PEDRO CRUZ VILLALÓN
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2011. december 8.(1)
C‑477/10. P. sz. ügy
Bizottság
kontra
Agrofert Holding
„Fellebbezés – Az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés joga – Megtagadás – E jog alóli, a kereskedelmi érdekek védelmén alapuló kivétel – 1049/2001/EK rendelet – A 4. cikk (2) és (3) bekezdése – Az összefonódás‑ellenőrzési eljárással kapcsolatos dokumentumok – 139/2004/EK rendelet – Már lezárult eljárások”
1. A jelen fellebbezési kérelmet a Bizottság terjesztette elő a Törvényszék Agrofert Holding kontra Bizottság ügyben 2010. július 7‑én hozott ítélete(2) ellen, amely megsemmisítette a Bizottság azon 2007. február 13‑i határozatát, amely elutasította a dokumentumokhoz való hozzáférés iránt az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet(3) alapján benyújtott kérelmet. A kérelem konkrétan arra irányult, hogy a vállalatok közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló, 2004. január 20‑i 139/2004/EK tanácsi rendeleten (összefonódás‑ellenőrzési rendelet)(4) alapuló összefonódás‑ellenőrzési eljárás során keletkezett összes dokumentumhoz való hozzáférést biztosítsák.
2. Mindezekre figyelemmel a jelen ügy lehetőséget kínál a Bíróságnak különösen arra, hogy pontosítsa a kereskedelmi érdekek védelmén alapuló kivétel hatályát a vállalatok európai szintű összefonódásának előzetes ellenőrzésére irányuló eljárással összefüggésben. A jelen ügy tehát a Bíróságnak az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés – az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdése és az Európai Unió Alapjogi Chartájának 42. cikke által biztosított – jogával kapcsolatos eddigi ítélkezési gyakorlata által még nem tárgyalt rendkívül sajátos kérdést vet fel.(5)
I – Jogi háttér
3. Az 1049/2001 rendelet 2. cikkének (1) és (3) bekezdése szerint:
„(1) Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az intézmények dokumentumaihoz hozzáférni az e rendeletben meghatározott elvek, feltételek és korlátok szerint.
[…]
(3) Ez a rendelet az intézmény birtokában lévő dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek, és amelyek az Európai Unió tevékenységi területeire vonatkoznak.”
4. Ugyanezen 1049/2001 rendelet 4. cikke ezzel kapcsolatban az alábbi kivételekről rendelkezik:
„(1) Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] hátrányosan befolyásolná a következők védelmét:
a) a közérdek tekintetében:
– közbiztonság,
– védelmi és katonai ügyek,
– nemzetközi kapcsolatok,
– a Közösség vagy valamely tagállam pénzügyi, monetáris vagy gazdaságpolitikája;
b) a személyiség [helyesen: magánélet] és a magánszemély becsületének védelme, különösen a személyi [helyesen: személyes] adatok védelmére vonatkozó közösségi joganyagnak megfelelően.
(2) Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] hátrányosan befolyásolná a következők védelmét:
– természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei, beleértve a szellemi tulajdont is,
– bírósági eljárások és jogi tanácsadás,
– ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célja,
kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.
(3) Az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot, meg kell tagadni, ha a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.
Az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni a döntés meghozatalát követően is, amennyiben a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.
(4) A harmadik személyek dokumentumait illetően az intézmény köteles a harmadik személlyel egyeztetni annak megállapítása érdekében, hogy az (1) vagy a (2) bekezdésben felsorolt valamely kivétel alkalmazható‑e, kivéve, ha egyértelmű, hogy a dokumentum közzétehető, illetve nem tehető közzé [helyesen: hozzáférhetővé tehető, illetve nem tehető hozzáférhetővé].
(5) Bármely tagállam kérheti az intézménytől, hogy előzetes beleegyezése nélkül az intézmény az illető tagállamtól származó dokumentumot ne tegye közzé [helyesen: ne tegye hozzáférhetővé].
(6) Ha a kivételek bármelyike a kért dokumentumnak csak részeit érinti, a dokumentum fennmaradó részei közzétehetők [helyesen: hozzáférhetővé tehetők].
(7) Az (1)–(3) bekezdésben megállapított kivételek csak azon időtartam alatt érvényesek, amely alatt a védelem a dokumentum tartalma alapján indokolt. A kivételek maximum 30 éves időtartamra alkalmazhatók. A magánszférára [helyesen: magánéletre] vagy a kereskedelmi érdekekre vonatkozó kivételek hatálya alá eső dokumentumok és a minősített dokumentumok esetében a kivételek szükség esetén ezen időtartam elteltét követően is alkalmazhatók.”
5. A 139/2004 rendelet (34) preambulumbekezdése a következőket írja elő:
„A hatékony ellenőrzés biztosításához a vállalkozásokat kötelezni kell a közösségi léptékű összefonódások előzetes bejelentésére, a megállapodás megkötését, a nyilvános ajánlat közzétételét, vagy az irányítást megalapozó részesedés megszerzését követően. A bejelentés akkor is lehetséges, ha az érintett vállalkozások biztosítják a Bizottságot arról a szándékukról, hogy egy összefonódási javaslatról kívánnak megállapodást kötni, és bizonyítják a Bizottságnak, hogy az összefonódásra vonatkozó tervük kellően konkrét, például az összes érintett vállalkozás által aláírt elvi megállapodás, egyetértési megállapodás vagy szándéknyilatkozat bemutatásával, vagy nyilvános ajánlat esetében, amikor az ajánlattételre irányuló szándékot nyilvánosan közzéteszik, feltéve, hogy a szándékolt megállapodás vagy ajánlat közösségi léptékű összefonódást eredményez. Az összefonódások megvalósítását a Bizottság végső határozatának meghozataláig fel kell függeszteni. Azonban az érintett vállalkozások kérelmére, megfelelő esetben lehetővé kell tenni e felfüggesztéstől való eltérést. Az eltérés lehetővé tételének eldöntéséhez a Bizottságnak figyelembe kell vennie az összes fontos tényezőt, mint az érintett vállalkozásoknak vagy harmadik személyeknek okozott kár jellege és súlyossága, és azt, hogy az összefonódás mennyiben fenyegeti a versenyt. A jogbiztonság érdekében az ügyletek érvényességét mindazonáltal szükség szerint védeni kell.”
