DOMSTOLENS KENDELSE (Store Afdeling)
17. december 2018 (*)
»Særlige rettergangsformer – artikel 279 TEUF – anmodning om foreløbige forholdsregler – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 47 – effektiv retsbeskyttelse – dommernes uafhængighed«
I sag C-619/18 R,
angående en anmodning om foreløbige forholdsregler i henhold til artikel 279 TEUF og artikel 160, stk. 2, i Domstolens procesreglement, fremsat den 2. oktober 2018,
Europa-Kommissionen ved K. Banks, H. Krämer og S.L. Kaleda, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Republikken Polen ved B. Majczyna, K. Majcher og S. Żyrek, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Ungarn ved M.Z. Fehér, som befuldmægtiget
intervenient,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), afdelingsformændene A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras, T. von Danwitz, C. Toader, F. Biltgen, K. Jürimäe og C. Lycourgos samt dommerne L. Bay Larsen, D. Šváby, C.G. Fernlund, C. Vajda og S. Rodin,
og efter at have hørt generaladvokat E. Tanchev,
afsagt følgende
Kendelse
1 Europa-Kommissionen har med sin anmodning om foreløbige forholdsregler anmodet Domstolen om at pålægge Republikken Polen, at denne medlemsstat, indtil Domstolen har afsagt dom i hovedsagen, skal:
– indstille anvendelsen af bestemmelserne i artikel 37, stk. 1-4, og artikel 111, stk. 1 og 1a, i ustawa o Sądzie Najwyższym (lov om den øverste domstol) af 8. december 2017 (Dz. U. af 2018, position 5), i artikel 5 i ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation, lov om den øverste domstol og visse andre love) af 10. maj 2018 (Dz. U. af 2018, position 1045, herefter »ændringsloven«) (herefter samlet »de omtvistede nationale bestemmelser«) samt enhver foranstaltning truffet i henhold til disse bestemmelser
– træffe enhver nødvendig foranstaltning med henblik på at sikre, at de af de omtvistede nationale bestemmelser berørte dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) kan fortsætte med at udøve deres funktioner i de stillinger, de besatte den 3. april 2018, som er den dato, hvor lov om den øverste domstol trådte i kraft, idet de skal nyde samme status og have samme rettigheder og ansættelsesbetingelser, som de havde indtil den 3. april 2018
– afstå fra enhver foranstaltning med henblik på udnævnelse af dommere til Sąd Najwyższy (øverste domstol) som erstatning for dem, som er berørte af de omtvistede nationale bestemmelser, såvel som fra enhver foranstaltning med henblik på at udnævne den nye førstepræsident for denne retsinstans eller at angive den person, der gives til opgave at lede denne retsinstans i stedet for dens førstepræsident indtil udnævnelsen af en ny førstepræsident, og
– meddele Kommissionen alle de foranstaltninger, den har vedtaget med henblik på fuldt ud at opfylde denne kendelse senest en måned efter forkyndelsen af den kendelse fra Domstolen, hvorved de foreløbige foranstaltninger, der er anmodet om, anordnes, og derefter regelmæssigt hver måned.
2 Kommissionen har desuden i henhold til artikel 160, stk. 7, i Domstolens procesreglement anmodet om, at de i den foregående præmis nævnte foreløbige forholdsregler, grundet den umiddelbare risiko for alvorlige og uoprettelige skader med hensyn til retten til en effektiv retsbeskyttelse i forbindelse med anvendelsen af EU-retten, fastsættes, før sagsøgte har fremsat sine bemærkninger.
3 Disse anmodninger er blevet fremsat inden for rammerne af et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF, iværksat af Kommissionen den 2. oktober 2018 (herefter »traktatbrudssøgsmålet«), med påstand om, at det fastslås, at Republikken Polen har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), idet den dels har nedsat pensionsalderen for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) og har anvendt denne foranstaltning i forhold til siddende dommere, som var blevet udnævnt til denne retsinstans før den 3. april 2018, dels har indrømmet Republikken Polens præsident skønsmæssige beføjelser til at forlænge denne retsinstans’ dommeres aktive embedsperiode ud over den nyligt fastsatte pensionsalder. Denne sag er blevet registreret som sag C-619/18.
4 Ved kendelse af 19. oktober 2018, Kommissionen mod Polen (C-619/18 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:852), tog Domstolens vicepræsident i medfør af procesreglementets artikel 160, stk. 7, midlertidigt anmodningen om foreløbige forholdsregler til følge, indtil der afsiges kendelse i nærværende sag om foreløbige forholdsregler.
5 Domstolens vicepræsident henviste i medfør af procesreglementets artikel 161, stk. 1, den nærværende sag til Domstolen, som i betragtning af dens betydning henviste sagen til Store Afdeling i henhold til dette reglements artikel 60, stk. 1.
6 Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 30. oktober 2018 fik Ungarn tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Republikken Polens påstande under den mundtlige forhandling.
7 Ved Domstolens præsidents kendelse af 15. november 2018, Kommissionen mod Polen (C-619/18, EU:C:2018:910), blev sag C-619/18 undergivet den fremskyndede procedure som omhandlet i artikel 23a i statutten for Den Europæiske Unions Domstol og procesreglementets artikel 133.
8 Den 16. november 2018 afgav såvel parterne som Ungarn mundtlige indlæg i et retsmøde for Store Afdeling.
Retsforskrifter
Den polske forfatning
9 Artikel 183, stk. 3, i den polske forfatning foreskriver, at førstepræsidenten for Sąd Najwyższy (øverste domstol) udnævnes for en periode på seks år.
Lov om den øverste domstol
10 Artikel 37, stk. 1-4, i lov om den øverste domstol bestemmer:
»1. Pensionsalderen for dommere ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] indtræder den dag, hvor de fylder 65 år, medmindre de tidligst 12 måneder og senest 6 måneder før denne alder [på 65 år] indgiver en erklæring om, at de ønsker at fortsætte med at udøve deres embede, og et certifikat, der er udarbejdet i henhold til de gældende betingelser for ansøgere til dommerembeder, og som dokumenterer, at deres sundhedsmæssige tilstand gør det muligt for dem at opfylde de forpligtelser, som stillingen indebærer, og såfremt præsidenten for Republikken Polen giver sin tilladelse til, at de beholder deres stilling som dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)].
1a. Før præsidenten for Republikken Polen giver en sådan tilladelse, indhenter han en udtalelse fra det nationale domstolsråd [(herefter »domstolsrådet«)]. Domstolsrådet fremsender sin udtalelse til præsidenten for Republikken Polen inden for en frist på 30 dage fra den dag at regne, hvor det blev anmodet om udtalelsen. Hvis domstolsrådet ikke har fremsendt sin udtalelse inden for den i andet punktum fastsatte frist, anses udtalelsen for at være positiv.
1b. Når domstolsrådet afgiver den i stk. 1a omhandlede udtalelse, tager det hensyn til væsentlige retsplejehensyn eller væsentlige sociale interesser, navnlig en rationel fordeling af medlemmerne af [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] eller de behov, der følger af arbejdsbyrden ved visse af afdelingerne ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)].
2. Den i stk. 1 nævnte erklæring og det nævnte certifikat stiles til førstepræsidenten for [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], som straks videresender dem sammen med sin udtalelse til præsidenten for Republikken Polen. Førstepræsidenten for [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] sender sin erklæring og sit certifikat sammen med en udtalelse fra dommerkollegiet ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] til præsidenten for Republikken Polen.
3. Præsidenten for Republikken Polen kan inden for 3 måneder fra modtagelsen af den i stk. 1a omhandlede udtalelse fra domstolsrådet eller fra udløbet af fristen for afgivelse af denne udtalelse give sin tilladelse til, at en dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] forbliver i sin stilling. Såfremt der ikke foreligger en tilladelse inden for den i første punktum omhandlede frist, anses dommeren for at være gået på pension fra den dag, han fylder 65 år. Såfremt en dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] opnår den i stk. 1 nævnte alder inden afslutningen af proceduren for forlængelse af dennes mandat, forbliver han i sin stilling indtil afslutningen af den nævnte procedure.
