CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MACIEJ SZPUNAR
presentate il 17 ottobre 2019 (1)
Causa C‑177/18
Almudena Baldonedo Martín
contro
Ayuntamiento de Madrid
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n. 14 de Madrid (Tribunale amministrativo n. 14 di Madrid, Spagna)]
«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 1999/70/CE – Accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato – Clausola 4, punto 1 – Principio di non discriminazione – Giustificazione – Indennità in caso di risoluzione di un contratto di lavoro di agente contrattuale a tempo indeterminato per un motivo oggettivo – Assenza di indennità alla scadenza di un contratto di lavoro a tempo determinato di funzionario ad interim»
I. Introduzione
1. Nell’ambito della presente causa, lo Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n. 14 de Madrid (Tribunale amministrativo n. 14 di Madrid, Spagna) interroga la Corte in via pregiudiziale, in particolare sull’interpretazione delle clausole 4 e 5 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999 (in prosieguo: l’«accordo quadro»), contenuto in allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato (2).
2. Le questioni sono state sollevate in occasione di una controversia tra la sig.ra Almudena Baldonedo Martín e l’Ayuntamiento de Madrid (Comune di Madrid, Spagna) riguardo alla corresponsione di un’indennità dovuta a seguito della cessazione del rapporto di lavoro che legava le parti.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
3. Il considerando 14 della direttiva 1999/70 enuncia quanto segue:
«[L]e parti contraenti hanno voluto concludere un accordo quadro sul lavoro a tempo determinato che stabilisce i principi generali e i requisiti minimi per i contratti e i rapporti di lavoro a tempo determinato; hanno espresso l’intenzione di migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato garantendo l’applicazione del principio di non discriminazione, nonché di creare un quadro per la prevenzione degli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato».
4. Ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 1999/70, il suo scopo è «attuare [l’accordo quadro], concluso (…) fra le organizzazioni intercategoriali a carattere generale (CES, CEEP e UNICE)».
5. L’articolo 2, primo comma, di tale direttiva dispone quanto segue:
«Gli Stati membri mettono in atto le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva [e devono] prendere tutte le disposizioni necessarie per essere sempre in grado di garantire i risultati prescritti dalla presente direttiva (…)».
6. Il secondo comma del preambolo dell’accordo quadro così recita:
«Le parti firmatarie dell’accordo riconoscono che i contratti a tempo indeterminato sono e continueranno ad essere la forma comune dei rapporti di lavoro fra i datori di lavoro e i lavoratori. Esse inoltre riconoscono che i contratti a tempo determinato rispondono, in alcune circostanze, sia alle esigenze dei datori di lavoro sia a quelle dei lavoratori».
7. Il terzo comma di tale preambolo precisa quanto segue:
«[L’accordo quadro] stabilisce i principi generali e i requisiti minimi relativi al lavoro a tempo determinato, riconoscendo che la loro applicazione dettagliata deve tener conto delle realtà specifiche delle situazioni nazionali, settoriali e stagionali. Esso indica la volontà delle parti sociali di stabilire un quadro generale che garantisca la parità di trattamento ai lavoratori a tempo determinato, proteggendoli dalle discriminazioni, e un uso dei contratti di lavoro a tempo determinato accettabile sia per i datori di lavoro sia per i lavoratori».
8. Conformemente alla clausola 1 dell’accordo quadro, l’obiettivo di quest’ultimo è, da un lato, migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato garantendo il rispetto del principio di non discriminazione e, d’altro lato, creare un quadro normativo per la prevenzione degli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato.
9. La clausola 3 dell’accordo quadro, intitolata «Definizioni», prevede quanto segue:
«1. Ai fini del presente accordo, il termine “lavoratore a tempo determinato” indica una persona con un contratto o un rapporto di lavoro definiti direttamente fra il datore di lavoro e il lavoratore e il cui termine è determinato da condizioni oggettive, quali il raggiungimento di una certa data, il completamento di un compito specifico o il verificarsi di un evento specifico.
2. Ai fini del presente accordo, il termine “lavoratore a tempo indeterminato comparabile” indica un lavoratore con un contratto o un rapporto di lavoro di durata indeterminata appartenente allo stesso stabilimento e addetto a lavoro/occupazione identico o simile, tenuto conto delle qualifiche/competenze (…)».
10. La clausola 4 dell’accordo quadro, intitolata «Principio di non discriminazione», al suo punto 1 dispone quanto segue:
«Per quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato non possono essere trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive».
11. La clausola 5 dell’accordo quadro, intitolata «Misure di prevenzione degli abusi», enuncia quanto segue:
«1. Per prevenire gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali a norma delle leggi, dei contratti collettivi e della prassi nazionali, e/o le parti sociali stesse, dovranno introdurre, in assenza di norme equivalenti per la prevenzione degli abusi e in un modo che tenga conto delle esigenze di settori e/o categorie specifici di lavoratori, una o più misure relative a:
a) ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti;
b) la durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi;
c) il numero dei rinnovi dei suddetti contratti o rapporti.
2. Gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali, e/o le parti sociali stesse dovranno, se del caso, stabilire a quali condizioni i contratti e i rapporti di lavoro a tempo determinato:
a) devono essere considerati “successivi”;
b) devono essere ritenuti contratti o rapporti a tempo indeterminato».
B. Diritto spagnolo
12. La prima disposizione aggiuntiva del Real Decreto 896/1991 por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de Administración Local (regio decreto 896/1991 che stabilisce le norme di base e i programmi minimi che devono essere osservati nel procedimento di selezione dei funzionari dell’amministrazione locale), del 7 giugno 1991 (3), enuncia quanto segue:
«A seguito di avviso di concorso e nel rispetto, in ogni caso, dei principi di merito e di idoneità, il presidente del consiglio comunale o provinciale può nominare funzionari ad interim per posti vacanti purché tali posti di lavoro, tenuto conto dell’urgenza imposta dalle circostanze, non possano essere occupati da funzionari di ruolo. Tali posti sono finanziati con risorse di bilancio e inclusi nell’offerta di pubblico impiego, salvo qualora siano divenuti vacanti a seguito dell’approvazione di quest’ultima.
(…)
I posti di lavoro così assegnati sono necessariamente inclusi nel primo avviso di concorso volto ad assegnare posti di lavoro o nella prima offerta di pubblico impiego approvata.
Le funzioni del funzionario ad interim cessano allorché il posto di lavoro è occupato da un funzionario di ruolo o il consiglio comunale o provinciale ritiene che le ragioni d’urgenza che hanno motivato la sua occupazione da parte di un funzionario ad interim siano venute meno».
13. L’articolo 8 della Ley del Estatuto Básico del Empleado Público cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015 (regio decreto legislativo 5/2015 recante approvazione della versione consolidata della legge sullo Statuto di base dei dipendenti pubblici), del 30 ottobre 2015 (in prosieguo: l’«EBEP») (4), prevede quanto segue:
«1. Sono dipendenti pubblici le persone che svolgono funzioni retribuite presso le amministrazioni pubbliche al servizio degli interessi generali.
2. I dipendenti pubblici si inquadrano nelle seguenti categorie:
a) funzionari di ruolo;
b) funzionari ad interim;
c) agenti reclutati con contratto permanente, a tempo indeterminato o determinato;
d) personale reclutato occasionalmente».