6. Ugyanezen összefonódás‑ellenőrzési rendelet (38) preambulumbekezdése értelmében:
„Az összefonódások helyes értékeléséhez a Bizottság jogosult az összes szükséges információ megkérésére és az összes szükséges vizsgálat lefolytatására a Közösség egész területén. Evégett, és a verseny hatékony védelme érdekében, a Bizottság vizsgálati hatáskörét növelni kell. A Bizottság különösen jogosult bármely személy meghallgatására, aki hasznos információk birtokában lehet, és a megtett nyilatkozatok rögzítésére.”
7. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 11. cikke szabályozza a Bizottságnak az összefonódás‑ellenőrzési eljárás során történő információkérését.
8. A Bizottság vizsgálati hatáskörét az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 13. cikke állapítja meg.
9. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 14. és 15. cikke határozza meg az együttműködési kötelezettség megszegése esetén alkalmazandó pénzbírságokat.
10. A 139/2004 rendelet 17. cikke szerint:
„(1) Az e rendelet alkalmazása során szerzett információk csak az adott kérelem, vizsgálat vagy meghallgatás céljaira használhatók fel.
(2) A 4. cikk (3) bekezdése, a 18. cikk és a 20. cikk sérelme nélkül, a Bizottság és a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságai, ezek tisztviselői és egyéb alkalmazottai, e hatóságok felügyelete alatt dolgozó más személyek, valamint a tagállamok más hatóságainak tisztviselői és köztisztviselői nem hozzák nyilvánosságra azokat az információkat, amelyekhez e rendelet alkalmazása során jutottak, ha azokat szakmai titoktartási kötelezettség védi.
(3) Az (1) és (2) bekezdés nem tiltja olyan általános információk vagy felmérések közzétételét, amelyek nem tartalmaznak meghatározott vállalkozásokra vagy vállalkozások társulásaira vonatkozó információkat.”
II – Tényállás
11. A fellebbezéssel megtámadott ítéletben (1–30. pont) foglalt tények részletesebb ismertetésétől eltekintve, a Bizottság 2005. április 20‑i határozatával engedélyezte a Polski Koncern Naftowy Orlen lengyel társaság (a továbbiakban: PKN Orlen) által az Unipetrol cseh társaság feletti irányítás részvényvásárlás útján történő megszerzését.
12. 2006. június 28‑án az Agrofert Holding (a továbbiakban: Agrofert) az Unipetrol kisebbségi részvényeseként a Bizottsághoz fordult az 1049/2001 rendeletre hivatkozva az Unipetrolnak a PKN Orlen által történő megszerzése bejelentésével, illetve annak előzetes bejelentésével kapcsolatos összes közzé nem tett dokumentumhoz való hozzáférésre irányuló kérelmével.
13. Az említett kérelmet a Bizottság 2006. augusztus 2‑i határozatával elutasította, mivel azt általános kérelemnek tekintette, és úgy vélte, hogy arra az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt kivételek alkalmazandók. Kifejtette továbbá, hogy a felektől származó dokumentumok hozzáférhetővé tétele ellentétes lenne a szakmai titoktartással (az EUMSZ 339. cikk és a 139/2004 rendelet 17. cikkének (1) és (2) bekezdése), valamint a dokumentumokhoz való részleges hozzáférés sem lehetséges anélkül, hogy a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdeket igazolták volna.
14. A Bizottság 2007. február 13‑i megerősítő elutasító határozatát követően az Agrofert a határozat megsemmisítése iránti keresetet nyújtott be a Törvényszékhez.
15. A Törvényszék 2010. július 7‑én hozott ítéletében közvetlenül a harmadik megsemmisítési jogalapot megvizsgálva helyt adott a megsemmisítés iránti kérelemnek, lényegében azzal érvelve, hogy még ha el is fogadnánk azt, hogy a dokumentumok a kérdéses kivételek hatálya alá tartozhatnak, a Bizottság megsértette arra vonatkozó kötelezettségét, hogy konkrétan és egyedileg megindokolja a hivatkozott dokumentumok ténylegesen sértik az említett kivételek útján védett érdekeket.
III – A fellebbezés
16. A Bizottság két fellebbezési jogalapra hivatkozik a Törvényszék ítélete ellen benyújtott fellebbezésben. Az első jogalappal azt kifogásolja, hogy a Törvényszék az Agrofert keresetének elbírálása során figyelmen kívül hagyta az összefonódás‑ellenőrzési rendelet bizonyos rendelkezéseit. A második jogalappal az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) és (3) bekezdésének, vagyis azoknak a rendelkezéseknek a téves értelmezésére hivatkozik, amelyek a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmek megtagadását lehetővé tevő kivételeket határozzák meg. A Bizottság következésképpen azt kéri a Bíróságtól, hogy helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és döntsön véglegesen a jelen fellebbezés tárgyát képező egyéb kérdésekben, valamint az Agrofert kötelezze a költségek viselésére.
17. A Bizottság a Törvényszék előtt fenntartotta azon álláspontját, hogy az Agrofert által hozzáférhetővé tenni kért következő dokumentumcsoportokra az 1049/2001 rendelet 4. cikkében foglalt különböző kivételek irányadók:
– a Bizottság, az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban részt vevő felek és harmadik személyek között kicserélt dokumentumok. E dokumentumok esetében az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első és harmadik franciabekezdésében foglalt kivételek alkalmazandók, mivel azok hozzáférhetővé tétele „hátrányosan befolyásol[hatja] […] a természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei[nek], beleértve a szellemi tulajdont is, [valamint az] ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célj[ának védelmét]”.
– Jogi vélemények. A Bizottság szerint ezek az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második franciabekezdésében foglalt kivétel hatálya alá tartoznak, mivel a hozzáférhetővé tételük veszélyezteti a „jogi tanácsadás” védelmét.
– A Bizottság belső dokumentumai, amelyek az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (3) bekezdésében foglalt azon kivétel hatálya alá tartoznak, amely kizárja az ilyen jellegű dokumentumokhoz való hozzáférést.(6)
18. A Bizottság álláspontjával szemben a Törvényszék abból indult ki, hogy minden esetben egyedileg kell vizsgálni minden egyes kért dokumentumot. Végeredményben ebben rejlik az igazi érdemi kérdés, mivel a fentiek alapján a Törvényszék úgy véli, hogy esetről esetre lehetne hivatkozni a Bizottság által figyelembe vett indokokra minden egyes (valóban megvizsgált) dokumentumhoz való hozzáférés megtagadása céljából.
