SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
Juliane Kokott
vom 12. Februar 2015(1)
Rechtssache C‑106/14
Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (FCD) und
Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (FMB)
gegen
Ministre de l’écologie, du développement durable et de lʼénergie
(Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État [Frankreich])
„Verordnung (EG) Nr. 1907/2006 (REACH-Verordnung) – Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) – Begriff des Erzeugnisses – Erzeugnis, das aus mehreren Erzeugnissen zusammengesetzt ist – Informationspflichten bei der Verwendung besonders besorgniserregender Stoffe – Ermittlung der Konzentration – Produktion, Import und Lieferung“
I – Einleitung
1. Für den Fall, das ein Erzeugnis mehr als 0,1 % eines besonders besorgniserregenden Stoffs enthält, sieht die REACH-Verordnung(2) bestimmte Informationspflichten gegenüber der Europäischen Chemikalienagentur (im Folgenden: ECHA) sowie den Abnehmern und Verbrauchern des Erzeugnisses vor.
2. Verschiedene Mitgliedstaaten und die Europäische Kommission streiten darüber, wie diese Konzentrationsschwelle berechnet wird, falls ein Erzeugnis aus mehreren Komponenten besteht, die ihrerseits selbst Erzeugnisse sind. Insbesondere die Kommission vertritt mit Unterstützung der Mehrheit der Mitgliedstaaten die Auffassung, der Anteil des besorgniserregenden Stoffs sei in Bezug auf das zusammengesetzte Erzeugnis zu berechnen. Einige Mitgliedstaaten – die Mehrheit der Beteiligten des vorliegenden Verfahrens – halten dem entgegen, es reiche aus, wenn der Anteil in den einzelnen Komponenten erreicht werde. In diesem Fall würden die Informationspflichten deutlich häufiger entstehen.
3. Dieser Streit ist offensichtlich von erheblicher Bedeutung für den freien Verkehr von Erzeugnissen, denn er kann dazu führen, dass sie in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlichen Anforderungen unterliegen. Daher bedarf er einer Klärung durch den Gerichtshof.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Unionsrecht
1. Die REACH-Verordnung
4. Die folgenden Erwägungsgründe der REACH-Verordnung sind hervorzuheben:
„(1) Diese Verordnung sollte ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und für die Umwelt sicherstellen sowie den freien Verkehr von Stoffen als solchen, in Gemischen oder in Erzeugnissen gewährleisten und gleichzeitig Wettbewerbsfähigkeit und Innovation verbessern. Diese Verordnung sollte auch die Entwicklung alternativer Beurteilungsmethoden für von Stoffen ausgehende Gefahren fördern.
…
(3) Bei der Angleichung der Rechtsvorschriften für Stoffe sollte ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und die Umwelt mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden. Die Rechtsvorschriften sollten ohne Diskriminierung danach angewandt werden, ob Stoffe innergemeinschaftlich oder im Einklang mit den internationalen Verpflichtungen der Gemeinschaft international gehandelt werden.
…
(29) Da Produzenten und Importeure von Erzeugnissen die Verantwortung für ihre Erzeugnisse tragen sollten, ist es angezeigt, eine Registrierungspflicht für Stoffe vorzuschreiben, die aus diesen Erzeugnissen freigesetzt werden sollen und für diese Verwendung nicht registriert worden sind. Im Falle von besonders besorgniserregenden Stoffen, die in Erzeugnissen enthalten sind, sollte bei Überschreitung der Mengen- und Konzentrationsschwellen die Agentur unterrichtet werden, wenn eine Exposition gegenüber dem Stoff nicht ausgeschlossen werden kann und niemand den Stoff für diese Verwendung registriert hat. Die Agentur sollte außerdem ermächtigt werden, zu verlangen, dass ein Registrierungsdossier eingereicht wird, wenn sie Grund zu der Annahme hat, dass die Freisetzung eines Stoffes aus dem Erzeugnis eine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellen kann, und wenn der Stoff in diesen Erzeugnissen in Mengen von insgesamt mehr als 1 Tonne pro Jahr und pro Hersteller oder Importeur enthalten ist. Die Agentur sollte die Notwendigkeit eines Beschränkungsvorschlags prüfen, wenn sie der Auffassung ist, dass die Verwendung derartiger Stoffe in Erzeugnissen eine Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellt, die nicht angemessen beherrscht wird.
…
(56) Ein Teil der Verantwortung der Hersteller oder Importeure für das Risikomanagement für Stoffe besteht in der Übermittlung von Informationen über diese Stoffe an andere Branchenteilnehmer wie nachgeschaltete Anwender oder Händler. Hersteller und Importeure von Erzeugnissen sollten ferner industriellen und professionellen Verwendern sowie Konsumenten auf Anfrage Informationen über die sichere Verwendung der Erzeugnisse liefern. Diese wichtige Verantwortung sollte über die gesamte Lieferkette gelten, damit alle Akteure ihrer Verantwortung für das Management der mit der Verwendung der Stoffe verbundenen Risiken gerecht werden können.
…
(117) Die EU-Bürger sollten Zugang zu Informationen über chemische Stoffe haben, denen gegenüber sie möglicherweise exponiert sind, damit sie bewusste Entscheidungen über die eigene Verwendung von Chemikalien treffen können. …
…“
5. Art. 1 der REACH-Verordnung definiert ihre Ziele und ihren Geltungsbereich:
„(1) Zweck dieser Verordnung ist es, ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und für die Umwelt sicherzustellen, einschließlich der Förderung alternativer Beurteilungsmethoden für von Stoffen ausgehende Gefahren, sowie den freien Verkehr von Stoffen im Binnenmarkt zu gewährleisten und gleichzeitig Wettbewerbsfähigkeit und Innovation zu verbessern.
...
(3) Diese Verordnung beruht auf dem Grundsatz, dass Hersteller, Importeure und nachgeschaltete Anwender sicherstellen müssen, dass sie Stoffe herstellen, in Verkehr bringen und verwenden, die die menschliche Gesundheit oder die Umwelt nicht nachteilig beeinflussen. Ihren Bestimmungen liegt das Vorsorgeprinzip zugrunde.“
6. Art. 2 Abs. 2 der REACH-Verordnung enthält eine Regelung darüber, wann ein Erzeugnis nicht mehr als solches gilt:
„Abfall … gilt nicht als Stoff, Gemisch oder Erzeugnis im Sinne des Art. 3 der vorliegenden Verordnung.“
7. Art. 3 der REACH-Verordnung definiert verschiedene Begriffe, die im vorliegenden Fall von Bedeutung sind:
„3. Erzeugnis: Gegenstand, der bei der Herstellung eine spezifische Form, Oberfläche oder Gestalt erhält, die in größerem Maße als die chemische Zusammensetzung seine Funktion bestimmt;
4. Produzent eines Erzeugnisses: eine natürliche oder juristische Person, die ein Erzeugnis in der Gemeinschaft produziert oder zusammensetzt;
…
11. Importeur: natürliche oder juristische Person mit Sitz in der Gemeinschaft, die für die Einfuhr verantwortlich ist;
12. Inverkehrbringen: entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe an Dritte oder Bereitstellung für Dritte. …
…
33. Lieferant eines Erzeugnisses: Produzent oder Importeur eines Erzeugnisses, Händler oder anderer Akteur der Lieferkette, der das Erzeugnis in Verkehr bringt;
…“.
8. Art. 7 der REACH-Verordnung sieht gegenüber ECHA bestimmte Informationspflichten mit Bezug auf Erzeugnisse vor:
„(2) Der Produzent oder Importeur von Erzeugnissen unterrichtet die Agentur …, wenn ein Stoff die Kriterien nach Art. 57 erfüllt und nach Art. 59 Abs. 1 ermittelt ist, und wenn die beiden folgenden Voraussetzungen erfüllt sind:
a) Der Stoff ist in diesen Erzeugnissen in einer Menge von insgesamt mehr als 1 Tonne pro Jahr und pro Produzent oder Importeur enthalten;
b) der Stoff ist in diesen Erzeugnissen in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthalten.
(3) Absatz 2 gilt nicht, wenn der Produzent oder Importeur bei normalen oder vernünftigerweise vorhersehbaren Verwendungsbedingungen einschließlich der Entsorgung eine Exposition von Mensch oder Umwelt ausschließen kann. In diesen Fällen gibt der Produzent oder Importeur dem Abnehmer des Erzeugnisses geeignete Anweisungen.
