STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NIILA JÄÄSKINENA
přednesené dne 9. července 2015(1)
Věc C‑157/14
Neptune Distribution
proti
Ministre de l’Économie et des Finances
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná Conseil d’État (Francie)]
„Řízení o předběžné otázce týkající se výkladu a posouzení platnosti – Ochrana spotřebitele – Nařízení (ES) č. 1924/2006 – Výživová a zdravotní tvrzení při označování potravin – Přírodní minerální vody – Základ pro výpočet ‚množství soli rovnocenného‘ množství sodíku obsaženého v potravině – Zohlednění pouze obsahu chloridu sodného (jedlá sůl) nebo celkového množství sodíku – Směrnice 2000/13/ES a 2009/54/ES – Označování potravin a související reklama – Prodej přírodních minerálních vod – Zákaz uvádění údaje o nízkém obsahu soli – Článek 6 SEU – Články 11 a 16 Listiny základních práv Evropské unie – Svoboda projevu a informací – Svoboda podnikání“
I – Úvod
1. Projednávaná věc se týká žaloby, kterou společnost Neptune Distribution podala ve Francii za účelem zrušení správního rozhodnutí, kterým byla vyzvána, aby z označení a reklamy na přírodní minerální vody, které uvádí na trh, vypustila některé údaje, které vyvolávají u spotřebitelů dojem, že tyto vody mají nízký obsah soli nebo sodíku, a dále rozhodnutí ministra, jímž bylo zamítnuto odvolání ve správním řízení, které uvedená společnost podala proti prvnímu rozhodnutí. Conseil d’État (Státní rada, Francie), která v tomto sporu rozhoduje o kasačním opravném prostředku, předkládá Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce založenou na dvou různých základech.
2. Zaprvé předkládající soud žádá o výklad přílohy nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 ze dne 20. prosince 2006 o výživových a zdravotních tvrzeních při označování potravin(2), což je žádost, o které Soudní dvůr dosud nerozhodoval(3).
3. Uvedená příloha obsahuje mimo jiné ustanovení, na základě kterých je povoleno použít výživová tvrzení, že se jedná o potravinu „s nízkým obsahem sodíku/soli“, nebo „s velmi nízkým obsahem sodíku/soli“, pouze tehdy, neobsahuje-li produkt více než stanovené množství sodíku nebo jemu „rovnocenné množství soli“. Soudní dvůr má rozhodnout, zda je posledně uvedený pojem třeba chápat tak, že při výpočtu uvedeného rovnocenného množství je třeba zohlednit pouze obsah chloridu sodného, obvykle nazývaného jedlá sůl, nebo celkový obsah sodíku(4) v potravině bez rozlišení formy, ve které je tento minerální prvek v potravině obsažen.
4. V tomto ohledu však bude třeba nejprve určit, zda mají být uvedená ustanovení nařízení č. 1924/2006 skutečně použita v případě, kdy jsou stejně jako ve sporu v původním řízení dotčenými „potravinami“ přírodní minerální vody. Podle mne by tomu tak v případě prvního z těchto výživových tvrzení být nemělo, neboť v unijním právu existuje zvláštní právní úprava, která se na prodej těchto vod použije přednostně.
5. Zadruhé Conseil d’État žádá Soudní dvůr, aby rozhodl o platnosti ustanovení čl. 2 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/13/ES ze dne 20. března 2000 o sbližování právních předpisů členských států týkajících se označování potravin, jejich obchodní úpravy a související reklamy(5) a ustanovení čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/54/ES ze dne 18. června 2009 o využívání a prodeji přírodních minerálních vod(6), jakož i přílohy III této směrnice, vykládaných ve světle výše zmíněné přílohy nařízení č. 1924/2006. Především je třeba uvést, že mám vážné pochybnosti o vhodnosti takto formulované žádosti.
6. Předkládající soud předkládá tuto problematiku, neboť společnost Neptune Distribution tvrdí, že uvedená ustanovení sekundárního unijního práva, která jí zakazují zdůraznit určitou charakteristiku složení jejích produktů, přestože je pravdivá, porušují právo na svobodu projevu a informací i právo na svobodu podnikání, která jsou zaručena čl. 11 odst. 1 a článkem 16 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) ve spojení s čl. 6 odst. 1 prvním pododstavcem SEU, jakož i článkem 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, která byla dne 4. listopadu 1950 podepsána v Římě (dále jen „EÚLP“). Toto odvolávání se na uvedené základní svobody v oblasti natolik technické a specifické, jako je oblast upravená předmětnými ustanoveními, je však podle mého názoru neopodstatněné.
II – Právní rámec
7. Na úvod je třeba uvést, že nařízení (EU) č. 1169/2011(7), které zejména mění nařízení č. 1924/2006 a ruší směrnici 2000/13, je použitelné – není-li stanoveno jinak – od 13. prosince 2014, avšak podle svých článků 54 a 55 se ratione temporis nevztahuje na spor v původním řízení.