19. A Bizottság úgy véli, hogy az eset körülményeit tekintve a Törvényszék tévesen értelmezte az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) és (3) bekezdésében foglalt kivételek némelyikét. Különösen azokat, amelyek kizárják a dokumentumokhoz való hozzáférést, „ha a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] hátrányosan befolyásolná a következők védelmét: természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei […], bírósági eljárások és jogi tanácsadás, [valamint] ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célja, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik” (a (2) bekezdés). Másrészt azokat, amelyek kizárják „[a]z intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot [tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést, akkor is, ha már született döntés], ha a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik” (a (3) bekezdés).
IV – A Bíróság előtti eljárás
20. Az Agrofert egyetértett a megtámadott ítélet megállapításaival, amelyet észrevételeiben a Svéd Királyság is támogatott, amelynek kormánya hangsúlyozta, hogy a számos különös szabályozásban foglalt különböző hozzáférési szabályok léte nem járhat azzal, hogy e szabályok olyan kivételekké válnak, amelyek elsőbbségre tesznek szert a kifejezetten az 1049/2001 rendelet alapján megengedhető kivételekkel szemben, a rendelet ugyanis máskülönben tartalmilag kiüresedne. A Dán Királyság ezzel egyetértve a tárgyaláson azzal érvelt, hogy mivel az átláthatóság az általános elv, és bizonyos kivételeket elfogadunk, ezek semmiképpen sem vonatkozhatnak bizonyos területek összességére, teljesen kizárva e területeket ezen elv hatálya alól.
21. A PKN Orlen a maga részéről támogatja a Bizottság fellebbezését, és hangsúlyozza, hogy az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban való együttműködését a rendelkezésre bocsátott dokumentumok bizalmasságába vetett – a 139/2004 rendelet által keltett – bizalmára alapozta.
22. A 2011. szeptember 8‑i tárgyaláson, amelyen az Agrofert, a PKN Orlen, a Dán Királyság, a Svéd Királyság és a Bizottság képviselői vettek részt, ismét az előzőekben összefoglalt érvekre hivatkoztak.
V – Elemzés
A – Előzetes észrevétel
23. Először is emlékeztetni kell arra, hogy azt az eredeti bizottsági határozatot, amely a 139/2004 rendelet alapján engedélyezte az Unipetrol feletti irányítás PKN Orlen általi megszerzését, anélkül fogadták el, hogy az Agrofert az Unipetrol kisebbségi részvényeseként megpróbált volna érdekelt félként részt venni az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban. Az Agrofert – az elsőfokú eljárás során megállapított tényállásból következően – az engedélyezési eljárás lezárását követően kérte az eljárással kapcsolatos bizonyos dokumentumokhoz való hozzáférést annak érdekében, hogy azokat a PKN Orlen ellen nemzeti szinten indított választottbírósági eljárás során felhasználja abból a célból, hogy megalapozzon egy szerződéses szankciók iránti keresetet a Cseh Köztársaságban megvalósult állítólagos tisztességtelen versenyre való hivatkozással. Ezért mindazonáltal nem lehet áthelyezni a jogvita tárgyát az uniós dokumentumokhoz való általános hozzáférés területéről a vállalatok összefonódásának ellenőrzésére irányuló eljárás területére.
24. Következésképpen a hivatkozott Technische Glaswerk Ilmenau ügytől és a MyTravel‑ügytől(7) eltérően a Bizottság által megtagadott dokumentumokat a jelen ügyben egy „harmadik személy” kéri, akinek az első ügytől eltérően nem az őt érintő állami támogatás minősítéséhez, vagy a második ügytől eltérően, a Bizottság általi vizsgálat tárgyát képező összefonódás eredményéhez fűződik érdeke. Az Agrofert valójában nem azért kéri a dokumentumokhoz való hozzáférést, mert vitatja az összefonódás‑ellenőrzési eljárás szabályszerűségét vagy annak eredményét, hanem egy teljesen eltérő, a PKN Orlen elleni eljárás megindítása céljából.
25. Ez azt jelenti, hogy az Agrofertnek az összefonódás‑ellenőrzési eljárás „részleteihez” fűződő érdeke tulajdonképpen csak egy eszköz az elsődleges érdekének lényege szempontjából, amely érdek a PKN Orlen gazdasági magatartásában áll.
26. A jelen ügy következésképpen inkább az átláthatóságot érinti, mint az összefonódást, így prima facie az 1049/2001 rendeletre kell hivatkoznia annak, aki nem az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban érdekelt félként, hanem az 1049/2001 rendelet alapján hozzáférésre jogosult személyként kéri a dokumentumokhoz való hozzáférést. Az ügyet tehát elsősorban az 1049/2001 rendeletre tekintettel kell eldönteni.
27. A fentiek összességére tekintettel a fellebbezés vizsgálatát a második és az utolsó fellebbezési jogalappal kezdem.
B – Második fellebbezési jogalap: az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) és (3) bekezdésének állítólagos téves értelmezése
28. Az 1049/2001 rendelet (4) preambulumbekezdése értelmében „[e] rendelet célja, hogy a lehető legteljesebb érvényt szerezzen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának, és ezzel a hozzáféréssel kapcsolatban általános elveket és korlátokat állapítson meg az EK‑Szerződés 255. cikke (2) bekezdésének megfelelően”(8). Így ahogy azt a rendelet (1) preambulumbekezdése is kimondja, meg kell valósítani azt az EUSZ 1. cikkben rögzített célt, amely szerint „új szakaszt [kell létrehozni] az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg”(9).
29. Az „átláthatóság” ezen elve ugyanezen rendelet (2) preambulumbekezdése szerint „lehetővé teszi a polgárok számára, hogy még inkább részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban, és biztosítja a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációját, hatékonyságát és felelősségét a demokratikus rendszerben”. Végeredményben az átláthatóság „hozzájárul a demokrácia elvei és az alapvető jogok tiszteletben tartásának erősítéséhez, ahogyan azt [helyesen: azokat] az EU‑Szerződés 6. cikke és az Európai Unió Alapjogi Chartája megállapítja”(10).
30. Az 1049/2001 rendelet által kitűzött elvi cél különös jogszabályi rendelkezések elfogadásához vezetett. Így a rendelet 2. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy „[b]ármely uniós polgár […] jogosult az intézmények dokumentumaihoz hozzáférni az e rendeletben meghatározott elvek, feltételek és korlátok szerint”, ami ugyanezen 2. cikk (3) bekezdése szerint „az intézmény birtokában lévő [azon] dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek, és amelyek az Európai Unió tevékenységi területeire vonatkoznak”.