14. L’articolo 10 dell’EBEP dispone quanto segue:
«1. Sono funzionari ad interim coloro che, per motivi di necessità ed urgenza espressamente giustificati, sono nominati in tale qualità per esercitare funzioni proprie dei funzionari di ruolo, nel caso in cui si verifichi una delle seguenti ipotesi:
a) l’esistenza di posti di lavoro vacanti che non possono essere ricoperti da funzionari;
b) la sostituzione temporanea dei titolari di tali posti;
c) la realizzazione di programmi di carattere temporaneo, di durata non superiore a tre anni, prorogabile di dodici mesi in forza delle leggi in materia di funzione pubblica adottate per attuare il presente Statuto;
d) un carico di lavoro eccessivo o accresciuto per una durata massima di sei mesi su un periodo di dodici mesi.
(…)
3. Le funzioni dei funzionari ad interim cessano, oltre che per le cause previste all’articolo 63, qualora venga meno la causa che ha motivato la loro nomina.
4. Nell’ipotesi di cui al punto a) del paragrafo 1 del presente articolo, i posti vacanti occupati da funzionari ad interim sono inclusi nell’offerta di lavoro corrispondente all’esercizio nel corso del quale interviene la loro nomina o, se ciò è impossibile, nel corso dell’esercizio successivo, a meno che sia decisa l’eliminazione del posto di lavoro.
5. Il regime generale dei funzionari di ruolo è applicabile ai funzionari ad interim nella misura in cui sia adeguato alla natura della situazione di tali funzionari (…)».
15. L’articolo 63 dell’EBEP è così formulato:
«Le ragioni di perdita dello status di funzionario di ruolo sono:
a) le dimissioni;
b) la perdita della cittadinanza;
c) il pensionamento completo del funzionario;
d) la sanzione disciplinare definitiva della revoca dal servizio;
e) la condanna definitiva alla pena principale o accessoria dell’interdizione assoluta o speciale dal pubblico impiego».
16. L’articolo 70, paragrafo 1, dell’EBEP prevede quanto segue:
«I bisogni di risorse umane che beneficiano di uno stanziamento di bilancio e devono essere soddisfatti mediante l’assunzione di nuovo personale sono oggetto di un’offerta di pubblico impiego o sono soddisfatti mediante un altro strumento analogo di gestione della copertura dei bisogni di personale, il che implica l’organizzazione delle corrispondenti procedure di selezione per i posti di lavoro previsti, fino alla concorrenza del dieci per cento supplementari, e la fissazione del termine massimo per la pubblicazione degli avvisi. In ogni caso, l’attuazione dell’offerta di pubblico impiego o dello strumento analogo deve avvenire entro un termine non prorogabile di tre anni».
17. Ai sensi del paragrafo 1 della quarta disposizione transitoria dell’EBEP, le amministrazioni pubbliche possono pubblicare avvisi di concorso allo scopo di consolidare l’impiego in posti strutturali corrispondenti ai loro differenti corpi o categorie, posti di lavoro finanziati con risorse di bilancio e occupati da funzionari ad interim o da personale temporaneo prima del 1o gennaio 2005.
18. L’articolo 49 della Ley del Estatuto de los Trabajadores cuyo texto refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1995, (regio decreto legislativo 1/1995, recante approvazione della versione consolidata della legge sullo Statuto dei lavoratori), del 24 marzo 1995 (5), nella sua versione applicabile alla data dei fatti oggetto del procedimento principale (in prosieguo: lo «Statuto dei lavoratori»), dispone quanto segue:
«1. Il contratto di lavoro cessa:
(…)
b) per i motivi validamente indicati nel contratto, a meno che essi costituiscano un abuso di diritto manifesto da parte del datore di lavoro;
c) alla scadenza del termine convenuto o alla realizzazione del compito o del servizio oggetto del contratto. Quando il contratto si estingue, ad eccezione dei casi di contratti di interinidad e di contratti di formazione, il lavoratore ha il diritto di percepire un’indennità di importo pari in proporzione a dodici giorni di retribuzione per ogni anno di servizio o l’indennità eventualmente stabilita dalla normativa specifica applicabile in materia;
(…)
l) per ragioni oggettive ammesse dalla legge;
(…)».
19. Ai sensi dell’articolo 52 dello Statuto dei lavoratori, costituiscono «ragioni oggettive» idonee a fondare la risoluzione del contratto di lavoro l’inidoneità del lavoratore, nota o sopravvenuta dopo il suo ingresso effettivo nell’impresa; il mancato adeguamento del lavoratore alle modifiche tecniche ragionevoli realizzate sul suo posto di lavoro; motivi economici, tecnici o relativi all’organizzazione o alla produzione quando il numero dei posti di lavoro soppressi è inferiore a quello richiesto per qualificare la risoluzione di contratti di lavoro come «licenziamento collettivo», nonché, a determinate condizioni, assenze reiterate dal posto di lavoro, anche se giustificate.
20. Conformemente all’articolo 53, paragrafo 1, lettera b), dello Statuto dei lavoratori, la risoluzione di un contratto di lavoro per una delle ragioni di cui all’articolo 52 di tale Statuto comporta il versamento al lavoratore, contemporaneamente alla notifica scritta, di un’indennità pari a venti giorni di retribuzione per anno di servizio, indennità che sarà calcolata pro rata temporis in ragione del numero di mesi di lavoro per i periodi inferiori a un anno, per un massimo di dodici mensilità.
21. L’articolo 56, paragrafo 1, dello Statuto dei lavoratori prevede che, se il licenziamento è dichiarato abusivo, il datore di lavoro, entro un termine di 5 giorni dalla notifica della sentenza, reintegra il lavoratore dipendente nell’impresa, oppure procede al versamento di un’indennità pari a 33 giorni di retribuzione per anno di servizio, e i periodi inferiori ad un anno sono presi in considerazione pro rata temporis in ragione dei mesi compiuti, per un massimo di 24 mensilità. L’opzione indennitaria comporta la cessazione del contratto di lavoro, a far data dall’interruzione effettiva del lavoro.
III. Fatti, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
22. Il 24 novembre 2005 il Comune di Madrid ha nominato la sig.ra Baldonedo Martín funzionaria ad interim, in qualità di addetta alla manutenzione degli spazi verdi, all’interno dell’assessorato per l’ambiente e la mobilità.
23. L’atto di nomina precisava che la sig.ra Baldonedo Martín era assunta per ricoprire un posto vacante fintantoché esso non fosse assegnato mediante la nomina di un funzionario di ruolo e che tale posto di lavoro sarebbe stato soppresso se il diritto del funzionario sostituito al mantenimento del proprio posto di lavoro avesse dovuto venir meno o se l’amministrazione avesse dovuto ritenere che le ragioni d’urgenza che motivavano la copertura del posto di lavoro da parte di un funzionario ad interim non sussistessero più.
24. Il 15 aprile 2013 la sig.ra Baldonedo Martín è stata informata che il suo posto di lavoro era stato occupato, in pari data, da un funzionario di ruolo e che, di conseguenza, veniva messo termine alle sue funzioni.