4. Den i stk. 1 omhandlede tilladelse indrømmes for en periode på 3 år og kan fornyes én gang. Bestemmelserne i stk. 3 finder tilsvarende anvendelse. Enhver dommer, som har fået tilladelse til at fortsætte i sit embede ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], kan gå på pension på ethvert tidspunkt efter dennes 65-års fødselsdag; dommeren indgiver til dette formål en erklæring til førstepræsidenten for [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], som straks videresender den til præsidenten for Republikken Polen. Førstepræsidenten for [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] stiler sin erklæring direkte til præsidenten for Republikken Polen.«
11 Denne lovs artikel 111, stk. 1 og 1a, har følgende ordlyd:
»1. De dommere ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], der er fyldt 65 år på datoen for ikrafttrædelsen af nærværende lov, eller som opnår denne alder inden for 3 måneder regnet fra samme dato, går på pension 3 måneder efter datoen for ikrafttrædelse af nærværende lov, medmindre de inden for en frist på 1 måned efter ikrafttrædelsen af nærværende lov indgiver den erklæring og det certifikat, der er omhandlet i artikel 37, stk. 1, og præsidenten for Republikken Polen giver sin tilladelse til, at de forbliver i stillingen som dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)]. Bestemmelserne i artikel 37, stk. 2-4, finder anvendelse mutatis mutandis.
1a. De dommere ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)], som fylder 65 år efter forløbet af 3 måneder fra ikrafttrædelsen af nærværende lov at regne og inden afslutningen af fristen på 12 måneder fra denne dato at regne, går på pension 12 måneder efter datoen for ikrafttrædelsen af nærværende lov, medmindre de inden for denne frist indgiver den erklæring og det certifikat, der er omhandlet i artikel 37, stk. 1, og præsidenten for Republikken Polen giver tilladelse til, at de forbliver i stillingen som dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)]. Bestemmelserne i artikel 37, stk. 1a-4, finder anvendelse mutatis mutandis.«
12 Lov om den øverste domstol trådte i kraft den 3. april 2018.
Ændringsloven
13 Artikel 5 i ændringsloven har følgende ordlyd:
»Republikken Polens præsident fremsender straks de i artikel 37, stk. 1, og artikel 111, stk. 1, i loven om [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] omhandlede erklæringer, som han ikke har behandlet på datoen for nærværende lovs ikrafttræden, til domstolsrådet, med henblik på, at dette afgiver en udtalelse. Domstolsrådet afgiver sin udtalelse inden for en frist på 30 dage at regne fra den dato, hvor Republikken Polens præsident anmoder om udtalelsen. Præsidenten for Republikken Polen kan inden for 60 dage fra modtagelsen af domstolsrådets udtalelse eller fra udløbet af fristen for afgivelse af denne udtalelse give sin tilladelse til, at en dommer ved [Sąd Najwyższy (øverste domstol)] forbliver i sin stilling. Bestemmelserne i artikel 37, stk. 2-4, i [lov om den øverste domstol], som ændret ved nærværende lov, finder anvendelse mutatis mutandis.«
Tvistens baggrund
De foranstaltninger, der er truffet i forbindelse med gennemførelsen af de omtvistede nationale bestemmelser
14 Den 3. juli 2018 udøvede 72 dommere, hvoraf 27 på denne dato allerede var fyldt 65 år, deres funktioner ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).
15 Den 4. juli 2018 modtog 15 af disse 27 dommere meddelelse om, at de blev pensionerede i henhold til de omtvistede nationale bestemmelser, hvoraf 11 af disse 15 ikke havde anmodet om forlængelse af deres aktive dommertjeneste, og hvoraf 4 havde indgivet deres erklæring om, at de ønskede at fortsætte med at udøve deres embede, for sent. Blandt disse 15 pensionerede dommere var førstepræsidenten for Sąd Najwyższy (øverste domstol), hvis mandat i henhold til den polske forfatning skulle slutte den 30. april 2020, hvilket blev bekræftet ved resolution af 28. juni 2018, som blev vedtaget med enstemmighed af plenumforsamlingen af dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).
16 De 12 andre dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som var fyldt 65 år den 3. juli 2018, havde indgivet erklæringer om deres ønske om at fortsætte med at udøve deres embede som omhandlet i artikel 37, stk. 1, i lov om den øverste domstol. Den 12. juli 2018 afgav domstolsrådet 5 positive og 7 negative udtalelser om fortsat udøvelse af embede, hvoraf 2 vedrørte 2 afdelingsformænd ved Sąd Najwyższy (øverste domstol). 4 af de 7 dommere, for hvem domstolsrådet havde afgivet en negativ udtalelse, anlagde sag til prøvelse af denne udtalelse og anmodede domstolsrådet om at begrunde nævnte udtalelse.
17 Da Sąd Najwyższy (øverste domstol) var i tvivl om, hvorvidt lov om den øverste domstol var i overensstemmelse med bl.a. kravet om dommeres uafsættelighed og med garantien af dommeres uafhængighed, forelagde den ved afgørelse af 2. august 2018 Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse i medfør af artikel 267 TEUF i den verserende sag, C-522/18, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, vedrørende fortolkningen af bl.a. artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47 i forbindelse med den nationale lovgivers sænkning af pensionsalderen for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) og anvendelsen af denne foranstaltning på siddende dommere. Ved samme afgørelse suspenderede Sąd Najwyższy (øverste domstol) anvendelsen af bestemmelserne i lov om den øverste domstol, indtil den efter at have modtaget Domstolens svar på anmodningen om præjudiciel afgørelse træffer afgørelse i sagen.
18 Samme dag lod Republikken Polens præsidents kontor vide, at afgørelsen fra Sąd Najwyższy (øverste domstol), hvorved anvendelsen af bestemmelserne i lov om den øverste domstol blev suspenderet, »var truffet uden et passende retsligt grundlag og ikke havde virkning i forhold til Republikken Polens præsident eller noget andet organ«, og at den derudover »var uden retlig virkning«.
19 Den 11. september 2018 besluttede Republikken Polens præsident dels at give 5 ud af de i denne kendelses præmis 16 nævnte 12 dommere bemyndigelse til at fortsætte med at udøve deres funktioner for en periode på 3 år og lod dels ved meddelelse vide, at de 7 andre dommere, herunder de 2 afdelingsformænd for Sąd Najwyższy (øverste domstol), der nævnes i samme præmis 16, var blevet pensioneret den 12. september 2018. Republikken Polens præsident anførte endvidere i denne meddelelse, at de søgsmål, der var blevet anlagt af visse dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) til prøvelse af domstolsrådets negative udtalelse vedrørende deres fortsættelse i embedet, ikke havde nogen indflydelse på hans beslutninger, fordi en sådan udtalelse ikke var nødvendig for at træffe beslutning. Han lod i øvrigt vide, at hans beslutninger om, hvorvidt dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) forblev i deres embeder, ikke krævede begrundelse.
20 Den 12. september 2018 underskrev Republikken Polens præsident de beslutninger, der nægtede at forlænge den aktive embedsperiode for de i den foregående præmis nævnte syv dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol). Disse beslutninger var baseret på artikel 111, stk. 1, i loven om Sąd Najwyższy (øverste domstol), hvis anvendelse var blevet suspenderet af den i denne kendelses præmis 17 nævnte afgørelse fra Sąd Najwyższy (øverste domstol).
21 Samme dag blev et retsmøde afholdt for et dommerkollegium ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som omfattede to dommere, der var berørt af de omtvistede nationale bestemmelser. Dette dommerkollegium erklærede, at disse dommere kunne fortsætte med at udøve deres funktioner, da anvendelsen af disse bestemmelser var blevet suspenderet ved den i denne kendelses præmis 17 nævnte afgørelse fra Sąd Najwyższy (øverste domstol).
Procedurerne for udnævnelse af nye dommere til Sąd Najwyższy (øverste domstol)
22 Den 29. marts 2018 forøgede Republikken Polens præsident det samlede antal dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) fra 93 til 120. Den 29. juni 2018 blev 44 ledige stillinger som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) opslået.
23 Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af ordningen for de almindelige domstole og visse andre love) af 20. juli 2018 (Dz. U. af 2018, position 1443) ændrede reglerne for den midlertidige procedure for udvælgelse af førstepræsidenten for Sąd Najwyższy (øverste domstol). Denne lov nedsatte navnlig antallet af dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), der skulle give tilsagn, for at denne procedure kunne indledes, fra 110 til 80. I øvrigt begrænsede loven den opsættende virkning af søgsmål til prøvelse af domstolsrådets tilkendegivelser anlagt af kandidater til stillingerne som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol). Denne lov trådte i kraft den 9. august 2018 og finder anvendelse på udnævnelsesprocedurer for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som blev indledt før denne dato.
