MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 7. rujna 2017.(1)
Predmet C-360/16
Bundesrepublik Deutschland
protiv
Aziza Hasana
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Politika azila – Kriteriji i mehanizmi određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnio državljanin treće zemlje u jednoj od država članica – Modaliteti i rokovi primjenjivi na transfer državljanina treće zemlje u državu članicu u kojoj je podnesen prvi zahtjev za azil – Početak roka za transfer podnositelja zahtjeva za azil”
I. Uvod
1. U ovom predmetu od Suda je zatraženo tumačenje odredbi članaka 18., 23., 24., 27. i 29. Uredbe (EU) br. 604/2013(2) kako bi se, s jedne strane, utvrdilo konačno određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, s druge strane, doseg sudskog nadzora nad odlukama o transferu i, na kraju, modaliteti, postupci i rokovi koji se primjenjuju u slučaju kada se podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu, nakon što je transferiran u državu članicu odgovornu za razmatranje njegova zahtjeva, nezakonito vratio na državno područje države članice koja je početno bila moliteljica, u kojoj je žalbeni postupak protiv odluke o transferu još u tijeku.
2. Odredbe Uredbe Dublin III ne uređuju situaciju, iako čestu, podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je bio transferiran u državu članicu odgovornu za razmatranje njegova zahtjeva za azil i koji se vratio u državu članicu koja je početno bila moliteljica. Stoga sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje o elementima koje zakonodavac Europske unije nije izričito predvidio.
3. Iako odgovori na pitanja suda koji je uputio zahtjev ne proizlaze neposredno iz tumačenja Uredbe Dublin III, oni se ipak mogu izvesti iz opće strukture tog teksta i sudske prakse Suda u tom području, čak i ako je potrebno uskladiti različite ciljeve koje je zakonodavac Unije želio postići u kontekstu zajedničkog europskog sustava azila (u daljnjem tekstu: RAEC) koji se temelji na članku 78. UFEU‑a(3).
4. Logika koja se nalazi u pozadini RAEC‑a može dovesti do zaključka da sustav uspostavljen na europskoj razini nije usklađen s realnom slikom na terenu. S jedne strane, taj sustav može dovesti do neravnoteže između država članica u pogledu prihvata podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. S druge strane, sustav može prisiliti predmetne osobe da borave samo u jednoj državi članici, odnosno onoj koja će biti određena kao odgovorna za razmatranje njihova zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
5. Međutim, sustav koji je trenutno na snazi ne dopušta državama članicama da otklone svoju odgovornost koja ih doslovno obvezuje na učinkovitu obradu tih zahtjeva, osobito na način da ne osiguravaju kontrole i ne zadržavaju podnositelje zahtjeva za koje su odgovorni na svojem državnom području, niti, obrnuto, podnositeljima zahtjeva za međunarodnu zaštitu da izabiru državu članicu koja će biti zadužena za obradu njihova zahtjeva na način da pribjegavaju sekundarnim kretanjima i višestrukom podnošenju zahtjeva za azil u različitim državama članicama.
6. Po okončanju svoje analize predložit ću Sudu da presudi da transfer podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu ne određuje konačno državu članicu odgovornu za zahtjev za azil.
7. Također ću objasniti da u situaciji poput one u glavnom postupku treba postojati mogućnost da se sudski nadzor odluke o transferu podnositelja zahtjeva za azil odnosi na okolnosti nastale nakon izvršenja te mjere.
8. Na kraju, izložit ću razloge zbog kojih smatram da država članica koja je početno bila moliteljica, u slučaju nezakonitog povratka podnositelja zahtjeva za azil na njezino državno područje, mora pokrenuti novi postupak transfera koji uključuje novi zahtjev za ponovni prihvat i u odnosu na kojeg teku novi rokovi, za koje treba utvrditi početak računanja primjenom odredaba Uredbe Dublin III.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba Dublin III
9. Uvodne izjave 4., 5., 19. i 21. te uredbe određuju:
„4. […] RAEC bi u kratkom vremenskom razdoblju morao uključivati jasan i provediv način za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
5. Takav bi se način trebao temeljiti na objektivnim i poštenim kriterijima i za države članice i za predmetne osobe. Trebao bi posebno omogućiti brzo određivanje odgovorne države članice, tako da se osigura učinkovit pristup postupcima za priznavanje međunarodne zaštite i pritom ne ugrozi cilj brzog razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
[…]
19. Da se osigura zaštita prava predmetnih osoba trebalo bi, posebno u skladu s člankom 47. Povelje o temeljnim pravima Europske unije, uspostaviti pravne zaštitne mjere i pravo na djelotvoran pravni lijek u vezi s odlukama o transferu u odgovornu državu članicu.[(4)].
[…]
21. Nedostaci ili raspad sustava azila, koje posebni pritisci na te sustave često pogoršavaju ili im pridonose, mogu ugroziti neometano funkcioniranje sustava uspostavljenog na temelju ove Uredbe, što može prouzročiti opasnost za kršenje prava podnositelja zahtjeva kako su utvrđena važećom pravnom stečevinom Unije u području azila i [Povelje], drugim međunarodnim ljudskim pravima i pravima izbjeglica.”
10. Članak 2. navedene uredbe sadržava sljedeće definicije:
„[…]
(c) podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je zatražila međunarodnu zaštitu o čemu još nije donesena konačna odluka;
(d) ‚razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu’ znači svako razmatranje ili odluka ili rješenje koje se odnosi na zahtjev za međunarodnu zaštitu od strane nadležnih tijela u skladu s Direktivom 2013/32/EU [(5)] i Direktivom 2011/95/EU[(6)], osim za postupke za određivanje odgovorne države članice u skladu s ovom Uredbom […]”
11. Članak 3. Uredbe Dublin III predviđa:
„1. Države članice razmatraju svaki zahtjev za međunarodnu zaštitu državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva koji podnese zahtjev na državnom području bilo koje države članice, uključujući granicu ili područje tranzita. Zahtjev razmatra samo jedna država članica i to ona koja je prema kriterijima iz poglavlja III. navedena kao odgovorna.
