DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
17. oktober 2019 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – forordning (EU) nr. 1151/2012 – artikel 4, litra c), og artikel 7, stk. 1, litra e) – kvalitetsordninger for landbrugsprodukter og fødevarer – loyal konkurrence – Mozzarella di Bufala Campana (BOB) – forpligtelse til rummæssig adskillelse af de områder, hvor der produceres »Mozzarella di Bufala Campana (BOB)««
I sag C-569/18,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ved afgørelse af 12. juli 2018, indgået til Domstolen den 11. september 2018, i sagen
Caseificio Cirigliana Srl.
Mail Srl,
Sorì Italia Srl
mod
Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero della Salute,
procesdeltager:
Consorzio di Tutela del Formaggio Mozzarella di Bufala Campana,
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, S. Rodin (refererende dommer), og dommerne K. Jürimäe og N. Piçarra,
generaladvokat: E. Tanchev,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato A. Peluso og S. Fiorentino,
– Europa-Kommissionen ved D. Bianchi og I. Naglis, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3 TEUF, 26 TEUF, 32 TEUF, 40 TEUF og 41 TEUF og artikel 1, 3-5 og 7 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1151/2012 af 21. november 2012 om kvalitetsordninger for landbrugsprodukter og fødevarer (EUT 2012, L 343, s. 1).
2 Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side Caseificio Cirigliana Srl, Mail Srl og Sorì Italia Srl (herefter samlet »Caseificio Cirigliana m.fl.«) og på den anden side Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (ministeriet for landbrugs-, fødevare- og skovbrugspolitik, Italien), Presidenza del Consiglio dei Ministri (ministerrådets formand, Italien) og Ministero della Salute (sundhedsministeriet, Italien), vedrørende en sag om ændring af en dom, afsagt af Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, med sæde i Rom, Italien), den 19. november 2015 vedrørende decreto ministeriale n° 76262/2014 – Modalità per l’attuazione delle disposizioni di cui all’articolo 4 del decreto-legge 24 giugno 2014, n.° 91, recante: »Misure per la sicurezza alimentare e la produzione della Mozzarella di bufala Campana DOP« (ministerielt dekret nr. 76262/2014 af 9.9.2014 vedrørende foranstaltninger til gennemførelse af de bestemmelser, der er fastsat i artikel 4 i lovdekret nr. 91 af 24.6.2014 om »Foranstaltninger for fødevaresikkerheden og produktion af »Mozzarella di Bufala Campana (BOB)««) (GURI nr. 219 af 20.9.2014, s. 8) (herefter »ministerielt dekret nr. 76262/2014«).
Retsforskrifter
EU-retten
3 47. betragtning til forordning nr. 1151/2012 har følgende ordlyd:
»For at forbrugerne kan forlade sig på, at geografiske betegnelser og garanterede traditionelle specialiteter har de specifikke karakteristika, bør de erhvervsdrivende være omfattet af en ordning, som kontrollerer, at produkterne overholder varespecifikationen.«
4 Denne forordnings artikel 1 fastsætter:
»Denne forordning har til formål at hjælpe producenter af landbrugsprodukter og fødevarer med at informere køberne og forbrugerne om produkternes og fødevarernes karakteristika og landbrugsmæssige kvaliteter, hvorved der sikres:
a) loyal konkurrence for landbrugere og producenter af landbrugsprodukter, og fødevarer med værdiforøgende karakteristika og kvaliteter
[…]«
5 Forordningens artikel 4 lyder således:
»Der oprettes en ordning for beskyttede oprindelsesbetegnelser og beskyttede geografiske betegnelser, som har til formål at hjælpe producenter af produkter, der er knyttet til et geografisk område, med at:
a) opnå rimeligt udbytte, der afspejler produkternes kvalitet
b) sikre ensartet beskyttelse af alle betegnelser som en intellektuel ejendomsret på Unionens område
c) give forbrugerne tydelige oplysninger om produktets værdiforøgende egenskaber.«
6 Artikel 7 i forordning nr. 1151/2012, der har overskriften »Varespecifikation«, bestemmer:
»1. En beskyttet oprindelsesbetegnelse eller beskyttet geografisk betegnelse, skal overholde en varespecifikation, som mindst omfatter:
a) den betegnelse, der skal beskyttes som oprindelsesbetegnelse eller geografisk betegnelse, således som den anvendes både i handelssprog og i daglig sprogbrug og kun på de sprog, som bruges eller tidligere blev brugt til at beskrive det bestemte produkt i det afgrænsede geografiske område
b) en beskrivelse af det pågældende produkt med angivelse af råvarer, hvis relevant, såvel som af produktets vigtigste fysiske, kemiske, mikrobiologiske eller organoleptiske karakteristika
c) en afgrænsning af det geografiske område for så vidt angår den sammenhæng, der er nævnt i litra f), nr. i) eller ii), og i givet fald bevis for overholdelse af kravene i artikel 5, stk. 3
d) bevis for, at produktet har oprindelse i det afgrænsede geografiske område, der er nævnt i artikel 5, stk. 1 eller 2
e) en beskrivelse af, hvordan produktet kan indhentes, og, hvis det er hensigtsmæssigt, af de autentiske og uændrede lokale metoder samt oplysninger om emballering, hvis den ansøgende sammenslutning har besluttet det og givet en tilstrækkelig og produktspecifik begrundelse for, at emballering skal finde sted i det afgrænsede geografiske område for at bevare produktets kvalitet, sikre dets oprindelse eller sikre, at der føres kontrol, under hensyntagen til EU-retten, navnlig vedrørende frie varebevægelser og fri udveksling af tjenesteydelser
f) oplysninger om følgende:
i) sammenhængen mellem produktets kvalitet eller karakteristika og det geografiske miljø, der er nævnt i artikel 5, stk. 1, eller
ii) i givet fald sammenhængen mellem produktets kvalitet, omdømme eller andre karakteristika og den geografiske oprindelse, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2
g) navn og adresse på de myndigheder eller, hvis tilgængeligt, navn og adresse på de organer, der kontrollerer, at bestemmelserne i varespecifikationen er overholdt, jf. artikel 37, og angivelse af deres specifikke opgaver
h) eventuelle særlige regler for mærkning af det pågældende produkt.
2. For at sikre, at varespecifikationer giver relevante og kortfattede oplysninger, tillægges Kommissionen beføjelse til i overensstemmelse med artikel 56 at vedtage delegerede retsakter, der fastsætter bestemmelser om begrænsning af oplysningerne i varespecifikationen, jf. stk. 1, hvis en sådan begrænsning er nødvendig for at undgå alt for omfattende ansøgninger om registrering.
Kommissionen kan vedtage gennemførelsesretsakter, der fastsætter bestemmelser om varespecifikationens udformning. Disse gennemførelsesretsakter vedtages efter undersøgelsesproceduren i artikel 57, stk. 2.«
7 En ansøgning om ændring af varespecifikationen for »Mozzarella di Bufala Campana (BOB)« blev offentliggjort den 25. april 2007 (EUT 2007, C 90, s. 5). Nævnte ændring blev godkendt ved Kommissionens forordning (EF) nr. 103/2008 af 4. februar 2008 om godkendelse af væsentlige ændringer af varespecifikationen for en betegnelse, der er optaget i registret over beskyttede oprindelsesbetegnelser og beskyttede geografiske betegnelser – Mozzarella di Bufala Campana (BOB) (EUT 2008, L 31, s. 31) (herefter »varespecifikationen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB««).
8 Følgende er fastsat i punkt 4.4 og 4.5 i varespecifikationen for »Mozzarella di Bufala Campana (BOB)«:
»4.4. Bevis for oprindelse: Hver enkelt fase i produktionsprocessen overvåges, idet input og output for hver fase dokumenteres. På denne måde, og ved at de pågældende opdrættere, producenter og pakkevirksomheder opføres i særlige registre, der føres af kontrolinstansen, sikres det, at produktet kan spores (fra produktionsprocessens begyndelse til dens afslutning). Råvaren kontrolleres nøje af kontrolinstansen i alle produktionsfaserne. Alle fysiske og juridiske personer, der er opført i de pågældende registre, underkastes kontrol fra kontrolinstansens side, i overensstemmelse med bestemmelserne i varespecifikationen og den pågældende kontrolplan. Konstaterer kontrolinstansen overtrædelse af bestemmelserne, kan produktet ikke – selv om overtrædelsen kun berører en enkelt fase i produktionskæden – markedsføres med den beskyttede oprindelsesbetegnelse »Mozzarella di Bufala Campana«.