A – Nařízení č. 1924/2006
8. Článek 1 odst. 1 a 5 nařízení č. 1924/2006, nadepsaný „Předmět a oblast působnosti“, stanoví, že tento právní nástroj „uvádí v soulad právní a správní předpisy v členských státech, které se týkají výživových a zdravotních tvrzení, aby bylo zajištěno účinné fungování vnitřního trhu a zároveň i vysoká míra ochrany spotřebitele“, a že „se použije, aniž jsou dotčeny [některé] právní předpisy Společenství“, z nichž směrnice 80/777 byla nahrazena směrnicí 2009/54(8).
9. Článek 2 odst. 2 body 4 a 5 tohoto nařízení uvádí, že:
„4) ‚výživovým tvrzením‘ se rozumí každé tvrzení, které uvádí, naznačuje nebo ze kterého vyplývá, že potravina má určité prospěšné výživové vlastnosti v důsledku
[...]
b) [mimo jiné] živin či jiných látek, které
i) obsahuje,
ii) obsahuje ve snížené či zvýšené míře nebo
iii) neobsahuje;
5) ‚zdravotním tvrzením‘ se rozumí každé tvrzení, které uvádí, naznačuje nebo ze kterého vyplývá, že existuje souvislost mezi kategorií potravin, potravinou nebo některou z jejích složek a zdravím.“
10. Článek 8 odst. 1 uvedeného nařízení stanoví, že „[v]ýživová tvrzení jsou přípustná pouze tehdy, pokud jsou uvedena v příloze a jsou v souladu s podmínkami stanovenými v tomto nařízení.“
11. Příloha nařízení č. 1924/2006, nadepsaná „Výživová tvrzení a podmínky, které se na ně vztahují“, definuje prahové hodnoty, do jejichž dosažení jsou povolena následující tvrzení:
„S NÍZKÝM OBSAHEM SODÍKU/SOLI
Tvrzení, že se jedná o potravinu s nízkým obsahem sodíku/soli, a jakékoli tvrzení, které má pro spotřebitele pravděpodobně stejný význam, lze použít pouze tehdy, neobsahuje-li produkt více než 0,12 g sodíku nebo rovnocenné množství soli na 100 g nebo 100 ml. V případě vod jiných než přírodních minerálních vod spadajících do působnosti směrnice [2009/54] by tato hodnota neměla být vyšší než 2 mg sodíku na 100 ml.
S VELMI NÍZKÝM OBSAHEM SODÍKU/SOLI
Tvrzení, že se jedná o potravinu s velmi nízkým obsahem sodíku/soli, a jakékoli tvrzení, které má pro spotřebitele pravděpodobně stejný význam, lze použít pouze tehdy, neobsahuje-li produkt více než 0,04 g sodíku nebo rovnocenné množství soli na 100 g nebo 100 ml. Toto tvrzení nelze použít v případě přírodních minerálních vod a jiných vod.“
B – Směrnice 2000/13
12. Článek 2 odst. 1 a 3 směrnice 2000/13 o označování potravin, jejich obchodní úpravě a související reklamě uvádí:
„1. Použité způsoby označování nesmějí:
a) uvádět kupujícího v omyl, zejména
i) pokud jde o charakteristiky potraviny a zvláště o její […] vlastnosti, složení […];
ii) připisováním účinků nebo vlastností, které dotyčná potravina nemá;
iii) vyvoláváním dojmu, že dotyčná potravina má zvláštní charakteristiky, pokud všechny podobné potraviny mají tyto stejné charakteristiky;
b) s výhradou předpisů Společenství, které se vztahují na přírodní minerální vody a na potraviny určené pro zvláštní výživu, připisovat potravině vlastnosti umožňující předcházet určité lidské nemoci, léčit ji nebo ji vyléčit, nebo tyto vlastnosti uvádět.
[...]
3. Zákazy a [nebo] omezení stanovená v odstavcích 1 a 2 se rovněž použijí na
a) obchodní úpravu potravin […]
b) související reklamu[(9)].“
C – Směrnice 2009/54
13. Bod 8 odůvodnění směrnice 2009/54 o prodeji přírodních minerálních vod uvádí, že „na označování přírodních minerálních vod se vztahují obecná pravidla stanovená směrnicí [2000/13]. Tato směrnice se tedy může omezit na stanovení nezbytných doplňků k těmto obecným pravidlům a odchylek od nich.“
14. Článek 9 odst. 1 a 2 této směrnice stanoví:
„1. Na obalech nebo etiketách a při jakékoliv reklamě je zakázáno použití označení […], kter[á]
a) v případě přírodní minerální vody naznačují vlastnost, kterou tato voda nemá […];
[...]
2. Uvedení jakýchkoliv údajů připisujících přírodní minerální vodě vlastnosti týkající se prevence, ošetřování nebo léčby lidských nemocí je zakázáno.
Uvedení údajů uvedených v příloze III je však povoleno, pokud vyhovují odpovídajícím kritériím stanoveným v uvedené příloze, nebo pokud taková kritéria nejsou stanovena, vyhovují kritériím stanoveným ve vnitrostátních předpisech za předpokladu, že jsou tato kritéria založena na fyzikálně-chemických analýzách, popřípadě na farmakologických, fyziologických a klinických zkouškách provedených uznávanými vědeckými metodami v souladu s přílohou I oddílem I bodem 2.