…
(5) Die Agentur kann entscheiden, dass die Produzenten oder Importeure von Erzeugnissen für einen Stoff in diesen Erzeugnissen ein Registrierungsdossier nach diesem Titel einreichen müssen, wenn alle folgenden Bedingungen erfüllt sind:
a) Der Stoff ist in diesen Erzeugnissen in einer Menge von insgesamt mehr als 1 Tonne pro Jahr und pro Produzent oder Importeur enthalten;
b) die Agentur hat Gründe für die Annahme, dass
i) der Stoff aus den Erzeugnissen freigesetzt wird und
ii) die Freisetzung des Stoffes aus den Erzeugnissen ein Risiko für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt darstellt;
c) der Stoff unterliegt nicht Absatz 1.
Bei Einreichung des Registrierungsdossiers ist die Gebühr nach Titel IX zu entrichten.
(6) Die Absätze 1 bis 5 gelten nicht für Stoffe, die bereits für die betreffende Verwendung registriert wurden.
…“
9. Art. 33 der REACH-Verordnung konkretisiert die mit Erzeugnissen verbundenen Informationspflichten gegenüber Abnehmern und Verbrauchern:
„(1) Jeder Lieferant eines Erzeugnisses, das einen die Kriterien des Art. 57 erfüllenden und gemäß Art. 59 Abs. 1 ermittelten Stoff in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthält, stellt dem Abnehmer des Erzeugnisses die ihm vorliegenden, für eine sichere Verwendung des Erzeugnisses ausreichenden Informationen zur Verfügung, gibt aber mindestens den Namen des betreffenden Stoffes an.
(2) Auf Ersuchen eines Verbrauchers stellt jeder Lieferant eines Erzeugnisses, das einen die Kriterien des Art. 57 erfüllenden und gemäß Art. 59 Abs. 1 ermittelten Stoff in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthält, dem Verbraucher die ihm vorliegenden, für eine sichere Verwendung des Erzeugnisses ausreichenden Informationen zur Verfügung, gibt aber mindestens den Namen des betreffenden Stoffes an.
Die jeweiligen Informationen sind binnen 45 Tagen nach Eingang des Ersuchens kostenlos zur Verfügung zu stellen.“
10. Die Ziele der Regelungen über besonders besorgniserregende Stoffe sind in Art. 55 der REACH-Verordnung niedergelegt:
„Zweck dieses Titels ist es, sicherzustellen, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert und gleichzeitig die von besonders besorgniserregenden Stoffen ausgehenden Risiken ausreichend beherrscht werden und dass diese Stoffe schrittweise durch geeignete Alternativstoffe oder -technologien ersetzt werden, sofern diese wirtschaftlich und technisch tragfähig sind. Zu diesem Zweck prüfen alle Hersteller, Importeure und nachgeschalteten Anwender, die einen Antrag auf Zulassung stellen, die Verfügbarkeit von Alternativen und deren Risiken sowie die technische und wirtschaftliche Durchführbarkeit der Substitution.“
11. Die besonders besorgniserregenden Stoffe werden in Art. 57 der REACH-Verordnung definiert:
„Folgende Stoffe können nach dem Verfahren des Artikels 58 in Anhang XIV aufgenommen werden:
a) Stoffe, die die Kriterien für die Einstufung in die Gefahrenklasse Karzinogenität der Kategorie 1A oder 1B gemäß Anhang I Abschnitt 3.6 der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 erfüllen;
b) Stoffe, die die Kriterien für die Einstufung in die Gefahrenklasse Keimzellmutagenität der Kategorie 1A oder 1B gemäß Anhang I Abschnitt 3.5 der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 erfüllen;
c) Stoffe, die wegen Beeinträchtigung der Sexualfunktion und Fruchtbarkeit sowie der Entwicklung die Kriterien für die Einstufung in die Gefahrenklasse Reproduktionstoxizität der Kategorie 1A oder 1B gemäß Anhang I Abschnitt 3.7 der Verordnung (EG) Nr. 1272/2008 erfüllen;
d) Stoffe, die nach den Kriterien des Anhangs XIII der vorliegenden Verordnung persistent, bioakkumulierbar und toxisch sind;
e) Stoffe, die nach den Kriterien des Anhangs XIII der vorliegenden Verordnung sehr persistent und sehr bioakkumulierbar sind;
f) Stoffe ‒ wie etwa solche mit endokrinen Eigenschaften oder solche mit persistenten, bioakkumulierbaren und toxischen Eigenschaften oder sehr persistenten und sehr bioakkumulierbaren Eigenschaften, die die Kriterien der Buchstaben d oder e nicht erfüllen ‒, die nach wissenschaftlichen Erkenntnissen wahrscheinlich schwerwiegende Wirkungen auf die menschliche Gesundheit oder auf die Umwelt haben, die ebenso besorgniserregend sind wie diejenigen anderer in den Buchstaben a bis e aufgeführter Stoffe, und die im Einzelfall gemäß dem Verfahren des Art. 59 ermittelt werden.“
12. In Art. 59 der REACH-Verordnung ist das Verfahren niedergelegt, nach dem ECHA Stoffe, die die Merkmale nach Art. 57 aufweisen, auf die sogenannte „Kandidatenliste“ für die Einführung einer Zulassungspflicht setzen kann.
2. Die Leitlinien der Chemikalienagentur
13. Die streitgegenständliche Frage wird in den „Leitlinien der Chemikalienagentur zu Anforderungen für Stoffe in Erzeugnissen (Version 2) vom 1. April 2011“(3) angesprochen. In Abschnitt 4.4 teilt sie mit, dass die Konzentration besonders besorgniserregender Stoffe bei zusammengesetzten Erzeugnissen in Bezug auf das Gesamterzeugnis zu ermitteln ist:
„Ein besonders besorgniserregender Stoff der Kandidatenliste kann in unterschiedlichen Konzentrationen in verschiedenen Komponenten ein und desselben Erzeugnisses enthalten sein, z. B. eine Konzentration im Gehäuse eines Laptops und eine andere Konzentration im Transformator. In Übereinstimmung mit den Verpflichtungen gemäß Art. 7 Abs. 2 und Art. 33 muss die Konzentration dieses besonders besorgniserregenden Stoffes 0,1 % (w/w) im gesamten Erzeugnis überschreiten, …“
B – Französisches Recht
14. Das Ausgangsverfahren betrifft die Gültigkeit der „Mitteilung an die Wirtschaftsteilnehmer über die Pflicht zur Weitergabe von Informationen über Stoffe in Erzeugnissen gemäß Art. 7 Abs. 2 und Art. 33 der Verordnung Nr. 1907/2006 (REACH) – Auslegung des in Art. 7 Abs. 2 und Art. 33 genannten Schwellenwerts von 0,1 Massenprozent“, die der französische Ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (Minister für Umwelt, nachhaltige Entwicklung, Transport und Wohnungswesen) am 8. Juni 2011 erlassen hat (im Folgenden: Mitteilung des Ministers).
15. Darin heißt es nach Angaben des vorlegenden Gerichts:
„Unter Bezugnahme auf die am 1. April 2011 auf der Website der Europäischen Chemikalienagentur erfolgte Veröffentlichung … der überarbeiteten Leitlinien betreffend die Anwendung der REACH-Verordnung auf Stoffe in Erzeugnissen und speziell den in diesen Leitlinien enthaltenen Hinweis des Direktors, dass über diese Leitlinien kein Konsens unter allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union/des Europäischen Wirtschaftsraumes erzielt wurde, informieren die französischen Behörden mit der vorliegenden Mitteilung die Wirtschaftsteilnehmer über die in Frankreich beschlossene Auslegung hinsichtlich der Anwendung von Art. 7 Abs. 2 und Art. 33 der REACH-Verordnung. Sie stellen klar, dass unter den Begriff ‚Erzeugnis‘ jeder Gegenstand fällt, der der Definition des Begriffs ‚Erzeugnis‘ im Sinne der REACH-Verordnung entspricht, das heißt, ‚der bei der Herstellung eine spezifische Form, Oberfläche oder Gestalt erhält, die in größerem Maße als die chemische Zusammensetzung seine Funktion bestimmt‘ (Art. 3 Abs. 3). Folglich kann ein Erzeugnis aus einem oder mehreren Gegenständen zusammengesetzt sein, die der Definition des Begriffs ‚Erzeugnis‘ entsprechen, und die Bestimmungen von Art. 7 Abs. 2 und Art. 33 finden somit auf jeden dieser Gegenstände Anwendung.“
III – Ausgangsverfahren und Vorabentscheidungsersuchen
16. Im Ausgangsverfahren wenden sich zwei französische Verbände von Handelsunternehmen gegen die Mitteilung des Ministers. Der mit dem Rechtsstreit befasste französische Staatsrat (Conseil d’État) richtet die folgende Frage an den Gerichtshof:
Finden die Pflichten aus Art. 7 Abs. 2 und Art. 33 der REACH-Verordnung bei einem „Erzeugnis“ im Sinne dieser Verordnung, das sich aus mehreren Bestandteilen zusammensetzt, die ihrerseits der Definition des Begriffs „Erzeugnis“ gemäß der Verordnung entsprechen, nur auf das zusammengesetzte Erzeugnis Anwendung oder auf jeden einzelnen Bestandteil, der der Definition des Begriffs „Erzeugnis“ entspricht?