24 Den 28. august 2018 offentliggjorde Republikken Polens præsident nye ledige stillinger som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), herunder stillingen som førstepræsident for denne retsinstans.
25 Mellem den 20. og den 28. august 2018 fastlagde domstolsrådet den endelige liste over kandidater, som skulle fremlægges for Republikken Polens præsident med henblik på udnævnelse af dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).
26 Den 20. september 2018 traf Republikken Polens præsident beslutning om at udnævne ti dommere til den disciplinære afdeling ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).
27 Det fremgår af de oplysninger, som Domstolen er i besiddelse af, at Republikken Polens præsident den 10. oktober 2018 bekræftede udnævnelsen af 27 nye dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol).
Anmodningen om foreløbige forholdsregler
28 Det bestemmes i procesreglementets artikel 160, stk. 3, at anmodninger om foreløbige forholdsregler skal angive »sagens genstand, de omstændigheder, der medfører uopsættelighed, og de faktiske og retlige grunde til, at den foreløbige forholdsregel, anmodningen vedrører, umiddelbart forekommer begrundet«.
29 Domstolen kan således kun fastsætte foreløbige forholdsregler, såfremt det er godtgjort, at de umiddelbart er begrundede af faktiske og retlige grunde (fumus boni juris), og såfremt der foreligger uopsættelighed, dvs. at det for at undgå et alvorligt og uopretteligt tab for sagsøgeren er nødvendigt at foreskrive dem og tillægge dem retsvirkninger før afgørelsen vedrørende realiteten. Dommeren i sager om foreløbige forholdsregler skal i givet fald i sager om foreløbige foranstaltninger ligeledes foretage en interesseafvejning. Disse betingelser er kumulative, således at anmodningen om foreløbige forholdsregler skal forkastes, såfremt en af betingelserne ikke er opfyldt (kendelse af 20.11.2017, Kommissionen mod Polen, C-441/17 R, EU:C:2017:877, præmis 29 og 30 og den deri nævnte retspraksis).
Fumus boni juris
30 I henhold til Domstolens faste praksis er betingelsen om fumus boni juris opfyldt, når mindst et af de anbringender, som den part, der anmoder om foreløbige forholdsregler, har gjort gældende til støtte for hovedsagen, umiddelbart forekommer relevant og under alle omstændigheder ikke er uden rimeligt grundlag. Dette er bl.a. tilfældet, når et af disse anbringender rejser komplekse juridiske spørgsmål, hvis løsning ikke gør sig gældende uden videre og dermed fortjener en dybere undersøgelse, som ikke kan foretages af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, men skal være genstand for hovedsagen, eller når der er en væsentlig juridisk uenighed mellem parterne, hvis løsning ikke gør sig gældende uden videre (kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 20.7.2018, ECB mod Letland, C-238/18 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:581, præmis 36 og den deri nævnte retspraksis).
31 Kommissionen har i den foreliggende sag med henblik på at godtgøre eksistensen af fumus boni juris påberåbt sig to anbringender, som ligeledes er blevet fremsat i forbindelse med traktatbrudssøgsmålet, vedrørende for det første det forhold, at bestemmelserne i lov om den øverste domstol vedrørende nedsættelsen af pensionsalderen for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) (herefter »bestemmelserne om nedsættelse af pensionsalderen«), for så vidt som de finder anvendelse på siddende dommere, der er udnævnt før den 3. april 2018, strider mod princippet om dommeres uafsættelighed, og for det andet det forhold, at de bestemmelser i lov om den øverste domstol, der tildeler Republikken Polens præsident skønsbeføjelser til at forlænge den aktive embedsperiode for dommere ved denne retsinstans ud over den nyligt fastsatte pensionsalder, tilsidesætter princippet om domstolenes uafhængighed. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at de omtvistede nationale bestemmelser strider mod de forpligtelser, som påhviler Republikken Polen i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47.
32 Kommissionen har i forbindelse med det første anbringende indledningsvis fremhævet, at før lov om den øverste domstol trådte i kraft den 3. april 2018, var pensionsalderen for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) fastsat til 70 år, og at denne lov sænkede denne alder til 65 år, idet den uden at fastsætte overgangsbestemmelser foreskriver, at denne nedsættelse finder umiddelbar anvendelse ikke blot i forhold til dommere, der udnævnes efter denne dato, men ligeledes i forhold til dem, som udøvede deres embede på denne dato, hvilket omfatter 72 dommere.
33 Kommissionen har endvidere gjort gældende, at anvendelsen af bestemmelserne om nedsættelse af pensionsalderen allerede har ført til pensionering af 22 dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), hvoraf 15 dommere, heriblandt førstepræsidenten, blev pensioneret den 4. juli 2018, og 7 dommere, heriblandt 2 afdelingsformænd, den 12. september 2018, hvilket svarer til ca. 30% af de dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som udøvede deres embede på ikrafttrædelsesdatoen for lov om den øverste domstol.
34 Kommissionen har endelig anført, at nedsættelsen af pensionsalderen for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) og anvendelsen af denne nedsættelse i forhold til dommere, som på ikrafttrædelsesdatoen for lov om den øverste domstol udøvede deres embede, fører til en forkortelse af varigheden af disse dommeres aktive embedsperiode. Disse dommeres pensionering som følge af den pludselige nedsættelse af pensionsalderen udgør således en de facto afsættelse af disse dommere, som strider mod princippet om dommeres uafsættelighed.
35 Kommissionen har i forbindelse med det andet anbringende anført, at det i henhold til lov om den øverste domstol tilkommer Republikken Polens præsident at give tilladelse til en forlængelse af den aktive embedsperiode for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ud over 65-årsalderen, og at denne forlængelse kan fornyes én gang. Med hensyn til betingelserne for indrømmelse af denne forlængelse har Kommissionen navnlig fremhævet dels, at Republikken Polens præsident skal anmode om en tilkendegivelse fra domstolsrådet, som imidlertid ikke er bindende, dels, at Republikken Polens præsidents afgørelse træffes skønsmæssigt og ikke kan gøres til genstand for prøvelse.
36 Kommissionen har ligeledes gjort opmærksom på, at Republikken Polens præsident den 11. september 2018 gav 5 dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som på ikrafttrædelsesdatoen for lov om den øverste domstol var 65 år eller ældre, tilladelse til at fortsætte med at udøve deres embede for en periode på 3 år.
37 Kommissionen finder, at fraværet af kriterier, på grundlag af hvilke Republikken Polens præsident træffer beslutning om forlængelse af den aktive embedsperiode for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ud over 65-årsalderen, sammenholdt med fraværet af domstolskontrol med denne beslutning, har den virkning, at Republikken Polens præsident tildeles en uforholdsmæssig skønsmargen, som skader dommernes uafhængighed, henset navnlig til den indflydelse og den pression over for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), der kan følge af de beføjelser, Republikken Polens præsident således er blevet tildelt.
38 Kommissionen har, idet den har støttet sig til Domstolens praksis om domstolenes uafhængighed, navnlig dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), og af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (C-216/18 PPU, EU:C:2018:586), hvoraf det fremgår, at bevarelsen af dommernes uafhængighed er afgørende for at sikre overholdelsen af retten til en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten, gjort gældende, at Republikken Polen, idet den vedtog de omtvistede nationale bestemmelser, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, til at sikre overholdelsen af retten til en effektiv retsbeskyttelse som omhandlet i EU-retten.
39 Det bemærkes for det første, at de af Kommissionen fremførte anbringender rejser spørgsmålet om den nøjagtige rækkevidde af bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47 i forbindelse med en medlemsstats udøvelse af sin kompetence til at organisere sit retssystem. Der er tale om et komplekst juridisk spørgsmål, som er genstand for uenighed mellem parterne, og hvis besvarelse ikke gør sig gældende uden videre, og som således fortjener en grundig undersøgelse, som ikke skal foretages af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler.
40 Det bemærkes for det andet, at – uden at der på dette stadie træffes afgørelse om, hvorvidt de argumenter, som parterne har påberåbt sig i forbindelse med traktatbrudssagen, er begrundede, hvilket alene hører under Domstolens kompetence, når den træffer afgørelse om realiteten – henset til de faktiske omstændigheder, som Kommissionen har fremført, og til Domstolens praksis, herunder navnlig dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), og af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (C-216/18 PPU, EU:C:2018:586), de argumenter, som Kommissionen har fremført i forbindelse med disse to anbringender, ikke prima facie forekommer at være uden rimeligt grundlag.
