un termine ragionevole – Indagine preliminare all’avvio del procedimento disciplinare – Potere discrezionale dell’amministrazione – Portata
(Statuto dei funzionari, allegato IX)
6. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento dinanzi alla commissione di disciplina – Termini fissati all’allegato IX dello Statuto – Termine non perentorio
(Statuto dei funzionari, allegato IX)
7. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Procedimenti disciplinari e penali promossi contemporaneamente a proposito degli stessi fatti – Sospensione del procedimento disciplinare – Giustificazione – Domanda del funzionario interessato di attendere una decisione dell’autorità giudiziaria nei suoi confronti – Ammissibilità
(Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 25)
8. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Competenze dell’autorità che ha il potere di nomina e dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) – Portata
(Statuto dei funzionari, allegato IX, art. 3; decisione della Commissione 1999/352)
9. Ricorso dei funzionari – Atto lesivo – Nozione – Rapporto di controllo contabile interno – Esclusione
(Statuto dei funzionari, art. 90)
10. Funzionari – Regime disciplinare – Procedimento disciplinare – Avvio di un’indagine da parte dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) poi di un procedimento disciplinare da parte dell’autorità che ha il potere di nomina – Potere discrezionale – Portata – Necessità dell’esistenza di indizi seri – Rispetto del principio della presunzione d’innocenza
(Statuto dei funzionari, allegato IX)
1. Quando il capo di una domanda è strettamente risarcitorio nel senso che esso tende al risarcimento di un danno asseritamente causato da un illecito o da un’omissione che, in mancanza di ogni effetto giuridico, non sia qualificabile come atto arrecante pregiudizio, la domanda è ricevibile solo se essa è stata preliminarmente sollevata dal ricorrente in occasione di una domanda di risarcimento danni presentata dinanzi all’amministrazione entro un termine ragionevole, che dev’essere ritenuto decorrente dalla realizzazione effettiva dell’asserito danno, poi in occasione di un reclamo diretto contro la decisione di rigetto della domanda di risarcimento danni entro i termini previsti dall’articolo 90 paragrafo 2, dello Statuto.
Al riguardo, anche se il termine ragionevole dev’essere valutato in relazione alle circostanze proprie di ciascun caso e, in particolare, del valore della controversia per l’interessato, della complessità del caso e del comportamento delle parti interessate, può essere rinvenuto un elemento di paragone nel termine di prescrizione di cinque anni previsto in materia di azione per responsabilità extracontrattuale dall’articolo 46 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e ciò anche se quest’ultimo termine non trova applicazione nelle controversie tra l’Unione e i suoi dipendenti.
(v. punti 95 e 96)
Riferimento:
Corte: 19 aprile 2007, Holcim (Deutschland)/Commissione, C‑282/05 P (punto 33); 17 luglio 2008, Commissione/Cantina sociale di Dolianova e a., C‑51/05 P (punto 63)
Tribunale di primo grado: 5 ottobre 2004, Eagle e a./Commissione, T‑144/02 (punto 71)
Tribunale della funzione pubblica: 2 maggio 2007, Giraudy/Commissione, F‑23/05 (punto 69)
2. I ricorsi diretti al risarcimento di un danno causato da un’istituzione ad un funzionario o ad un agente, proposti sul fondamento dell’articolo 270 TFUE e degli articoli 90 e 91 dello Statuto, obbediscono a regole particolari e speciali rispetto a quelle che discendono dai principi generali che disciplinano la responsabilità extracontrattuale dell’Unione nel contesto dell’articolo 268 TFUE e dell’articolo 340, secondo comma, TFUE. Risulta infatti dallo Statuto, che, a differenza di qualsiasi altro soggetto, il funzionario o l’agente dell’Unione è legato all’istituzione presso la quale presta servizio da un rapporto d’impiego comportante un equilibrio di diritti ed obblighi reciproci specifici, che si manifesta nel dovere di sollecitudine dell’istituzione nei confronti dell’interessato. Ne consegue che, quando agisce in veste di datore di lavoro, l’Unione è soggetta ad una responsabilità più ampia, che si manifesta con l’obbligo di risarcire i danni causati al suo personale da qualsiasi atto illecito commesso nella sua qualità di datore di lavoro senza che sia necessario, per dimostrare la responsabilità extracontrattuale di un’istituzione nel contenzioso della funzione pubblica europea, dimostrare l’esistenza di una violazione sufficientemente rilevante o di una trasgressione manifesta e grave da parte dell’istituzione dei limiti del suo potere discrezionale.