17. Schriftlich haben sich die Fédération des entreprises du commerce et de la distribution (Verband der Handels- und Vertriebsunternehmen) gemeinsam mit der Fédération des magasins de bricolage et de l’aménagement de la maison (Verband der Heimwerker- und Einrichtungsgeschäfte) (im Folgenden: FCD und FMB), die Französische Republik, das Königreich Belgien, das Königreich Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, Irland, die Hellenische Republik, die Republik Österreich, das Königreich Schweden, das Königreich Norwegen und die Europäische Kommission geäußert. Bis auf Griechenland und Österreich nahmen sie auch an der mündlichen Verhandlung vom 8. Januar 2015 teil.
IV – Rechtliche Würdigung
18. Für ein besseres Verständnis des Vorabentscheidungersuchens ist die Vorlagefrage zunächst in den Regelungszusammenhang der REACH-Verordnung einzuordnen (dazu unter A). Anschließend sind der Begriff des Erzeugnisses (dazu unter B) und die Pflichten von Produzenten und Importeuren zur Unterrichtung von ECHA nach Art. 7 Abs. 2 (dazu unter C, 1. und 2.) sowie die von Lieferanten zur Information von Abnehmern und Verbrauchern nach Art. 33 (dazu unter C, 3.) zu erörtern.
A – Zum normativen Kontext der Vorlagefrage
19. Die Vorlagefrage steht im Zusammenhang mit den Regelungen der REACH-Verordnung über die sogenannten „besonders besorgniserregenden Stoffe“, deren Eigenschaften in Art. 57 definiert sind. Diese Stoffe gefährden danach die Gesundheit, weil sie Krebs erregen, das Erbgut verändern oder die Fortpflanzung schädigen (Art. 57 Buchst. a bis c). Sie können auch die Umwelt beeinträchtigen, weil sie persistent, bioakkumulierbar und toxisch bzw. sehr persistent und sehr bioakkumulierbar sind (Art. 57 Buchst. d und e). Im Einzelfall reichen auch gleichwertige Eigenschaften (Art. 57 Buchst. f).
20. Solche Stoffe können durch eine Entscheidung der Kommission nach einem Komitologieverfahren in Anhang XIV der REACH-Verordnung aufgenommen werden, der nach der jüngsten Änderung(4) 31 Stoffe umfasst.(5) Gemäß Art. 56 bedarf die Verwendung von Stoffen dieses Anhangs in der Regel einer Zulassung, welche die Kommission nach den Art. 60 bis 64 erlässt.
21. Die vorliegend zu erörternden Regelungen betreffen allerdings bereits Stoffe, die auf einer sogenannten Kandidatenliste für die Aufnahme in den Anhang stehen. Solche Stoffe kann ECHA nach einem in Art. 59 niedergelegten Verfahren ermitteln, wenn sie die Eigenschaften besonders besorgniserregender Stoffe aufweisen. Unter den Stoffen der Kandidatenliste werden die Stoffe ausgewählt, deren Aufnahme in Anhang XIV genauer zu prüfen ist. Im Übrigen haben die Beteiligten auf eine Rückfrage in der mündlichen Verhandlung übereinstimmend vorgetragen, dass diese Kandidatenstoffe nach einer Aufnahme in Anhang XIV weiterhin auf der Kandidatenliste verbleiben.
22. Auf der Kandidatenliste befanden sich zuletzt 155 Stoffe.(6) Es mag weitere Stoffe mit diesen Eigenschaften geben(7), doch solange sie nicht in die Kandidatenliste aufgenommen werden, sind sie von der vorliegenden Frage nicht betroffen.(8)
23. Nach Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung unterrichtet der Produzent oder Importeur von Erzeugnissen ECHA, wenn ein Stoff der Kandidatenliste in diesen Erzeugnissen in einer Menge von insgesamt mehr als einer Tonne pro Jahr und pro Produzent oder Importeur sowie in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthalten ist.
24. Darüber hinaus sieht Art. 33 Abs. 1 der REACH-Verordnung vor, dass jeder Lieferant eines Erzeugnisses, das einen Kandidatenstoff in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthält, dem Abnehmer des Erzeugnisses die ihm vorliegenden, für eine sichere Verwendung des Erzeugnisses ausreichenden Informationen zur Verfügung stellt, aber mindestens den Namen des betreffenden Stoffes angibt. Gemäß Abs. 2 stellt der Lieferant Verbrauchern auf ihr Ersuchen hin die gleichen Informationen zur Verfügung.
25. Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Anwendung der Konzentrationsschwelle von 0,1 Massenprozent (w/w) im Erzeugnis. Zu klären ist, ob diese Schwelle bei Erzeugnissen, die ihrerseits aus Erzeugnissen zusammengesetzt sind, in Bezug auf das Gesamterzeugnis oder auf die jeweiligen Teilerzeugnisse anzuwenden ist.
26. Mehrere Mitgliedstaaten illustrieren dies mit dem Beispiel eines Fahrrads, dessen Lenkergriffe aus Kunststoff Weichmacher enthalten, die auf der Kandidatenliste für besonders besorgniserregende Stoffe stehen. Möglicherweise wäre die Anteilsschwelle für die Lenkergriffe als solche erreicht, doch bezogen auf das ganze Fahrrad vermutlich nicht. Andere vorgetragene Beispiele sind Sessel, deren Bezug Kandidatenstoffe enthält, oder ganze Flugzeuge, in denen derartige Sessel installiert sind.
B – Zum Begriff des Erzeugnisses nach Art. 3 Nr. 3 der REACH-Verordnung
27. Die meisten beteiligten Mitgliedstaaten stützen sich auf die Definition von Art. 3 Nr. 3 der REACH-Verordnung. Danach ist „Erzeugnis“ ein Gegenstand, der bei der Herstellung eine spezifische Form, Oberfläche oder Gestalt erhält, die in größerem Maße als die chemische Zusammensetzung seine Funktion bestimmt.
28. Anders als Irland andeutet, muss die Funktion nicht autonomer Natur sein, also dem Gegenstand unabhängig von anderen Gegenständen zukommen. Dafür fehlt jeder Anhaltspunkt im Wortlaut und die Reichweite des Begriffs des Erzeugnisses würde viel zu weit eingeschränkt. Denn die Funktion einer Vielzahl von Gegenständen kann nur in Kombination mit anderen Gegenständen, Stoffen oder Gemischen verwirklicht werden. Neben den erwähnten Lenkergriffen und Sesselbezügen wären etwa Schrauben zu nennen. Gleichwohl werden auch solche Gegenstände in Verkehr gebracht, damit andere sie zur Herstellung komplexerer Erzeugnisse verwenden können, etwa für die Herstellung von Fahrrädern, Sesseln oder Flugzeugen.
29. Ein Barren Blei oder Kunststoffgranulat(9) sind dagegen keine Erzeugnisse, sondern Stoffe, also chemische Elemente und ihre Verbindungen im Sinne von Art. 3 Nr. 1 der REACH-Verordnung. Ihre Funktion wird nicht vorrangig von ihrer Form, Oberfläche oder Gestalt bestimmt, sondern von ihrer chemischen Zusammensetzung. Außerdem gibt es nach Art. 3 Nr. 2 noch Gemische verschiedener Stoffe, z. B. flüssige Farben oder Lacke.
30. Der Vollständigkeit halber sei angemerkt, dass die vorliegend zu untersuchenden Verpflichtungen zur Unterrichtung von ECHA (Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung) und zur Information von Abnehmern und Verbrauchern (Art. 33) gemäß Art. 2 Abs. 5 und 6 nicht für Lebensmittel gelten.
31. Dass ein Teilerzeugnis kein Erzeugnis mehr ist, wenn es mit anderen Teilerzeugnissen zusammengefügt wird, um ein Gesamterzeugnis zu bilden, ist der Definition nicht zu entnehmen.
32. Wie etwa Belgien und Norwegen betonen, regelt vielmehr allein Art. 2 Abs. 2 der REACH-Verordnung ausdrücklich, wann Erzeugnisse nicht mehr als solche anzusehen sind, nämlich wenn sie zu Abfall im Sinne des Unionsrechts werden.