25. Il 20 febbraio 2017 la sig.ra Baldonedo Martín ha chiesto al Comune di Madrid il pagamento di un’indennità di cessazione dalle funzioni pari a venti giorni di retribuzione per anno di servizio. La sua richiesta si fondava sulle clausole 4 e 5 dell’accordo quadro, sugli articoli 20 e 21, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») nonché sull’articolo 4, paragrafo 3, TUE.
26. Con decisione del 25 aprile 2017, il direttore generale delle risorse umane del coordinamento dei servizi del Comune di Madrid ha respinto tale domanda per il motivo che il posto occupato dalla sig.ra Baldonedo Martín era vacante e che si era reso urgente ed imperativo coprirlo, spiegando che era stato posto termine alle sue funzioni per il fatto che il suo posto di lavoro era stato occupato da un funzionario e che non sussisteva alcuna discriminazione rispetto ai funzionari, in quanto questi ultimi, conformemente al regime giuridico loro applicabile, non ricevono indennità quando è posto termine alle loro funzioni.
27. La sig.ra Baldonedo Martín ha proposto avverso tale decisione un ricorso dinanzi allo Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n. 14 de Madrid (Tribunale amministrativo n. 14 di Madrid).
28. Il giudice del rinvio dichiara che, nel corso del periodo in cui la sig.ra Baldonedo Martín era dipendente del Comune di Madrid, l’interessata ha occupato il medesimo posto di lavoro in maniera continuativa e costante e che espletava mansioni identiche a quelle espletate dai funzionari di ruolo incaricati della manutenzione degli spazi verdi. Tale giudice precisa che il Comune di Madrid non ha fornito la prova che, nel corso di detto periodo, sia stato organizzato un concorso né che sia stata approvata un’offerta di pubblico impiego. Esso ignora se il posto di lavoro che l’interessata occupava sia stato assegnato mediante promozione interna, concorso per titoli o prove oppure mediante un’altra procedura di selezione. Inoltre, il Comune di Madrid non avrebbe dimostrato la necessità imperativa di nominare la sig.ra Baldonedo Martín a tale posto. Analogamente, non sarebbe nota la ragione per la quale detto posto era vacante.
29. Per quanto attiene all’interpretazione del diritto dell’Unione su cui la Corte deve pronunciarsi, il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che il diritto spagnolo non riconosce ai funzionari il diritto di ricevere, allorché è posto termine alle loro funzioni, un’indennità come quella richiesta dalla sig.ra Baldonedo Martín. Ne conseguirebbe che la situazione di cui trattasi nel procedimento principale non costituisce una discriminazione vietata dalla clausola 4 dell’accordo quadro e, di conseguenza, non rientra nell’ambito di applicazione di tale clausola. Analogamente, il giudice del rinvio considera che dai punti da 63 a 67 della sentenza Pérez López (6) risulta che neppure il confronto fra i funzionari ad interim, da un lato, e, dall’altro, gli agenti contrattuali a tempo determinato, il cui rapporto di lavoro con l’amministrazione è disciplinato dallo Statuto dei lavoratori, rientra nell’ambito di applicazione di detta clausola, dato che si tratta di due categorie di personale a termine.
30. Tuttavia, il giudice del rinvio osserva, in secondo luogo, che l’accordo quadro è volto a dare applicazione al principio di non discriminazione nei confronti dei lavoratori a tempo determinato, che il posto di giardiniere nell’amministrazione pubblica spagnola può essere ricoperto tanto da un funzionario quanto da un agente contrattuale, che la scelta del regime di assunzione – di diritto amministrativo o di diritto del lavoro – per tale posto dipende unicamente dalla volontà del datore di lavoro, che la sola natura temporanea del posto di lavoro non esclude il diritto all’indennità in questione, che il Comune di Madrid non adduce alcuna ragione oggettiva idonea a giustificare una differenza di trattamento e che risulta, in particolare, dalla sentenza DI (7) che il principio di non discriminazione, quale principio generale del diritto dell’Unione, dev’essere oggetto di un’applicazione diretta verticale. Detto giudice si chiede se, in tale contesto, sia possibile riconoscere alla sig.ra Baldonedo Martín il diritto di ottenere l’indennità richiesta in forza del confronto con gli agenti contrattuali assunti a tempo determinato o per applicazione diretta verticale del diritto primario dell’Unione.
31. Il giudice del rinvio osserva, in terzo luogo, che la sig.ra Baldonedo Martín ha espletato le proprie funzioni in qualità di funzionario ad interim per oltre sette anni. Il Comune di Madrid avrebbe quindi snaturato lo status di funzionario ad interim avendo fatto ricorso a quest’ultimo al fine di soddisfare non già esigenze temporanee o transitorie, bensì esigenze permanenti. Esso avrebbe così privato l’interessata dei diritti riconosciuti ai funzionari di ruolo, in particolare degli scatti salariali triennali e dell’integrazione retributiva a titolo di carriera professionale, o di quelli riconosciuti agli agenti contrattuali, ossia il diritto a un’indennità. Il Comune di Madrid avrebbe inoltre ignorato le garanzie volte ad evitare il protrarsi dei rapporti di lavoro temporaneo e gli abusi di tali rapporti, previste agli articoli 10 e 70 dell’EBEP, così come la condizione che i posti di lavoro occupati da funzionari ad interim siano necessariamente inclusi nel primo avviso di concorso, contenuta nella prima disposizione aggiuntiva del regio decreto 896/1991.
32. Il giudice del rinvio rileva, inoltre, che la normativa spagnola oggetto del procedimento principale non permette di prevedere la cessazione del rapporto di lavoro di un funzionario ad interim, nella misura in cui quest’ultimo può cessare a causa dell’occupazione del posto di lavoro da parte di un funzionario di ruolo, della soppressione del posto di lavoro, dell’estinzione del diritto del funzionario di ruolo sostituito al mantenimento del suo posto di lavoro o se l’amministrazione considera che le ragioni d’urgenza che hanno motivato la nomina del funzionario ad interim non sussistano più.
33. Tale normativa escluderebbe qualsiasi possibilità di applicare nei confronti del datore di lavoro pubblico le garanzie opponibili al datore di lavoro privato, previste nello Statuto dei lavoratori, nonché le conseguenze del mancato rispetto di tali limiti. Detta normativa permetterebbe di ottenere lo status di funzionario di ruolo unicamente a seguito di una procedura di selezione.
34. La medesima normativa non consentirebbe di raggiungere gli obiettivi perseguiti dalla clausola 5 dell’accordo quadro. Analogamente, la possibilità di trasformare, in caso di frode, gli agenti contrattuali a tempo determinato in personale a tempo indeterminato non permanente, possibilità riconosciuta dalla giurisprudenza del Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna), non permetterebbe di prevenire e sanzionare gli abusi di assunzioni temporanee. Il legame temporaneo sarebbe sostituito da un legame parimenti temporaneo. Infatti, sarebbe sempre possibile sopprimere il posto di lavoro occupato dal lavoratore interessato o licenziare quest’ultimo qualora il suo posto di lavoro sia occupato mediante la nomina di un funzionario di ruolo, il che porrebbe fine al suo rapporto di lavoro senza che abbia raggiunto la stabilità lavorativa.