Členské státy mohou […] povolit zahrnutí jiných údajů za předpokladu, že nejsou v rozporu se zásadami stanovenými v prvním pododstavci a jsou slučitelné se zásadami stanovenými ve druhém pododstavci.“
15. V příloze III směrnice 2009/54, nadepsané „Údaje a kritéria uvedené v čl. 9 odst. 2“, je údaj „vhodná pro přípravu stravy s nízkým obsahem sodíku“ spojen s tímto kritériem: „obsah sodíku je nižší než 20 mg/l“.
III – Spor v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
16. Aktem ze dne 5. února 2009 direction régionale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes d’Auvergne (regionální ředitelství pro hospodářskou soutěž, spotřebitelské záležitosti a kontrolu podvodů Auvergne, Francie) vyzvalo společnost Neptune Distribution, která zajišťuje prodej a distribuci sycených přírodních minerálních vod „Saint-Yorre“ a „Vichy Célestins“, aby z označení těchto vod a s nimi související reklamy vypustila následující údaje:
– „Sodík v St‑Yorre pochází především z hydrogenuhličitanu sodného. St‑Yorre obsahuje jen 0,53 g soli (nebo chloridu sodného) na litr, tedy méně, než je v jednom litru mléka!!!“,
– „Nelze zaměňovat sůl a sodík – sodík ve Vichy Célestins pochází především z hydrogenuhličitanu sodného. Hlavně nezaměňujte s jedlou solí (chloridem sodným). Vichy Célestins obsahuje jen 0,39 g soli na litr, tedy dvakrát až třikrát méně, než je v jednom litru mléka!“ a
– obecně jakýkoli údaj, který vyvolává dojem, že dotyčné vody mají nízký nebo velmi nízký obsah soli/sodíku.
17. Rozhodnutím ze dne 25. srpna 2009 zamítl ministre français de l’économie, de l’industrie et de l’emploi (francouzský ministr hospodářství, průmyslu a zaměstnanosti) odvolání ve správním řízení, které společnost Neptune Distribution podala proti této výzvě.
18. Rozsudkem ze dne 27. května 2010 zamítl tribunal administratif de Clermont‑Ferrand (správní soud v Clermont-Ferrand) žalobu podanou společností Neptune Distribution, která zněla na zrušení výzvy ze dne 5. února 2009 i následného rozhodnutí ministra pro překročení pravomoci. Cour administrative d’appel de Lyon (odvolací správní soud v Lyonu) rozsudkem ze dne 9. června 2011 tento rozsudek potvrdil. Neptune Distribution podala proti rozsudku ze dne 9. června 2011 kasační opravný prostředek ke Conseil d’État.
19. S ohledem na důvody týkající se ustanovení unijního práva, které byly vzneseny v rámci tohoto kasačního opravného prostředku, se Conseil d’État rozhodnutím ze dne 26. března 2014, došlým kanceláři Soudního dvora dne 4. dubna 2014, rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Je základem pro výpočet ‚množství soli rovnocenného‘ množství sodíku obsaženého v potravině ve smyslu přílohy k nařízení č. 1924/2006 pouze množství sodíku, které ve spojení s chloridovými ionty vytváří chlorid sodný neboli jedlou sůl, nebo je jím celkové množství sodíku obsažené v potravině ve všech jeho formách?
2) Platí-li druhá možnost, jsou ustanovení čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/13 a čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice 2009/54 ve spojení s přílohou III této směrnice vykládaná s ohledem na vztah rovnocennosti mezi sodíkem a solí stanovený v příloze nařízení č. 1924/2006 tím, že zakazují distributorovi minerální vody uvádět na etiketách a v reklamních sděleních jakýkoli údaj týkající se nízkého obsahu soli, který by se mohl vztahovat k jeho produktu, jenž má jinak vysoký obsah hydrogenuhličitanu sodného, jelikož by takový údaj mohl uvést kupujícího v omyl ohledně celkového obsahu sodíku ve vodě, v rozporu s čl. 6 odst. 1 prvním pododstavcem [SEU] vykládaným ve spojení s čl. 11 odst. 1 (svoboda projevu a informací) a článkem 16 (svoboda podnikání) [Listiny], jakož i s článkem 10 [EÚLP]?“
20. Písemná vyjádření předložily společnost Neptune Distribution, francouzská, řecká a italská vláda, jakož i Evropský parlament, Rada Evropské unie a Evropská komise. Na jednání konaném dne 26. února 2015 nebyla zastoupena pouze italská vláda.