33. Anders als Irland vorträgt, verliert ein Teilerzeugnis seine Funktion auch nicht zwangsläufig, wenn es in ein Gesamterzeugnis eingebracht wird. Wie bereits gesagt, wird ein Teilerzeugnis häufig erst durch diese Integration in ein Gesamterzeugnis seine Funktion verwirklichen. So liegt etwa die Funktion der erwähnten Lenkergriffe darin, als Komponenten eines Fahrrads verwendet zu werden.
34. Allerdings kann ein Teilerzeugnis beim Einbau auch eine andere Form, Oberfläche oder Gestalt erhalten, die seine Funktion ändert. Daran ist etwa bei Textilien zu denken, die für unterschiedliche Erzeugnisse verwendet werden könnten. Dieses Funktionspotenzial wird erheblich eingeschränkt, wenn sie – wie im belgischen Beispiel – zum Bezug eines Sessels verarbeitet werden. Gleichwohl behält auch ein solches in seiner Funktion eingeschränktes Teilerzeugnis in der Regel eine eigenständige Funktion, die es von anderen Teilerzeugnissen unterscheidet, die für das Gesamterzeugnis verwendet werden. Ein Sesselbezug hat eine andere Funktion als die anderen verwendeten Teilerzeugnisse, etwa die Polsterung, etwaig verwendete Federn oder das Gerüst des Sessels.
35. Nur soweit ein Erzeugnis bei der Integration in ein Gesamterzeugnis jegliche eigene Form, Oberfläche oder Gestalt verliert, die in größerem Maße als die chemische Zusammensetzung seine Funktion bestimmt, ist es nicht mehr möglich, ein Teilerzeugnis zu identifizieren. Praktisch dürften derartige Fälle allerdings von geringer Bedeutung sein. Und bei möglichen Beispielen müsste immer bedacht werden, ob es sich ursprünglich überhaupt um Erzeugnisse und nicht nur um Stoffe handelte.
36. Solange ein Teilerzeugnis trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behält, die in größerem Maße als die chemische Zusammensetzung seine Funktion bestimmt, ist es folglich weiterhin als Erzeugnis anzusehen. Daher spricht der Begriff des Erzeugnisses als solcher eher dafür, bei der Berechnung der Konzentration bestimmter Stoffe auf das Teilerzeugnis als auf das Gesamterzeugnis abzustellen.
C – Zum Zusammenhang mit den Informationspflichten nach Art. 7 Abs. 2 und Art. 33 der REACH-Verordnung
37. Die Definition des Erzeugnisses kommt allerdings im Zusammenhang mit spezifischen Verpflichtungen zur Anwendung, die den Produzenten oder den Importeur (Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung) bzw. den Lieferanten eines Erzeugnisses (Art. 33) treffen.
38. Die Kommission vertritt die Auffassung, dass diese Personen nicht die Teilerzeugnisse, sondern das jeweilige Gesamterzeugnis produzieren, importieren oder liefern. Daher müsse auch die Konzentration von Kandidatenstoffen in Bezug auf das Gesamterzeugnis beurteilt werden.
39. Nach der im Ausgangsverfahren angegriffenen französischen Mitteilung und der Auffassung mehrerer anderer Mitgliedstaaten ist die Anteilsschwelle dagegen für die einzelnen Teilerzeugnisse zu berechnen.
40. Dieser Meinungsstreit muss allerdings für den Produzenten, den Importeur und den Lieferanten von Erzeugnissen gesondert erörtert werden.
1. Zum Produzenten von Erzeugnissen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung
41. Die Unterrichtungspflicht gegenüber ECHA nach Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung obliegt erstens dem Produzenten von Erzeugnissen. Nach Art. 3 Nr. 4 ist der Produzent eines Erzeugnisses eine natürliche oder juristische Person, die ein Erzeugnis in der Union produziert oder zusammensetzt.
42. Wenn ein Produzent ein Gesamterzeugnis so produziert oder zusammensetzt, dass er Teilerzeugnisse kombiniert, bedeutet dies nicht, dass er auch diese Teilerzeugnisse produziert oder zusammengesetzt hat. In einer arbeitsteiligen Wirtschaft ist es vielmehr wahrscheinlich, dass der Produzent eines Gesamterzeugnisses die notwendigen Komponenten teilweise oder vollständig von anderen Produzenten erwirbt. Die angeführten Beispiele – Fahrräder, Sessel Flugzeuge und Autos – verdeutlichen dies trefflich.
43. Mit der Wortbedeutung des Begriffs „Produzent“ wäre es aber unvereinbar, dem Produzenten eines Gesamterzeugnisses auch die Produktion der von ihm verwendeten Teilerzeugnisse zuzuschreiben, soweit sie tatsächlich von anderen Produzenten produziert oder zusammengesetzt wurden. Produzent von Teilerzeugnissen kann er nur sein, soweit er diese selbst produziert oder (aus anderen Teilerzeugnissen) zusammengesetzt hat.
44. Folglich ist der Produzent eines Gesamterzeugnisses, das aus Teilerzeugnissen besteht, die trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behalten, aber von anderen Produzenten produziert oder zusammengesetzt wurden, zur Unterrichtung von ECHA verpflichtet, wenn ein die Kriterien von Art. 57 erfüllender und gemäß Art. 59 Abs. 1 ermittelter Stoff in dem Gesamterzeugnis in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthalten ist.
45. Entgegen der Auffassung etwa von Frankreich und Deutschland ist es nicht nötig, den Produzenten trotzdem zur Meldung von Kandidatenstoffen in den verwendeten Teilerzeugnissen zu verpflichten. Denn, wie auch andere Beteiligte erkennen, erhält ECHA diese Informationen, ohne dass der Produzent des Gesamterzeugnisses in Anspruch genommen werden müsste. Wenn sie in der Union hergestellt oder in die Union importiert werden, trifft die Informationspflicht nämlich den Produzenten oder, wie noch zu zeigen ist, den Importeur des Teilerzeugnisses.
2. Zum Importeur von Erzeugnissen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung
46. Zweitens ist nach Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung der Importeur von Erzeugnissen verpflichtet, ECHA zu unterrichten.
47. Gemäß Art. 3 Nr. 11 der REACH-Verordnung ist der Importeur die natürliche oder juristische Person mit Sitz in der Union, die für die Einfuhr verantwortlich ist, d. h. für das physische Verbringen in das Zollgebiet der Union (Art. 3 Nr. 10).
48. Nach dem Wortlaut dieser Definitionen ist der Importeur eines Gesamterzeugnisses, das aus Teilerzeugnissen besteht, die trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behalten, auch der Importeur der Teilerzeugnisse. Welche andere natürliche oder juristische Person sollte die Verantwortung dafür tragen, dass diese Teilerzeugnisse physisch in das Zollgebiet der Union verbracht werden?
49. Auch die oben entwickelte Auslegung des Produzentenbegriffs spricht dafür, den Importeur eines Gesamterzeugnisses als Importeur der enthaltenen Teilerzeugnisse anzusehen. Denn bei dieser Auslegung ergänzen sich die Begriffe des Produzenten und des Importeurs und gewährleisten eine umfassende Information von ECHA. Sie erhielte die notwendigen Informationen über die Verwendung von Stoffen der Kandidatenliste in Teilerzeugnissen entweder von den tatsächlichen Produzenten der Teilerzeugnisse in der Union oder von den Importeuren, seien es die Importeure von Teilerzeugnissen oder seien es die Importeure von Gesamterzeugnissen, die Teilerzeugnisse enthalten.
50. Die Einwände der Kommission, von FCD und FMB sowie von Irland und Griechenland können demgegenüber nicht durchdringen.
a) Zum Fehlen einer klareren Regelung
51. Die Kommission vertritt die Auffassung, wenn der Gesetzgeber eine Unterrichtungspflicht des Importeurs in Bezug auf Teilerzeugnisse gewollt hätte, hätte er sie eindeutiger niedergelegt als in Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung. Dies zeige sich z. B. an den Beschränkungen nach Anhang XVII Nr. 23 Nrn. 5 bis 7 und Anhang XVII Nr. 61, wo ebenfalls Konzentrationsschwellen vorgesehen sind, die ausdrücklich für Erzeugnisse „oder Bestandteile“ davon gelten. Im Rechtsetzungsverfahren habe es sogar verschiedene Vorschläge einer entsprechenden Formulierung gegeben,(10) die sich jedoch nicht durchgesetzt hätten.