35. Il giudice del rinvio considera che la sanzione consistente nel trasformare il rapporto di lavoro a tempo determinato in un rapporto di lavoro stabile è la sola misura che permetterebbe di rispettare gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 1999/70. Tuttavia, tale direttiva non sarebbe recepita nel diritto spagnolo per quanto concerne il settore pubblico. Si porrebbe, quindi, la questione se possa essere versata un’indennità, a titolo di sanzione, sulla base della clausola 5 dell’accordo quadro.
36. Ciò premesso, lo Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n. 14 de Madrid (Tribunale amministrativo n. 14 di Madrid), con sentenza del 16 febbraio 2018, pervenuta presso la cancelleria della Corte il 7 marzo 2018, ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se sia corretta l’interpretazione data della clausola 4 dell’accordo quadro laddove si considera che una situazione come quella [ivi] descritta, nella quale un funzionario temporaneo svolge lo stesso lavoro di un funzionario di ruolo (funzionario di ruolo cui non spetta il diritto di indennità [per cessazione delle funzioni] perché la situazione dalla quale la medesima discenderebbe non esiste nel suo regime giuridico), non sia inquadrabile nella situazione che [in tale clausola 4] si descrive.
2) Se sia conforme all’accordo quadro allegato alla direttiva [1999/70] l’interpretazione operata al fine di conseguirne gli obiettivi – giacché il diritto alla parità di trattamento ed il divieto di discriminazione costituiscono un principio generale della UE contenuto in una direttiva (articoli 20 e 21 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione) [e] articolo 23 della Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo), e sono considerati diritti sociali fondamentali [ai sensi degli] articoli 151 e 153 del TFUE – in base alla quale il diritto alla indennità di funzionario temporaneo [per cessazione delle funzioni] può configurarsi, vuoi attraverso la comparazione col lavoratore temporaneo reclutato mediante contratto, dato che la sua condizione (regime pubblicistico o privatistico) dipende solo dal datore di lavoro pubblico, vuoi mediante l’applicazione diretta verticale riconducibile al diritto primario [dell’Unione].
3) Nell’ipotesi dell’eventuale sussistenza di un abuso nelle assunzioni temporanee, dirette a soddisfare necessità permanenti senza che vi sia una ragione obiettiva, e laddove tali assunzioni non siano riconducibili all’urgente e perentoria necessità che le giustifica, senza che esistano sanzioni o limiti effettivi nel diritto nazionale [spagnolo], se sia in linea con gli obiettivi perseguiti dalla direttiva [1999/70], quale misura volta a prevenire l’abuso ed eliminare la conseguenza della violazione del diritto dell’Unione, nel caso in cui il datore di lavoro non offra un posto permanente al lavoratore, un’indennità, equiparabile a quella conseguente al licenziamento illegittimo, e se la stessa costituisca una sanzione adeguata, proporzionata, efficace e dissuasiva».
37. Hanno depositato osservazioni scritte la sig.ra Baldonedo Martín, il governo spagnolo e la Commissione europea. Le medesime parti sono intervenute all’udienza tenutasi il 22 febbraio 2019.
IV. Analisi
A. Sulla ricevibilità della terza questione pregiudiziale
38. Con la sua terza questione pregiudiziale, il giudice del rinvio desidera che la Corte precisi se la clausola 5 dell’accordo quadro debba essere interpretata nel senso che, in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, la concessione di un’indennità a titolo di sanzione adeguata, proporzionata, efficace e dissuasiva, equivalente a quella versata in caso di licenziamento abusivo, costituisca una misura volta a prevenire e, se del caso, a sanzionare il ricorso abusivo all’assunzione temporanea.
39. Il governo spagnolo mette in dubbio la ricevibilità di tale questione per il motivo che il contratto a tempo determinato di cui trattasi nel procedimento principale non rientra nell’ambito di applicazione della clausola 5 dell’accordo quadro.
40. Conformemente a una giurisprudenza consolidata della Corte, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevate dal giudice nazionale nel contesto di fatto e di diritto che egli individua sotto la propria responsabilità, del quale non spetta alla Corte verificare l’esattezza, godono di una presunzione di rilevanza. Il rifiuto della Corte di statuire su una questione pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale è possibile solo, in particolare, qualora il problema sia di natura ipotetica (8).
41. Nel caso di specie, ritengo che tale questione verta su un problema di natura ipotetica. Occorre, pertanto, escludere la presunzione di rilevanza. Infatti, dalla giurisprudenza della Corte risulta che ogni primo o unico contratto di lavoro a tempo determinato non rientra nell’ambito di applicazione della clausola 5, punto 1, dell’accordo quadro, la quale verte unicamente sulla prevenzione dell’utilizzo abusivo di contratti o di rapporti di lavoro a tempo determinato successivi (9).
42. Certamente, risulta dalla clausola 5, punto 2, lettera a), dell’accordo quadro che spetta agli Stati membri stabilire a quali condizioni i contratti e i rapporti di lavoro a tempo determinato debbano essere considerati «successivi» (10). Tuttavia, nella decisione di rinvio nulla indica che la sig.ra Baldonedo Martín sia stata assunta dal Comune di Madrid mediante una successione di vari contratti di lavoro a tempo determinato né che il contratto di lavoro di cui trattasi nel procedimento principale sia caratterizzato come rientrante in una «successione di contratti di lavoro a tempo determinato» dal diritto spagnolo.
43. Si deve invece rilevare che dalla decisione di rinvio risulta che la sig.ra Baldonedo Martín è stata dipendente del Comune di Madrid in qualità di funzionario ad interim per oltre sette anni, ossia durante il periodo compreso tra il 24 novembre 2005 ed il 15 aprile 2013, e che, nel corso del suo periodo di assunzione, «ha occupato il medesimo posto di lavoro in maniera costante e continuativa». Inoltre, è stato confermato nel corso dell’udienza che la ricorrente nel procedimento principale ha firmato un solo ed unico contratto con il proprio datore di lavoro.
44. Pertanto, ritengo che la terza questione pregiudiziale sia irricevibile.
B. Nel merito
1. Sulla prima questione pregiudiziale
a) Sulla portata della questione sottoposta alla Corte
45. Con la sua prima questione pregiudiziale, il giudice del rinvio intende, in sostanza, sapere se la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro debba essere interpretata nel senso che una situazione in cui un funzionario ad interim svolge il medesimo lavoro di un funzionario di ruolo ma nessuno dei due beneficia di un diritto a un’indennità, il primo a fronte della risoluzione del contratto di lavoro e il secondo a fronte della cessazione dalle funzioni, non rientra nel suo ambito di applicazione a causa dell’assenza di comparabilità dei lavoratori.
46. Per le ragioni che illustrerò di seguito, ritengo che sia necessario riformulare la questione pregiudiziale al fine di permettere alla Corte di fornire una risposta utile.
47. In primo luogo, sebbene sembri che il giudice del rinvio chieda alla Corte se la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro sia applicabile a una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, dalla lettura della decisione di rinvio risulta tuttavia che tale giudice in realtà intende sapere se una simile situazione costituisca una discriminazione vietata da tale clausola.
48. In linea di principio, si potrebbe intendere tale questione come volta a stabilire se la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro debba essere interpretata nel senso che osti a una normativa nazionale che non preveda il versamento di alcuna indennità a titolo di cessazione dalle funzioni, né ai lavoratori a tempo determinato assunti in qualità di funzionari ad interim, né ai funzionari di ruolo che, dal canto loro, sono assunti nel contesto di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato.