2. Kada na temelju kriterija navedenih u ovoj Uredbi nije moguće odrediti nijednu odgovornu državu članicu, za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je prva država članica u kojoj je podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.
Kada podnositelja zahtjeva nije moguće poslati u državu članicu koja je početno bila odgovorna zbog utemeljenih razloga za pretpostavku da postoje sustavni nedostaci u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva u toj državi članici, koji bi mogli izazvati opasnost od nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja u smislu članka 4. [Povelje], država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice i dalje razmatra kriterije iz poglavlja III. da utvrdi može li se koju drugu državu članicu odrediti kao odgovornu.
Kada transfer u skladu s ovim stavkom nije moguće obaviti ni u jednu državu članicu određenu na temelju kriterija iz poglavlja III. ili u prvu državu članicu u kojoj je zahtjev podnesen, država članica koja provodi postupak određivanja odgovorne države članice postaje odgovorna država članica.
3. Svaka država članica pridržava pravo da, podložno pravilima i jamstvima koji su utvrđeni u Direktivi 2013/32 […], podnositelja zahtjeva pošalje u sigurnu treću zemlju.”
12. U članku 7. te uredbe propisano je:
„[…]
2. Odgovorna država članica u skladu s kriterijima navedenim u ovom poglavlju, određuje se na temelju situacije koja je postojala u trenutku kada je podnositelj zahtjeva prvi put podnio svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu u nekoj državi članici.
3. U vezi s primjenom kriterija iz članaka 8., 10. i 16., države članice uzimaju u obzir sve raspoložive dokaze o prisutnosti članova obitelji, rođaka ili bilo kojih drugih osoba u rodbinskom odnosu s podnositeljem zahtjeva na državnom području države članice, pod uvjetom da su takvi dokazi predočeni prije nego što država članica prihvati zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe, u skladu s člankom 22. odnosno 25., i da o prethodnim zahtjevima za međunarodnu zaštitu podnositelja zahtjeva još nije donesena prva odluka o meritumu.”
13. Članak 18. te uredbe, naslovljen „Obveze odgovorne države članice”, predviđa:
„1. Odgovorna država članica u skladu s ovom Uredbom obvezna je da:
[…]
(b) pod uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29. ponovno prihvati podnositelja zahtjeva čiji se zahtjev razmatra i koji je zahtjev podnio u drugoj državi članici ili koji je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku;
(c) pod uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29. ponovno prihvati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva koja je povukla zahtjev koji se razmatra i podnijela zahtjev u drugoj državi članici ili koja je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku;
(d) pod uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29. [,] ponovno prihvati državljanina treće zemlje ili osobu bez državljanstva čiji je zahtjev odbijen i koja je zahtjev podnijela u drugoj državi članici ili koja je na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku;
2. U slučajevima iz područja primjene stavka 1. točke (a) i točke (b), odgovorna država članica razmatra ili završava razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je podnio podnositelj zahtjeva.
U slučajevima iz područja primjene stavka 1. točke (c), kada je odgovorna država članica nakon što je podnositelj zahtjeva zahtjev povukao, prekinula njegovo razmatranje prije donošenja prvostupanjske odluke o sadržaju, ta država članica osigurava da podnositelj zahtjeva ima pravo zatražiti da se razmatranje njegovog zahtjeva završi ili podnijeti novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, koji se neće tretirati kao naknadni zahtjev kako je određeno u Direktivi 2013/32 […]. U takvim slučajevima, države članice osiguravaju da se razmatranje zahtjeva okonča.
U slučajevima iz područja primjene stavka 1. točke (d) u kojima je zahtjev odbijen samo u prvom stupnju, odgovorna država članica osigurava da predmetna osoba ima, ili da je imala, mogućnost primjene učinkovita pravnog lijeka u skladu s člankom 46. Direktive 2013/32 […].”
14. Članak 19. stavak 3. drugi podstavak Uredbe Dublin III glasi:
„Zahtjev podnesen nakon učinkovita udaljavanja smatra se novim zahtjevom koji zahtijeva novi postupak za određivanje odgovorne države članice.”
15. Članak 20. te uredbe, naslovljen „Teret dokazivanja”, određuje:
„1. Postupak za određivanje odgovorne države članice započinje čim je u državi članici prvi put podnesen zahtjev za međunarodnu zaštitu.
[…]
4. Kada zahtjev za međunarodnu zaštitu kod nadležnih tijela države članice podnese podnositelj zahtjeva koji je na državnom području druge države članice, odgovornu državu članicu određuje država članica na čijem je državnom području podnositelj zahtjeva prisutan. Tu državu članicu odmah obavješćuje država članica koja je zaprimila zahtjev i zatim se, za potrebe ove Uredbe, smatra državom članicom u kojoj je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen.
[…]
5. Država članica u kojoj je zahtjev za međunarodnu zaštitu podnesen prvi put obvezna je, u skladu s uvjetima iz članaka 23., 24., 25. i 29. i namjerom okončanja postupka za određivanje odgovorne države članice, ponovno prihvatiti podnositelja zahtjeva koji se nalazi u drugoj državi članici bez isprave o boravištu ili koji u toj državi članici podnese zahtjev za međunarodnu zaštitu nakon povlačenja njegovog prvog zahtjeva koji je podnesen u drugoj državi članici tijekom postupka određivanja odgovorne države članice.