52. Dänemark und Deutschland zeigen allerdings zutreffend, dass die Parallele zu Anhang XVII nicht zwingend ist. Zumindest Beschränkungen für Cadmium nach Nr. 23 wurden aus der Richtlinie 76/769/EWG(11) übernommen, in der der Begriff des Erzeugnisses nicht verwendet wurde. Die Einbeziehung von Komponenten bedurfte folglich einer ausdrücklichen Regelung. Dass der Gesetzgeber sich bei späteren Ergänzungen von Anhang XVII, wie etwa bei den Beschränkungen für Dimethylfumarat in Nr. 61, an dieser Regelungspraxis orientierte, hat keine besondere Bedeutung für die Auslegung von Bestimmungen der REACH-Verordnung, die nicht unmittelbar mit diesem Anhang zusammenhängen.
53. Den Hinweisen auf die Vorschläge im Gesetzgebungsverfahren ist zuzugeben, dass eine Einbeziehung von Teilerzeugnissen in Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung klarer hätte geregelt werden können. Allerdings wurde eine solche Einbeziehung auch nicht ausgeschlossen. Folglich kann das Fehlen einer präziseren Regelung auch bedeuten, dass man die Vorschläge für eine Präzisierung für überflüssig hielt oder dass eine Einigung auf eine der beiden Auslegungsvarianten nicht erzielt werde konnte. Daher zwingt auch dieses Argument nicht dazu, den Begriff des Importeurs so eng auszulegen, wie es die Kommission vorschlägt.
b) Zur Rechtssicherheit
54. Daran ändert auch die Berufung Irlands auf die Rechtssicherheit nichts. Nach dem allgemeinen Grundsatz der Rechtssicherheit, der ein grundlegendes Prinzip des Unionsrechts darstellt, muss eine Regelung insbesondere klar und bestimmt sein, damit der Rechtsunterworfene seine Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit seine Vorkehrungen treffen kann.(12)
55. Der Grundsatz der Rechtssicherheit verlangt allerdings nicht, dass eine Norm jeden Zweifel an ihrer Auslegung ausschließt. Vielmehr kommt es darauf an, ob der betreffende Rechtsakt derart unklar ist, dass man etwaige Zweifel in Bezug auf die Reichweite oder den Sinn der Bestimmung nicht mit hinreichender Sicherheit ausräumen kann.(13) Dies ist vorliegend aber möglich und wird auch von Irland nicht in Zweifel gezogen.
56. Dagegen ist nicht ersichtlich, wieso nach dem Grundsatz der Rechtssicherheit eine der beiden Auslegungsvarianten von Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung in Bezug auf Importeure den Vorzug verdienen sollte.
57. Ich verstehe dieses Vorbringen vielmehr dahin gehend, dass die Schwierigkeiten bei der Auslegung von Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung ausgeräumt wären, wenn den Leitlinien von ECHA verbindliche Wirkung zukäme. Darauf ist sogleich einzugehen.
c) Zum Leitfaden von ECHA
58. Die im Ausgangsverfahren streitgegenständliche französische Mitteilung und die Auffassung der meisten beteiligten Mitgliedstaaten stehen nämlich im Widerspruch zu den Leitlinien, die ECHA mit Zustimmung der Mehrheit der Mitgliedstaaten veröffentlicht hat.(14) Nach diesen Leitlinien ist auf die Konzentration im Gesamterzeugnis abzustellen.
59. Wie andere Leitlinien von ECHA ist auch dieser Text für das Verständnis der einschlägigen Bestimmungen hilfreich, insbesondere, soweit er die übereinstimmende Auffassung der Kommission und der Mitgliedstaaten dokumentiert. Auch hat das Sekretariat von ECHA nach Art. 77 Abs. 2 Buchst. g die Aufgabe, technische und wissenschaftliche Leitlinien zur Anwendung von Art. 7 durch Produzenten und Importeure von Erzeugnissen bereitzustellen. Art. 77 Abs. 2 Buchst. k sieht außerdem die Ausarbeitung von Erläuterungen zu der Verordnung vor. Gleichwohl kann ein Leitfaden die Bestimmungen des Unionsrechts nicht verbindlich auslegen.(15)
60. Daran ändert auch der von Griechenland hervorgehobene weite Spielraum von Unionsstellen bei der Beurteilung wissenschaftlich oder technisch komplexer Sachverhalte nichts. Dieser ist zwar auch ECHA einzuräumen, etwa bei der Aufnahme von Stoffen in die Kandidatenliste gemäß Art. 59 der REACH-Verordnung.(16) Doch vorliegend geht es nicht um eine tatsächliche Beurteilung, sondern um die Auslegung von Unionsrecht. Diese bleibt auch bei komplexen Rechtsfragen dem Gerichtshof vorbehalten.
61. Ein entsprechender Hinweis in der Impressumsseite der Leitlinien bringt dies im Übrigen klar zum Ausdruck: „Die ECHA weist die Benutzer allerdings ausdrücklich darauf hin, dass der Text der REACH-Verordnung das einzig verbindliche Rechtsdokument darstellt und dass die Angaben im vorliegenden Dokument keine Rechtsauskunft darstellen.“
62. Die Leitlinien von ECHA sind folglich nicht bindend.
d) Zum Binnenmarkt
63. Im Zusammenhang mit den Leitlinien von ECHA bezieht sich die Kommission auch auf eine Beeinträchtigung des Binnenmarkts. Diese ist vorstellbar, wenn die Mitgliedstaaten die Unterrichtungspflicht nach Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung unterschiedlich auslegen und manche von ihnen bei fehlender Unterrichtung die Verkehrsfähigkeit von Erzeugnissen gemäß Art. 5 in Zweifel ziehen.
64. Solche Risiken für den Binnenmarkt unterstreichen zwar die Notwendigkeit, die im Vorabentscheidungsersuchen aufgeworfene Frage zu beantworten, doch sie sind kein Argument für eine bestimmte Auslegung von Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung.
e) Zur Verhältnismäßigkeit
65. Die Kommission hält allerdings eine Unterrichtungspflicht für die in Teilerzeugnissen enthaltenen Kandidatenstoffe für unverhältnismäßig.
66. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bindet die Union nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 EUV und gehört zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts. Danach dürfen die Handlungen der Organe der Union nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist und die dadurch bedingten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen müssen.(17)
67. Eine Verpflichtung von Importeuren, ECHA über Kandidatenstoffe zu unterrichten, die in den entsprechenden Mengen in Teilerzeugnissen vorkommen, welche in importierten Gesamterzeugnissen enthalten sind, ist geeignet, die Ziele der Unterrichtungspflicht zu verwirklichen. Die Unterrichtung ermöglicht ECHA, die betreffenden Stoffmengen und ihre Verwendung bei der nach Art. 58 Abs. 3 der REACH-Verordnung zu treffenden Auswahl der Stoffe zu berücksichtigen, für die die Kommission eine Zulassungspflicht einführt. Auch erlaubt die Meldung ECHA, gemäß Art. 7 Abs. 5 ein Registrierungsdossier für diese Stoffe einzufordern oder einen Beschränkungsvorschlag gemäß Art. 69 zu prüfen, wie es im 29. Erwägungsgrund vorgesehen ist.
68. Die Unterrichtungspflicht ist zur Erreichung dieser Ziele auch erforderlich. Ohne die Meldung bestünde die Gefahr, dass ECHA über die Verwendung erheblicher Mengen besonders besorgniserregender Stoffe in Erzeugnissen – mehr als eine Tonne pro Importeur und Jahr – nicht informiert wird.
69. In diesem Zusammenhang ist das Vorbringen der Kommission sowie von FCD und FMB zurückzuweisen, dass eine Einbeziehung von Teilerzeugnissen nicht nötig sei, weil Beschränkungen, die Zulassungspflicht oder Schutzmaßnahmen der Mitgliedstaaten gemäß Art. 129 der REACH-Verordnung den Schutz der Umwelt und der Gesundheit hinreichend gewährleisten würden. Denn die Unterrichtung von ECHA soll ja gerade dazu beitragen, die Notwendigkeit von Beschränkungen oder einer Zulassungspflicht zu klären. Und es erscheint auch nicht ausgeschlossen, dass Schutzmaßnahmen der Mitgliedstaaten über die Unterrichtung von ECHA ausgelöst werden.
70. Die Argumentation der Kommission zielt jedoch darauf ab, dass die Nachteile der Unterrichtungspflicht in Bezug auf Teilerzeugnisse außer Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.