41 I henhold til denne retspraksis skal enhver medlemsstat således sikre, at de retsinstanser, der i henhold til EU-retten som »domstol« henhører under medlemsstatens retsmiddel- og proceduresystem på de »områder, der er omfattet af EU-retten« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse (dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
42 Med henblik på at sikre denne beskyttelse er bevarelsen af disse retsinstansers uafhængighed afgørende, hvilket bekræftes af chartrets artikel 47, stk. 2, der nævner adgangen til en »uafhængig« domstol som et af de krav, der er forbundet med den grundlæggende ret til effektive retsmidler (dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
43 Det er i den foreliggende sag uomtvistet, at Sąd Najwyższy (øverste domstol) kan anmodes om at træffe afgørelse vedrørende spørgsmål, der er knyttet til anvendelsen eller fortolkningen af EU-retten. Det følger heraf, at den som »retsinstans« som defineret i EU-retten i det polske retsmiddel- og proceduresystem for de »områder, der er omfattet af EU-retten« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, skal opfylde kravene til en effektiv retsbeskyttelse.
44 Det kan imidlertid ikke prima facie udelukkes, at de omtvistede nationale bestemmelser tilsidesætter den forpligtelse, der i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, påhviler Republikken Polen til at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
45 Der er, navnlig henset til parternes argumenter, rejst komplekse juridiske spørgsmål, som fortjener en grundig undersøgelse af Domstolen, når den træffer afgørelse om realiteten, såsom navnlig hvorvidt sikringen af dommernes uafsættelighed – som Kommissionen har gjort gældende – kræver, at bestemmelserne om nedsættelse af pensionsalderen ikke finder anvendelse på de dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som allerede var blevet udnævnt, før disse bestemmelser trådte i kraft, eller spørgsmålet om, i hvilket omfang en indtræden fra et af den udøvende magts organer i en beslutning om at forlænge embedsperioden for sådanne dommere eller for dommere, der udnævnes til denne retsinstans efter denne ikrafttrædelsesdato, ud over den nyligt fastsatte pensionsalder, udgør en tilsidesættelse af princippet om domstolenes uafhængighed.
46 Det følger af ovenstående betragtninger, at de anbringender, som Kommissionen har påberåbt sig inden for rammerne af traktatbrudssøgsmålet, ikke prima facie forekommer uden rimeligt grundlag som omhandlet i den i denne kendelses præmis 30 nævnte retspraksis.
47 Denne konklusion afkræftes ikke af de argumenter, som Republikken Polen har fremført.
48 Der kan for det første ikke gives medhold i argumentet om, at Kommissionens anmodning om foreløbige forholdsregler ikke prima facie forekommer begrundede, fordi Domstolen for første gang skal træffe afgørelse vedrørende et traktatbrudssøgsmål mod en medlemsstat, der har vedtaget bestemmelser vedrørende organiseringen af en national højesteret.
49 Den omstændighed, at Domstolen for første gang er blevet anmodet om at træffe afgørelse vedrørende et traktatbrudssøgsmål med en genstand som den i hovedsagen omhandlede, kan ikke udelukke, at der foreligger fumus boni juris. Tværtimod styrkes den konstatering, der foretages i denne kendelses præmis 39, af, at de af Kommissionen fremførte klagepunkter ikke tidligere er blevet behandlet.
50 For det andet kan der heller ikke gives medhold i argumentet om dels, at Kommissionen ikke i forbindelse med sin anmodning om foreløbige forholdsregler kan gentage de argumenter, der er blevet fremført i forbindelse med traktatbrudssøgsmålet, dels, at en vurdering af, om disse argumenter, selv prima facie, er begrundede, kræver en meget nøjagtig analyse af tvistens parters stillingtagen.
51 Den omstændighed, at Kommissionens argumentation til støtte for dens anmodning om foreløbige forholdsregler svarer til den argumentation, som Kommissionen har fremført i forbindelse med traktatbrudssøgsmålet, er ikke til hinder for, at betingelsen om fumus boni juris kan anses for opfyldt, idet denne betingelse, som det fremgår af den i denne kendelses præmis 30 nævnte retspraksis, netop kræver, at dommeren i sager om foreløbige forholdsregler foretager en prima facie vurdering af de anbringender, der påberåbes i forbindelse med hovedsagen, med henblik på at fastslå, at det ikke åbenbart fremgår, at der ikke kan gives medhold i dette søgsmål.
52 Derudover underbygger den omstændighed, som Republikken Polen har påberåbt sig, at en vurdering – herunder selv en prima facie vurdering – af, hvorvidt parternes argumenter vedrørende tvistens substans er begrundede, kræver en meget nøjagtig analyse af disse parters stillingtagen, eksistensen af en juridisk uenighed mellem parterne, hvis løsning ikke gør sig gældende uden videre, og bekræfter derfor, at betingelsen om fumus boni juris er opfyldt i overensstemmelse med den i denne kendelses præmis 30 nævnte retspraksis.
53 For det tredje er det argument, hvorefter det dels er umuligt at undersøge, om de anbringender, som Kommissionen har fremført, prima facie er begrundede, fordi de argumenter, der er fremført i forbindelse med disse anbringender savner begrundelse, og hvorefter disse anbringender dels er baserede på hypoteser, ikke begrundet.
54 Kommissionen har således i tilstrækkelig grad redegjort for de faktiske og retlige anbringender, som prima facie begrunder en indrømmelse af de foreløbige forholdsregler. Kommissionen har i øvrigt fremlagt detaljerede forklaringer vedrørende såvel de omtvistede nationale bestemmelsers indhold som årsagerne til, at Kommissionen anser disse bestemmelser for at være i strid med de forpligtelser, som påhviler Republikken Polen i medfør af artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47.
55 For så vidt angår Republikken Polens argument om, at de af Kommissionen påberåbte anbringender er baserede på blotte antagelser, bemærkes det for så vidt angår det første anbringende, at Kommissionen klart har redegjort for den forbindelse, som den søger at godtgøre mellem anvendelsen af foranstaltningen om nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) på siddende dommere, som er blevet udnævnt til denne retsinstans før den 3. april 2018, og Republikken Polens tilsidesættelse af dens forpligtelse til at sikre, at denne retsinstans opfylder de krav, der er en del af en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
56 Hvad angår det andet anbringende bemærkes det, at Kommissionen ikke med dette anbringende har gjort gældende, at Republikken Polens præsident vil anvende sin beføjelse til at træffe beslutning om forlængelse af den aktive embedsperiode for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ud over 65-årsalderen til at udøve pression mod disse dommere, men at de omtvistede nationale bestemmelser ved at indrømme Republikken Polens præsident en sådan beføjelse giver denne mulighed for at udøve en sådan pression.
57 Endelig har Republikken Polen gjort gældende, at der findes tilsvarende regler som dem, der er vedtaget i Republikken Polen, som finder anvendelse i andre medlemsstater, såsom Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland eller Den Franske Republik, eller endda ved Domstolen selv, i henhold til hvilke en beslutning om forlængelse af dommernes aktive embedsperiode udelukkende henhører under den pågældende medlemsstats regerings kompetence. Republikken Polen har ligeledes nævnt forskellige ændringer, som er blevet foretaget med hensyn til pensionsalderen for dommere i Italien. Ifølge Republikken Polen godtgør Kommissionens manglende anfægtelse af disse nationale bestemmelser, at betingelsen om fumus boni juris ikke er opfyldt i den foreliggende sag.
58 Det er for så vidt angår den foreliggende sag i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at Republikken Polen ikke kan gøre gældende, at der angiveligt eksisterer regler, der ligner de omtvistede nationale bestemmelser, med henblik på at godtgøre, at betingelsen om fumus boni juris ikke er opfyldt i den foreliggende sag.
59 På baggrund af ovenstående betragtninger må det fastslås, at betingelsen om fumus boni juris er opfyldt i den foreliggende sag.