(v. punto 98)
Riferimento:
Tribunale dell’Unione europea: 16 dicembre 2010, Commissione/Petrilli, T‑143/09 P (punto 46, e giurisprudenza ivi citata); 12 luglio 2012, Commissione/Nanopoulos, T‑308/10 P (punti 103 e 104)
3. La circostanza che il danno morale, che un funzionario fa valere in ragione della durata eccessiva di un procedimento disciplinare, non era interamente costituito alla data in cui l’interessato ha presentato la sua domanda risarcitoria non costituisce un presupposto di ricevibilità di un capo della domanda risarcitoria relativo alla durata eccessiva di un procedimento. Infatti, se così non fosse, l’amministrazione potrebbe ritardare indefinitamente la chiusura di un procedimento al fine di impedire l’insorgere della sua responsabilità per la durata eccessiva di quest’ultimo.
(v. punto 122)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 11 aprile 2006, Angeletti/Commissione, T‑394/03
4. L’amministrazione ha l’obbligo di agire con diligenza quanto tratta della situazione di una persona. Tale obbligo costituisce un principio generale del diritto dell’Unione di cui il giudice dell’Unione garantisce il rispetto e che è riportato come una componente del diritto ad una buona amministrazione dall’articolo 41, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, la cui inosservanza è tale da far sorgere la responsabilità dell’Unione. Qualora risulti che l’amministrazione ha mancato di diligenza, spetta a quest’ultima dimostrare l’esistenza di circostanze particolari tali da giustificare il suo comportamento.
Al riguardo, in materia disciplinare, l’autorità che ha il potere di nomina o, a seconda dei casi, l’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) ha l’obbligo di agire con diligenza, fin dal momento in cui viene a conoscenza di fatti e di condotte che possono costituire infrazioni agli obblighi statutari di un funzionario al fine di valutare se convenga avviare un’indagine, nonché, se del caso, nella conduzione di tale indagine e, relativamente alla detta autorità, nella conduzione del procedimento disciplinare. In particolare, per quanto riguarda il procedimento disciplinare, tale autorità deve vegliare a che ciascun atto sia adottato entro un termine ragionevole rispetto al precedente.
Per valutare se la mancanza di diligenza dell’amministrazione abbia reso difficile, per il funzionario interessato, l’esercizio dei suoi diritti della difesa giustificando così, allo stesso modo di una norma di prescrizione, l’annullamento della sanzione adottata in esito a tale procedimento, occorre prendere in considerazione il lasso di tempo che separa la data in cui i fatti controversi sono stati commessi da quella in cui l’autorità che ha il potere si nomina o l’OLAF ne ha preso conoscenza. Per contro, tale lasso di tempo è irrilevante per valutare se la detta autorità e l’OLAF abbiano causato ad una persona – mantenendola per un periodo di tempo eccessivo in una situazione di angoscia legata al fatto di essere sospettata di infrazione ai suoi obblighi statutari – un danno da risarcire poiché, in questo caso, finché nessun fatto che possa dimostrare l’esistenza di un’infrazione in capo al funzionario interessato è stato portato a conoscenza di tale autorità o dell’OLAF, non può contestarsi all’una o all’altro il fatto di aver mantenuto troppo a lungo il detto funzionario in uno stato di incertezza a causa di una mancanza di diligenza.
(v. punti 123 e 125-127)
Riferimento:
Corte: 21 settembre 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Commissione, C‑105/04 P (punto 35)
Tribunale di primo grado: Angeletti/Commissione, cit. (punto 162)
Tribunale della funzione pubblica: 13 gennaio 2010, A e G/Commissione, F‑124/05 e F‑96/06 (punto 395); 8 marzo 2012, Kerstens/Commissione, F‑12/10 (punti 124‑126)
5. La scelta dell’autorità che ha il potere di nomina di procedere, oltre all’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), ad un’indagine amministrativa interna porta necessariamente ad allungare la durata del periodo disciplinare ma, per questo, non può ritenersi che, per principio, l’effettuazione della detta indagine amministrativa interna renda la durata di tale periodo eccessiva. Infatti, quando i fatti controversi presentano una certa complessità o quando l’amministrazione non dispone della competenza sufficiente per valutare se talune pratiche, in particolare in materia finanziaria, costituiscano irregolarità, può rivelarsi necessario per l’autorità che ha il potere di nomina far ricorso ai servizi di terzi al fine di essere edotta sulla portata degli atti rilevati dall’OLAF nella sua relazione d’indagine.
(v. punti 135 e 136)
6. L’allegato IX dello Statuto non menziona alcun termine entro il quale, una volta adottata la sua decisione di avviare il procedimento disciplinare dinanzi alla commissione di disciplina, l’autorità che ha il potere di nomina debba trasmettere la sua relazione alla commissione di disciplina. In ogni caso, i termini che figurano all’allegato IX dello Statuto non sono perentori e termini più ampi di quelli previsti al detto allegato possono essere necessari per procedere ad una valutazione sufficientemente completa dei fatti e che presenti per l’interessato tutte le garanzie volute dallo Statuto.