71. Sie stützt sich dabei auf die Schwierigkeiten von Importeuren, die nötigen Informationen von ihren Lieferanten in Drittstaaten zu erhalten. Diese würden häufig nicht wissen, ob Kandidatenstoffe in den Erzeugnissen enthalten sind, da entsprechende Informationen nicht entlang ihrer Lieferkette in den Drittstaaten weitergereicht würden. Teilweise würden entsprechende Informationen auch als Geschäftsgeheimnisse behandelt.
72. Dementsprechend betonen FCD und FMB die Kosten der Untersuchung von Erzeugnissen auf das Vorhandensein und die Konzentration von Kandidatenstoffen. Die Prüfung eines Schuhs würde 2 200 bis 2 400 Euro kosten. Wenn man dagegen die in dem Schuh enthaltenen Teilerzeugnisse untersuchen müsste, entstünden Kosten in Höhe von 22 800 Euro.
73. Wie etwa Deutschland darlegt, ist allerdings unklar, ob eine Beschränkung der Unterrichtungspflichten auf Gesamterzeugnisse tatsächlich die gewünschte Entlastung bewirkt. Denn jedes Gesamterzeugnis müsste immer noch auf die Konzentration von Kandidatenstoffen untersucht werden. Dafür schlägt ECHA mit Zustimmung der Mehrheit der Mitgliedstaaten vor, dass der Importeur zunächst die Konzentration in allen enthaltenen Teilerzeugnissen ermittelt und anschließend aus diesen Werten die Konzentration im Gesamterzeugnis berechnet.(18)
74. Wenn aber die Konzentration in den Teilerzeugnissen ohnehin ermittelt werden soll, ist nicht erkennbar, warum es mit übermäßigen Nachteilen verbunden sein sollte, diese vorliegenden Informationen an ECHA zu melden. Im Gegenteil: Wie einige Mitgliedstaaten vortragen, ist die Belastung sogar geringer, wenn die Unterrichtung sich auf Teilerzeugnisse bezieht, weil die Konzentration nicht präzise ermittelt werden muss. Es reicht aus, festzustellen, ob die Konzentrationsschwelle und die Gesamtmenge von einer Tonne pro Importeur und Jahr überschritten werden. Außerdem ist für die Unterrichtung gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchst. f der REACH-Verordnung der Mengenbereich des Stoffes zu ermitteln, beispielsweise 1 bis 10 Tonnen oder 10 bis 100 Tonnen (pro Jahr).
75. Die Positionen von FCD und FMB, Irlands sowie der Kommission sind vielmehr nur zu verstehen, wenn Importeure nicht streng den Leitlinien von ECHA folgen, sondern sich auf mehr oder weniger präzise Schätzungen stützen, um eine Unterrichtung auszuschließen. Die Kommission schlug für klare Fälle eine solche Vorgehensweise, die in den Leitlinien von ECHA keine Grundlage findet, sogar ausdrücklich während der mündlichen Verhandlung vor.
76. Die Lasten einer Unterrichtungspflicht nach Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung können allerdings nur in ihrem Regelungszusammenhang angemessen bewertet werden.
77. Insofern ist zunächst zu bemerken, dass zumindest bestimmte Doppelbelastungen vermieden werden, denn die Unterrichtungspflicht entfällt gemäß Art. 7 Abs. 6 der REACH-Verordnung, wenn der betreffende Kandidatenstoff bereits von dem Importeur selbst oder von anderen für die betreffende Verwendung registriert wurde.(19)
78. Gibt es keine Registrierung, ist die Unterrichtung nach Art. 7 Abs. 2 Buchst. a der REACH-Verordnung nur nötig, wenn der Stoff in den betreffenden Erzeugnissen in einer Menge von insgesamt mehr als 1 Tonne pro Jahr und Importeur enthalten ist. Es geht folglich um erhebliche Mengen von Kandidatenstoffen, die die Eigenschaften besonders besorgniserregender Stoffe aufweisen. Auch ist davon auszugehen, dass die betreffenden Importeure relativ viele Erzeugnisse mit diesem Stoff einführen oder weniger Erzeugnisse mit einer relativ hohen Konzentration.
79. Außerdem gilt die Unterrichtungspflicht nach Art. 7 Abs. 3 der REACH-Verordnung nicht, wenn der Produzent oder Importeur bei normalen oder vernünftigerweise vorhersehbaren Verwendungsbedingungen einschließlich der Entsorgung eine Exposition von Mensch oder Umwelt ausschließen kann. Danach gibt der Produzent oder Importeur in diesen Fällen dem Abnehmer des Erzeugnisses geeignete Anweisungen.
80. Auch bei einer Berechnung der Konzentration anhand der jeweiligen Teilerzeugnisse besteht die Unterrichtungspflicht folglich nur, wenn eine Exposition von Mensch oder Umwelt gegenüber erheblichen Mengen von Stoffen, die die Eigenschaften besonders besorgniserregender Stoffe aufweisen, nicht auszuschließen ist.
81. In dieser Situation gebieten das Ziel eines hohen Schutzniveaus für die menschliche Gesundheit und für die Umwelt sowie das Vorsorgeprinzip die Unterrichtung von ECHA, damit diese gegebenenfalls die notwendigen Schutzmaßnahmen nach der REACH-Verordnung ergreifen kann. Auf diese Ziele beziehen sich Art. 1 Abs. 1 und 3 sowie die Erwägungsgründe 1, 3, 9 und 69 der REACH-Verordnung; sie ergeben sich aber auch aus den Art. 9, 11 und 191 Abs. 2 AEUV sowie den Art. 35 und 37 der Charta der Grundrechte.
82. Dem entspricht die Verpflichtung von Importeuren nach Art. 1 Abs. 3 der REACH-Verordnung, sicherzustellen, dass sie Stoffe in Verkehr bringen und verwenden, die die menschliche Gesundheit oder die Umwelt nicht nachteilig beeinflussen. Ihnen sind daher im Licht der geschilderten Risiken und angesichts Beschränkung der Unterrichtung auf den Import relativ großer Mengen dieser Stoffe die Beschaffung der nötigen Informationen und eine Unterrichtung von ECHA zuzumuten.
83. Es ist nämlich davon auszugehen, dass Hersteller in Drittstaaten, die nicht unerhebliche Mengen von Erzeugnissen für den europäischen Markt produzieren möchten, den Importeuren die notwendigen Informationen über das Vorkommen von Kandidatenstoffen in Teilerzeugnissen mitteilen werden. Soweit diese Hersteller dafür Informationen von ihrer eigenen Lieferkette in Drittstaaten in Anspruch nehmen müssten, würden durch die Unterrichtungspflicht sogar die Standards der REACH-Verordnung außerhalb der Union verbreitet.
84. Folglich ist es nicht unverhältnismäßig, sondern geboten, die Unterrichtungspflicht von Importeuren nach Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung anhand der Konzentration von Kandidatenstoffen in Teilerzeugnissen zu beurteilen.
f) Zur angeblichen Diskriminierung von Importeuren
85. In diesem Zusammenhang wird auch eine angebliche Ungleichbehandlung von Importeuren und Unionsproduzenten angeführt, da die Produzenten von Lieferanten aus der Union die nötigen Informationen deutlich leichter erhalten können.
86. Eine Beschränkung der Unterrichtungspflicht auf Gesamterzeugnisse, in denen die Konzentrationsschwelle erreicht wird, beseitigt diese Ungleichbehandlung jedoch nicht, sondern reduziert höchstens die Zahl der Anwendungsfälle.
87. Darüber hinaus würde eine Beschränkung der Unterrichtungspflichten nach Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung auf Gesamterzeugnisse die Unionsproduzenten benachteiligen. Die Produzenten und Importeure von Teilerzeugnissen wären nach dieser Bestimmung zur Meldung verpflichtet und würden entsprechende Kosten an ihre Abnehmer, die Produzenten von Gesamterzeugnissen, weiterreichen. Es wäre daher weniger attraktiv, das Gesamterzeugnis innerhalb der Union zu produzieren als es zu importieren.
88. Der Gerichtshof hat im Übrigen bereits festgehalten, dass die Importeure den gleichen Verpflichtungen unterworfen werden, denen die Hersteller in der Union unterliegen, oder (zumindest) ähnlichen Verpflichtungen, die zu einer Angleichung der Kosten führen, damit ein echter Wettbewerb in der Union gewährleistet ist.(20) Auch ist der Schutz der Unionsproduzenten vor Wettbewerbsnachteilen, die sich aus der für die Importeure geschaffenen unterschiedlichen Lage ergeben könnten, ein zulässiges Ziel des Unionsgesetzgebers.(21)
89. Somit sprechen auch die Auswirkungen auf Importeure und Produzenten in der Union nicht gegen eine Unterrichtungspflicht auf der Grundlage der Konzentration von Kandidatenstoffen in Teilerzeugnissen.
g) Zwischenergebnis
90. Folglich ist der Importeur eines Gesamterzeugnisses, das aus Teilerzeugnissen besteht, die trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behalten, zur Unterrichtung von ECHA verpflichtet, wenn ein die Kriterien von Art. 57 e der REACH-Verordnung erfüllender und gemäß Art. 59 Abs. 1 ermittelter Stoff in einem Teilerzeugnis in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthalten ist.