[…]”
16. U članku 22. stavcima 1. i 2. navedene uredbe propisano je:
„1. Zamoljena država članica obavlja potrebne provjere i donosi odluku o zahtjevu za prihvat podnositelja zahtjeva u roku dva mjeseca od zaprimanja zahtjeva.
2. U postupku određivanja odgovorne države članice koriste se elementi dokaza ili dokaza na osnovu indicija.”
17. Tekst članka 23., naslovljen „Podnošenje zahtjeva za ponovni prihvat kada je podnesen novi zahtjev u državi članici moliteljici”, predviđa:
„1. Kada država članica, u kojoj je osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (b), (c) ili (d) podnijela novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, smatra da je druga država članica odgovorna u skladu s člankom 20. stavkom 5. i člankom 18. stavkom 1. točkama (b), (c) ili (d), može zahtijevati da tu osobu ponovno prihvati druga država članica.
2. Zahtjev za ponovni prihvat podnosi se što je brže moguće, a u svakom slučaju u roku dva mjeseca od primitka pozitivnog rezultata iz sustava Eurodac, u skladu s člankom 9. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 603/2013 [(7)].
[…]
3. Kada se zahtjev za ponovni prihvat ne podnese u rokovima utvrđenim u stavku 2., za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu odgovorna je država članica u kojoj je novi zahtjev podnesen.
[…]”
18. Članak 24. Uredbe Dublin III, naslovljen „Podnošenje zahtjeva za ponovni prihvat kada [nije] podnesen novi zahtjev u državi članici moliteljici”, glasi:
„1. Kada država članica, na čijem državnom području osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (b), (c) ili (d) boravi bez dokumenta o boravku i u kojoj nije podnesen novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, smatra da je druga država članica odgovorna u skladu s člankom 20. stavkom 5. i člankom 18. stavkom 1. točkama (b), (c) ili (d), može zahtijevati da tu osobu ponovno prihvati druga država članica.
2. Kada država članica, na čijem državnom području boravi osoba bez dokumenta o boravku, odluči da u skladu s člankom 17. Uredbe […] br. 603/2013 potraži podatke u sustavu Eurodac, iznimno od članka 6. stavka 2. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima u državama članicama vezanim uz vraćanje državljana trećih zemalja koji nezakonito borave [(8)], zahtjev za ponovni prihvat osobe iz članka 18. stavka 1. točaka (b) ili (c) ove Uredbe ili osobe iz članka 18. stavka 1. točke (d) čiji zahtjev za međunarodnu zaštitu nije odbijen konačnom odlukom, podnosi se što je brže moguće, a u svakom slučaju u roku dva mjeseca od zaprimanja pronađenog podatka u sustavu Eurodac, u skladu s člankom 17. stavkom 5. Uredbe […] br. 603/2013.
Ako se zahtjev za ponovni prihvat temelji na dokazima koji nisu pribavljeni iz sustava Eurodac, on se zamoljenoj državi članici šalje u roku od tri mjeseca od datuma na koji je država članica moliteljica utvrdila da druga država članica može biti odgovorna za predmetnu osobu.
3. Kada se zahtjev za ponovni prihvat ne podnese u rokovima utvrđenim u stavku 2., država članica, na čijem državnom području boravi predmetna osoba bez dokumenta o boravku, toj osobi omogućuje da podnese novi zahtjev.
4. Kada se osoba iz članka 18. stavka 1. točke (d) ove Uredbe, čiji je zahtjev za međunarodnu zaštitu odbijen konačnom odlukom u jednoj državi članici nalazi na državnom području druge države članice bez dokumenta o boravku, ta druga država članica može od prve države članice zatražiti da ponovno prihvati predmetnu osobu ili da provede postupak vraćanja u skladu s Direktivom 2008/115 […].
Kada druga država članica odluči zatražiti od prve države članice da ponovno prihvati predmetnu osobu, [ne] primjenjuju se pravila iz Direktive 2008/115.
[…]”
19. Članak 25. te uredbe naslovljen „Odgovor na zahtjev za ponovni prihvat” određuje:
„1. Zamoljena država članica provodi potrebne provjere i donosi odluku o zahtjevu za ponovni prihvat predmetne osobe što je prije moguće, a najkasnije jedan mjesec od datuma kada je zahtjev zaprimljen. Kada se zahtjev temelji na podacima pribavljenim iz sustava Eurodac, taj se rok skraćuje na dva tjedna.
2. Nepostupanje u jednomjesečnom roku ili roku od dva tjedna iz stavka 1. jednako je prihvaćanju zahtjeva i ima za posljedicu obvezu ponovnog prihvata predmetne osobe, uključujući i obvezu osiguranja odgovarajućih priprema za dolazak.”
20. Članak 27. Uredbe, naslovljen „Pravni lijekovi”, glasi:
„1. Podnositelj zahtjeva ili druga osoba iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) ima pravo na djelotvoran pravni lijek, u obliku žalbe protiv odluke o transferu ili činjeničnog i pravnog preispitivanja te odluke pred sudom.