49. Tuttavia, dalla decisione di rinvio e dagli elementi del fascicolo di cui dispone la Corte risulta che una simile riformulazione non è pertinente. Infatti, il giudice del rinvio ha dichiarato, da un lato, che «la mansione di giardiniere di cui trattasi nel presente procedimento di regola, nell’amministrazione pubblica spagnola può essere svolta tanto da personale di ruolo come da personale assunto a contratto» (11), precisando che «[l]a scelta del regime amministrativo o di diritto del lavoro dipende unicamente dalla volontà del datore di lavoro pubblico». D’altro lato, tale giudice ha rilevato che «il datore di lavoro pubblico è colui che sceglie la forma di assunzione; nel caso in esame, la mansione può essere svolta mediante un’assunzione che rientra nell’ambito di applicazione del diritto del lavoro oppure mediante un’assunzione che rientra nell’ambito di applicazione del diritto amministrativo». Esso ha precisato in proposito che, «assumendo funzionari temporanei, [il datore di lavoro pubblico] priva tali lavoratori dei diritti riconosciuti ad un funzionario di ruolo, [ossia, in particolare,] gli scatti salariali triennali [o] l’integrazione retributiva a titolo di carriera professionale e nega loro, mediante tale tipologia di assunzione, i diritti derivanti dalla contrattazione pubblica sottoposta al diritto del lavoro (indennità)» (12).
50. Da tali elementi, come ha rilevato la Commissione nelle proprie osservazioni scritte, risulta che il giudice del rinvio conferma l’esistenza di lavoratori assunti in qualità di agenti contrattuali che esercitano le funzioni di agenti addetti alla manutenzione degli spazi verdi, all’interno dell’assessorato per l’ambiente e la mobilità, senza tuttavia specificare se fossero assunti a tempo determinato o a tempo indeterminato. Inoltre, nelle proprie osservazioni scritte la sig.ra Baldonedo Martín ha dichiarato che «esiste un lavoratore permanente comparabile per quanto attiene alle funzioni e alla categoria nel Comune di Madrid» (13).
51. In tale contesto, conformemente all’articolo 62, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura, la Corte ha posto alle parti un quesito in vista di una risposta in udienza, al fine di stabilire se esista nel Comune di Madrid un lavoratore assunto a tempo indeterminato comparabile, ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro.
52. In risposta al quesito della Corte, la sig.ra Baldonedo Martín e il Comune di Madrid hanno dichiarato all’udienza che esiste attualmente presso il Comune di Madrid un agente contrattuale assunto a tempo indeterminato che rientra nella medesima categoria ed esercita le funzioni di addetto alla manutenzione degli spazi verdi, all’interno dell’assessorato per l’ambiente e la mobilità, e che tale posto è equivalente al posto di funzionario ad interim occupato dalla sig.ra Baldonedo Martín. Dalle loro risposte orali risulta chiaramente che le condizioni di impiego e le funzioni esercitate dalla sig.ra Baldonedo Martín in qualità di funzionario ad interim e le condizioni di impiego e le funzioni esercitate dalla persona che occupa il posto equivalente in qualità di agente contrattuale a tempo indeterminato sono identiche. Inoltre, la sig.ra Baldonedo Martín e il Comune di Madrid hanno altresì dichiarato che il posto di agente contrattuale a tempo indeterminato è occupato presso il Comune di Madrid dalla stessa persona dal 12 novembre 1991. In proposito, è stato altresì confermato all’udienza che, secondo il diritto spagnolo, detto posto di agente contrattuale a tempo indeterminato non è un posto di funzionario.
53. Di conseguenza, nella presente causa, è pacifico che esiste un lavoratore assunto in qualità di agente contrattuale a tempo indeterminato comparabile.
54. Pertanto, al fine di permettere alla Corte di fornire una risposta utile, ritengo che la prima questione sollevata dal giudice del rinvio debba essere riformulata nel senso che, con tale questione, detto giudice chiede alla Corte, in sostanza, se la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro debba essere interpretata nel senso che osta a una normativa nazionale che non prevede il versamento di alcuna indennità ai lavoratori assunti mediante contratti di lavoro a tempo determinato conclusi per coprire un posto vacante fintantoché esso non sia occupato mediante la nomina di un funzionario di ruolo, come il contratto di funzionario ad interim di cui trattasi nel procedimento principale, alla scadenza del termine per il quale tali contratti sono stati conclusi, mentre ai lavoratori a tempo indeterminato assunti in qualità di agenti contrattuali è concessa un’indennità al momento della risoluzione del loro contratto di lavoro per un motivo oggettivo.
55. Al fine di rispondere a tale questione, mi sembra pertinente, anzitutto, esaminare brevemente la questione dell’applicabilità della direttiva 1999/70 e dell’accordo quadro alla situazione della sig.ra Baldonedo Martín; successivamente, verificare se la disparità di trattamento dedotta da quest’ultima rientri nella nozione di «condizioni di impiego» ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro e, infine, valutare se la sig.ra Baldonedo Martín sia trattata in maniera meno favorevole di un lavoratore a tempo indeterminato comparabile. Nel caso in cui sussista una disparità di trattamento di situazioni comparabili, verificherò se esistano ragioni oggettive che possano giustificarla.
b) Sull’applicabilità dell’accordo quadro
56. È utile iniziare ricordando che l’ambito di applicazione dell’accordo quadro è chiaramente definito alla clausola 2, punto 1, di quest’ultimo, ai sensi della quale tale accordo quadro si applica «ai lavoratori a tempo determinato con un contratto di assunzione o un rapporto di lavoro disciplinato dalla legge, dai contratti collettivi o dalla prassi in vigore di ciascuno Stato membro». In proposito, da una costante giurisprudenza della Corte risulta che la direttiva 1999/70 e l’accordo quadro trovano applicazione «nei confronti di tutti i lavoratori che forniscono prestazioni retribuite nell’ambito di un rapporto di impiego a tempo determinato che li vincola al loro datore di lavoro» (14).
57. Inoltre, la Corte ha ricordato che la definizione della nozione di «lavoratori a tempo determinato» ai sensi dell’accordo quadro, figurante nella clausola 3, punto 1, di quest’ultimo, include tutti i lavoratori, «senza operare distinzioni basate sulla natura pubblica o privata del loro datore di lavoro» (15).
58. Nel caso di specie, dalla decisione di rinvio risulta che la nomina della sig.ra Baldonedo Martín in qualità di funzionario ad interim da parte del Comune di Madrid prevedeva che tale posto di lavoro sarebbe stato occupato da quest’ultima «fintantoché esso non [fosse] occupato da un funzionario [di ruolo]». Pertanto, una lavoratrice, come la ricorrente nel procedimento principale, che sia stata assunta dal Comune di Madrid a tempo determinato, in qualità di funzionario ad interim, per coprire temporaneamente un posto di lavoro fintantoché tale posto non sia occupato da un funzionario di ruolo, dev’essere considerata come avente la qualifica di «lavoratore a tempo determinato» ai sensi della clausola 3, punto 1, dell’accordo quadro e, pertanto, rientra nell’ambito di applicazione di quest’ultimo (16).