Uopsættelighed
60 Ifølge Domstolens faste praksis er formålet med en sag om foreløbige forholdsregler at sikre den fulde virkning af den fremtidige endelige afgørelse med henblik på at undgå en lakune i den retsbeskyttelse, som Domstolen sikrer. Det er for at opfylde denne målsætning, at uopsætteligheden skal vurderes i forhold til, hvor nødvendigt det er, at der træffes en foreløbig afgørelse med henblik på at undgå et alvorligt og uopretteligt tab for den part, der anmoder om den midlertidige beskyttelse. Det er denne part, som skal godtgøre, at den ikke kan afvente afgørelsen i hovedsagen uden at risikere at blive påført en sådan skade (kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 10.1.2018, Kommissionen mod RW, C-442/17 P(R), ikke trykt i Sml., EU:C:2018:6, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis). Med henblik på at godtgøre, at der foreligger et sådant alvorligt og uopretteligt tab, er det ikke nødvendigt, at det godtgøres, at der er en absolut vished for, at tabet indtræder. Det er tilstrækkeligt, at tabet kan forudsiges med en tilstrækkelig grad af sandsynlighed (kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 8.4.2014, Kommissionen mod ANKO, C-78/14 P-R, EU:C:2014:239, præmis 23 og den deri nævnte retspraksis).
61 Derudover skal dommeren i sager om foreløbige forholdsregler alene med henblik på vurderingen af spørgsmålet om uopsættelighed, og uden at dette indebærer nogen stillingtagen fra Domstolens side til, om de klagepunkter, der er fremført af den anmodende part vedrørende substansen, er begrundede, lægge til grund, at disse klagepunkter eventuelt kan tiltrædes. Den alvorlige og uoprettelige skade, hvis sandsynlige indtræden skal godtgøres, er den, der i givet fald følger i tilfælde af, at det afvises at anordne de foreløbige forholdsregler, der er anmodet om, såfremt søgsmålet efterfølgende tages til følge ved realitetsbehandlingen (kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 20.7.2018, ECB mod Letland, C-238/18 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:581, præmis 64 og den deri nævnte retspraksis).
62 Som følge deraf skal Domstolen i den foreliggende sag med henblik på vurderingen af uopsættelighed lægge til grund, at de omtvistede nationale bestemmelser og deres gennemførelsesforanstaltninger kan drage uafhængigheden af Sąd Najwyższy (øverste domstol) i tvivl, og at de således tilsidesætter den forpligtelse, der i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, påhviler Republikken Polen til at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
63 Der skal ved denne vurdering i øvrigt tages hensyn til den omstændighed, at de omtvistede nationale bestemmelser allerede er begyndt at have virkning, som det fremgår af denne kendelses præmis 14-21. Anvendelsen af bestemmelserne om nedsættelse af pensionsalderen for siddende dommere, der er udnævnt til Sąd Najwyższy (øverste domstol) før den 3. april 2018, har således dels ført til pensionering af 22 dommere ved denne retsinstans, herunder førstepræsidenten og 2 afdelingsformænd, dels medført, at 5 dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) blandt de 12, som indgav en erklæring, der gav udtryk for deres ønske om at fortsætte i deres embeder, i medfør af bestemmelserne om Republikken Polens præsidents skønsbeføjelse til at forlænge dommernes embedsperiode for tiden nyder godt af en forlængelse deraf i kraft af en afgørelse fra Republikken Polens præsident, mens de 7 andre dommere er blevet oplyst om, at de er blevet pensionerede med virkning fra den 12. september 2018.
64 Undersøgelsen af betingelsen om uopsættelighed indebærer, at det skal vurderes, om anvendelsen af de omtvistede nationale bestemmelser indtil afsigelsen af Domstolens dom i traktatbrudssøgsmålet (herefter »den endelige dom«), som Kommissionen har gjort gældende, kan forårsage alvorlig og uoprettelig skade på Den Europæiske Unions retsorden.
65 Som det anføres i denne kendelses præmis 41 og 42, er bevarelsen af uafhængigheden for de retsinstanser, der i henhold til EU-retten som »domstole« henhører under en medlemsstats retsmiddel- og proceduresystem på de områder, der er omfattet af EU-retten, af afgørende betydning for, at retsbeskyttelsen af de rettigheder, som borgerne har i henhold til EU-retten, kan sikres.
66 De nationale domstoles uafhængighed er navnlig af afgørende betydning for et velfungerende retligt samarbejde, som omfatter den præjudicielle forelæggelsesmekanisme fastsat i artikel 267 TEUF, idet denne mekanisme i overensstemmelse med Domstolens faste retspraksis alene kan aktiveres af en retsinstans, der skal anvende EU-retten, og som bl.a. opfylder dette krav om uafhængighed (dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
67 Bevarelsen af domstolenes uafhængighed er ligeledes afgørende i forbindelse med de foranstaltninger, der er vedtaget af Unionen inden for området for retligt samarbejde vedrørende civil- og strafferetlige sager. Disse foranstaltninger er således baseret på en særlig gensidig tillid mellem medlemsstaterne til de øvrige medlemsstaters retssystemer og bygger således på den antagelse, at de andre medlemsstaters retsinstanser overholder kravene til en effektiv retsbeskyttelse, herunder bl.a. disse domstoles uafhængighed (jf. analogt dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 58).
68 Som følge deraf kan den omstændighed, at uafhængigheden for Sąd Najwyższy (øverste domstol) grundet de omtvistede nationale bestemmelser ikke kan sikres indtil afsigelsen af den endelige dom, medføre alvorlig og uoprettelig skade på Unionens retsorden og derfor på de rettigheder, som borgerne har i henhold til EU-retten, og på de værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, som Unionen bygger på, herunder navnlig retsstaten.
69 Det bemærkes i øvrigt, at de øverste nationale domstole inden for retssystemerne i de medlemsstater, de tilhører, spiller en afgørende rolle ved EU-rettens gennemførelse på nationalt plan, således at en eventuel trussel mod en national øverste domstols uafhængighed vil kunne påvirke hele retssystemet i den berørte medlemsstat.
70 Endvidere vil den alvorlige skade, der nævnes i denne kendelses præmis 68, ligeledes kunne være uoprettelig.
71 Således træffer Sąd Najwyższy (øverste domstol) som domstol i sidste instans dels afgørelser, herunder i sager, der giver anledning til anvendelse af EU-retten, som er endelige, og som derfor kan have uoprettelige virkninger i forhold til Unionens retsorden.
72 Det forhold, som Republikken Polen har gjort gældende, hvorefter Sąd Najwyższy (øverste domstol) ikke træffer afgørelse vedrørende realiteten i de sager, der verserer for den, ændrer intet ved denne vurdering, fordi Sąd Najwyższy (øverste domstol), som Republikken Polen har bekræftet i retsmødet for Domstolen, overvåger overholdelsen af retspraksis’ lovlighed og ensartethed, herunder når den anvender nationale regler, der er vedtaget til gennemførelse af EU-retten, således at de lavere retsinstanser, der efterfølgende skal træffe afgørelse i de sager, der hjemvises af Sąd Najwyższy (øverste domstol), er bundet af den fortolkning af disse regler, som udgår fra denne retsinstans.
73 Dels vil den omstændighed, at uafhængigheden for Sąd Najwyższy (øverste domstol) ikke kan garanteres indtil afsigelsen af den endelige dom i tilfælde af, at de omtvistede nationale bestemmelser fortsat finder anvendelse, grundet den betydning, som afgørelserne fra Sąd Najwyższy (øverste domstol) har for de lavere nationale retsinstanser, kunne skade medlemsstaternes og deres retsinstansers tillid til retssystemet i Republikken Polen og som følge deraf tilliden til denne medlemsstats overholdelse af retsstatsprincippet.
74 Under sådanne omstændigheder er der risiko for, at princippet om gensidig tillid og princippet om gensidig anerkendelse mellem medlemsstaterne, som er begrundet ved den præmis, at medlemsstaterne deler en række fælles værdier, som Unionen er bygget på, såsom retsstaten (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis), bringes i fare.
75 Som Kommissionen har anført, kan en trussel mod disse principper medføre alvorlige og uoprettelige virkninger i forhold til Unionens retsordens korrekte funktion, navnlig inden for området for civil- og strafferetligt samarbejde, som bygger på en særlig høj grad af tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til deres respektive retssystemers overholdelse af kravene til en effektiv retsbeskyttelse.