[…]
3. Za potrebe žalbi protiv odluka o transferu ili preispitivanja tih odluka, države članice u svom nacionalnom pravu određuju da:
(a) predmetna osoba na temelju žalbe ili preispitivanja ima pravo ostati u predmetnoj državi članici do ishoda žalbe ili preispitivanja; ili
(b) se transfer automatski odgađa i takva odgoda prestaje nakon isteka određenog razumnog roka tijekom kojeg je sud, nakon detaljnog i temeljitog razmatranja, odlučio o tome hoće li žalbi ili preispitivanju dodijeliti suspenzivni učinak; ili
(c) predmetna osoba ima mogućnost da u razumnom roku od suda zatraži odgodu izvršenja odluke o transferu do ishoda žalbe ili preispitivanja. Države članice odgađanjem transfera do donošenja odluke o prvom zahtjevu za odgodu osiguravaju da je na raspolaganju djelotvoran pravni lijek. Sve odluke u vezi s odgodom izvršenja odluke o transferu donose se u razumnom roku, koji omogućuje detaljno i iscrpno razmatranje zahtjeva za odgodu. U odluci da se izvršenje odluke o transferu ne odgađa moraju se navesti razlozi na kojima se ona temelji.
4. Države članice mogu odrediti da nadležna tijela po službenoj dužnosti mogu da odgode izvršenje odluke o transferu do ishoda žalbe ili preispitivanja.
[…]”
21. Članak 28. stavak 3. drugi podstavak Uredbe Dublin III glasi:
„Kada je osoba zadržana u skladu s ovim člankom, transfer te osobe iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu provodi se čim je to praktički moguće, a najkasnije u roku od šest tjedana nakon što je druga država članica, implicitno ili eksplicitno, prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili od trenutka kada prestaje suspenzivni učinak žalbe ili preispitivanja u skladu s člankom 27. stavkom 3.”
22. Članak 29. te uredbe, naslovljen „Modaliteti i rokovi”, predviđa:
„1. Transfer podnositelja zahtjeva ili druge osobe iz članka 18. stavka 1. točaka (c) ili (d) iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu provodi se u skladu s nacionalnim pravom države članice moliteljice, nakon savjetovanja među predmetnim državama članicama, čim je to praktički moguće, a najkasnije u roku od šest mjeseci nakon što je druga država članica prihvatila zahtjev za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili nakon konačne odluke o žalbi ili preispitivanju kada u skladu s člankom 27. stavkom 3. postoji suspenzivni učinak.
[…]
2. Ako se transfer ne provede u šestomjesečnom roku, odgovorna država članica oslobađa se svoje obveze da prihvati ili ponovno prihvati predmetnu osobu i odgovornost se tada prenosi na državu članicu moliteljicu. Taj se rok može produljiti do najviše jedne godine, ako transfer nije bio moguć jer je predmetna osoba u zatvoru, ili do najviše osamnaest mjeseci ako predmetna osoba pobjegne.
3. Ako je do transfera došlo pogreškom ili je odluka o transferu poništena na temelju žalbe ili ponovnog pregleda nakon što je transfer obavljen, država članica koja je obavila transfer tu osobu odmah ponovno prihvaća.
[…]”
2. Direktiva 2013/32
23. Uvodne izjave 13., 18., 25. i 36. te direktive glase kako slijedi:
„(13) Približavanje pravila postupaka za priznavanja i ukidanje međunarodne zaštite trebalo bi pomoći u ograničavanju sekundarnog kretanja podnositelja zahtjeva za međunarodnom zaštitom između država članica, u slučajevima kada je takvo kretanje uzrokovano razlikama u pravnim okvirima te u uspostavi jednakih uvjeta za primjenu Direktive 2011/95 […] u državama članicama.
[…]
(18) U interesu je država članica i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu donose što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmat[r]anja koje se provodi.
[…]
(25) Da bi se isprav[n]o utvrdilo koje osobe trebaju zaštitu kao izbjeglice za potrebe članka 1. Ženevske konvencije[(9)], ili kao osobe ovlaštene na supsidijarnu zaštitu, svaki podnositelj treba imati učinkovit pristup postupcima, mogućnost sudjelovanja i odgovarajuće komunicirati s nadležnim tijelima, kako bi podnio mjerodavne činjenice u svom predmetu, te zadovoljavajuća postupovna jamstva, kako bi se mogao braniti u svom predmetu u svim fazama postupka. Štoviše, postupak u kojem se razmatra zahtjev za međunarodnu zaštitu u pravilu omogućuje podnositelju zahtjeva barem: pravo na boravak u zemlji do donošenja odluke ovlaštenog tijela […].
[…]
(36) Kada podnositelj zahtjeva naknadno podnese zahtjev bez podnošenja novih dokaza ili navođenja novih razloga, bilo bi nerazmjerno da država članica bude obvezn[a] provesti cijeli postupak ispitivanja. U tim slučajevima države članice morale imati bi mogućnost da, u skladu s načelom res judicata, ocijene zahtjev nedopuštenim.”
24. Članak 9. stavak 1. navedene direktive, naslovljen „Pravo na ostanak u državi članici do završetka razmatranja zahtjeva”, određuje:
„Podnositeljima zahtjeva dozvoljava se ostanak u državi članici isključivo zbog postupka, dok tijelo odlučivanja ne donese odluku u prvostupanjskom postupku iz poglavlja III. To pravo na ostanak ne predstavlja ovlaštenje na dozvolu boravka.”
25. Članak 31. stavak 3. direktive 2013/32, naslovljen „Postupak ispitivanja”, navodi:
„3. Države članice osiguravaju da se postupak ispitivanja zaključi u roku od šest mjeseci od ulaganja zahtjeva.
Ako se zahtjev rješava u postupku iz Uredbe [Dublin III], rok od šest mjeseci počinje teći od trenutka kada država članica koja je nadležna za njegovo razmatranje bude utvrđena u skladu s tom Uredbom, podnositelj zahtjeva je još na državnom području te države članice i pod nadzorom je nadležnog tijela.
Države članice mogu produljiti rok od šest mjeseci koji je utvrđen ovim stavkom na vrijeme koje ne prelazi daljnjih devet mjeseci, ako:
[…]
(c) ako se kašnjenje očigledno može pripisati propuštanju podnositelja zahtjeva da ispuni svoje obveze prema članku 13.