4.5. Produktionsmetode: Ifølge varespecifikationen kan »Mozzarella di Bufala Campana« kun fremstilles af frisk, fuldfed bøffelmælk. Til fremstillingen benyttes råmælk (eventuelt varmebehandlet eller pasteuriseret) fra bøfler, der er opdrættet i produktionsområdet, jf. artikel 2 i specifikationen.
[…]«
Italiensk ret
9 Artikel 4, stk. 1 og 3, i lovdekret nr. 91 af 24. juni 2014 (GURI nr. 144 af 24.6.2014), som efter ændringer blev ophøjet til lov ved lov nr. 116 af 11. august 2014 (almindeligt tillæg til GURI nr. 192 af 20.8.2014) (herefter »lovdekret nr. 91/2014«), bestemmer:
»1. Fremstillingen af »Mozzarella di Bufala Campana BOB«, der er registreret som beskyttet oprindelsesbetegnelse (BOB) i medfør af [Kommissionens forordning (EF) nr. 1107/96 af 12. juni 1996 om registrering af geografiske betegnelser og oprindelsesbetegnelser efter proceduren i artikel 17 i Rådets forordning (EØF) nr. 2081/92 (EUT 1996, L 148, s. 1)], skal ske i et rum, hvor der alene forarbejdes mælk fra bedrifter, der er omfattet af kontrolordningen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB«. I dette rum kan der også fremstilles halvforarbejdede produkter og andre produkter, forudsat at de alene fremstilles med mælk fra bedrifter, der er omfattet af kontrolordningen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB«. Fremstilingen af produkter, der delvist eller udelukkende fremstilles med anden mælk end den fra bedrifter, der er omfattet af kontrolordningen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB«, skal ske i et adskilt rum i henhold til bestemmelserne i det i stk. 3 nævnte dekret.
[…]
3. Ved dekret fra ministeriet for landbrugs-, fødevare- og skovbrugspolitik) i samråd med sundhedsministeren, som skal vedtages inden 30 dage efter ikrafttrædelsen af dette dekret, fastsættes vilkårene for gennemførelse af bestemmelserne i stk. 1, tredje punktum, og stk. 2, idet den rummæssige adskillelse af produktionerne i stk. 1, sidste punktum, skal hindre enhver kontakt, selv utilsigtet, mellem mælk fra bedrifter, der er omfattet af kontrolordningen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB«, og anden mælk, samt mellem »Mozzarella di Bufala Campana BOB« og produkter fremstillet med anden mælk, i samtlige trin af forarbejdningen og emballeringen.«
10 Artikel 1, stk. 1, i ministerielt dekret nr. 76262/2014 bestemmer:
»Ved gennemførelsen af artikel 4, stk. 1, tredje punktum, i lovdekret [nr. 91/2014] skal fremstillingen af produkter, der delvist eller udelukkende fremstilles med anden mælk end den fra bedrifter, der er omfattet af kontrolordningen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB«, ske i et rum, som fysisk er adskilt fra det rum, hvor der fremstilles »Mozzarella di Bufala Campana BOB« og produkter, som udelukkende fremstilles med mælk fra bedrifter, der er omfattet af kontrolordningen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB«. Den fysiske adskillelse skal hindre enhver kontakt, selv utilsigtet, mellem mælk fra bedrifter, der er omfattet af kontrolordningen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB«, og anden mælk, samt mellem »Mozzarella di Bufala Campana BOB« og produkter fremstillet med anden mælk, hvorfor den vedrører anlæg til lagring, håndtering og forarbejdning af mælk samt emballering af produkterne. Anlæg og udstyr, som ikke kommer i kontakt med mælk og/eller produkter fremstillet med mælk, kan anvendes til forarbejdningslinjer, der befinder sig i andre rum.«
De faktiske omstændigheder i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
11 Den 18. november 2014 anlagde Caseificio Cirigliana m.fl., der fremstiller og sælger mozzarella af BOB-bøffelmælk, og også mozzarella af bøffelmælk, der ikke henhører under ordningen med beskyttede oprindelsesbetegnelser (herefter »BOB-ordningen«), sag til prøvelse af ministerielt dekret nr. 76262/2014 for Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, med sæde i Rom, Italien).