59. Ciò premesso, si deve ancora stabilire se la concessione da parte del datore di lavoro di un’indennità da risoluzione del contratto di lavoro pari a venti giorni di retribuzione per anno di servizio, come quella richiesta dalla ricorrente nel procedimento principale, rientri nella nozione di «condizioni di impiego» ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro.
c) Sulla nozione di «condizioni di impiego» ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro
60. In forza della clausola 1, lettera a), dell’accordo quadro, uno degli obiettivi di quest’ultimo è «migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato garantendo il rispetto del principio di non discriminazione». Del pari, al suo terzo comma, il preambolo dell’accordo quadro precisa che esso «indica la volontà delle parti sociali di stabilire un quadro generale che garantisca la parità di trattamento ai lavoratori a tempo determinato, proteggendoli dalle discriminazioni». Il considerando 14 della direttiva 1999/70 indica, a tal fine, che l’obiettivo dell’accordo quadro consiste, in particolare, nel miglioramento della qualità del lavoro a tempo determinato, mediante la fissazione di requisiti minimi atti a garantire l’applicazione del principio di non discriminazione (17). La clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro mira ad applicare tale principio ai lavoratori a tempo determinato, al fine di impedire che un rapporto di impiego di tale natura venga utilizzato da un datore di lavoro per privare questi lavoratori di diritti che sono riconosciuti ai lavoratori a tempo indeterminato (18). Corrisponde a una giurisprudenza costante che, alla luce degli obiettivi perseguiti dall’accordo quadro, la clausola 4 di quest’ultimo dev’essere intesa nel senso che esprime un principio di diritto sociale dell’Unione che non può essere interpretato in modo restrittivo (19).
61. In proposito, mi sembra importante ricordare che, trattandosi delle differenze di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e i lavoratori a tempo indeterminato, la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro costituisce un’espressione particolare del principio generale del diritto dell’Unione di non discriminazione (20), il quale impone che situazioni analoghe non siano trattate in modo dissimile e che situazioni diverse non siano trattate nello stesso modo, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato.
62. Così, la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro prevede il divieto di trattare, per quanto riguarda le condizioni di impiego, i lavoratori a tempo determinato in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, a meno che non sussistano ragioni oggettive. Ricordo, in proposito, che la Corte ha già dichiarato che «[t]ale disposizione esclude in generale e in termini non equivoci qualsiasi disparità di trattamento non obiettivamente giustificata nei confronti dei lavoratori a tempo determinato per quanto riguarda le condizioni di impiego» (21).
63. Certamente, l’accordo quadro non definisce la nozione di «condizioni di impiego» contenuta in tale clausola. Tuttavia, la Corte ha più volte dichiarato che per determinare se una misura nazionale rientri nell’ambito della nozione di «condizioni di impiego» ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro, il criterio decisivo è precisamente quello dell’impiego, vale a dire il rapporto di lavoro sussistente tra un lavoratore e il suo datore di lavoro (22). Infatti, l’espressione «condizioni di impiego» si riferisce ai diritti e agli obblighi che definiscono un dato rapporto di lavoro, includendovi tanto le condizioni nelle quali una persona esercita un impiego quanto quelle relative alla cessazione di tale rapporto di lavoro (23).
64. Secondo la Corte, l’indennità che il datore di lavoro è tenuto a versare ad un lavoratore a causa dell’illecita apposizione di un termine al contratto di lavoro (24) o a seguito della cessazione di contratti di lavoro a tempo determinato rientra nella nozione di «condizioni di impiego» (25). In proposito, la Corte ha già precisato che un’interpretazione della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro che escludesse dalla definizione di tale nozione le condizioni di risoluzione di un contratto di lavoro a tempo determinato equivarrebbe a ridurre, in spregio all’obiettivo assegnato alla suddetta disposizione, l’ambito di applicazione della tutela accordata ai lavoratori a tempo determinato contro le discriminazioni (26).
65. Pertanto, analogamente, nella misura in cui la concessione di un’indennità che il datore di lavoro è tenuto a versare ad un lavoratore a causa della risoluzione del suo contratto di lavoro, come quella richiesta dalla sig.ra Baldonedo Martín, riguarda le condizioni in base alle quali il rapporto di lavoro che lo lega al suo datore di lavoro si estingue, ossia le conseguenze giuridiche della cessazione di un simile rapporto di lavoro, tale indennità rientra inequivocabilmente nella nozione di «condizioni di impiego», ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro.
66. Ciò premesso, occorre ancora esaminare la questione al centro della presente causa: la sig.ra Baldonedo Martín è stata trattata in modo meno favorevole di un lavoratore a tempo indeterminato comparabile?
d) Sulla comparabilità delle condizioni di impiego dei lavoratori a tempo determinato e dei lavoratori a tempo indeterminato di cui trattasi nel procedimento principale
67. Secondo il governo spagnolo, al fine di stabilire se sussista o meno una discriminazione derivante dal fatto che alla sig.ra Baldonedo Martín non è stata concessa un’indennità da risoluzione del suo contratto di lavoro, occorre confrontare la sua situazione con quella di un funzionario di ruolo. Quindi, il governo spagnolo sostiene che poiché il diritto spagnolo non riconosce ai funzionari di ruolo, allorché è posto termine alle loro funzioni, il diritto di ricevere un’indennità, come quella richiesta dalla sig.ra Baldonedo Martín, una siffatta indennità non può costituire una discriminazione ai sensi della clausola 4 dell’accordo quadro.
68. Pur ammettendo che, nell’ambito della presente causa, da un lato, esiste un agente contrattuale a tempo indeterminato che esercita le funzioni di agente addetto alla manutenzione degli spazi verdi, all’interno dell’assessorato per l’ambiente e la mobilità (27), e che, d’altro lato, tale posto è equivalente al posto di funzionario ad interim occupato dalla sig.ra Baldonedo Martín, il Comune di Madrid sostiene che l’esame della comparabilità delle condizioni di impiego deve essere svolto tra lavoratori aventi il medesimo status legale; orbene il contratto di funzionario ad interim oggetto del procedimento principale rientra nell’ambito di applicazione del diritto amministrativo mentre il contratto di agente contrattuale a tempo indeterminato rientra nell’ambito di applicazione del diritto del lavoro. All’udienza, anche il governo spagnolo ha sostenuto tale posizione.
69. Tali argomenti non possono essere accolti.
70. Infatti, nella presente causa, fatte salve le verifiche successive che devono essere svolte dal giudice del rinvio, dai paragrafi da 50 a 54 delle presenti conclusioni risulta che è stato confermato all’udienza che presso il Comune di Madrid esiste effettivamente un lavoratore assunto in qualità di agente contrattuale a tempo indeterminato comparabile.
71. In proposito, mi sembra utile ricordare subito che il principio generale del diritto dell’Unione di non discriminazione «è stato attuato e concretizzato mediante l’accordo quadro unicamente per quanto riguarda le differenze di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e i lavoratori a tempo indeterminato che si trovano in una situazione comparabile» (28). Invece, le eventuali disparità di trattamento tra determinate categorie di lavoratori a tempo determinato, del tipo di quelle di cui sarebbero oggetto i funzionari ad interim e gli agenti contrattuali a tempo determinato, non sono soggette al principio di non discriminazione sancito dall’accordo quadro (29).