[…]”
26. Članak 33. te direktive, naslovljen „Nedopušteni zahtjevi”, određuje:
„1. Osim slučajeva u kojima se zahtjev ne razmatra u skladu s Uredbom [Dublin III], od država članica se ne zaht[i]jeva da razmatraju ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za međunarodnu zaštitu u skladu s Direktivom 2011/95[…] ako se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s ov[i]m člank[om].
2. Države članice mogu smatrati zahtjev za međunarodnu zaštitu nedopuštenim samo ako:
[…]
(d) je zahtjev naknadni zahtjev, pri čemu ne postoje elementi ili utvrđenja u vezi razmatranja je li podnositelj zahtjeva koji ispunjava uvjete kao ovlaštenik međunarodne zaštite na temelju Direktive 2011/95 […], naveo ili podnio te nove elemente ili utvrđenja
27. Članak 40. navedene direktive, naslovljen „Naknadni zahtjev”, predviđa:
„1. Ako osoba koja je podnijela zahtjeva za međunarodnu zaštitu u državi članici dostavi naknadne dokaze ili naknadni zahtjev u istoj državi članici, ta država članica razmatra daljnje dokaze ili elemente naknadnog zahtjeva u okviru razmatranja o prethodnom zahtjevu ili u okviru razmatranja odluke u okviru revizije ili žalbenog postupka ako nadležna tijela pri tome poštuju i razmatraju sve elemente naknadnih dokaza ili zahtjeva.
2. U svrhu odlučivanja o dopustivosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu u skladu s člank[om] 33. stavk[om] 2. točk[om] (d), naknadni je zahtjev za međunarodnu zaštitu najprije predmet prethodnog razmatranja o tome koji su se novi elementi ili utvrđenja pojavili ili ih je podnositelj zahtjeva podnio a odnose se na razmatranje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ovlaštenika na međunarodnu zaštitu na temelju Direktive 2011/95 […].
[…]
5. Kada se u skladu s ovim člankom zahtjev dalje ne razmatra, naknadni se zahtjev smatra nedopuštenim u skladu s člankom 33. stavkom 2. točkom (d).
[…]”
28. Članak 46. Direktive 2013/32, naslovljen „Pravo na učinkoviti pravni lijek”, glasi:
„1. Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:
(a) odluke donesene u vezi s njihovim zahtjevom za međunarodnu zaštitu, uključujući odluku:
[…]
iv. [da se] ne provede razmatranje u skladu s člank[om] 39.;
[…]
3. Zbog usklađivanja sa stavkom 1., države članice osiguravaju da [se] učinkovit[im] pravni[m] lijek[om] u potpunosti i []ex nunc razm[o]tr[e] [kako] činjeničn[a] [tako] i pravn[a] pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom 2011/95[…], barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom.
[…]
5. Ne dovodeći u pitanje stavak 6., države članice omogućuju podnositeljima zahtjeva da ostanu na državnom području do isteka roka unutar kojega imaju pravo na učinkovit pravni lijek, te, ako je takvo pravo ostvareno unutar roka, do zaključenja postupka povodom pravnog lijeka [.]
6. U slučaju odluke:
[…]
(b) o nedopuštenosti zahtjeva prema članku 33. stavku 2. točkama (a), (b) ili (d);
[…]
sud ima ovlast odlučivati o tome može li podnositelj zahtjeva ostati na državnom području države članice, na zahtjev podnositelja zahtjeva ili po službenoj dužnosti, ako takva odluka dovodi do prestanka prava podnositelja zahtjeva da ostane u državi članici te ako u takvim slučajevima nije predviđen pravni lijek prema nacionalnom pravu.
[…]”
3. Provedbena uredba Komisije (EU) br. 118/2014(10)
29. Članak 1. stavak 4. te uredbe o izmjeni Uredbe (EZ) br. 1560/2003(11) dodao je novi stavak u članku 9., koji glasi:
„1.a Ako je prijevoz odgođen na zahtjev države članice koja obavlja prijevoz, država članica koja obavlja prijevoz i odgovorna država članica moraju ponovno uspostaviti komunikaciju u cilju organizacije novog prijevoza u što kraćem roku, u skladu s člankom 8., a najkasnije dva tjedna od trenutka kada nadležna tijela postanu svjesna prestanka okolnosti koje su uzrokovale kašnjenje ili odgodu. U tom slučaju, ažurirani tipski obrazac za prijenos podataka prije izvršenja prijevoza u skladu s Prilogom VI. šalje se prije prijevoza.”
30. Članak 9. stavak 2. Uredbe br. 1560/2003 zamjenjuje se slijedećim odredbama članka 1. stavka 5. Provedbene uredbe br. 118/2014:
„2. Država članica koja zbog jednog od razloga iz članka 29. stavka 2. Uredbe [Dublin III] ne može provesti prijevoz u uobičajenom roku od šest mjeseci od datuma prihvaćanja zahtjeva za prihvat ili ponovni prihvat predmetne osobe ili od konačne odluke u žalbenom ili revizijskom postupku sa suspenzivnim učinkom obavješćuje odgovornu državu članicu prije isteka tog roka. U suprotnom je za obradu zahtjeva za međunarodnu zaštitu i druge obveze iz Uredbe [Dublin III] odgovorna država članica koja je predala molbu, u skladu s člankom 29. stavkom 2. te Uredbe.”
B. Njemačko pravo
31. Članak 27.a Asylgesetza (Zakon o azilu) u svojoj verziji od 2. rujna 2008., kako je izmijenjen(12), predviđa:
„Zahtjev za azil je nedopušten ako je na temelju odredbi prava Unije ili međunarodnog ugovora za postupak azila odgovorna druga država.”