IV – Analýza
A – K výkladu přílohy nařízení č. 1924/2006 (první otázka)
21. Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se v prvé řadě týká výkladu pojmu „množství soli rovnocenné“ množství sodíku obsaženého v potravině, který je uveden v příloze nařízení č. 1924/2006, v souvislosti s výše uvedenými výživovými tvrzeními „s nízkým obsahem sodíku/soli“ a „s velmi nízkým obsahem sodíku/soli“(10). Soudní dvůr je poprvé dotazován, zda má být uvedený pojem vykládán v tom smyslu, že tento akt považuje za základ výpočtu „rovnocenného množství soli“ pouze množství sodíku, které je – ve spojení s chloridovými ionty – schopné vytvořit chlorid sodný (nazývaný „jedlá sůl“), nebo zda za tento základ považuje celkové množství sodíku obsažené v příslušné potravině bez ohledu na jeho formu.
22. Na podporu první části uvedené možnosti, kterou upřednostňuje společnost Neptune Distribution, předkládající soud uvádí, že „jelikož se sodík v přírodě běžně nachází jen ve spojení s jinými chemickými prvky“, lze se domnívat, že uvedená příloha požaduje, aby bylo bráno v úvahu pouze množství sodíku, které tvoří chlorid sodný(11). Rovněž poznamenává, že pokud by se naopak Soudní dvůr přiklonil k druhé části uvedené možnosti, jak to učinily francouzské správní orgány, voda s vysokým obsahem hydrogenuhličitanu sodného by nemohla být považována za vodu „s nízkým obsahem sodíku/soli“ ve smyslu přílohy nařízení č. 1924/2006, ačkoliv by měla nízký či dokonce velmi nízký obsah chloridu sodného(12).
23. Dle mého názoru je nicméně třeba vyřešit přednostně otázku použitelnosti ustanovení nařízení č. 1924/2006, a zejména ustanovení obsažených v jeho příloze, na projednávanou věc. Podobně jako francouzská a řecká vláda se domnívám, že směrnice 2009/54 zavádí zvláštní režim pro údaje, které mohou být uvedeny na označení přírodních minerálních vod a v související reklamě, z čehož podle mého názoru vyplývá, že používání výživových nebo zdravotních tvrzení stanovených nařízením č. 1924/2006 je ve vztahu k této zvláštní kategorii potravin obecně vyloučeno(13). Neptune Distribution a Komise naopak zastávají názor, že nařízení č. 1924/2006 a směrnice 2009/54 mají doplňující charakter, co se týče údajů, které mohou být použity u přírodních minerálních vod, avšak toto tvrzení mne s ohledem na znění a formulaci aktů unijního práva, které jsou relevantní v projednávané věci, vůbec nepřesvědčilo.
24. Článek 1 odst. 5 písm. b) nařízení č. 1924/2006, jehož předmětem jsou výživová a zdravotní tvrzení(14) týkající se obecně potravin, totiž výslovně vylučuje použití tohoto nařízení na úkor směrnice 80/777 o prodeji přírodních minerálních vod, kterou od 16. července 2009 nahradila směrnice 2009/54(15).
25. Příloha tohoto nařízení navíc výživové tvrzení, dle kterého se jedná o potravinu „s nízkým obsahem sodíku/soli“ a které lze podle této přílohy za určitých podmínek použít, omezuje pouze na případy vod „jiných než přírodních minerálních vod spadajících do působnosti [směrnice 2009/54]“. Podle mého názoru je evidentní, že unijní normotvůrce měl v tomto případě v úmyslu odlišit přírodní minerální vody, které představují zvláštní kategorii potravin, na kterou se v oblasti upravené ustanoveními směrnice 2009/54 použije přednostně, a dokonce i výlučně uvedená směrnice(16).
26. Je pravda, že příloha nařízení č. 1924/2006 obsahuje zákaz používat výživové tvrzení, že se jedná o potravinu s „velmi nízkým obsahem sodíku/soli“, který platí pro přírodní minerální vody i ostatní vody. Zde se však podle mého názoru jedná o vyjasnění vztahující se k typu údajů, který není směrnicí 2009/54 vůbec upraven. Toto zvláštní ustanovení přílohy uvedeného nařízení se tak má uplatnit na přírodní minerální vody, které jinak spadají do působnosti směrnice 2009/54. Stanoví však zákaz použít uvedené tvrzení ve vztahu k přírodním minerálním vodám a ostatním vodám, který má absolutní charakter, neboť se – jak plyne z poslední věty tohoto ustanovení – uplatní nezávisle na kritériu „množství soli rovnocenného“ množství sodíku. Jeho použití za takové situace, jako je situace v původním řízení, tedy nezávisí na výkladu tohoto kritéria.
27. Pokud se naproti tomu jedná o již uvedené výživové tvrzení „s nízkým obsahem sodíku/soli“, příloha nařízení č. 1924/2006, která povoluje použití tohoto tvrzení, mohla být v zásadním rozporu s přílohou III směrnice 2009/54, která upravuje používání údaje „vhodná pro přípravu stravy s nízkým obsahem sodíku“, přičemž rozpor těchto norem byl vyřešen ve prospěch této směrnice.