31. A hozzáféréssel mint általános elvvel szemben az 1049/2001 rendelet szabályozza az e jogszabály szellemében egyedül lehetséges kivételeket. Mivel ugyanis e rendelet célja, hogy „a köz‑ vagy magánérdek alapján […] [meg]határozza […] [az uniós intézmények] dokumentum[aihoz] való […] hozzáférési jogra irányadó elveket, feltételeket és korlátozásokat” (az 1. cikk a) pontja), a 4. cikkében kifejezetten megállapítja azokat a kivételeket, amelyekre hivatkozni lehet ezen, főszabály szerint általánosan érvényesülő joggal szemben.
32. E kivételek tartalmának vizsgálata elegendő annak megállapításához, hogy azok megfontolások sokaságán alapulnak. Néhány ezek közül közvetlenül bizonyos, jelenleg a Chartában rögzített alapvető jogokból (a magánélet és a magánszemély becsületének védelme, a 4. cikk (1) bekezdésének b) pontja) ered. Ezért ezekre egyébként nehezen alkalmazhatók a szabály‑kivétel‑dinamikán alapuló értelmezési követelmények. Éppen ellenkezőleg, – pontosan azért, mert végeredményben egy olyan rendelet által szabályozott hozzáférési feltételeket kell kivételként alkalmazni, amely alapján, az összefonódás‑ellenőrzési rendelethez hasonlóan, a Bizottság a vállalatok érdekei és jogai szempontjából különösen minősített dokumentumokhoz férhet hozzá –, ezeket a feltételeket nem lehet szűken értelmezni, hanem azoknak e jogok és érdekek megfelelő védelméhez szükséges tág értelmezést kell adni.
33. Egyéb esetben (mint katonai, nemzetközi és pénzügyek) (a 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja) a kivételek stratégiai, létfontosságú és minden esetben a politikai közösség szempontjából tagadhatatlanul jelentős érdekeket szolgálnak. A jelen ügyben az eddig említett esetek egyike sem áll fenn.
34. Más esetekben végezetül az Unió minősített érdekeit – mint például a vizsgálatok garanciáját – szolgálják.
35. Vagy, végezetül, a kereskedelmi érdekek védelme (a 4. cikk (2) bekezdése) az, ami különös jelentőséggel bír. Álláspontom szerint a jelen ügyben hivatkozott kivételek közül a legjelentősebb az ez utóbbiak védelmére vonatkozó kivétel, amelyet a Bíróság ítélkezési gyakorlatában ráadásul még nem értelmezhetett részletesen. A jelen indítványban ezért érvelésemet erre összpontosítom.
36. Következésképpen külön értelmezem a kereskedelmi érdekek védelmén alapuló kivételt.
1. A kereskedelmi érdekek védelmén alapuló kivétel az összefonódás‑ellenőrzési eljárás keretében megszerzett vállalati dokumentumok esetében
37. Bevezetésképpen meg kell állapítanom, hogy az 1049/2001 rendeletben a kereskedelmi érdekek bizonyos módon már védelemben részesülnek, mivel a rendelet, azonfelül, hogy jogos indokként alkalmazza azokat a dokumentumhoz való hozzáférés esetleges megtagadásakor (a 4. cikk (2) bekezdése), úgy rendelkezik, hogy ezen érdekek védelme kivételesen a rendelet 4. cikkének (7) bekezdésében megállapított 30 éves határidőt meghaladhatja.(11)
38. Erre tekintettel haladéktalanul ki kell emelni a jelen ügy vonatkozásában, hogy a kereskedelmi érdekek védelmének célján alapuló kivétel sajátos árnyalatot nyer, amikor a vállalatok közötti összefonódások előzetes ellenőrzése (engedélyezése) során és annak keretében, a vállalatoktól megszerzett dokumentumokról van szó. Ebben az értelemben meg kell jegyezni, hogy ez a körülmény meghatározó módon minősíti a kérdéses kivételt. Más szóval, a 139/2004 rendeletnek a Bizottság közreműködését meghatározó rendelkezései nélkülözhetetlen értelmezési eszközt képeznek az 1049/2001 rendeletben foglalt kivétel hatályának helyes értelmezéséhez. Mostantól tehát figyelembe kell venni mind a Bizottság e hatáskörének jelentését, mind az ehhez kapcsolódó jogköreit és végül az említett jogkörök által érintettek számára biztosított, e jogkörök rendeltetésszerű gyakorlásából szükségszerűen eredő garanciákat.
a) A Bizottság hatáskörének jelentése az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban
39. Egyrészt ezen, a jelenleg hatályos EUMSZ 103. cikkben biztosított jogalapon alapuló hatáskör jelentését illetően az összefonódás‑ellenőrzési rendelet elsődleges célja szerint „külön jogi eszköz[t kell bevezetni] […], hogy lehetővé váljon valamennyi összefonódás hatékony, a Közösségen belüli verseny szerkezetére kifejtett hatása tekintetében történő ellenőrzése, és szükséges, hogy az ilyen összefonódásokra egyetlen jogi eszköz vonatkozzon” (a (6) preambulumbekezdés).
40. Mindez azzal a feltétellel, hogy magukat a vállalati átszervezéseket „üdvözölni kell, amennyiben megfelelnek a dinamikus verseny követelményeinek, és képesek fokozni az európai ipar versenyképességét, javítani a növekedés feltételeit, és növelni a Közösségben az életszínvonalat” (a (4) preambulumbekezdés).
41. Kizárólag arról van tehát szó, hogy „biztosítani kell, hogy az átszervezési folyamat ne okozzon maradandó károkat a versenyben”, ami megköveteli „az olyan összefonódások szabályozásá[t] […], amelyek jelentősen akadályozhatják a hatékony versenyt a közös piacon, vagy annak egy jelentős részén” (az (5) preambulumbekezdés).