76 Den omstændighed, at uafhængigheden for Sąd Najwyższy (øverste domstol) grundet anvendelsen af de omtvistede nationale bestemmelser ikke kan sikres indtil afsigelsen af den endelige dom, kunne foranledige medlemsstaterne til at nægte at anerkende og gennemføre retsafgørelser truffet af retsinstanserne i Republikken Polen, hvilket ville kunne medføre alvorlig og uoprettelig skade på EU-retten.
77 Risikoen for et tab af tillid til det polske retssystem er i denne henseende – modsat det af Republikken Polen anførte – ikke fiktiv eller hypotetisk, men ganske reel. Dette bevidner den anmodning om præjudiciel afgørelse, som High Court (ret i første instans, Irland) fremsatte i forbindelse med den sag, der gav anledning til dom af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (C-216/18 PPU, EU:C:2018:586), i forbindelse med en fuldbyrdelsesprocedure for europæiske arrestordrer udstedt af polske retsinstanser, grundet denne rets bekymringer om, hvorvidt en person, der var genstand for en europæisk arrestordre, i tilfælde af overgivelse til de polske judicielle myndigheder ville få krænket sin grundlæggende ret til en uafhængig domstol og derfor til sin ret til en retfærdig rettergang som sikret ved chartrets artikel 47, stk. 2, på grund af de angivelige systemiske mangler for så vidt angår domstolenes uafhængighed i Republikken Polen som følge af denne medlemsstats lovgivningsinitiativer med henblik på reform af retsvæsenet og navnlig vedtagelsen af de omtvistede nationale bestemmelser.
78 Det må derfor fastslås, at Kommissionen har godtgjort, at anvendelsen af de omtvistede nationale bestemmelser indtil afsigelsen af den endelige dom i tilfælde af, at de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om, ikke indrømmes, kan forårsage alvorlig og uoprettelig skade på Unionens retsorden.
79 Denne konklusion afkræftes ikke af de argumenter, som Republikken Polen har fremført med henblik på at godtgøre fraværet af uopsættelighed.
80 Republikken Polen har for det første gjort gældende, at Kommissionen indledte traktatbrudsproceduren mere end seks måneder efter vedtagelsen af lov om den øverste domstol og kun to dage før den dato, hvor dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i henhold til de omtvistede nationale bestemmelser skulle pensioneres, hvilket godtgør, at betingelsen om uopsættelighed ikke er opfyldt.
81 Det er imidlertid uomtvistet, at Kommissionen, før den indledte traktatbrudsproceduren, aktiverede de mekanismer, der er foreskrevet i meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet af 11. marts 2014 med overskriften »En ny EU-retlig ramme for at styrke retsstatsprincippet« (COM(2014) 158 final).
82 I denne forbindelse vedtog Kommissionen den 20. december 2017, som er den dato, hvor Republikken Polens præsident underskrev lov om den øverste domstol, henstilling (EU) 2018/103 vedrørende retsstatsprincippet i Polen som supplement til henstilling (EU) 2016/1374, (EU) 2017/146 og (EU) 2017/1520 (EUT 2018, L 17, s. 50) samt et begrundet forslag i henhold til artikel 7, stk. 1, TEU, vedrørende retsstaten i Polen (COM(2017) 835 final), hvori denne institution navnlig redegjorde for de problemer, de omtvistede nationale bestemmelser rejste vedrørende dommernes uafhængighed, således som det er blevet gentaget i traktatbrudssøgsmålet.
83 I øvrigt opfordrede Kommissionen i henstilling 2018/103 de polske myndigheder til at løse de konstaterede problemer inden for en frist på tre måneder og til at give Kommissionen meddelelse om de foranstaltninger, der blev foretaget med henblik derpå. Kommissionen lod endvidere vide, at den var parat til at forfølge en konstruktiv dialog med den polske regering. Efter flere meningsudvekslinger med denne regering besluttede Kommissionen imidlertid at indlede traktatbrudssøgsmålet i fraværet af tilfredsstillende resultater for så vidt angår de spørgsmål, den havde rejst.
84 Det bemærkes endelig, at i overensstemmelse med den procedure, der blev indført ved den i denne kendelses præmis 81 nævnte meddelelse, skulle der før Kommissionens vedtagelse af henstilling 2018/103 foretages en vurdering af, hvorvidt der i Polen forelå en situation med en systemisk trussel mod retsstaten, og der skulle indledes en dialog med denne medlemsstat, som tillod Kommissionen at overbringe sine bekymringer og medlemsstaten at svare derpå. Det er således uomtvistet, at Kommissionen under den lovgivningsprocedure, der førte til vedtagelsen af lov om den øverste domstol, allerede havde iværksat tiltag i forhold til Republikken Polen vedrørende de spørgsmål, som er genstand for traktatbrudssøgsmålet.
85 Det bemærkes i øvrigt, at det traktatbrudssøgsmål, som denne anmodning om foreløbige forholdsregler er knyttet til, ikke blot vedrører lov om den øverste domstol, men ligeledes ændringsloven vedtaget den 10. maj 2018, dvs. mindre end to måneder, før Kommissionen tilsendte Republikken Polen en åbningsskrivelse vedrørende disse to loves overensstemmelse med artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU og chartrets artikel 47.
86 Under disse omstændigheder kan Republikken Polen ikke støtte sig på den omstændighed, at Kommissionen ventede mere end seks måneder, før den indledte traktatbrudsproceduren.
87 For det andet kan den angivelige eksistens af regler svarende til de omtvistede nationale bestemmelser, som finder anvendelse i andre medlemsstater, ikke tages i betragtning ved vurderingen af den uopsættelige karakter af anordningen af de foreløbige forholdsregler, der er anmodet om.
88 For det tredje kan den omstændighed, som Republikken Polen har påberåbt sig i retsmødet for Domstolen, hvorefter sag C-619/18 er blevet undergivet den fremskyndede procedure, således at der ikke foreligger nogen uopsættelighed, der kan begrunde indrømmelsen af de foreløbige forholdsregler, der er anmodet om, heller ikke tiltrædes.
89 Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at bemærke, at den omstændighed, at Domstolens endelige dom vil blive afsagt efter en fremskyndet procedure, ikke kan forhindre, at der før afsigelsen af denne dom kan opstå den i denne kendelses præmis 78 nævnte alvorlige og uoprettelige skade.
90 Henset til det ovenstående må det konkluderes, at betingelsen om uopsættelighed er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
Interesseafvejning
91 Det fremgår, at det i de fleste sager om foreløbige forholdsregler i et vist omfang kan have visse endelige virkninger, såvel hvis der træffes bestemmelse om, som hvis der gives afslag på, at udsætte gennemførelsen af en retsakt som anmodet, og det påhviler Unionens retsinstanser i forbindelse med en sag om foreløbige forholdsregler at afveje de risici, der er knyttet til hver af de mulige løsninger (kendelse afsagt af Domstolens præsident den 25.6.1998, De Nederlandske Antiller mod Rådet, C-159/98 P(R), EU:C:1998:329, præmis 32 og den deri nævnte retspraksis). Konkret indebærer dette bl.a., at det skal undersøges, om interessen i at opnå udsættelse af gennemførelsen af de nationale bestemmelser for den part, der har anmodet om de foreløbige forholdsregler, vejer tungere end interessen i den umiddelbare anvendelse af disse regler. Det skal ved denne undersøgelse fastslås, om den eventuelle ophævelse af disse bestemmelser, efter at Domstolen har givet medhold i hovedsagen, vil kunne genoprette den situation, som blev frembragt ved bestemmelsernes umiddelbare gennemførelse, og omvendt, i hvilket omfang udsættelsen vil hindre opnåelsen af de ved disse bestemmelser forfulgte mål i tilfælde af, at søgsmålet i hovedsagen forkastes (jf. analogt kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 10.1.2018, Kommissionen mod RW, C-442/17 P(R), ikke trykt i Sml., EU:C:2018:6, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
92 Kommissionen har anført, at i den foreliggende sag vil den mest alvorlige skade være den, der vedrører Unionens almene interesse. Kommissionen har i denne forbindelse gjort gældende, at hvis Domstolen ikke anordner de foreløbige forholdsregler, der er anmodet om, og dernæst efterfølgende giver medhold i traktatbrudssøgsmålet, vil Unionens retsordens korrekte funktion blive skadet på systemisk plan, mens virkningen af de omtvistede nationale bestemmelser blot udskydes, hvis Domstolen anordner disse forholdsregler og derefter frifinder Republikken Polen.