28. Z toho podle mého názoru plyne, že jediné údaje, pomocí kterých lze vyjádřit, že v přírodní minerální vodě je malé množství sodíku, jsou údaje uvedené ve směrnici 2009/54, a to v souladu s čl. 9 odst. 2 této směrnice ve spojení s její přílohou III. Pojem „rovnocenné množství soli“, o jehož výklad je žádáno v první předběžné otázce, je však uveden pouze v nařízení č. 1924/2006, a nikoliv v uvedené směrnici(17), a ostatně ani ve směrnici 2000/13(18).
29. Přesto však pro všechny případy uvádím, že co se týče výkladu pojmu „rovnocenné množství soli“ ve smyslu přílohy uvedeného nařízení, sdílím názor francouzské, řecké a italské vlády a Komise(19), podle kterého je celkové množství sodíku obsažené v potravině jediným relevantním základem pro výpočet „množství soli rovnocenného“ množství sodíku obsaženého v této potravině.
30. Nařízení č. 1924/2006 a jeho příloha totiž nerozlišují mezi různými zdroji sodíku obsaženého v potravině. Zejména neuvádějí žádný rozdíl v závislosti na možném sloučení sodíku s hydrogenuhličitanovými nebo chloridovými ionty. Naopak v posuzovaných výživových tvrzeních uvedená příloha stanoví přímou souvislost mezi maximálním povoleným obsahem „sodíku“, bez ohledu na jeho formu, a „množstvím soli rovnocenným“ tomuto referenčnímu obsahu(20).
31. Za použití stejné logiky se unijní normotvůrce snažil vyhnout zaměňování pojmů sodík a sůl (nebo chlorid sodný), pokud jde konkrétně o prodej přírodních minerálních vod, který upravuje směrnice 2009/54(21), a informování spotřebitelů o potravinách, které nyní spadá pod nařízení č. 1169/2011(22).
32. Tyto argumenty vycházející z jazykového výkladu jsou potvrzeny úvahami teleologickými. Jak totiž připomínají francouzská vláda a Komise, cíli nařízení č. 1924/2006 je zajistit jak spolehlivost výživových a zdravotních tvrzení, tak i vysokou míru ochrany spotřebitelů v této oblasti(23). Těchto cílů však může být podle mého názoru plně dosaženo pouze tehdy, pokud se v případě výživových tvrzení povolených na základě použití článku 8 tohoto nařízení ve spojení s jeho přílohou zohlední celkový obsah sodíku obsažený v potravině, a ne jen jeho část – ve formě chloridu sodného.
33. Konečně Rada správně zdůrazňuje, že „zohledňování celkového příjmu sodíku ze všech zdrojů je dlouhodobou vědeckou praxí v rámci mezinárodních organizací zabývajících se výživou“(24). Parlament dodává, že „pokud se jedná o cíl snížit příjem sodíku, dokumenty WHO výslovně stanoví rovnocennost mezi jedlou solí (chloridem sodným) a jinými zdroji sodíku, včetně mimo jiné hydrogenuhličitanu sodného“(25).
34. V důsledku toho se domnívám, že pojem „rovnocenné množství soli“ ve smyslu přílohy nařízení č. 1924/2006 musí být vykládán tak, že se týká celkového množství sodíku obsaženého v potravině ve všech jeho formách, a nikoli jen sodíku, který se může sloučit s chloridovými ionty (chlorid sodný zvaný „jedlá sůl“).
B – K posouzení platnosti uvedených ustanovení směrnice 2000/13 a směrnice 2009/54 (druhá otázka)
1. K obsahu a rozsahu položené otázky
35. Druhá předběžná otázka je položena podpůrně. Pokládá se pouze pro případ, že by Soudní dvůr na první otázku odpověděl, že pro výpočet „množství soli rovnocenného“ maximálnímu množství sodíku povolenému za účelem použití výživových tvrzení „s nízkým obsahem sodíku/soli“ a „s velmi nízkým obsahem sodíku/soli“ dle nařízení č. 1924/2006 je třeba zohlednit celkové množství sodíku obsažené v potravině, a to bez ohledu na formu tohoto minerálu.
36. Předmětem této otázky je v podstatě posouzení platnosti několika ustanovení sekundárního unijního práva, u kterých má předkládající soud pochybnosti o jejich slučitelnosti s čl. 6 odst. 1 prvním pododstavcem SEU, který přiznává Listině závaznou povahu, a dále s čl. 11 odst. 1 a článkem 16 Listiny, které se týkají svobody projevu a informací a svobody podnikání(26), jakož i s článkem 10 EÚLP, který se rovněž týká svobody projevu(27).
37. Předkládající soud uvádí, že pokud by se ukázalo, že při výpočtu „rovnocenného množství soli“ je třeba zohlednit všechny formy sodíku obsažené v potravině, ustanovení čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/13 a čl. 9 odst. 1 a 2 směrnice 2009/54, ve spojení s přílohou III této posledně uvedené směrnice, „vykládaná s ohledem na vztah rovnocennosti mezi sodíkem a solí stanovený v příloze nařízení č. 1924/2006“(28), by mohla vést k nadměrnému omezení výše uvedených svobod.