42. Következésképpen a szelektív ellenőrzés biztosíthatja ezt az eredményt abban az értelemben, hogy a kárt okozó összefonódásokkal szemben a verseny hatékonyságát biztosítva ösztönzi tehát azokat, amelyek fokozzák a versenyt. Végeredményben csak az a cél, hogy megakadályozzák azokat az összefonódásokat, amelyek nem egyeztethetők össze a közös piaccal (a 139/2004 rendelet 2. cikke).(12)
b) A Bizottság ellenőrzési hatásköre az összefonódás‑ellenőrzési eljárásban
43. Másrészt a Bizottság jogköreit tekintve az említett ellenőrzés csak azáltal lehetséges, hogy széles jogköröket biztosítanak a Bizottság számára a vállalatokra vonatkozó információk kéréséhez és az ellenőrzések lefolytatásához (a (34) és (38) preambulumbekezdés). Azonban vigyázni kell, hogy e jogkörök gyakorlása ne eredményezzen annyira szigorú ellenőrzéseket, amelyek elriaszthatják azon ügyleteket, amelyek kedvező hatással lehetnek a verseny dinamikájára.
44. A Bizottságot megillető jogkörök gyakorlása semmiképpen sem kerülhet ki az átláthatóság elvének hatálya alól, amely értelmében „a Bizottság összes, nem kizárólag eljárási jellegű határozatát széles körben közzéteszik” (a (42) preambulumbekezdés). Mindazonáltal elfogadva, hogy biztosítani kell „[a]z érintett vállalkozások védelemhez fűződő jogait, különösen az iratbetekintéshez való jog[ot]”, ugyanezen (42) preambulumbekezdés hangsúlyozza, hogy „elengedhetetlen az üzleti titkok védelme”, és „[a] hálózaton(13) belül és harmadik ország hatáskörrel rendelkező hatóságaival kicserélt információk bizalmasságát […] védeni kell”.
45. Ezen általános érvényű elvek alapján az összefonódás‑ellenőrzési rendelet meghatározza az összefonódások ellenőrzésének szabályait, amelyek értelmében a Bizottságnak meg kell vizsgálnia valamennyi közösségi léptékű összefonódást: „annak megállapítására, hogy összeegyeztethetők‑e a közös piaccal, vagy sem” (a 2. cikk (1) bekezdése), e tekintetben figyelembe véve „a) a közös piacon belül a hatékony verseny fenntartásának és továbbfejlesztésének szükségességét, tekintettel többek között valamennyi érintett piac szerkezetére, és a Közösségen belüli, illetve azon kívüli vállalkozások által támasztott tényleges vagy potenciális versenyre”, valamint „b) az érintett vállalkozások piaci helyzetét, valamint gazdasági és pénzügyi erejét, a szállítók és felhasználók számára nyitva álló választási lehetőségeket, hozzáférésüket a készletekhez és piacokhoz, a piacra lépés bármilyen jogi vagy más akadályát, az érintett áruk és szolgáltatások iránti kereslet‑kínálat alakulását, a közbenső és végső fogyasztók érdekeit, valamint a műszaki és gazdasági fejlődés fejleményeit, feltéve, hogy ez a fogyasztók számára előnyös, és nem akadályozza a versenyt” (a 2. cikk (1) bekezdése).
46. Ezen értékelés elvégzésére, amely meghatározó az összefonódás közös piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítása szempontjából, a Bizottság a „szükséges valamennyi információt” (a 11. cikk (1) bekezdése) igényelheti az érintett személyektől, vállalkozásoktól és vállalkozások társulásaitól, továbbá kérheti a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságait, hogy folytassák le „azokat a vizsgálatokat, amelyeket a Bizottság […] szükségesnek ítél” (a 12. cikk (1) bekezdése), vagy maga a Bizottság végzi el azokat, mivel az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 13. cikkének (2) bekezdése kimondja, hogy a felhatalmazott tisztviselők „jogosultak […] b) megvizsgálni az üzleti könyveket és más üzleti kimutatásokat […]; c) az üzleti könyvekből és üzleti kimutatásokból másolatokat vagy kivonatokat készíteni vagy igényelni; […] [és] e) a vállalkozásnak vagy a vállalkozások társulásának bármely képviselőjétől vagy személyzetének tagjától a vizsgálat tárgyára és céljára vonatkozó tények és dokumentumok magyarázatát kérni, és az adott választ rögzíteni”.
47. Annak érdekében, hogy a vállalkozások együttműködjenek a Bizottsággal, az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 14. és 15. cikke rendelkezik a bírságok és kényszerítő bírságok kiszabásáról azokkal szemben, akik nem vetik magukat alá a vizsgálatoknak, nem szolgáltatnak információt, illetve helytelen vagy félrevezető információt szolgáltatnak.
c) A vizsgálati hatáskör gyakorlásával szembeni biztosítékok
48. A Bizottságot megillető fent bemutatott jogkörök könnyen felismerhető módon olyan, túlzott mértékű jogkörök összességének minősíthetők, amely az érintett vállalkozásokat rendkívül kényes helyzetbe hozza, ebből következően kifejezetten ki lesznek szolgáltatva a működésüket érintő belső ügyekre irányuló vizsgálatoknak, amelyeket nem kerülhetnek el súlyos felelősségrevonás nélkül. E tekintetben hangsúlyozni kell, ahogy azt a Bizottság is megjegyzi, hogy a közbeszerzési eljárásoktól eltérően, összefonódás esetén az érintett vállalkozások nem dönthetnek szabadon arról, hogy alávetik‑e magukat, vagy sem a megindított eljárásoknak, hanem szándékuk ellenére erre kötelesek.
49. Hozzá kell tenni, hogy a versenykorlátozó magatartásokat megtorló ellenőrzéssel ellentétben, jelen esetben egy megelőző ellenőrzési eljárásról van szó, amelyet nem alapoz meg tehát egy korábbi, feltehetően jogellenes magatartás.
50. Ilyen hatállyal és következményekkel bíró vizsgálati jogkörök csak akkor fogadhatók el, ha a Bizottság által kitűzött jogszerű cél elérése érdekében szükségesek. A vállalkozásoktól kért információkat tehát kizárólag a vizsgált összefonódás megfelelő értékelésére irányuló célra lehet felhasználni, amelynek végső célja nem más, mint a közös piaccal való összeegyeztethetőségének megállapítása. Egyrészről a kért információ, másrészről a vállalkozások valamennyi kért információ szolgáltatására vonatkozó kötelezettségét igazoló elérendő cél között fennálló kapcsolatnak szétszakíthatatlan kapcsolatnak kell lennie. Máskülönben a vállalatokra vonatkozó átláthatósági kötelezettség összeegyeztethetetlen lehet a versenyhelyzetben lévő gazdasági tevékenység alanyaként betöltött szerepükkel anélkül, hogy kizárnánk, hogy ez érintheti a magánélet területét, amennyiben ez a fogalom alkalmazandó a jogi személyek gazdasági tevékenységére az Emberi Jogok Európai Bíróságának az EJEE 8. cikkével kapcsolatos ítélkezési gyakorlata alapján.(14)
51. Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet álláspontja megegyezik ezzel, amely 17. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik: „[a]z e rendelet alkalmazása során szerzett információk csak az adott kérelem, vizsgálat vagy meghallgatás céljaira használhatók fel”.