12 Caseificio Cirigliana m.fl. var af den opfattelse, at ministerielt dekret nr. 76262/2014 er begrænset til alene at revidere og bevare stillingen for de virksomheder, der udelukkende anvender bøffelmælk, som hidrører fra BOB-områderne, idet nævnte dekret ikke berører de problemer, der er opstået som følge af de hidtidige bestemmelser for virksomheder, der anvender andre råvarer end bøffelmælk, som hidrører fra BOB-områderne.
13 Ifølge Caseificio Cirigliana m.fl. tilsidesætter ministerielt dekret nr. 76262/2014 princippet om diversificering, der er fastsat i forordning nr. 1151/2012. Sagsøgerne er af den opfattelse, at ministerielt dekret nr. 76262/2014 har flyttet kriteriet for identificeringen af adressaterne for de restriktive bestemmelser, dvs. producenterne af »Mozzarella di bufala Campana BOB«, over på de producenter, der forarbejder en anden mælk end den mælk, der hidrører fra bedrifter, som henhører under BOB-ordningen. Denne flytning tilsidesætter hovedformålet med forordning nr. 1151/2012, nemlig formålet om at øge værdien af det »beskyttede« produkt som supplement til politikken for udvikling af landdistrikterne og landbrugspolitikken, navnlig hvad angår ugunstigt stillede områder.
14 Caseificio Cirigliana m.fl. finder, at ministerielt dekret nr. 76262/2014 er behæftet med en ulovlighed, for så vidt som dette dekret fastsætter anlæg, der forarbejder bøffelmælk, som hidrører fra BOB-områderne, som eneste adressater og det heraf følgende forbud for disse anlæg mod at opbevare eller oplagre råvarer og ostemasse, som ikke er bøffelmælk eller ostemasse, der udelukkende er opnået ved forarbejdning af mælk, som hidrører fra BOB-områderne, og biprodukter eller afledte produkter af samme råvare.
15 Den 19. november 2015 forkastede Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, med sæde i Rom) søgsmålet, idet den fandt, at den nationale lovgivning, der tilsigtede at opfylde formålene om fødevaresikkerhed og beskyttelse af den endelige forbruger, var rimelig. Denne ret tog ikke stilling til det anbringende, der omhandlede foreneligheden af ministerielt dekret nr. 76262/2014 med forordning nr. 1151/2012.
16 I forbindelse med appelproceduren for Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien), der er den forelæggende ret i nærværende sag, har Caseificio Cirigliana m.fl. for det første påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 3 TEUF, 26 TEUF, 32 TEUF, 40 TEUF og 41 TEUF som følge af det forhold, at de ved ministerielt dekret nr. 76262/2014 er blevet bragt i en ugunstig stilling i forhold til konkurrerende virksomheder, som fremstiller BOB-produkter, og som hverken er underlagt supplerende kontroller eller krav om, at produktionslinjer kun må anvendes til en enkelt type af produkter. For det andet har disse parter påberåbt sig en tilsidesættelse af princippet om ikke-forskelsbehandling som følge af den omstændighed, at dette dekret forskelsbehandler de virksomheder, der anvender mælk, som hidrører fra andre områder end BOB-områderne, i forhold til de virksomheder, der udelukkende anvender mælk fra sådanne områder. For det tredje har sagsøgerne påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 1 i forordning nr. 1151/2012 og i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 510/2014 af 16. april 2014 om handelsordninger for visse varer fremstillet af landbrugsprodukter og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1216/2009 og (EF) nr. 614/2009 (EUT 2014, L 150, s. 1).
17 Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) forkastede ved deldom af 21. august 2018 alle klagepunkterne om, at lovdekret nr. 91/2014 er forfatningsstridigt, idet denne retsinstans anså nævnte dekret for forholdsmæssigt og rimeligt. Denne retsinstans besluttede imidlertid at undersøge klagepunktet om nævnte lovdekrets forenelighed med EU-retten.