38. V této souvislosti pouze společnost Neptune Distribution tvrdí, že ustanovení sekundárního unijního práva uvedená v druhé předběžné otázce jsou v rozporu se základními svobodami chráněnými články 11, 16 a 52 Listiny a článkem 10 EÚLP, neboť dle výkladu poskytnutého cour administrative d’appel de Lyon jí tato ustanovení brání v možnosti zdůraznit vlastnosti jejího výrobku prostřednictvím informací o jeho složení, přestože jsou pravdivé(29). Francouzská, řecká a italská vláda, stejně jako Parlament, Rada a Komise se naopak domnívají, že uvedená ustanovení směrnic 2000/13 a 2009/54 nejsou v rozporu s čl. 6 odst. 1 prvním pododstavcem SEU ve spojení s čl. 11 odst. 1 a článkem 16 Listiny, a že tedy platnost těchto ustanovení není dotčena.
39. Předně si kladu otázku ohledně relevantnosti takto formulované žádosti předkládajícího soudu o posouzení platnosti. Zdá se mi totiž nerozumné se domnívat, že možná neplatnost předmětných ustanovení směrnice 2000/13 a směrnice 2009/54, která přepracovává směrnici 80/777, by mohla vyplývat ze skutečnosti, že ustanovení jiného aktu, tedy nařízení č. 1924/2006, jak jej vyloží Soudní dvůr, nečiní rozdíl, pokud jde – v projednávaném případě – o formu sodíku, který má být zohledněn z hlediska jeho obsahu v potravině. Považuji za zcela mimořádné, aby otázka platnosti aktu unijního práva byla stejně jako v projednávaném případě vznesena za situace, kdy by případná neslučitelnost s Listinou plynula z kombinovaného účinku několika různých legislativních aktů. Nadto připomínám, že posouzení platnosti aktu, ke kterému Soudní dvůr přistupuje v rámci řízení o předběžné otázce, musí být zpravidla založeno na právní a faktické situaci, která existovala v době, kdy byl tento akt přijat(30).
40. Jak kromě toho uvádí francouzská vláda a Rada, s ohledem na předmět sporu v původním řízení(31) je rozsah druhé předběžné otázky vymezen nesprávným způsobem. Podle mého názoru by mělo být posouzení platnosti předložené Soudnímu dvoru omezeno na ustanovení čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce a přílohu III směrnice 2009/54, jejichž společné použití může být jako jediné v tomto případě relevantní(32). Jelikož v čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/13, která stanoví pouze „obecná pravidla použitelná horizontálně“(33), není obsažen žádný zvláštní požadavek ve vztahu k údajům o složení potraviny z hlediska sodíku, nemůže být platnost posledně uvedeného ustanovení dotčena úvahami uvedenými předkládajícím soudem.
41. Domnívám se tedy, že by bylo třeba přeformulovat druhou předběžnou otázku. V každém případě mám za to, že neplatnost aktů sekundárního unijního práva, kterou společnost Neptune Distribution zakládá na údajné neslučitelnosti s ustanoveními Listiny, nelze připustit v takovém kontextu, jako je kontext dotčený v projednávané věci(34), a to zejména z následujících důvodů.
2. K odůvodnění a přiměřenosti předmětných omezení
42. Není pochyb o tom, že dotčená ustanovení směrnice 2009/54 představují omezení základních práv zakotvených v článcích 11 a 16 Listiny, neboť omezují možnost společností, které prodávají přírodní minerální vody, svobodně se rozhodnout o obsahu tvrzení, která použijí ve svých obchodních sděleních vztahujících se k těmto produktům.
43. Z ustálené judikatury však vyplývá, že svoboda podnikání zaručená článkem 16 Listiny nemá povahu absolutní výsady, a její využití může tedy být platně omezeno unijním normotvůrcem(35). To platí i pro svobodu projevu a informací, která je chráněna článkem 11 Listiny(36). Z článku 52 odst. 1 Listiny však vyplývá, že „[k]aždé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod“ a že „[p]ři dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého“.
44. Zaprvé mám za to, že v tomto případě se zákonná omezení, která jsou důsledkem použití ustanovení uvedených v projednávané věci, nedotýkají podstaty svobody projevu a informací a svobody podnikání, které jsou zaručeny články 11 a 16 Listiny. I když je cílem těchto ustanovení upravit a poskytnout rámec pro využívání těchto svobod, zejména co se týče údajů o obsahu sodíku v označení přírodních minerálních vod a související reklamě, nemohou však „zasáhnout do samotné podstaty“ těchto svobod(37), neboť osobám, na které tato pravidla dopadají, zůstává zachována možnost vyjádřit se a informovat spotřebitele, jakož i právo vykonávat podnikatelskou činnost, a to v rámci přiměřeně vymezeném unijním právem.
45. Zadruhé připomínám, že zásada proporcionality v souladu s judikaturou Soudního dvora vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou, přičemž platí, že nabízí-li se volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření, a že způsobené nevýhody nesmějí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům(38).