52. Ugyanezen cikk (2) bekezdése előírja, hogy „[a] 4. cikk (3) bekezdése, a 18. cikk és a 20. cikk sérelme nélkül, a Bizottság és a tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságai, ezek tisztviselői és egyéb alkalmazottai, e hatóságok felügyelete alatt dolgozó más személyek, valamint a tagállamok más hatóságainak tisztviselői és köztisztviselői nem hozzák nyilvánosságra azokat az információkat, amelyekhez e rendelet alkalmazása során jutottak, ha azokat szakmai titoktartási kötelezettség védi”, amely ugyanezen 17. cikk (3) bekezdése szerint „nem tiltja olyan általános információk vagy felmérések közzétételét, amelyek nem tartalmaznak meghatározott vállalkozásokra vagy vállalkozások társulásaira vonatkozó információkat”.
53. A Bizottság által megszerzett információ tehát szorosan kapcsolódik a vállalkozások közötti összefonódás értékelésének céljaihoz, és a hozzáférhetővé tétele során a fenntartás elve érvényesül.
54. Valójában úgy vélem, hogy az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 17. cikkének (1) bekezdésében foglalt rendelkezés bizonyos mértékben felesleges, mivel a hatáskörrel való visszaélés tilalma már önmagában elég lenne annak megállapítására, hogy az ilyen úton megszerzett információ csak azt megalapozó, korlátozott célra használható fel, egyéb érdekeket szolgáló visszaélések nélkül.(15) A meghatározott bűncselekmények üldözése esetén a közlések bírói határozaton alapuló lehallgatásának intézménye az eltérésekre figyelemmel nagyon szemléletes példa lehet itt.
55. A fentiek alapján már választ tudunk adni a Bizottság kifogásaira, amelyek szerint a Törvényszék tévedett, amikor megállapította, hogy minden olyan dokumentum esetén egyedileg kell indokolni a megtagadás okát, amelynek a hozzáférhetővé tétele hátrányosan befolyásolná a PKN Orlen kereskedelmi érdekeit.
2. A kereskedelmi érdekek védelmén alapuló kivétel igazolása
56. A Bíróság e területen hozott különböző ítéletei már a hozzáférési jog alóli kivételekkel és az azok megfelelő igazolásával kapcsolatos ítélkezési gyakorlatot alkotnak.(16)
57. Először is, a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatát kell figyelembe venni, amelyben általános vélelmeket állapít meg a dokumentumok bizonyos kategóriái tekintetében.(17) Konkrétan azon dokumentumok esetében, amelyekre különös hozzáférési szabályok vonatkoznak, az ezeket felhasználó eljárásból fakadóan. Az említett szabályok alapján feltételezhető, hogy főszabály szerint az ilyen dokumentumok hozzáférhetővé tétele érinthetné az eljárás célját. A Bíróság különösen a fent hivatkozott Bizottság kontra Technische Glaswerk Ilmenau ügyben hozott ítéletének 55–61. pontjában megállapította, hogy ilyen jellegű általános vélelem eredhet az állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárásokat szabályozó jogszabályból.(18)
58. Ugyanis, minthogy az említett szabály a támogatás nyújtásáért felelős tagállam tekintetében csak az igazgatási aktában meglévő dokumentumokba való betekintési jogot ismeri el, a Bíróság megállapította, hogy e körülményt „az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik franciabekezdésében előírt kivétel értelmezésekor” figyelembe kell venni, ha ugyanis a tagállamon kívüli egyéb érdekeltek „az 1049/2001 rendelet alapján hozzáférhetnének a Bizottság igazgatási aktájában meglévő dokumentumokhoz, megkérdőjeleződne az állami támogatások vizsgálati rendszere”(19).
59. Egy hasonló jellegű általános vélelmet szintén elfogadtak – ugyanolyan alappal és következményekkel az 1049/2001 rendelet értelmezése tekintetében – a bírósági eljárások során a Bírósághoz benyújtott beadványokkal kapcsolatosan.(20)
60. Semmiképpen sem iuris et de iure vélelemről van szó, mivel „ez az általános vélelem nem zárja ki az említett érdekeltek azon jogát” (id est, azoknak, akiknek az ellenőrzési eljárás során nincs a dokumentumokhoz való hozzáférési joguk), „hogy bizonyítsák azt, hogy az említett vélelem nem vonatkozik valamely […] dokumentumra [...], illetve azt, hogy fűződik‑e a dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek”(21).
61. A vélelem tehát nem zárja ki eleve az azon dokumentumhoz való hozzáférést, amelyre vonatkozik. Egyszerűen lehetővé teszi, hogy az intézmény megtagadja a hozzáférést az érintett dokumentumfajtára vonatkozó különös szabályozás fennállásából eredő elvi okok alapján. Továbbá emeli a hozzáférés iránti kérelem indokolásának megkívánt mértékét, amelynek szükségképpen már egy nyomós közérdeken és nem csak egyszerű magánérdeken kell alapulnia.
62. Mindenesetre ahhoz, hogy egy dokumentumot a vélelem kategóriájába tartozónak tekintsenek, különös indokolásra is szükség van. A Bíróság szavaival élve az intézménynek „minden egyes esetben vizsgálnia kell, hogy a valamely meghatározott dokumentumtípusra főszabályként irányadó általános megfontolások ténylegesen alkalmazandók‑e arra az adott dokumentumra is, amelynek a közzétételét [helyesen: hozzáférhetővé tételét] kérik”(22). Azaz, hogy ez ténylegesen azon dokumentumok általános kategóriájába tartozik‑e, amelyekre az általános vélelem vonatkozik. A lényeg tehát e tekintetben az, hogy olyan aktába tartozó dokumentumról van‑e szó, amelyre különös hozzáférési szabályok vonatkoznak a különös rendeletek alapján.