18 Denne nævnte ret udtalte i denne henseende, at i modsætning til sagsøgernes argumentation pålægger lovdekret nr. 91/2014 og ministerielt dekret nr. 76262/2014 på ingen måde, at der anvendes særskilte anlæg til fremstilling af henholdsvis »mozzarella BOB« og »ikke-BOB mozzarella«, men kun adskilte »rum«. Ifølge den forelæggende ret indebærer en sådan fejlagtig fortolkning af den nationale lovgivning fra sagsøgernes side dog ikke, at en præjudiciel forelæggelse er irrelevant, for så vidt som det forhold, at fremstilling af mozzarella af »ikke-BOB bøffelmælk« skal finde sted i andre og særskilte lokaler end dem, der anvendes til fremstilling af »Mozzarella di bufala Campana AOP«, i sig selv under alle omstændigheder indebærer investeringer og dermed økonomiske ofre, som potentielt kan påvirke den frie konkurrence mellem de erhvervsdrivende på mozzarellamarkedet.
19 Den forelæggende ret har under henvisning til Domstolens praksis vedrørende den fælles landbrugspolitik anført, at beskyttede oprindelsesbetegnelser er genstand for en særlig beskyttelse, uden at dette dog griber uforholdsmæssigt ind i friheden til at oprette og drive egen virksomhed og den frie konkurrence.
20 Den forelæggende ret har dels anført, at det fremgår af Domstolens praksis, at BOB-lovgivningen beskytter de af denne lovgivning omfattede mod tredjeparters misbrug af de nævnte betegnelser, for så vidt som en BOB kan give et godt omdømme hos forbrugerne og udgør et vigtigt middel til at tiltrække kunder for de producenter, der opfylder betingelserne for at anvende disse betegnelser. Ifølge den forelæggende ret beror en BOB’s omdømme på det image, disse betegnelser har hos forbrugerne, og afhænger hovedsageligt af produktets særlige kendetegn og mere generelt af dets kvalitet. Set fra forbrugerens synspunkt er forbindelsen mellem producenternes omdømme og produkternes kvalitet desuden afhængig af dennes overbevisning om, at de produkter, som sælges under en BOB, er ægte.
21 Dels har den nævnte ret anført, at sagsøgerne er af den opfattelse, at den nationale lovgivning går ud over, hvad der er nødvendigt for at beskytte den beskyttede oprindelsesbetegnelse »Mozzarella di bufala Campana«, for så vidt som denne lovgivning pålægger, at fremstillingen af produkter, der ligeledes eller udelukkende medfører anvendelse af en anden mælk end den, der hidrører fra bedrifter, som henhører under kontrolordningen for denne BOB, skal finde sted i et særskilt rum, herunder inden for det samme anlæg, med henblik på at undgå enhver kontakt mellem mælk, der hidrører fra bedrifter, som henhører under kontrolordningen for den nævnte BOB, og mælk andetsteds fra, og dermed navnlig at undgå enhver forfalskning.
22 Under disse omstændigheder har Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 3 TEUF, 26 TEUF, 32 TEUF, 40 TEUF og 41 TEUF samt artikel 1, 3-5 og 7 i forordning […] nr. 1151/2012, […] hvorefter medlemsstaterne skal sikre fri konkurrence for produkter inden for Den Europæiske Union samt beskyttelse af kvalitetsordninger med henblik på at understøtte ugunstigt stillede landbrugsområder, fortolkes således, at de er til hinder for en national bestemmelse (artikel 4 i lovdekret nr. [91/2014]), der indfører en restriktion for fremstillingen af [»Mozzarella di Bufala Campana BOB«], således at den kun må finde sted i dertil indrettede anlæg, hvor det er forbudt at opbevare og lagre mælk fra bedrifter, der ikke er omfattet af kontrolordningen for [»Mozzarella di Bufala Campana BOB«]?«
Det præjudicielle spørgsmål
Formaliteten
23 Den italienske regering har fremført en formalitetsindsigelse mod den præjudicielle anmodning, idet den har henvist til, dels at hovedsagen vedrører en ren national situation, der ikke henhører under EU-retten. Dels er denne regering af den opfattelse, at anmodningen om en præjudiciel afgørelse ikke synes at opfylde de formalitetskrav, der er fastsat i artikel 94 i Domstolens procesreglement, eftersom den anmodede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, idet problemet udelukkende er af hypotetisk karakter.