32. Članak 34.a tog zakona navodi:
„1. Ako se stranac mora udaljiti u sigurnu treću državu (članak 26.a) ili u državu odgovornu za postupak azila (27.a), savezni ured nalaže udaljavanje u tu državu kada se utvrdi da se može provesti navedeno udaljavanje. […]
2. Zahtjevi na temelju članka 80. stavka 5. Verwaltungsgerichtsordnunga [(Zakonik o upravnom sporu)](13), podneseni protiv odluke o udaljavanju, podnose se u roku od tjedan dana nakon obavijesti. Ako je zahtjev podnesen u roku, udaljavanje se ne može provesti do donošenja sudske odluke. […]”
33. Članak 77. stavak 1. navedenog zakona određuje:
„U predmetima koji se vode na temelju ovog zakona sud polazi od činjeničnog i pravnog stanja koje postoji u trenutku posljednjeg ročišta; ako odluci nije prethodila rasprava, odlučujući je onaj trenutak u kojemu je odluka donesena. […]”
34. Članak 2. stavci 1. i 2. Sporazuma između Vlade Savezne Republike Njemačke i Vlade Talijanske Republike o ponovnom prihvatu osoba s nezakonitim boravkom od 29. ožujka 1991., u verziji objavljenoj 9. srpnja 1993., predviđa:
„1. Na zahtjev jedne ugovorne strane, ugovorna strana preko čije je vanjske granice ušla osoba koja ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete ulaska ili boravka na državno područje ugovorne strane moliteljice bez formalnosti ponovno prihvaća tu osobu na svoje državno područje.
2. Pod vanjskom granicom, u smislu ovog članka, podrazumijeva se prva prijeđena granica koja nije unutarnja granica ugovornih strana Schengenskog sporazuma od 14. lipnja 1985.[, između vlada država Gospodarske unije Beneluksa, Savezne Republike Njemačke i Republike Francuske o postupnom ukidanju kontrola na zajedničkim granicama, koji je potpisan u Schengenu (Luxembourg) 14. lipnja 1985. i stupio na snagu 26. ožujka 1995.(14)]”
III. Glavni postupci i prethodna pitanja
35. Nakon uhićenja u Frankfurtu na Majni (Njemačka) Aziz Hasan podnio je 29. listopada 2014. u Njemačkoj zahtjev za azil. Provjera u sustavu Eurodac pokazala je da je on već zatražio međunarodnu zaštitu u Italiji 4. rujna 2014.
36. Stoga su njemačka tijela 11. studenoga 2014. zatražila od talijanskih tijela da na temelju odredbi uredbe Dublin III ponovno prihvate A. Hasana. Talijanska tijela nisu odgovorila na taj zahtjev za ponovni prihvat.
37. Dana 30. siječnja 2015. njemačka tijela odbacila su zahtjev za azil koji je podnio A. Hasan kao nedopušten na temelju činjenice da je Italija odgovorna za razmatranje tog zahtjeva te su naložila njegov transfer u tu državu članicu.
38. A. Hasan je osporavao tu odluku pred Verwaltungsgerichtom Trier (Upravni sud u Trieru, Njemačka) tužbom koja je sadržavala zahtjev za suspenzivni učinak. Zahtjev za suspenzivni učinak odbijen je 12. ožujka 2015., a potom je odbijena i sama žalba 30. lipnja 2015.
39. Njemačka tijela transferirala su A. Hasana u Italiju 3. kolovoza 2015. Međutim, predmetna osoba nezakonito se vratila u Njemačku tijekom tog istog mjeseca kolovoza 2015.
40. A Hasan podnio je žalbu protiv presude Verwaltungsgerichta Trier (Upravni sud u Trieru) pred Oberverwaltungsgerichtom Rheinland‑Pfalz (Visoki upravni sud u Rajni‑Falačkoj, Njemačka), koji ju je usvojio 3. studenoga 2015. smatrajući, osobito, da je transfer A. Hasana u Italiju bio proveden nakon isteka roka od šest mjeseci predviđenog u članku 29. stavku 1. Uredbe Dublin III te da je, zbog te činjenice, Njemačka postala odgovorna za razmatranje zahtjeva predmetne osobe za azil.
41. Stoga je Savezna Republika Njemačka podnijela reviziju protiv te odluke pred sudom koji je uputio zahtjev. Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravi sud, Njemačka) smatra da je analiza žalbenog suda pogrešna jer pravilan izračun roka iz članka 29. stavka 1. Uredbe Dublin III upućuje na to da je transfer A. Hasana u Italiju bio proveden prije isteka propisanog roka.
42. Međutim, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, početna odgovornost Italije za razmatranje zahtjeva za azil A. Hasana ne može se konačno utvrditi jer se ne može isključiti da se tu odgovornost mora odbaciti primjenom članka 3. stavka 2. te uredbe zbog mogućih sustavnih nepravilnosti u postupku azila i uvjetima prihvata podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
43. S obzirom na navedeno, Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) postavlja pitanje je li možda, nakon nezakonitog povratka A. Hasana na državno područje Savezne Republike Njemačke, odgovornost za razmatranje njegova zahtjeva za azil već bila prenesena na Njemačku na dan odluke donesene u žalbenom postupku. Usto, sud koji je uputio zahtjev postavlja pitanje može li se postupak ponovnog prihvata još voditi nakon tog datuma.
44. Radi odlučivanja o tim nejasnoćama, nacionalni sud postavlja pitanja o učincima prvog transfera A. Hasana, o datumu na koji se moraju ocjenjivati činjenice koje su relevantne za razmatranje njegove žalbe i o mogućnosti njegova novog transfera u Italiju.