46. Pokud jde o cíle ustanovení směrnice 2009/54, souhlasně s vládami a orgány, které předložily Soudnímu dvoru svá vyjádření, uvádím, že omezení, která tato ustanovení zavádí, jsou v souladu s „prvořadým cílem [...] chránit zdraví spotřebitelů, předcházet uvádění spotřebitelů v omyl a zajistit korektní podmínky obchodu“(39). Jak vyplývá z několika ustanovení Smlouvy o FEU a Listiny, „ochrana lidského zdraví“ a „ochrana spotřebitelů“ na „vysoké úrovni“ tedy představují legitimní cíle obecného zájmu, o jejichž dosažení Unie usiluje(40).
47. Co se týče ochrany zdraví spotřebitelů, vztah mezi tímto cílem, který je stanoven článkem 35 Listiny, a přijetím směrnice 2009/54 je zřejmý ze znění ustanovení této směrnice, a zejména z výše uvedeného bodu 5 jejího odůvodnění a z jejího čl. 9 odst. 2.
48. Francouzská vláda a Komise v tomto ohledu zdůrazňují, že údaj o nízkém obsahu soli (chloridu sodného) na označení přírodní minerální vody nebo v reklamě na tuto vodu by mohl být kupujícími vnímán jako výhoda z hlediska výživy, i když takovýto údaj ve skutečnosti nevypovídá o celkovém obsahu sodíku, a to navzdory vědeckým názorům doporučujícím snížit příjem sodíku ze zdravotních důvodů(41). Společnost Neptune Distribution naopak uvedeným ustanovením sekundárního práva vytýká, že nečiní žádný rozdíl mezi chloridem sodným, o kterém je notoricky známo, že jeho nadměrná konzumace je pro zdraví škodlivá, a hydrogenuhličitanem sodným obsaženým v některých minerálních vodách. Předkládající soud se domnívá, že „z hlediska zdravotních rizik pro osoby trpící vysokým krevním tlakem a obecně pro evropského spotřebitele existuje závažná pochybnost o rovnocennosti mezi konzumací vod s vysokým obsahem hydrogenuhličitanu sodného a vod s vysokým obsahem chloridu sodného“, a to zejména s ohledem na různá stanoviska Evropského úřadu pro bezpečnost potravin (EFSA)(42).
49. Domnívám se, že současný stav vědeckých poznatků neumožňuje zaujmout jednoznačný názor ohledně více či méně škodlivého charakteru nadměrné konzumace sodíku ve formě hydrogenuhličitanu nebo ve formě chloridu, a to zejména ve vztahu k vysokému krevnímu tlaku(43). Na základě zásady obezřetnosti(44), ke které musí unijní normotvůrce přihlížet(45), tudíž považuji za přiměřené zakázat distributorům přírodních minerálních vod používat označení využívající údaj o nízkém obsahu soli (chloridu sodného), ale vynechávající celkový příjem sodíku, který může pocházet z případně vysokého obsahu hydrogenuhličitanu v těchto vodách. Stejně tak je dle mého názoru nezbytné zakázat distributorům uvádět rozdíl, který existuje mezi různými formami příjmu sodíku, v údajích vztahujících se k jejich výrobkům, jak požaduje společnost Neptune Distribution, protože takovéto tvrzení může spotřebitele uvést v omyl, pokud jde o možný přínos konzumace sodíku v jiných formách než ve formě jedlé soli pro jejich zdraví(46).
50. Dále mám za to, že z rozsudku Deutsches Weintor(47) plyne, že i kdyby tvrzení bylo samo o sobě pravdivé, je jeho zákaz legitimní, pokud se ukáže, že je toto tvrzení neúplné. Soudní dvůr, který měl posoudit platnost ustanovení nařízení č. 1924/2006 zejména s ohledem na článek 16 Listiny, v uvedené věci rozhodl, že uvedená ustanovení zakazující bez výjimky výrobci nebo distributorovi vín používat takový typ zdravotního tvrzení, jaký byl předmětem sporu v původním řízení(48), jsou s ohledem na neúplný charakter takového, byť možná pravdivého tvrzení slučitelná s čl. 6 odst. 1 prvním pododstavcem SEU(49). Unijní normotvůrce tedy mohl oprávněně považovat za nezbytné zabránit používání možná pravdivých, ale i přesto nejednoznačných údajů, které znemožňují spotřebiteli upravit svou spotřebu informovaným způsobem, a to v uvedené věci ve vztahu k alkoholickým nápojům a v projednávané věci ve vztahu k sodíku obsaženému v přírodních minerálních vodách.
51. Pokud jde o informování spotřebitelů o základních vlastnostech takových výrobků, jako jsou přírodní minerální vody, nejprve uvádím, že respektování tohoto cíle obecného zájmu je v projednávané věci úzce spjato s posledně uvedeným cílem vztahujícím se k ochraně lidského zdraví, a že tedy některé výše uvedené úvahy mohou být v tomto ohledu také relevantní. Mimoto je namístě upřesnit, že svoboda projevu a informací zaručená článkem 11 Listiny zahrnuje informace obchodního charakteru, zejména pro reklamní účely, stejně jako v případě článku 10 EÚLP(50).