63. Véleményem szerint ez az ítélkezési gyakorlat tökéletesen alkalmazható a kereskedelmi érdekek védelmén alapuló kivételre minden esetben, amikor összefonódás‑ellenőrzési eljárás során keletkezett dokumentumról van konkrétan szó.(23)
64. Ahogy a 659/1999 rendelet az állami támogatásokra vonatkozóan, úgy a 139/2004 rendelet a vállalkozások összefonódása tekintetében állapít meg olyan igazgatási ellenőrzési eljárást, amely arra az alapvető uniós célra irányul, hogy biztosítsák a versenyt a belső piacon.
65. Mindkét rendelet vonatkozó jogalapját az EUMSZ Harmadik része VII. címének („A versenyre, az adózásra és a jogszabályok közelítésére vonatkozó közös szabályok”) 1. fejezete („Versenyszabályok”) képezi, minek következtében nyilvánvaló az 1/2003 rendelettel(24) megosztott közös szándék abban a tekintetben, hogy lehetővé kell tenni, hogy az Unió fennállását megalapozó célok egyike teljesüljön, jóllehet nem szabad elfelejteni, hogy az Unió az EUSZ 2. cikkben kinyilvánított értékeken alapszik, de az EUSZ 3. cikkben felsorolt azon célok és célkitűzések is kötelezik, amelyek közül – a jelen ügy szempontjából – kiemelkedik a belső piac létrehozása és „Európa fenntartható fejlődés[e] […], amely […] magas versenyképességű, szociális piacgazdaságon alapul” (az EUSZ 3. cikk (3) bekezdése). E célok megvalósítására az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének a) pontja kizárólagos hatáskört biztosít az Uniónak „a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítás[ára]”, és pontosan a verseny szempontjából, az összefonódások hatékony ellenőrzésére találták ki az összefonódás‑ellenőrzési rendeletben meghatározott jogi eszközt.
66. Így az állami támogatások esetén az 1049/2001 rendelet 4. cikkében megállapított kivételeknek a 659/1999 rendeletnek a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó különös követelményeivel való kiegészítését igazoló okok ugyanúgy alkalmazhatók az összefonódás‑ellenőrzési rendeletre, amely rendeletben meghatározott hozzáférési feltételek szintén tartalommal töltik meg ezt a rendelkezést.
67. A felvetésem szerint tehát a kereskedelmi érdekek védelmét mint az 1049/2001 rendeletben foglalt, a hozzáférés alóli kivétel alapját, az összefonódás‑ellenőrzési rendelet fényében kell értelmezni, és éppen ezért helyt kell adni annak az általános vélelemnek, amely szerint az összefonódás‑ellenőrzési eljárás során a vállalkozások által a Bizottság részére szolgáltatott dokumentumok hozzáférhetővé tétele sértheti a kereskedelmi érdekeiket.
68. E vélelmet az ezen eljárás során keletkezett összes dokumentumra ki kell terjeszteni, amennyiben azok az eljárás alá vont vállalkozások tevékenysége és kereskedelmi érdekei szempontjából érzékeny információt tartalmazhatnak. Ez nyilvánvalóan csak a dokumentumok azon részére vonatkozik, amelynek tekintetében fennáll ez a körülmény.
69. A Bizottság tehát helyesen véli úgy, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte a kereskedelmi érdekek védelmére vonatkozó kivételt.
3. A többi kivétel
70. A jogi vélemények hozzáférhetővé tételét illetően először is a Bíróság kimondta, hogy az 1049/2001 rendelet „főszabályként kötelezővé teszi a Tanács Jogi Szolgálata által a jogalkotási folyamatra vonatkozóan összeállított vélemények közzétételét [helyesen: hozzáférhetővé tételét]”(25), noha nem zárja ki a megtagadás lehetőségét „különösen érzékeny” vagy „a szóban forgó jogalkotási folyamat keretein túlmutató, különösen széles terjedelemmel bír[ó]” vélemények esetén, feltéve, hogy „az érintett intézmény feladata, hogy a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] megtagadását részletesen megindokolja”(26).
71. A Bíróság az igazgatási eljárások folyamán készült véleményekkel kapcsolatban ugyanebben a szellemben határozott a fent hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet 109–119. pontjában.
72. A jelen ügyben, amelyben – amint említettem – a vitatott kérdés lényege a kereskedelmi érdekek védelmében rejlik, nem az egyes kért dokumentumok alakisága vagy jogi minősítése a meghatározó, hanem az a tény, hogy lényegében véve a hivatkozott érdekek szempontjából jelentős információt tartalmaznak. Tehát a Törvényszéknek mint a tényállást megállapító bíróságnak kell meghatározni, hogy az összefonódás‑ellenőrzési eljárás során keletkezett igazgatási dokumentumok milyen mértékben tartalmaznak az érintett vállalkozás kereskedelmi érdekei szempontjából érzékeny információt.
4. Végezetül: a kereskedelmi érdekek védelme kizárólag a befejezett eljárások tekintetében
73. Befolyásolja‑e a fenti megállapításokat az a tény, hogy az összefonódás‑ellenőrzési eljárás már lezárult?
74. A Bíróság a fent hivatkozott MyTravel‑ügyben határozott arról, hogy milyen hatása lehet a hozzáférés iránti kérelem sorsára annak a ténynek, hogy a megfelelő határozat elfogadásával befejeződött‑e, vagy sem, az az eljárás, amelyben az érintett dokumentumot felhasználták. Az eljárás befejezése a Bíróság véleménye szerint nem kötelez per se a dokumentum hozzáférhetővé tételére, noha a hozzáférés megtagadásának ebben az esetben különösen indokoltnak kell lennie.(27)
75. Ezzel az állásponttal összhangban elfogadható lenne, hogy igenlő választ adjunk az imént megfogalmazott kérdésre, noha véleményem szerint csak azon dokumentumok esetében, amelyek létjogosultsága kifejezetten az eljárás tárgyát képező határozat meghozatalán alapul. Az eljárás befejezését követően az annak keretében a végleges határozat meghozatala céljából előállított dokumentumokhoz való hozzáférés per definitionem már nem veszélyeztetheti sem az eljárás, sem pedig a befejező határozat sorsát. Ebből a szempontból kell tehát vizsgálni azon jogi véleményeket és belső dokumentumokat, amelyek hozzáférhetővé tételét a Bizottság megtagadta.
76. A kereskedelmi érdekek esete, amelyek védelmére való hivatkozással az Agrofert által kért, egyéb dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadták, mindazonáltal véleményem szerint igen jelentős megkülönböztetést igényel.