24 Det skal i denne forbindelse påpeges, at det af fast retspraksis følger, at der foreligger en formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, og hvis rigtighed det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve, er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en saglig korrekt besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 8.9.2009, Budějovický Budvar, C-478/07, EU:C:2009:521, præmis 63 og den deri nævnte retspraksis).
25 I nærværende sag fremgår det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at denne omhandler en fortolkning af bestemmelserne i forordning nr. 1151/2012 i forbindelse med en tvist, hvori der er rejst et spørgsmål, om hvorvidt ministerielt dekret nr. 76262/2014, der har indført foranstaltninger om fødevaresikkerheden og fremstillingen af »Mozzarella di Bufala Campana BOB«, er gyldigt i forhold til disse bestemmelser.
26 Forordning nr. 1151/2012 tilsigter i henhold til artikel 4, litra b) og c), at oprette en BOB-ordning og beskyttede geografiske betegnelser på Unionens område, som har til formål at hjælpe producenter af produkter, der er knyttet til et geografisk område, med at sikre ensartet beskyttelse af alle betegnelser som en intellektuel ejendomsret på Unionens område og give forbrugerne tydelige oplysninger om produktets værdiforøgende egenskaber.
27 Under disse omstændigheder kan det ikke hævdes, at fortolkningen af bestemmelserne i denne forordning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen, eller at spørgsmålet er af hypotetisk karakter.
28 Den forelæggende ret ønsker ligeledes Domstolens fortolkning af artikel 3 TEUF, 26 TEUF, 32 TEUF, 40 TEUF og 41 TEUF. Som Kommissionen har anført i sine bemærkninger, har denne ret ikke i forelæggelsesafgørelsen redegjort for de grunde, der foranledigede den til at rejse spørgsmålet om fortolkningen af disse bestemmelser, eller den forbindelse, som denne ret har fastlagt mellem de nævnte bestemmelser og den i hovedsagen omhandlede lovgivning. Under disse omstændigheder må det fastslås, at anmodningen om præjudiciel afgørelse ikke opfylder kravene i artikel 94 i Domstolens procesreglement, og at den skal afvises, for så vidt som den vedrører fortolkningen af disse bestemmelser i EUF-traktaten.
29 Det skal følgelig fastslås, at anmodningen om præjudiciel afgørelse alene kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den vedrører fortolkningen af bestemmelserne i forordning nr. 1151/2012.
Realiteten
30 Det bemærkes indledningsvis, at Domstolen i henhold til sin faste praksis kan inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i spørgsmålet (jf. i denne retning dom af 1.2.2017, Município de Palmela, C-144/16, EU:C:2017:76, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis).
31 Med sit spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 4, litra c), og artikel 7, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1151/2012 samt varespecifikationen for »Mozzarella di bufala Campana BOB« skal fortolkes således, at de er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der bestemmer, at den virksomhed, der består i at fremstille »Mozzarella di bufala Campana BOB«, skal finde sted i rum, der udelukkende er bestemt til denne fremstilling, herunder inden for et enkelt anlæg, og hvor opbevaring og oplagring af mælk fra bedrifter, der ikke er omfattet kontrolordningen for »Mozzarella di Bufala Campana BOB«, er forbudt.
32 Først og fremmest bemærkes, som det fremgår af nærværende doms præmis 26, at artikel 4, litra c, i forordning nr. 1151/2012 bestemmer, at der oprettes en BOB-ordning og en ordning for beskyttede geografiske betegnelser, som har til formål at hjælpe producenter af produkter, der er knyttet til et geografisk område, ved at give forbrugerne tydelige oplysninger om produktets værdiforøgende egenskaber.
33 I denne henseende fremgår det af denne forordnings artikel 7, stk. 1, litra e), at en BOB eller beskyttet geografisk betegnelse skal overholde en varespecifikation, som bl.a. omfatter en beskrivelse af, hvordan produktet kan indhentes. Det fremgår af 47. betragtning til denne forordning, at producenternes overholdelse af denne varespecifikation har til formål at sikre, at forbrugerne kan forlade sig på, at geografiske betegnelser og garanterede traditionelle specialiteter har de specifikke karakteristika.