93 Republikken Polen har med henblik på at godtgøre sin interesse i den umiddelbare anvendelse af de omtvistede nationale bestemmelser for det første anfægtet, at de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om, kan opnå det tilsigtede formål, nemlig at sikre, at den endelige dom kan gennemføres, i tilfælde af, at der gives endeligt medhold i traktatbrudssøgsmålet, således at en indrømmelse af de foreløbige forholdsregler, der er anmodet om, ikke kan begrundes ved den almene interesse for Unionen, som Kommissionen har gjort gældende.
94 Hvad navnlig for det første angår den foreløbige forholdsregel om udsættelse af anvendelsen af de omtvistede nationale bestemmelser har Republikken Polen først og fremmest gjort gældende, at en udsættelse af artikel 37 i lov om den øverste domstol, som først og fremmest fastsætter den nye pensionsalder for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), alene vil have den virkning, at der skabes et retligt tomrum med hensyn til fastsættelsen af pensionsalderen for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol). Endvidere vil en udsættelse af de bestemmelser i artikel 37 i lov om den øverste domstol, som fastlægger proceduren for forlængelse af den aktive embedsperiode for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ud over 65-årsalderen ikke have nogen indflydelse på muligheden for at gennemføre den endelige dom, idet de næste dommere ved denne retsinstans, som berøres af pensionsalderen, først fylder 65 år om ca. 2 år. For så vidt som artikel 111, stk. 1, i lov om den øverste domstol, som vedrører de dommere, der fyldte 65 år i perioden mellem den 3. april 2018 og den 3. juli 2018, allerede har udtømt sin virkning, vil det i øvrigt være umuligt at udsætte gennemførelsen af denne bestemmelse og enhver foranstaltning vedtaget til gennemførelse deraf, fordi en foreløbig forholdsregel ikke kan have tilbagevirkende kraft. Endelig vil en udsættelse af anvendelsen af artikel 111, stk. 1a, i lov om den øverste domstol, som vedrører de dommere, som fylder 65 år i perioden mellem den 4. juli 2018 og den 3. april 2019, have til følge, at den ene dommer, som berøres af denne bestemmelse, vil skulle pensioneres på grundlag af artikel 37, stk. 1, i lov om den øverste domstol, dvs. uden at kunne drage fordel af en overgangsperiode med henblik på at gøre sit ønske om at fortsætte i embedet gældende.
95 Republikken Polens argumenter bygger imidlertid på en ukorrekt forståelse af karakteren og virkningerne af de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen i nærværende sag om foreløbige forholdsregler har anmodet om. En anordning af sådanne foreløbige forholdsregler indebærer således en forpligtelse for denne medlemsstat til øjeblikkeligt at udsætte gennemførelsen af de omtvistede nationale bestemmelser, herunder dem, der ophæver eller erstatter de tidligere bestemmelser, der fastsatte pensionsalderen for dommerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), således at disse tidligere bestemmelser igen finder anvendelse indtil afsigelsen af den endelige dom. Således indebærer gennemførelsen af en foreløbig forholdsregel om udsættelse af en bestemmelses anvendelse en forpligtelse til at sikre en genindførelse af den retstilstand, der rådede før denne bestemmelses ikrafttræden, hvilket i det foreliggende tilfælde er den retlige ordning, der blev fastsat ved de nationale bestemmelser, der blev ophævet eller erstattet af de omtvistede nationale bestemmelser.
96 Hvad for det andet angår den foreløbige forholdsregel om genindsættelse af de dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), der er blevet pensionerede i henhold til de omtvistede nationale bestemmelser, har Republikken Polen gjort gældende, at en gennemførelse af denne forholdsregel ikke vil sikre den endelige doms fulde virkning. Da denne forholdsregel udelukkende finder anvendelse indtil afsigelsen af den endelige dom, vil de midlertidigt genindsatte dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ved den domsafsigelse på ny skulle pensioneres i henhold til de omtvistede nationale bestemmelser. I øvrigt indebærer den midlertidige genindsættelse af de dommere, der er berørt af de omtvistede nationale bestemmelser, en vedtagelse af foranstaltninger med tilbagevirkende kraft, selv om en foreløbig forholdsregel ikke kan have en sådan virkning.
97 Det er i denne forbindelse for så vidt angår dels den angiveligt tilbagevirkende kraft af de foranstaltninger, der skal vedtages for midlertidigt at genindsætte de i henhold til de omtvistede nationale bestemmelser pensionerede dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i deres embeder, tilstrækkeligt – som det fremgår af denne kendelses præmis 95 – at henvise til, at den forpligtelse, der påhviler Republikken Polen til at sikre en sådan genindsættelse, udgør en umiddelbar virkning af de anordnede foreløbige forholdsregler, som indebærer en forpligtelse til at udsætte gennemførelsen af disse bestemmelser og foranstaltningerne til gennemførelse deraf – i det foreliggende tilfælde foranstaltningerne vedrørende pensionering af de berørte dommere – og til at sikre genindførelsen af den tidligere situation før disse bestemmelsers ikrafttræden.
98 Dels vil de dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), der ved gennemførelsen af de foreløbige forholdsregler, der er anmodet om, midlertidigt genindsættes, i givet fald først skulle pensioneres i henhold til de omtvistede nationale bestemmelser ved afsigelsen af den endelige dom, hvis traktatbrudssøgsmålet forkastes derved.
99 Hvad for det tredje angår den foreløbige forholdsregel, hvorefter Republikken Polen pålægges at afstå fra enhver foranstaltning med henblik på udnævnelse af dommere til Sąd Najwyższy (øverste domstol) for de stillinger, der er blevet ledige efter de pensionerede dommere, har Republikken Polen gjort gældende, at denne foreløbige forholdsregel ikke er nødvendig for at sikre den endelige doms effektive virkning, for så vidt som de ved polsk ret foreskrevne mekanismer under alle omstændigheder gør det muligt at sikre genindsættelsen af de ved de omtvistede nationale bestemmelser berørte dommere i de embeder, de varetog før deres pensionering. Således kan de dommere, der er blevet pensioneret i henhold til de omtvistede nationale bestemmelser – da stillingerne som dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ikke er personlige embeder – genindsættes, enten i de ledige dommerstillinger eller, hvis alle stillingerne som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) er besatte på datoen for afsigelsen af den endelige dom, i nye stillinger som dommere, som Republikken Polens præsident har skønsbeføjelser til at oprette pr. dekret.
100 De mekanismer, som Republikken Polen har nævnt, kan imidlertid – modsat det af denne medlemsstat anførte – ikke fjerne den risiko, som Kommissionen har påberåbt sig.
101 Den omstændighed, at stillingerne som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ikke er personlige embeder, forøger – modsat det af Republikken Polen anførte – dels risikoen for, at de pensionerede dommere ikke kan genindsættes i de stillinger, de udfyldte før deres pensionering, hvis udnævnelsesprocedurerne for nye dommere ved denne retsinstans på ny iværksættes. Da alle de stillinger, der skal besættes ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), indgår i en almindelig pool og successivt besættes ved udnævnelsesprocedurerne, kan det ikke sikres, at de af de omtvistede nationale bestemmelser berørte dommere på datoen for afsigelsen af den endelige dom kan genoptage de funktioner, de udøvede før deres pensionering.
102 Selv hvis det antages, at forøgelsen af antallet af stillinger som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) pr. dekret fra Republikken Polens præsident har den virkning, at der skabes dommerembeder ved de kamre, hvor de i henhold til de omtvistede nationale bestemmelser pensionerede dommere udøvede deres embede, kan det imidlertid dels ikke deraf udledes af denne oprettelse af nye stillinger, at førstepræsidenten for Sąd Najwyższy (øverste domstol) og de to afdelingsformænd, der nævnes i denne kendelses præmis 16, er sikret genindsættelse i de stillinger, de udfyldte før deres pensionering. Således vil disse stillinger grundet den hurtighed, hvormed udnævnelsesprocedurerne for dommere ved denne retsinstans gennemføres, som det bevidnes af det begivenhedsforløb, der nævnes i denne kendelses præmis 22-26, kunne være besatte på datoen for afsigelsen af den endelige dom.