3. Zum Lieferanten von Erzeugnissen im Sinne von Art. 33 der REACH-Verordnung
91. Nach Art. 33 der REACH-Verordnung stellt jeder Lieferant eines Erzeugnisses, das einen Kandidatenstoff in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthält, dem Abnehmer des Erzeugnisses sowie dem Verbraucher auf dessen Ersuchen die ihm – dem Lieferanten – vorliegenden, für eine sichere Verwendung des Erzeugnisses ausreichenden Informationen zur Verfügung, gibt aber mindestens den Namen des betreffenden Stoffes an.
92. Art. 3 Nr. 33 der REACH-Verordnung definiert den Begriff des Lieferanten eines Erzeugnisses sehr weit. Er umfasst danach den Produzenten oder Importeur sowie den Händler oder andere Akteure der Lieferkette, die das Erzeugnis in Verkehr bringen. Art. 3 Nr. 12 trifft eine ebenfalls weite Definition des Inverkehrbringens; es schließt nämlich die entgeltliche oder unentgeltliche Abgabe an Dritte oder Bereitstellung für Dritte ein.
93. Diese weiten Definitionen sprechen für eine Auslegung, wonach der Lieferant eines Gesamterzeugnisses auch Lieferant der enthaltenen Teilerzeugnisse ist, die trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behalten. Die Definitionen müssten vielmehr einschränkend ausgelegt werden, um die Pflichten des Lieferanten nur anhand der Konzentration von Kandidatenstoffen im Gesamterzeugnis zu beurteilen.
94. Auch die oben entwickelte Auslegung von Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung in Bezug auf Importeure spricht im Prinzip dafür, die Informationspflichten von Lieferanten anhand der Konzentration von Kandidatenstoffen in Teilerzeugnissen zu bemessen.
a) Zu den Unterschieden zwischen Art. 33 und Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung
95. Allerdings unterscheidet sich die Informationspflicht nach Art. 33 der REACH-Verordnung in einigen wichtigen Punkten von der Unterrichtungspflicht nach Art. 7 Abs. 2.
96. Ein zentraler Unterschied liegt darin, dass die Informationen über Kandidatenstoffe nicht ECHA mitgeteilt werden, sondern Abnehmern oder Verbrauchern von Erzeugnissen. Es besteht folglich die Möglichkeit, dass diese wegen des Vorkommens eines besonders besorgniserregenden Stoffs vom Erwerb des Erzeugnisses Abstand nehmen. Insbesondere bei Verbrauchern ist nicht auszuschließen, dass eine solche Entscheidung auf einer Fehleinschätzung des mit dem Stoff verbundenen Risikos beruht.
97. In der Information der Verbraucher liegt jedoch kein Nachteil der Informationspflicht, der sie als unverhältnismäßig erscheinen ließe. Vielmehr entspricht sie dem nach Art. 38 der Charta der Grundrechte und Art. 169 Abs. 1 AEUV anzustrebenden hohen Verbraucherschutzniveau, das gemäß der letztgenannten Bestimmung insbesondere das Recht des Verbrauchers auf Information einschließt. Die Erwägungsgründe 56 und 117 der REACH-Verordnung erkennen dies ausdrücklich an. Etwaigen Fehleinschätzungen der Verbraucher müssen Lieferanten durch eine angemessene Aufklärung über die Risiken der vorkommenden Stoffe begegnen.
98. Im Übrigen betont Deutschland zu Recht, dass der durch die Informationspflicht erzeugte Anreiz, auf besonders besorgniserregende Stoffe nach Möglichkeit zu verzichten, den Zielen der Regelungen über diese Stoffe entspricht. Art. 55 der REACH-Verordnung hält ausdrücklich fest, dass der Zweck dieser Regelungen ist, diese Stoffe schrittweise durch geeignete Alternativstoffe oder -technologien zu ersetzen, sofern diese wirtschaftlich und technisch tragfähig sind.
99. Für die Information der Abnehmer kann nichts anderes gelten als für die Information der Verbraucher, denn die Verbraucher können Informationen nur erhalten, wenn sie zuvor entlang der Lieferkette weitergegeben wurden.
100. Wie verschiedene Mitgliedstaaten vortragen, wäre es unbefriedigend, die Weitergabe dieser Information entlang der Lieferkette abbrechen zu lassen, nur weil ein Teilerzeugnis in ein Gesamterzeugnis eingebaut wird und nunmehr die Konzentrationsschwelle von 0,1 Massenprozent (w/w) im Gesamterzeugnis nicht mehr erreicht wird. Auch die Belastung der Lieferanten würde dadurch nicht wesentlich reduziert.
101. Es gibt allerdings auch Unterschiede zur Unterrichtungspflicht nach Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung, welche die mit der Informationspflicht nach Art. 33 verbundenen Lasten deutlich erhöhen können.
102. Zunächst fehlt die in Art. 7 Abs. 2 Buchst. a der REACH-Verordnung vorgesehene Mengenschwelle von einer Tonne pro Jahr und Lieferant. Folglich kann eine Informationspflicht bereits bei sehr viel geringeren Umsätzen entstehen. Dies ist insbesondere beim Import von Erzeugnissen von Bedeutung. Während es bei größeren Mengen durchaus wahrscheinlich erscheint, dass Produzenten oder Lieferanten in Drittstaaten die notwendigen Informationen bereitstellen, dürfte dies umso zweifelhafter sein, je kleiner die importierten Mengen ausfallen.
103. Darüber hinaus entfällt die Informationspflicht nicht, wenn der Lieferant bei normalen oder vernünftigerweise vorhersehbaren Verwendungsbedingungen einschließlich der Entsorgung eine Exposition von Mensch oder Umwelt ausschließen kann, wie in Art. 7 Abs. 3 der REACH-Verordnung für die Unterrichtung von ECHA vorgesehen. Danach könnte die Belastung durch die Informationspflicht entstehen, obwohl eine Exposition nicht zu erwarten ist.
104. Schließlich ist die Informationspflicht nach Art. 33 der REACH-Verordnung auch unabhängig davon, ob der betreffende Kandidatenstoff bereits für die betreffende Verwendung registriert wurde. Es mag Fälle geben, in denen es für die Zwecke von Art. 7 Abs. 2 nicht notwendig ist, aufzuklären, ob ein Erzeugnis tatsächlich einen Kandidatenstoff enthält, da die Möglichkeit einer Verwendung in derartigen Erzeugnissen bereits grundsätzlich registriert wurde. Gleichwohl würde Art. 33 eine solche Feststellung erforderlich machen.
105. Diese Gesichtspunkte werden durch eine Beschränkung der Informationspflicht auf Fälle, in denen die Konzentrationsschwelle im Gesamterzeugnis erreicht wird, nur indirekt angesprochen.
106. Zum einen gilt auch für die Informationspflicht nach Art. 33 der REACH-Verordnung, dass die Leitlinien von ECHA im Prinzip verlangen, die Konzentration im Gesamterzeugnis auf der Grundlage der Konzentration in den enthaltenen Teilerzeugnissen zu berechnen. Folgt der Lieferant diesem Ansatz, so würde eine Information des Abnehmers über Kandidatenstoffe in den Teilerzeugnissen kaum unzumutbare Lasten begründen.
107. Zum anderen ist es auch möglich, dass Gesamterzeugnisse, die die Konzentrationsschwelle erreichen, nur in kleinen Mengen importiert werden oder dass ein Expositionsrisiko bei diesen Erzeugnissen ausgeschlossen werden kann. Warum in diesen Fällen die Informationspflicht angemessener sein soll als in Bezug auf die Teilerzeugnisse, ist nicht erkennbar.