34 Punkt 4.4 i varespecifikationen for »Mozzarella di bufala Campana BOB« bestemmer, at hver enkelt fase i produktionsprocessen for det pågældende produkt overvåges strengt, og de råvarer, der anvendes til produktionen af dette produkt, kontrolleres, så det sikres, at produktet kan spores, fra produktionsprocessens begyndelse til dens afslutning, og at produktet, såfremt der konstateres overtrædelser af bestemmelserne – selv om overtrædelsen kun berører en enkelt fase i produktionskæden – mister sin BOB. Ifølge varespecifikationens punkt 4.5 kan »Mozzarella di Bufala Campana BOB« kun fremstilles af frisk, fuldfed bøffelmælk.
35 Det skal dernæst bemærkes, at EU-lovgivningen i overensstemmelse med Domstolens praksis udvider en generel tendens til at fremme produkters kvalitet som led i den fælles landbrugspolitik med det formål at forbedre deres omdømme bl.a. ved brug af oprindelsesbetegnelser, som nyder en særlig beskyttelse. EU-lovgivningen har ligeledes til formål dels at tilgodese forbrugernes forventninger til kvalitetsprodukter og til, at disse har en bestemt geografisk oprindelse, dels at fremme producenternes mulighed for at opnå bedre indtægter på lige konkurrencevilkår til gengæld for en reel indsats for at fremstille kvalitetsprodukter (dom af 19.12.2018, S, C-367/17, EU:C:2018:1025, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
36 Endelig udgør oprindelsesbetegnelser industrielle og kommercielle ejendomsrettigheder. Reglerne herom beskytter de berettigede mod retsstridig brug af oprindelsesbetegnelser, som foretages af tredjemand, der ønsker at udnytte disses omdømme. Oprindelsesbetegnelsers formål er at sikre, at det produkt, der bærer en sådan betegnelse, hidrører fra et bestemt geografisk område og har visse særlige kendetegn. Oprindelsesbetegnelser kan nyde stor anseelse hos forbrugerne og er et vigtigt middel for de producenter, som opfylder betingelserne for at bruge dem, til at skabe og fastholde en kundekreds. Oprindelsesbetegnelsers omdømme beror på det image, de har hos forbrugerne. Dette image afhænger igen hovedsagelig af produktets særlige kendetegn og mere generelt af dets kvalitet. Det er i sidste ende kvaliteten, som skaber produktets omdømme. Set fra forbrugerens synspunkt er forbindelsen mellem producenternes omdømme og produkternes kvalitet desuden afhængig af dennes overbevisning om, at de produkter, som sælges under oprindelsesbetegnelsen, er ægte (dom af 20.5.2003, Consorzio del Prosciutto di Parma et Salumificio S. Rita, C-108/01, EU:C:2003:296, præmis 64).
37 I denne sammenhæng fastsætter varespecifikationen for »Mozzarella di bufala Campan BOB« i punkt 4.4 præcise regler hvad angår beviset for denne vares oprindelse, og bl.a. at råvaren kontrolleres nøje af kontrolinstansen i alle produktionsfaserne. I tilfælde af overtrædelse af bestemmelserne, kan produktet ifølge de nævnte regler ikke – selv om overtrædelsen kun berører en enkelt fase i produktionskæden – markedsføres med BOB’en »Mozzarella di Bufala Campana«.
38 De samme regler har til formål at sikre, at produktet kan spores fra produktionsprocessens begyndelse til dens afslutning, og at produktet har de særlige egenskaber, der gør sig gældende for denne BOB, og at det i overensstemmelse med varespecifikationens punkt 4.5 kun fremstilles af frisk, fuldfed bøffelmælk.