(v. punto 141)
Riferimento:
Tribunale di primo grado: 18 dicembre 1997, Daffix/Commissione, T‑12/94 (punti 130 e 131); 10 giugno 2004, François/Commissione, T‑307/01 (punto 47)
7. Un motivo legato alla preoccupazione di dare accoglimento alla domanda di un funzionario assoggettato ad un procedimento disciplinare e a procedimenti giudiziari nazionali di attendere una decisione delle autorità nazionali nei suoi confronti appare tale da poter validamente giustificare una sospensione del procedimento disciplinare e quindi un’estensione della durata del periodo disciplinare.
Vero è, al riguardo, che l’articolo 25 dell’allegato IX dello Statuto non impone alla commissione di disciplina di sospendere i suoi lavori. Da una parte, ai sensi di tale articolo, procedimenti penali paralleli non impediscono al procedimento disciplinare di seguire il suo corso ma impediscono unicamente all’autorità che ha il potere di nomina di adottare la sua decisione. Dall’altra, l’amministrazione è tenuta a sospendere un procedimento disciplinare solo se il funzionario dimostra che nei suoi confronti è stato avviato un procedimento penale, nozione che, per il fatto di implicare l’avvio dell’azione pubblica per l’irrogazione delle pene, non può includere l’esistenza di un’inchiesta, di un’indagine preliminare o di un’istruzione, ma presuppone che sia stato intentato un procedimento penale.
Tuttavia, la circostanza che il collegio della commissione di disciplina non sia tenuto a sospendere il procedimento disciplinare non significa che la sospensione del procedimento disciplinare da esso deciso non sia giustificata. Infatti, per determinare se una siffatta sospensione sia opportuna, occorre tener conto dei soli elementi a disposizione dell’autorità o dell’organo disciplinare che l’ha pronunciata quando ha adottato la sua decisione.
Per contro, motivi connessi alla complessità del caso, al numero di testimonianze da raccogliere e agli altri provvedimenti istruttori decisi dalla commissione di disciplina appaiono tali da non permettere di giustificare la sospensione del procedimento disciplinare e, di conseguenza, l’estensione del periodo disciplinare ma, tutt’al più, essi devono condurre la commissione di disciplina a investire maggiori risorse nella trattazione del caso del ricorrente. Analogamente, per quanto riguarda il calendario estivo, esso non può giustificare la sospensione del procedimento disciplinare.
(v. punti 147 e 150-153)
Riferimento:
Tribunale della funzione pubblica: 17 luglio 2012, BG/Médiateur, F‑54/11 (punto 70)
8. Anche se l’articolo 3 dell’allegato IX dello Statuto prevede che, in esito all’indagine dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), spetta all’autorità che ha il potere di nomina e non all’OLAF decidere in ordine all’avvio del procedimento disciplinare e, di conseguenza, all’opportunità di adottare una sanzione, non può dedursi da tali disposizioni, salvo rimettere in discussione il principio di indipendenza delle indagini dell’OLAF, quale sancito dall’articolo 3 della decisione 1999/352, che istituisce l’OLAF, che la detta autorità possa porre termine a un’indagine dell’OLAF.
(v. punto 159)
9. Non costituisce un atto che arreca pregiudizio ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 1, dello Statuto una relazione di controllo contabile interno di un’istituzione che sia diretta ad esaminare il funzionamento di un servizio e non gli atti di una persona e che non sia quindi connesso all’illegittimità di un atto arrecante pregiudizio al funzionario contro il quale quest’ultimo, per essere legittimato a ricorrere, deve presentare un reclamo entro il termine di tre mesi di cui all’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto.
(v. punto 170)
10. L’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) e l’autorità che ha il potere di nomina dispongono reciprocamente di un ampio potere discrezionale al fine di decidere se, alla luce degli elementi in loro possesso, occorra avviare la fase di indagine, poi, se del caso, uno dei procedimenti disciplinari previsti alle sezioni 4 e 5 dell’allegato IX dello Statuto.
Tuttavia, tale ampio potere discrezionale non può giustificare il fatto che, a seconda dei casi, l’OLAF o la detta autorità esperisca un procedimento senza neppure disporre di un inizio di prova nei confronti delle persone interessate. Di conseguenza, al fine di tutelare i diritti del funzionario interessato, sia l’OLAF che l’autorità che ha il potere di nomina devono accertarsi di disporre, prima di avviare un’indagine, di indizi che facciano presagire in capo alla persona interessata una mancanza ai suoi obblighi statutari e, prima di avviare il procedimento disciplinare, di elementi sufficientemente precisi e pertinenti per suffragare i loro sospetti. Inoltre, l’OLAF e la detta autorità devono tener conto del principio della presunzione di innocenza, il quale richiede da loro che, nel corso di tutto il procedimento disciplinare, essi restino misurati nelle loro espressioni.
(v. punti 184 e 185)
Riferimento:
Tribunale dell’Unione europea: Commissione/Nanopoulos, cit. (punti 150 e 152)
Tribunale della funzione pubblica: Giraudy/Commissione, cit. (punto 99)