103 Endelig fjerner den omstændighed, at proceduren for udnævnelse af dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) efter Domstolens vicepræsidents kendelse af 19. oktober 2018, Kommissionen mod Polen (C-619/18 R, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:852), for tiden er suspenderet, ikke den risiko, som Kommissionen har påberåbt sig. Det må således fremhæves, at de foranstaltninger, der blev pålagt ved den kendelse, og som navnlig vedrører en udsættelse af gennemførelsen af de omtvistede nationale bestemmelser, genindsættelse af de deraf berørte dommere i de embeder, de udfyldte før deres pensionering, samt en indefrysning af udnævnelsesprocedurerne for nye dommere i stedet for disse berørte dommere og for en ny førstepræsident for Sąd Najwyższy (øverste domstol), i henhold til den kendelses konklusion gælder »indtil afsigelse af kendelsen, der afslutter sagen om foreløbige forholdsregler«. Det følger heraf, at der ikke i fraværet af en anordning af de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om, ved nærværende kendelse, som afslutter denne procedure, eksisterer garantier for, at de omhandlede udnævnelsesprocedurer ikke genoptages.
104 Under disse omstændigheder bemærkes det, at Republikken Polens argumentation ikke giver mulighed for at fastslå, at de foreløbige forholdsregler, der er anmodet om, ikke er begrundede med henvisning til den almene interesse for Unionen, som Kommissionen har påberåbt sig.
105 For det andet har Republikken Polen fremført en række argumenter med henblik på at godtgøre, at denne medlemsstats interesse i, at Sąd Najwyższy (øverste domstol) fungerer korrekt, er mere tungtvejende, hvilket begrunder, at de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om, ikke skal anordnes.
106 For det første har Republikken Polen gjort gældende, at der foreligger omstændigheder, som gør det uforholdsmæssigt vanskeligt at genindsætte de dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som er blevet pensionerede. Republikken Polen har navnlig gjort gældende, at denne genindsættelse kræver af de polske myndigheder, at de gennemfører en lovgivningsændring samt vedtager almindelige bestemmelser af accessorisk karakter, hvilket ikke er foreneligt med den polske forfatning.
107 Dette argument må forkastes. Som det redegøres for i denne kendelses præmis 95 og 97, indebærer gennemførelsen af de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om, en forpligtelse for Republikken Polen til øjeblikkeligt at udsætte anvendelsen af de omtvistede nationale bestemmelser samt foranstaltningerne til gennemførelse deraf, hvoraf følger en forpligtelse til at anvende de tidligere bestemmelser vedrørende pensionsalderen for dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) og til at genindføre den situation, som rådede før de omtvistede nationale bestemmelsers ikrafttræden, indtil afsigelsen af den endelige dom.
108 Det må i denne henseende fastslås, at en medlemsstat i henhold til fast retspraksis ikke kan påberåbe sig bestemmelser, former for praksis eller forhold i sin interne retsorden til støtte for, at forpligtelser i henhold til EU-retlige regler ikke overholdes (dom af 4.7.2018, Kommissionen mod Slovakiet, C-626/16, EU:C:2018:525, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
109 Republikken Polen har for det andet hævdet, at den midlertidige genindsættelse af de pensionerede dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i deres aktive embeder giver anledning til en systemisk risiko, der er mærkbart større end risikoen forbundet med deres fortsatte pensionering. Navnlig indebærer situationen for en dommer, der er genindsat i sit embede for en varighed, der ikke forud er defineret, i henhold til Republikken Polen en risiko for, at denne dommers uafhængighed indtil afsigelsen af den endelige dom ikke kan garanteres.
110 Det må imidlertid fastslås, at Republikken Polen ikke har fremlagt nogen oplysninger, der kan godtgøre eksistensen af en sådan risiko.
111 Republikken Polen har for det tredje anført, at en genindsættelse af de af de omtvistede nationale bestemmelser berørte dommere ville komplicere organiseringen af arbejdet ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) i væsentlig grad. Denne medlemsstat har navnlig bemærket, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid ved denne retsinstans er syv måneder, således at de midlertidigt genindsatte dommere i løbet af den periode, der går forud for afsigelsen af den endelige dom, ikke vil kunne behandle nogen sager i deres helhed.
112 Det må imidlertid fastslås, at på trods af vigtigheden af denne omstændighed, som vedrører den korrekte organisering af arbejdet ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), kan den ikke veje tungere end Unionens almindelige interesse i, at denne retsinstans fungerer under betingelser, der sikrer, at dens uafhængighed respekteres.
113 Republikken Polen har for det fjerde gjort gældende, at det er umuligt at gennemføre den midlertidige foranstaltning, der består i at pålægge denne medlemsstat at afstå fra enhver foranstaltning med henblik på udnævnelsen af dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) til de stillinger, der er ledige efter de dommere, der er berørt af de omtvistede nationale bestemmelser, fordi stillingerne som dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ikke er personlige embeder. I øvrigt har Republikken Polen anført, at en indefrysning af udnævnelserne til embederne som dommer ved afdelingerne ved Sąd Najwyższy (øverste domstol) ville krænke rettigheder for de personer, som har ansøgt om en stilling som dommer ved denne retsinstans.
114 Der skal i denne forbindelse – ud over den i denne kendelses præmis 108 nævnte retspraksis – henvises til, at organisatoriske vanskeligheder og de ulemper for ansøgerne til stillingerne som dommer ved Sąd Najwyższy (øverste domstol), som er forbundet med anordningen af en sådan foreløbig forholdsregel, ikke kan veje tungere end Unionens almene interesse i, at dens retsorden fungerer korrekt.
115 Det fremgår af den undersøgelse, der i overensstemmelse med den i denne kendelses præmis 91 nævnte retspraksis er blevet foretaget, at Unionens almindelige interesse i, at dens retsorden fungerer korrekt, vil risikere at blive alvorligt og uopretteligt skadet inden afsigelsen af den endelige dom, hvis de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om, ikke anordnes, og der gives medhold i traktatbrudssøgsmålet.
116 Derimod vil Republikken Polens interesse i den korrekte funktion af Sąd Najwyższy (øverste domstol) ikke blive skadet på tilsvarende vis i tilfælde af, at de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om, anordnes, og søgsmålet i traktatbrudssagen forkastes, idet en sådan anordning kun vil have den virkning, at anvendelsen af den retlige ordning, der fandtes før vedtagelsen af lov om den øverste domstol, opretholdes for en begrænset periode.
117 Under disse omstændigheder må det fastslås, at interesseafvejningen falder ud til fordel for en indrømmelse af de foreløbige forholdsregler, som Kommissionen har anmodet om.
118 Henset til det ovenstående skal Kommissionens anmodning om foreløbige forholdsregler, jf. nærværende kendelses præmis 1, tages til følge.
Af disse grunde bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Republikken Polen forpligtes til øjeblikkeligt, indtil der er afsagt endelig dom i sag C-619/18
– at indstille anvendelsen af bestemmelserne i artikel 37, stk. 1-4, og artikel 111, stk. 1 og 1a, i ustawa o Sądzie Najwyższym (lov om den øverste domstol) af 8. december 2017, i artikel 5 i ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (lov om ændring af lov om de almindelige domstoles organisation, lov om den øverste domstol og visse andre love) af 10. maj 2018 samt enhver foranstaltning truffet i henhold til disse bestemmelser
– at træffe enhver nødvendig foranstaltning med henblik på at sikre, at de af disse bestemmelser berørte dommere ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen) kan fortsætte med at udøve deres funktioner i de stillinger, de besatte den 3. april 2018, som er den dato, hvor lov om den øverste domstol trådte i kraft, idet de skal nyde samme status og have samme rettigheder og ansættelsesbetingelser, som de var begunstiget med indtil den 3. april 2018
– at afstå fra enhver foranstaltning med henblik på udnævnelse af dommere til Sąd Najwyższy (øverste domstol) som erstatning for dem, som er berørte af disse samme bestemmelser, såvel som fra enhver foranstaltning med henblik på at udnævne den nye førstepræsident for denne retsinstans eller at angive den person, der gives til opgave at lede denne retsinstans i stedet for dens førstepræsident indtil udnævnelsen af en ny førstepræsident, og
– at meddele Europa-Kommissionen senest en måned efter forkyndelsen af nærværende kendelse og derefter regelmæssigt hver måned alle de foranstaltninger, den har vedtaget med henblik på fuldt ud at opfylde denne kendelse.
2) Afgørelsen om sagsomkostningerne udsættes.
Underskrifter