39 EU-retten er dermed ikke til hinder for en betingelse som den i hovedsagen omhandlede, til trods for dens restriktive virkninger for samhandelen, såfremt det godtgøres, at den udgør et nødvendigt og adækvat middel til at sikre bevarelsen af kvaliteten af det omhandlede produkt, at garantere dets oprindelse eller at sikre kontrollen med varespecifikationen for denne BOB (jf. analogt dom af 19.12.2018, S, C-367/17, EU:C:2018:1025, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
40 I den foreliggende sag har den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning ifølge den italienske regering og med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse – idet denne lovgivning kræver, at den virksomhed, der består i at fremstille »Mozzarella di bufala Campana BOB«, udelukkende sker i rum, der er bestemt for denne, og hvori det er forbudt at opbevare og oplagre varer, der hidrører fra bedrifter, som ikke er omfattet af kontrolordningen for denne BOB – til formål at sikre, at kvaliteten af dette produkt svarer til kravene til dets fremstilling, hvilke krav er fastsat i varespecifikationen, ved at mindske risikoen for, at sidstnævnte kategori af mælk anvendes, det være sig forsætligt eller uforsætligt, i fremstillingen af denne BOB. Denne nationale lovgivning indgår således i den effektive kontrol med dette produkts produktionsfaser og bidrager dermed til formålet om at beskytte forbrugerne og bekæmpe forfalskninger.
41 Det må fastslås, at en sådan lovgivning indgår i formålet om at sikre kvaliteten og ægtheden af BOB-produktet og formålet om kontrol med, at de producenter, der har gavn af denne BOB, overholder den varespecifikation, som denne BOB er registreret på grundlag af.
42 Domstolen har i denne henseende fastslået, at en national foranstaltning, hvorefter virksomheders anlæg, hvori der ikke fremstilles produkter, der må forsynes med en BOB, skal holdes klart adskilt fra de anlæg, som benyttes til produktion og oplagring af de produkter, der er forsynet med en BOB, er berettiget af det formål, der består i at bevare et BOB-produkts gode omdømme (jf. i denne retning dom af 16.5.2000, Belgien mod Spanien, C-388/95, EU:C:2000:244, præmis 72 og 75).
43 Hvad angår spørgsmålet, om den nævnte lovgivning er nødvendig og adækvat i betragtning af det formål, som den forfølger, har den italienske regering i det væsentlige angivet i sit skriftlige indlæg, at den kontrol af råvarer fra forskellige ordninger, som er krævet i henhold til varespecifikationen for »Mozzarella di bufala Campana BOB«, i praksis vil være umulig, hvis »Mozzarella di bufala Campana BOB« blev fremstillet i de samme rum, som de produkter, der ikke henhører under nævnte ordning.
44 Det påhviler den forelæggende ret at fastlægge i lyset af de særlige kendetegn ved sektoren for fremstilling af »Mozzarella di bufala Campana BOB« og den eventuelle risiko for forfalskning, som denne fremstilling er eksponeret for, om der findes nogen mindre indgribende foranstaltning end adskilte rum for oplagring af mælk og fremstilling af produkter for at sikre en effektiv kontrol og dermed, at disse produkter overholder varespecifikationen for denne BOB.
45 Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 4, litra c), og artikel 7, stk. 1, litra e), i forordning nr. 1151/2012 samt varespecifikationen for »Mozzarella di bufala Campana BOB« skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der bestemmer, at den virksomhed, der består i at fremstille »Mozzarella di bufala Campana BOB«, skal finde sted i rum, der udelukkende er bestemt til denne fremstilling, herunder inden for et enkelt etablissement, og hvori det er forbudt at opbevare og oplagre mælk, der hidrører fra bedrifter, som ikke er omfattet af kontrolordningen for BOB »Mozzarella di bufala Campana«, hvis denne lovgivning udgør et nødvendigt og adækvat middel til at sikre kvaliteten af et sådant produkt eller sikre kontrollen af varespecifikationen for denne BOB, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
46 Da sagen i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:
Artikel 4, litra c), og artikel 7, stk. 1, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1151/2012 af 21. november 2012 om kvalitetsordninger for landbrugsprodukter og fødevarer samt varespecifikationen for »Mozzarella di bufala Campana BOB« skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, der bestemmer, at den virksomhed, der består i at fremstille »Mozzarella di bufala Campana BOB«, skal finde sted i rum, der udelukkende er bestemt til denne fremstilling, herunder inden for et enkelt etablissement, og hvori det er forbudt at opbevare og oplagre mælk, der hidrører fra bedrifter, som ikke er omfattet af kontrolordningen for BOB »Mozzarella di bufala Campana«, hvis denne lovgivning udgør et nødvendigt og adækvat middel til at sikre kvaliteten af et sådant produkt eller sikre kontrollen af varespecifikationen for denne BOB, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Underskrifter