108. Der wesentliche Effekt der von der Kommission und Irland verfochtenen Auslegung liegt darin, dass die genannten Nachteile in weniger Fällen entstehen. Allerdings kann es dazu kommen, dass das gleiche Teilerzeugnis Informationspflichten auslöst, wenn es als gesondertes Erzeugnis geliefert wird, während nach seinem Einbau in ein Gesamterzeugnis nicht mehr informiert werden muss. Dies wäre besonders unbefriedigend, wenn der Lieferant des Gesamterzeugnisses von dem Lieferanten des Teilerzeugnisses die nötigen Informationen erhalten hat und eine Weitergabe an die Abnehmer oder Verbraucher des Gesamterzeugnisses daher zumutbar wäre.
b) Zur Auslegung von Art. 33 der REACH-Verordnung im Licht des Verhältnismäßigkeitsprinzips
109. Es ist allerdings möglich, Art. 33 der REACH-Verordnung im Einklang mit dem Prinzip der Information entlang der Lieferkette so auszulegen, dass unangemessene Informationspflichten vermieden werden.
110. Sowohl Abnehmern als auch Verbrauchern stellt der Lieferant nach Art. 33 der REACH-Verordnung die ihm vorliegenden, für eine sichere Verwendung des Erzeugnisses ausreichenden Informationen zur Verfügung, gibt aber mindestens den Namen des betreffenden Stoffes an.
111. Auf den ersten Blick versteht man diese Regelung – zumindest auf der Grundlage einiger Sprachfassungen, etwa der deutschen oder der englischen Fassung – dahin gehend, dass der Lieferant in jedem Fall – auch wenn ihm diese Information nicht vorliegt – zumindest den Namen des betreffenden Kandidatenstoffs mitteilen muss. Falls der Lieferant keine ausreichenden Angaben darüber von seinem Lieferanten erhalten kann, müsste er danach im Prinzip das Erzeugnis daraufhin untersuchen, ob Kandidatenstoffe in entsprechender Konzentration enthalten sind.
112. Eine solche Untersuchungspflicht erscheint vor allem problematisch, wenn eine Exposition ausgeschlossen werden kann, aber auch bei besonders kleinen Mengen gelieferter Erzeugnisse.
113. Gleichwohl hielten alle Beteiligten auf eine entsprechende Rückfrage im Prinzip an dieser Auslegung fest. Sie stützten sich dabei auf den Gedanken, ein Lieferant müsse über die notwendigen Informationen verfügen, um Art. 33 der REACH-Verordnung nachzukommen, und sie sich notfalls beschaffen.
114. Unangemessene Belastungen von Lieferanten würden jedoch vermieden, wenn auch die Mitteilung des Stoffnamens unter dem Vorbehalt stünde, dass dem Lieferanten diese Information vorliegt. Der Wortlaut von Art. 33 der REACH-Verordnung steht dieser Auslegung nicht entgegen. Vielmehr kann man die Angabe des Namens als einen Unterfall der Informationen zur sicheren Verwendung des Erzeugnisses verstehen. Diese Informationen müssen aber nur weitergegeben werden, wenn sie vorliegen. Auf der Grundlage der französischen Fassung von Art. 33 liegt diese Auslegung sogar deutlich näher, als auch bei fehlender Kenntnis die Mitteilung des Stoffnamens zu verlangen.
115. Bei Beachtung von Art. 7 Abs. 2 und Art. 33 der REACH-Verordnung in der Lieferkette, würde einem Lieferanten von Erzeugnissen der Stoffname vorliegen, wenn ECHA über das Vorkommen des Stoffs unterrichtet wurde.
116. Wenn Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung nicht zur Anwendung käme, sollten Informationen über Kandidatenstoffe den Lieferanten darüber hinaus bei Erzeugnissen vorliegen, soweit sie in der Union produziert werden. Denn den Produzenten sollte bekannt sein, ob Kandidatenstoffe in der nötigen Konzentration vorhanden sind. Diese Information könnte daher ohne Schwierigkeiten an Abnehmer und Verbraucher weitergegeben werden.
117. Dagegen ist anzunehmen, dass den Importeuren kleinerer Mengen von Erzeugnissen häufig keine Angaben über Kandidatenstoffe vorliegen.
118. Darüber hinaus würden diese Informationen nicht notwendigerweise vorliegen, wenn die Unterrichtung von ECHA beim Import gemäß Art. 7 Abs. 3 oder 6 der REACH-Verordnung unterblieb, weil der Importeur eine Exposition ausschließen konnte oder der Kandidatenstoff für eine Verwendung in derartigen Erzeugnissen bereits registriert wurde. In diesen Fällen ist für die Anwendung von Art. 7 Abs. 2 nicht zwingend nötig, zu klären, ob der Stoff in dem Erzeugnis tatsächlich vorkommt.
119. Auf den ersten Blick scheint zu befürchten, dass diese Auslegung von Art. 33 der REACH-Verordnung die praktische Wirksamkeit dieser Bestimmung erheblich beeinträchtigen würde. Es trifft zu, dass die Lieferanten importierter Erzeugnisse zunächst in möglicherweise erheblichem Umfang von den Informationspflichten über das Vorkommen von Kandidatenstoffen befreit würden.
120. Allerdings könnte diese Befreiung nicht so weit gehen, dass Lieferanten ohne Kenntnis derartiger Vorkommen behaupten könnten, die Erzeugnisse seien frei von Kandidatenstoffen. Sie müssten zumindest einräumen, über solche Vorkommen keine Informationen erhalten zu haben.
121. Darüber hinaus bedeuten fehlende Informationen über Kandidatenstoffe nicht, dass Lieferanten etwaige Risiken ignorieren dürften. Wie etwa die Kommission darlegt, existieren nämlich weitere Bestimmungen zur Sicherheit von Erzeugnissen, z. B. für Verbrauchsgüter die Richtlinie 2001/95/EG über die allgemeine Produktsicherheit.(22) Im Rahmen der Qualitätssicherung nach diesen weiteren Bestimmungen sollten Lieferanten Risiken aufgrund des Vorkommens von Kandidatenstoffen minimieren und gegebenenfalls entsprechende Informationen erhalten, die sie in der Lieferkette weitergeben müssen. Wenn dagegen das eventuelle Vorkommen von Kandidatenstoffen keinen Risikobezug aufweist, ist es hinnehmbar, auf eine Aufklärung zu verzichten. Die Einbeziehung solcher weiteren Bestimmungen zur Produktsicherheit bewirkt somit eine Orientierung an möglichen Risiken, die – wie verschiedene Beteiligte betonten – den Voraussetzungen der Informationspflicht fehlt.
122. Nach dieser Auslegung würde die Informationspflicht nach Art. 33 der REACH-Verordnung folglich zwar über die Unterrichtungspflicht nach Art. 7 Abs. 2 hinausgehen, doch unzumutbare Lasten entstünden nicht, da die jeweiligen Informationen nicht speziell für die Zwecke der Informationspflicht erhoben werden müssten, sondern bereits vorliegen.
c) Zwischenergebnis
123. Daher ist der Lieferant eines Gesamterzeugnisses, das aus Teilerzeugnissen besteht, die trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behalten, verpflichtet, Abnehmer und auf Verlangen Verbraucher gemäß Art. 33 der REACH-Verordnung über einen die Kriterien von Art. 57 erfüllenden und gemäß Art. 59 Abs. 1 ermittelten Stoff zu informieren, wenn er in einem Teilerzeugnis in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthalten ist und dem Lieferanten entsprechende Informationen vorliegen.
V – Ergebnis
124. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, das Vorabentscheidungsersuchen wie folgt zu beantworten:
1. Wenn die übrigen Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 2 der REACH-Verordnung gegeben sind, ist
a) der Produzent eines Gesamterzeugnisses, das aus Teilerzeugnissen besteht, die trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behalten, aber von anderen Produzenten produziert oder zusammengesetzt wurden, zur Unterrichtung von ECHA verpflichtet, wenn ein die Kriterien von Art. 57 erfüllender und gemäß Art. 59 Abs. 1 ermittelter Stoff in dem Gesamterzeugnis in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthalten ist, und
b) der Importeur eines Gesamterzeugnisses, das aus Teilerzeugnissen besteht, die trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behalten, zur Unterrichtung von ECHA verpflichtet, wenn ein die Kriterien von Art. 57 erfüllender und gemäß Art. 59 Abs. 1 ermittelter Stoff in einem Teilerzeugnis in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthalten ist.
2. Der Lieferant eines Gesamterzeugnisses, das aus Teilerzeugnissen besteht, die trotz der Integration in ein Gesamterzeugnis eine eigene Form, Oberfläche oder Gestalt behalten, ist verpflichtet, Abnehmer und auf Verlangen Verbraucher gemäß Art. 33 der REACH-Verordnung über einen die Kriterien von Art. 57 erfüllenden und gemäß Art. 59 Abs. 1 ermittelten Stoff zu informieren, wenn er in einem Teilerzeugnis in einer Konzentration von mehr als 0,1 Massenprozent (w/w) enthalten ist und dem Lieferanten entsprechende Informationen vorliegen.