45. U tim okolnostima Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. U slučaju u kojem je državljanin treće zemlje nakon podnošenja drugog zahtjeva za azil u drugoj državi članici (ovdje: Njemačka) zbog sudskog odbijanja njegova zahtjeva za suspenziju primjene odluke o transferu prema Uredbi Dublin III predan državi članici u kojoj je podnesen prvi zahtjev za azil (ovdje: Italija) i potom odmah nezakonito vraćen u drugu državu članicu (ovdje: Njemačka):
a) je li prema načelima Uredbe Dublin III za sudski nadzor odluke o transferu mjerodavna situacija u trenutku transfera, s obzirom na to da je transfer koji je bio proveden u roku konačno odredio odgovornost pa zato odredbe Uredbe Dublin III relevantne za odgovornost više ne treba primijeniti za daljnji razvoj okolnosti ili ipak treba uzeti u obzir naknadni razvoj okolnosti relevantnih za odgovornost općenito, primjerice istek rokova za ponovni prihvat ili (novi) transfer?
b) jesu li nakon određivanja odgovornosti na temelju odluke o transferu mogući daljnji transferi u početno odgovornu državu članicu i ostaje li ta država članica obvezna prihvatiti državljanina treće zemlje?
2. Koju od odredaba navedenih u nastavku treba primijeniti u takvom slučaju na osobu u smislu članka 18. stavka 1. točke (b), (c) ili (d) Uredbe Dublin III zbog žalbenog postupka koji je još u tijeku protiv već provedene odluke o transferu:
a) članak 23. Uredbe Dublin III (po analogiji), s posljedicom da u slučaju novog zahtjeva za ponovni prihvat koji nije bio podnesen u roku može doći do prijenosa odgovornosti prema članku 23. stavcima 2. i 3. Uredbe Dublin III, ili
b) članak 24. Uredbe Dublin III (po analogiji), ili
c) nijednu od odredaba navedenih pod a) i b)?
3. Za slučaj da se na takvu osobu (po analogiji) ne primjenjuju ni članak 23. ni članak 24. Uredbe Dublin III [pitanje 2. točka c)]: jesu li na temelju pobijane odluke o transferu do okončanja žalbenog postupka protiv te odluke mogući daljnji transferi u početno odgovornu državu članicu (ovdje: Italija) i ostaje li ta država članica obvezna na prihvat državljana treće zemlje – neovisno o podnošenju daljnjih zahtjeva za ponovni prihvat bez poštovanja rokova iz članka 23. stavka 3. ili članka 24. stavka 2. Uredbe Dublin III i neovisno o rokovima za transfer u skladu s člankom 29. stavcima 1. i 2. [te] uredbe?
4. Za slučaj da na takvu osobu treba (po analogiji) primijeniti članak 23. [navedene] uredbe [pitanje 2. točka a)]: je li novi zahtjev za ponovni prihvat (po analogiji) vezan uz novi rok prema članku 23. stavku 2. Uredbe Dublin III? Ako jest: počinje li taj rok teći saznanjem nadležnog tijela o povratku ili je za početak tog roka relevantan drugi događaj?
5. Za slučaj da na takvu osobu treba (po analogiji) primijeniti članak 24. Uredbe Dublin III [(pitanje 2. točka b)]:
a) Je li novi zahtjev za ponovni prihvat (po analogiji) vezan uz novi rok prema članu 24. stavku 2. Uredbe Dublin III? Ako jest: počinje li taj rok teći saznanjem nadležnog tijela o povratku ili je za početak tog roka relevantan drugi događaj?
b) Ako druga država članica (ovdje: Njemačka) dopusti istek roka koji prema članku 24. stavku 2. Uredbe Dublin III mora (po analogiji) poštovati: uspostavlja li podnošenje novog zahtjeva za azil u skladu s člankom 24. stavkom 3. [te] uredbe neposredno odgovornost druge države članice (ovdje: Njemačka) ili ona usprkos novom zahtjevu za azil početno odgovornu državu članicu (ovdje: Italija) može ponovno zamoliti za ponovni prihvat bez vezanosti rokom ili stranca predati toj državi članici bez zahtjeva za ponovni prihvat?
c) Ako druga država članica (ovdje: Njemačka) dopusti istek roka koji prema članku 24. stavku 2. Uredbe Dublin III mora (po analogiji) poštovati: treba li činjenicu da je u drugoj državi članici (ovdje: Njemačka) podnesen zahtjev za azil prije transfera izjednačiti s podnošenjem novog zahtjeva za azil u skladu s člankom 24. stavkom 3. Uredbe Dublin III?
d) Ako druga država članica (ovdje: Njemačka) dopusti istek roka koji prema članku 24. stavku 2. Uredbe Dublin III mora (po analogiji) poštovati i ako stranac nije podnio novi zahtjev za azil, i ako činjenicu da je u drugoj državi članici (ovdje: Njemačka) podnesen zahtjev za azil prije transfera ne treba izjednačiti s podnošenjem novog zahtjeva za azil u skladu s člankom 24. stavkom 3. Uredbe Dublin III: može li druga država članica (ovdje: Njemačka) početno odgovornu državu članicu (ovdje: Italija) ponovno zamoliti za ponovni prihvat bez vezanosti rokom ili stranca predati toj državi članici bez zahtjeva za ponovni prihvat?”
IV. Moja analiza
46. Nizom od pet dobro obrazloženih pitanja, koja sadržavaju brojna potpitanja, sud koji je uputio zahtjev u biti postavlja pitanje Sudu o trima različitim problemima nudeći različite hipoteze.