77. Természetéből fakadóan az eljárás során átadott dokumentumok mindig tartalmaznak olyan információt, amely a vállalkozás tevékenységének körülményeire vonatkozik, a vizsgált összefonódásnak a közös piaccal való összeegyeztethetőségéről való bizottsági döntés szempontjából releváns időpontban. Olyan információkról van tehát szó, amelyek főszabály szerint „idejüket múlttá” válhatnak, de amelyek egyébként „időszerűségüket” is megőrizhetik, amelynek időtartama túlterjedhet az eljárás szigorúan igazgatási vagy belső dokumentációi időszerűségének időtartamán.
78. Álláspontom szerint egy dokumentum „érzékeny” jellegének időbeli kiterjedése alapvető eleme az 1049/2001 rendelet 4. cikkében már megállapított kivételek rendszerének. Így egy eljárásban belső használatra készült dokumentumok védelem alatt állnak (a (3) bekezdés), amíg be nem fejeződik az eljárás, azonban azokra, amelyek véleményt is tartalmaznak, a védelem az eljárás befejezését követően is kiterjed. A második esetben, a kivétel irányadó, mint a 4. cikkben foglalt összes kivétel, „azon időtartam alatt […], amely alatt a védelem a dokumentum tartalma alapján indokolt” (a (7) bekezdése). Az említett időtartam a 4. cikk (7) bekezdése alapján legfeljebb 30 éves időszakra terjedhet ki. Jóllehet ez a maximális időtartam meghosszabbodhat, „szükség esetén”, háromfajta dokumentum, a „magánszférára vagy a kereskedelmi érdekekre vonatkozó kivételek hatálya alá eső dokumentumok és a minősített dokumentumok esetében” (a (7) bekezdés).
79. A kereskedelmi érdekek megérdemlik tehát a legnagyobb fokú védelmet ratione temporis az 1049/2001 rendelet által megfogalmazott, a hozzáférésre vonatkozó szabályozásban. Ezért a jelen esetben az összefonódás‑ellenőrzési eljárás lezárása nem jelent szükségképpen fordulópontot e típusú dokumentumok tekintetében a más jellegű dokumentumokkal, különösen a jogi és belső használatra szánt véleményekkel szemben.
80. A jogi tanácsadással kapcsolatos, illetve a Bizottság által az eljárás folyamán történt tárgyalások és egyeztetések keretében készített dokumentumokat illetően (az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének második franciabekezdése és (3) bekezdése) a Bíróság által a fent hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben elfogadott megoldás tökéletesen alkalmazható a jelen ügyre.
81. Úgy vélem tehát, hogy az összefonódás ellenőrzésére irányuló igazgatási eljárás befejezését követően már nem kell olyan károsodástól tartani, amelyet az említett eljárás célkitűzése vonatkozásában a szigorú értelemben vett igazgatási dokumentumokhoz való hozzáférés jelenthetne az összefonódás‑ellenőrzési rendeletben megállapított eseteken kívül.
82. Természetesen a károsodás valóban bekövetkezhet az eljárás befejezését követően is egy adott esetben, azonban nem lehet minden további nélkül abból kiindulni, és ebből következően ad casum kell bizonyítani azt, vagyis a már befejezett igazgatási eljárás jellegén és céljain alapuló általános vélelemre hivatkozás nélkül.
83. A fentiek alapján úgy vélem, hogy részben helyt kell adni a második fellebbezési jogalapnak arra hivatkozással, hogy a Törvényszék tévesen értelmezte az 1049/2001 rendeletben foglalt kivételek rendszerét.
C – Az első fellebbezési jogalap: a 139/2004 rendelet állítólagos téves értelmezése
84. Az első fellebbezési jogalap lényegében a 139/2004 rendelet téves értelmezésén és annak a kereskedelmi érdekek védelmének céljára alapított kivétel értelmezésére vonatkozó következményein alapul. Miután a második jogalap elfogadását javasoltam, különösen a kereskedelmi érdekek védelme alóli kivétel téves értelmezésére történő hivatkozással, úgy vélem, hogy nem kell az első jogalap tekintetében döntést hozni.
VI – A jogvita Bíróság által történő végleges rendezéséről
85. A Bíróság alapokmányának 61. cikke értelmében, „[h]a a fellebbezés megalapozott, a Bíróság a Törvényszék határozatát hatályon kívül helyezi”, és „[h]a a per állása megengedi, az ügyet maga a Bíróság is érdemben eldöntheti”.
86. Álláspontom szerint a Bíróság végleges döntést hozhat a jogvitában. Azon feltételekre figyelemmel, amelyek mellett javasolom, hogy a Bíróság adjon helyt a fellebbezésnek, a Törvényszék előtti eljárásban megtámadott bizottsági határozatot meg kell semmisíteni annyiban, amennyiben az nem igazolja konkrétan és egyedileg valamennyi azon jogi és belső dokumentumhoz való hozzáférés megtagadását, amelyek a tartalmuk alapján nem tartoznak az 1049/2001 rendeletben foglalt kereskedelmi érdekek védelmén alapuló kivétel hatálya alá.
VII – Költségek
87. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 3. és 4. §‑a alapján, és azon feltételekre figyelemmel, amelyek mellett javasolom a fellebbezésnek való helyt adást, indítványozom a Bíróságnak, hogy kötelezze a feleket és a beavatkozókat saját költségeik viselésére.
VIII – Végkövetkeztetések
88. A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
Részben adjon helyt a fellebbezésnek az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének a kereskedelmi érdekek védelmével kapcsolatos téves értelmezésén alapuló második fellebbezési jogalapot elfogadva, és következésképpen:
1) helyezze hatályon kívül a Törvényszék T‑111/07. sz., Agrofert Holding kontra Bizottság ügyben 2010. július 7‑én hozott ítéletét, amely megsemmisítette a 2007. február 13‑i azon bizottsági határozatot, amely a 139/2004 rendelet alapján indított összefonódás‑ellenőrzési eljárás aktájában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet elutasította;
2) semmisítse meg a 2007. február 13‑i azon bizottsági határozatot, amely a 139/2004 rendelet alapján indított összefonódás‑ellenőrzési eljárás aktájában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet elutasította, amennyiben nem igazolja konkrétan és egyedileg valamennyi azon jogi és belső dokumentumhoz való hozzáférés jogának megtagadását, amelyek a tartalmuk alapján nem tartoznak az 1049/2001 rendeletben foglalt kereskedelmi érdekek védelmén alapuló kivétel hatálya alá.
3) rendelje el, hogy a felek és a beavatkozók maguk viselik saját költségeiket.