52. V projednávané věci lze poznamenat, že přestože účastníci řízení, kteří předložili Soudnímu dvoru vyjádření, společně používají argument o nutnosti chránit spotřebitele prostřednictvím přesných a pravdivých informací, ve svých návrzích formulují odpovědi, které jsou přes stejný základ diametrálně odlišné(51). S ohledem na stanoviska zaujatá výše uvedenými mezinárodními organizacemi(52) je podle mého názoru skutečně nezbytné, aby distributoři přírodních minerálních vod poskytovali ve vztahu k celkovému množství sodíku obsaženému v těchto vodách jasné a zároveň úplné informace, aby si mohl běžně obezřetný spotřebitel na základě úplné znalosti věci zvolit mezi všemi podobnými produkty, které jsou mu nabízeny(53), což vyžaduje, aby v tomto ohledu neexistovaly žádné nejasnosti, a to ani je-li uváděná informace případně pravdivá(54).
53. Konečně pokud jde o přiměřený charakter prostředků použitých unijním normotvůrcem k dosažení dvou výše uvedených cílů, společnost Neptune Distribution tvrdí, že omezení svobody informací a podnikání plynoucí z ustanovení uvedených v druhé předběžné otázce jsou vzhledem k těmto cílům nepřiměřená.
54. Avšak v souladu s judikaturou Soudního dvora „je třeba zákonodárci Společenství přiznat v takové oblasti, jaká je předmětem projednávané věci, širokou posuzovací pravomoc, jež předpokládá na jeho straně volby politické, ekonomické a sociální povahy a v jejímž rámci má provést komplexní posouzení“, v důsledku čehož „může být legalita takového opatření dotčena pouze zjevně nepřiměřenou povahou opatření přijatého v této oblasti ve vztahu k cíli, který hodlají příslušné orgány sledovat(55).
55. Zejména pokud se jedná o posouzení velmi složitých vědeckých a technických skutečností za účelem určení povahy a rozsahu opatření, která unijní normotvůrce přijímá, je v takovém kontextu nesporné, že unijní soud nemůže svým posouzením takových skutečností nahradit posouzení orgánů, kterým jako jediným svěřila Smlouva o ES tuto úlohu(56). Z judikatury rovněž vyplývá, že „posuzovací pravomoc příslušných orgánů při určení patřičné rovnováhy mezi svobodou projevu a výše uvedenými cíli je proměnlivá pro každý z cílů odůvodňujících omezení tohoto práva a podle povahy dotčených činností“, a jeví se mi, že prostor pro posouzení ponechaný Soudním dvorem je širší, pokud se konkrétně jedná o komerční využití svobody projevu, tedy využití za účelem zisku, zejména v případě reklamních sdělení(57).
56. V projednávaném případě se domnívám, že s ohledem na širokou posuzovací pravomoc ohledně vědeckých a technických údajů, která musí být v této oblasti přiznána unijnímu normotvůrci, a s ohledem na povinnost uvedeného normotvůrce vzít v úvahu výše uvedenou zásadu obezřetnosti(58) se tento mohl důvodně domnívat, že cílů legitimně sledovaných dotčenými ustanoveními směrnice 2009/54 nelze dosáhnout opatřeními, která méně omezují svobody, jichž se v rámci komunikace obchodního charakteru dovolává společnost Neptune Distribution.
57. Souhlasně s francouzskou vládou, Parlament, Radou a Komisí poukazuji mimo jiné na to, že omezení těchto svobod je ve skutečnosti mírné, neboť distributoři přírodních minerálních vod mohou na označení těchto vod a v související reklamě informovat spotřebitele o složení těchto vod, a zejména o nízkém obsahu sodíku v nich, a to za použití údajů, které jsou unijním normotvůrcem výslovně povoleny, a sice těch nacházejících se v příloze III směrnice 2009/54, nebo údajů, které by byly případně schváleny zákonodárci členských států(59).
58. Vzhledem ke všem těmto skutečnostem zastávám názor, že unijní normotvůrce nepřekročil přijetím ustanovení čl. 9 odst. 2 druhého pododstavce a přílohy III směrnice 2009/54 meze, jež ukládá požadavek na dodržování zásady proporcionality z hlediska článků 11, 16 a čl. 52 odst. 1 Listiny.
V – Závěry
59. Vzhledem k výše uvedenému navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Conseil d’État (Francie) odpověděl následovně:
1) Ustanovení přílohy nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1924/2006 ze dne 20. prosince 2006 o výživových a zdravotních tvrzeních při označování potravin, které se týká podmínek přípustnosti výživového tvrzení „s nízkým obsahem sodíku/soli“, se nevztahuje na přírodní minerální vody. Uvedená příloha naproti tomu výslovně zakazuje použití tvrzení „s velmi nízkým obsahem sodíku/soli“ pro přírodní minerální vody.
2) Ustanovení čl. 9 odstavce 2 druhého pododstavce a přílohy III směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/54/ES ze dne 18. června 2009 o využívání a prodeji přírodních minerálních vod jsou platná.