72. Pertanto, dal momento che una data situazione rientra nell’ambito di applicazione dell’accordo quadro, occorre verificare se, alla luce del principio di non discriminazione, come attuato e concretizzato dalla clausola 4, punto 1, di tale accordo quadro, le condizioni di impiego dei lavoratori a tempo determinato non siano meno favorevoli di quelle dei lavoratori a tempo indeterminato comparabili. Tale clausola prevede che la sola differenza di trattamento vietata è quella dei lavoratori a tempo determinato rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato comparabili per il solo fatto di avere un contratto o rapporto di lavoro a tempo determinato, e unicamente per quanto concerne le condizioni di impiego, a meno che non sussistano ragioni oggettive (30).
73. Più precisamente, per quanto attiene alla comparabilità delle condizioni di impiego dei funzionari ad interim e degli agenti contrattuali a tempo indeterminato oggetto del procedimento principale, occorre partire dalla definizione della nozione di «lavoratore a tempo indeterminato comparabile» contenuta nella clausola 3, punto 2, dell’accordo quadro: «un lavoratore con un contratto o un rapporto di lavoro di durata indeterminata appartenente allo stesso stabilimento e addetto a lavoro/occupazione identico o simile, tenuto conto delle qualifiche/competenze». Alla luce di tale definizione occorre valutare se la sig.ra Baldonedo Martín e l’agente contrattuale a tempo indeterminato si trovino in una situazione comparabile.
74. Secondo una costante giurisprudenza, per stabilire se le persone interessate esercitino un lavoro identico o simile ai sensi dell’accordo quadro, si deve, in conformità alla clausola 3, punto 2, e alla clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro, verificare se, tenuto conto di un insieme di fattori, quali la natura del lavoro, le condizioni di formazione e le condizioni di impiego, sia possibile ritenere che tali persone si trovino in situazioni comparabili (31).
75. Nel caso di specie, spetta al giudice del rinvio, il solo competente a valutare i fatti, stabilire se la sig.ra Baldonedo Martín, durante il periodo in cui era assunta dal Comune di Madrid mediante un contratto di funzionario ad interim, si trovasse in una situazione comparabile a quella degli agenti contrattuali assunti a tempo indeterminato da tale Comune nel corso del medesimo periodo.
76. Ciò premesso, dalle risposte della sig.ra Baldonedo Martín e del Comune di Madrid al quesito loro rivolto dalla Corte in vista di una risposta all’udienza risulta chiaramente che le condizioni di impiego della sig.ra Baldonedo Martín in qualità di funzionario ad interim durante il periodo compreso fra il 24 novembre 2005 e il 15 aprile 2013 e quelle della persona che, dal 12 novembre 1991, occupa il posto equivalente in qualità di agente contrattuale a tempo indeterminato sono identiche. Infatti, secondo il Comune di Madrid, la sig.ra Baldonedo Martín e l’agente contrattuale a tempo indeterminato svolgevano la stessa attività, ossia la manutenzione degli spazi verdi, all’interno dell’assessorato per l’ambiente e la mobilità in tale Comune (32). Pertanto, risulta che il solo elemento idoneo a distinguere la situazione di un giardiniere assunto in qualità di funzionario ad interim da quella di un giardiniere che beneficia di un contratto di agente contrattuale a tempo indeterminato è la natura temporanea del rapporto di lavoro che lega il primo al proprio datore di lavoro (33), dal momento che la circostanza che il regime giuridico applicabile a questi due tipi di contratti sia differente è a rigore priva di incidenza sull’interpretazione della clausola 3, punto 2, dell’accordo quadro, nell’ambito della quale i soli criteri da prendere in considerazione sono quelli relativi alle condizioni di impiego, ossia alle qualifiche richieste e alla natura delle mansioni di cui i lavoratori devono assumersi la responsabilità (34).
77. Pertanto, fatta salva la valutazione definitiva svolta dal giudice del rinvio alla luce dell’insieme degli elementi rilevanti, considero che la situazione di una lavoratrice come la sig.ra Baldonedo Martín sia comparabile a quella di un lavoratore assunto dal Comune di Madrid in qualità di agente contrattuale a tempo indeterminato per esercitare le medesime funzioni di giardiniere.
78. In siffatte circostanze, si deve concludere che sussiste una disparità di trattamento, a fronte di situazioni comparabili, allorché a lavoratori della pubblica amministrazione assunti in qualità di funzionari ad interim è negata la concessione di un’indennità da risoluzione del loro contratto di lavoro, mentre gli agenti contrattuali assunti a tempo indeterminato beneficiano di una simile indennità.
79. Resta tuttavia da verificare se sussistano ragioni oggettive che possano giustificare una simile disparità di trattamento.
e) Sugli eventuali motivi di giustificazione di una disparità di trattamento
80. Dalla clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro risulta che una differenza di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e i lavoratori a tempo indeterminato comparabili può essere giustificata da ragioni oggettive. La Corte ne ha riconosciute due: la prima attiene alla particolare natura delle funzioni per l’espletamento delle quali sono stati conclusi contratti a tempo determinato e alle caratteristiche inerenti alle medesime e, la seconda, al perseguimento di una legittima finalità di politica sociale di uno Stato membro. Secondo la Corte, tali ragioni oggettive devono fondarsi sulla sussistenza di elementi precisi e concreti, che contraddistinguono il rapporto di impiego di cui trattasi, nel particolare contesto in cui s’inscrive e in base a criteri oggettivi e trasparenti, al fine di verificare se tale disparità risponda ad una reale necessità, sia idonea a conseguire l’obiettivo perseguito e risulti a tal fine necessaria (35).
81. In proposito, si deve ricordare che la nozione di «ragioni oggettive», ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro dev’essere intesa nel senso che essa non autorizza a giustificare una differenza di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e i lavoratori a tempo indeterminato per il fatto che quest’ultima sia prevista dalla normativa nazionale (36).
82. Inoltre, il riferimento alla mera natura temporanea del contratto di funzionario ad interim non può costituire una ragione oggettiva ai sensi della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro (37). Secondo la Corte, ammettere che la mera natura temporanea di un rapporto di lavoro basti a giustificare una differenza di trattamento tra lavoratori a tempo determinato e lavoratori a tempo indeterminato priverebbe del loro contenuto gli scopi della direttiva 1999/70 e dell’accordo quadro e, anziché migliorare la qualità del lavoro a tempo determinato e promuovere la parità di trattamento perseguita tanto dalla direttiva 1999/70 quanto dall’accordo quadro, il ricorso ad un simile criterio equivarrebbe a perpetuare una situazione svantaggiosa per i lavoratori a tempo determinato (38).
83. Nel caso di specie, risulta tanto dalle osservazioni orali del governo spagnolo quanto da quelle del Comune di Madrid che la differenza di trattamento per quanto concerne la concessione dell’indennità oggetto del procedimento principale è giustificata dall’esistenza di ragioni oggettive, consistenti nel fatto che i funzionari ad interim, a causa del loro status, dovevano aspettarsi una risoluzione del loro rapporto di lavoro, in quanto essa è prevista, secondo il diritto spagnolo, nel caso in cui venga meno il motivo di nomina (39). Tale situazione corrisponderebbe alla situazione oggetto del procedimento principale, in cui il contratto di funzionario ad interim si è estinto per effetto dell’assegnazione ad un funzionario di ruolo del posto vacante che la sig.ra Baldonedo Martín occupava temporaneamente (40). All’udienza, il governo spagnolo ha fatto altresì riferimento ai vincoli di bilancio risultanti dalla crisi economica per giustificare «la flessibilità e l’elasticità» che caratterizzano il ricorso a contratti a tempo determinato da parte della pubblica amministrazione.
84. Per quanto attiene alle considerazioni di bilancio formulate dal governo spagnolo, va ricordato che, sebbene tali considerazioni possano costituire il fondamento delle scelte di politica sociale di uno Stato membro e possano influenzare la natura ovvero la portata delle misure che esso intende adottare, esse non costituiscono tuttavia, di per sé, un obiettivo perseguito da tale politica e, pertanto, non possono giustificare una discriminazione (41).
85. Per quanto concerne le considerazioni relative alla prevedibilità dello scioglimento del contratto di lavoro della sig.ra Baldonedo Martín, va ricordato che dalle recenti sentenze Montero Mateos (42), Grupo Norte Facility (43) e de Diego Porras (44) risulta che l’oggetto specifico dell’indennità di licenziamento prevista all’articolo 53, paragrafo 1, lettera b), dello Statuto dei lavoratori, come pure il contesto particolare in cui si inserisce la corresponsione di detta indennità, costituiscono una ragione oggettiva che giustifica la differenza di trattamento di cui trattasi (45).
86. Infatti, in tali sentenze, la Corte ha dichiarato che discende dalla definizione della nozione di «contratto a tempo determinato» di cui alla clausola 3, punto 1, dell’accordo quadro che un contratto di tale natura cessa di produrre i suoi effetti per il futuro alla scadenza del termine assegnatogli, il quale potrebbe essere determinato dal «completamento di un compito specifico, dal raggiungimento di una certa data o (…) dal verificarsi di un evento specifico». Pertanto, «le parti di un contratto di lavoro a tempo determinato conoscono, dal momento della sua conclusione, la data o l’evento che ne determina il termine. Tale termine limita la durata del rapporto di lavoro, senza che le parti debbano manifestare la loro volontà al riguardo dopo la conclusione di detto contratto» (46). Per contro, l’estinzione di un contratto di lavoro a tempo indeterminato per una delle ragioni di cui all’articolo 52 dello Statuto dei lavoratori, su iniziativa del datore di lavoro, «consegue al verificarsi di circostanze non previste alla data della conclusione del contratto e che vengono a falsare il normale svolgimento del rapporto di lavoro». Basandosi sulle osservazioni del governo spagnolo in queste tre cause, la Corte ha considerato che «è proprio al fine di compensare detta imprevedibilità della cessazione del rapporto di lavoro per una ragione siffatta e, pertanto, la delusione delle legittime aspettative che il lavoratore poteva nutrire a tale data riguardo alla stabilità del rapporto di lavoro che l’articolo 53, paragrafo 1, lettera b), dello Statuto dei lavoratori prevede in tal caso il pagamento al lavoratore licenziato di un’indennità pari a venti giorni di retribuzione per anno di servizio» (47).
87. La Corte ha inoltre precisato che, in quest’ultima ipotesi, «il diritto spagnolo non opera alcuna disparità di trattamento tra i lavoratori a tempo determinato e i lavoratori a tempo indeterminato comparabili, dato che l’articolo 53, paragrafo 1, lettera b), dello Statuto dei lavoratori prevede un’indennità legale in favore del lavoratore pari a venti giorni di retribuzione per anno di anzianità di servizio nell’impresa, indipendentemente dalla durata determinata o indeterminata del suo contratto di lavoro» (48).
88. Nel caso di specie, analogamente, dal momento che il posto di funzionario ad interim della sig.ra Baldonedo Martín è stato occupato mediante la nomina di un funzionario di ruolo, il contratto della sig.ra Baldonedo Martín si è estinto per il venir meno della causa che aveva giustificato la sua conclusione. Pertanto, alla luce della giurisprudenza richiamata ai paragrafi da 85 a 87, il differente trattamento dei funzionari ad interim come la sig.ra Baldonedo Martín e degli agenti contrattuali a tempo indeterminato mi sembra giustificabile.
89. Alla luce delle precedenti considerazioni, ritengo che la clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro debba essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale che non preveda il versamento di alcuna indennità ai lavoratori assunti mediante contratti di lavoro a tempo determinato conclusi per coprire un posto di lavoro vacante fintantoché esso non sia assegnato mediante la nomina di un funzionario di ruolo, alla scadenza del termine per il quale tali contratti sono stati conclusi, come il contratto di funzionario ad interim oggetto del procedimento principale, mentre ai lavoratori a tempo indeterminato assunti in qualità di agenti contrattuali è assegnata un’indennità da risoluzione del loro contratto di lavoro per un motivo oggettivo.
2. Sulla seconda questione pregiudiziale
90. Il giudice del rinvio intende sapere, in sostanza, da un lato, se l’accordo quadro debba essere interpretato nel senso che impone di garantire la parità di trattamento, per quanto concerne l’indennità versata per la cessazione del rapporto di lavoro, tra un funzionario ad interim, come la ricorrente nel procedimento principale, e un agente contrattuale a tempo determinato comparabile. D’altro lato, il giudice del rinvio chiede se il diritto a una siffatta indennità possa essere riconosciuto alla sig.ra Baldonedo Martín sulla base di un’«applicazione diretta verticale» del diritto primario dell’Unione, in particolare degli articoli 20 e 21 della Carta e degli articoli 151 e 153 TFUE.
91. Tale questione è stata sollevata nell’ipotesi in cui si consideri che la situazione della sig.ra Baldonedo Martín non rientra nell’ambito di applicazione della clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro. Tuttavia, data l’esistenza presso il Comune di Madrid di un agente contrattuale a tempo indeterminato comparabile che, contrariamente ai funzionari di ruolo, percepisce un’indennità da risoluzione del suo contratto per un motivo oggettivo, è chiaro che nei confronti della sig.ra Baldonedo Martín si applica detta clausola. Di conseguenza, atteso che i diritti sanciti dagli articoli 20 e 21 della Carta sarebbero stati attuati e concretizzati dalla direttiva 1999/70 e dall’accordo quadro, la situazione oggetto del procedimento principale dev’essere esaminata alla luce di questi ultimi.
92. Pertanto, data la risposta che propongo di fornire alla prima questione pregiudiziale, non occorre rispondere alla seconda.
V. Conclusione
93. Alla luce delle precedenti considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dallo Juzgado de lo Contencioso‑Administrativo n. 14 de Madrid (Tribunale amministrativo n. 14 di Madrid, Spagna) nel modo seguente:
La clausola 4, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, contenuto in allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, dev’essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale che non preveda il versamento di alcuna indennità ai lavoratori assunti mediante contratti di lavoro a tempo determinato conclusi per coprire un posto di lavoro vacante fintantoché esso non sia assegnato mediante la nomina di un funzionario di ruolo, alla scadenza del termine per il quale tali contratti sono stati conclusi, come il contratto di funzionario ad interim oggetto del procedimento principale, mentre ai lavoratori a tempo indeterminato assunti in qualità di agenti contrattuali è assegnata un’indennità in occasione della risoluzione del loro contratto di lavoro per un motivo oggettivo.