47. Ta se pitanja odnose na konačnost određivanja odgovorne države članice odlukom o transferu, s jedne strane, na doseg sudskog nadzora odluke o transferu, s druge strane, i, na kraju, na modalitete, postupke i rokove koji se primjenjuju na podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, u vezi s kojim je već proveden postupak transfera, ali se on nezakonito vratio na državno područje države članice koja je početno bila moliteljica u kojoj je žalbeni postupak protiv početne odluke o transferu još u tijeku(15).
48. Stoga, kako bi se što bolje pojasnila pitanja nacionalnom sudu koja su postavljena u glavnom postupku i, posebice, detaljno izložena u odluci kojom se upućuje prethodno pitanje, valja ih rasporediti tako da se donese odluka samo o trima velikim poteškoćama, što će omogućiti tom sudu da riješi sva pitanja postavljena u glavnom postupku.
A. Konačnost određivanja odgovorne države članice
49. Sud koji je uputio zahtjev u biti traži od Suda da odluči o konačnosti određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil(16) na temelju odluke o transferu.
50. Oslanjajući se posebice na načelo lojalne suradnje između država članica, na nužnost žurnog rješavanja zahtjevâ za međunarodnu zaštitu i na postojanje objektivnih kriterija za određivanje odgovorne države članice, Republika Poljska u svojim očitovanjima smatra da odluka o transferu omogućava konačno određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil i u koju se podnositelja zahtjeva može transferirati kako bi se razmotrio njegov zahtjev za međunarodnu zaštitu. Ne slažem se s tim tumačenjem.
51. Ostala očitovanja koja su Sudu dostavile Savezna Republika Njemačka, Švicarska Konfederacija i Europska komisija suglasna su da odluka o transferu ne omogućava konačno određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil. Tom tumačenju dajem prednost, a različite naznake koje se odnose na tekst i sudsku praksu to potvrđuju.
52. Najprije, članak 27. stavak 1. Uredbe Dublin III predviđa da podnositelji zahtjeva za međunarodnu zaštitu moraju moći raspolagati učinkovitim pravnim lijekovima kako bi mogli osporavati odluke o transferu kojima se protive. Za tu mogućnost osporavanja transfera mora se osigurati razuman rok, a ona se može temeljiti na razlozima koji dovode u pitanje određivanje odgovorne države članice.
53. U tom kontekstu, napominjem da transfer i određivanje odgovorne države članice predstavljaju lice i naličje iste medalje(17). Transfer se može provesti samo ako je učinak određivanja odgovorne države članice određivanje druge države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva od one na čijem se državnom području nalazi podnositelj zahtjeva(18).
54. Iz sudske prakse Suda proizlazi da se razlozi na koje se može pozivati u svrhu osporavanja odluke o transferu mogu sastojati od dovođenja u pitanje primjene objektivnih kriterija iz poglavlja III. Uredbe Dublin III koji omogućavaju određivanje države članice odgovorne za zahtjev za azil(19).
55. Činjenica da odluka o transferu tužbom može biti dovedena u pitanje i, osobito, na temelju osporavanja određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil, pretpostavlja, zrcalnim učinkom, da se određivanje odgovorne države članice može smatrati konačnim samo ako odluka o transferu više nije podređena osporavanju, o čemu nije riječ u ovom slučaju jer je žalbeni postupak protiv transfera A. Hazana još uvijek u tijeku pred sudom koji je uputio zahtjev.
56. Nadalje, članak 29. stavak 2. Uredbe Dublin III previđa da se, ako se transfer ne izvrši u šestomjesečnom roku, državu članicu koju se u početku smatralo odgovornom za razmatranje zahtjeva za azil oslobađa njezine odgovornosti, koja se prenosi na državu članicu moliteljicu. Odluka o transferu može dakle također biti dovedena u pitanje zbog neaktivnosti nacionalnih tijela, što bi dovelo do neprimjene određivanja odgovorne države jer se predviđa da ta odgovornost tereti državu članicu koja nije provela odluku.
57. Isto tako, stavak 3. tog teksta ukazuje na to da bi određivanje odgovorne države članice moglo postati nevažno. Naime, ako je do transfera došlo pogreškom ili je odluka o transferu poništena nakon što je transfer bio proveden, država članica koja je obavila transfer mora ponovno prihvatiti predmetnu osobu te na taj način postaje odgovorna za razmatranje njezina zahtjeva za zaštitu.
58. Usto, članak 19. te uredbe propisuje prestanak odgovornosti države članice zbog raznih razloga, poput izdavanja dokumenta o boravku, odsutnosti (dobrovoljne ili prisilne zbog odluke o udaljavanju) predmetne osobe s državnog područja države članice ili, naposljetku, povlačenja zahtjeva za azil od strane predmetne osobe.
59. Ti tekstualni elementi i elementi sudske prakse isključuju činjenicu da se odlukom o transferu može konačno odrediti odgovorna država članica, bilo da je odluka provedena ili ne, s obzirom na to da se ona na različite načine može dovesti u pitanje, tužbom ili protekom vremena i neaktivnošću tijela da učinkovito provedu transfer predmetne osobe. Dovođenje u pitanje odluke o transferu nužno će utjecati na određivanje odgovorne države članice.
60. Stoga se ne može smatrati da je donošenjem odluke o transferu određivanje odgovorne države članice konačno, tim više ako je ta odluka, kao u ovom slučaju, predmet osporavanja o kojem još nije konačno riješeno.
61. Naposljetku, budući da se, kao što ću to predložiti niže u tekstu, prilikom nadzora zakonitosti odluke o transferu moraju uzeti u obzir svi elementi nastali nakon te odluke, u slučaju da se potonji odnose na početnu odgovornost na kojoj se temelji navedena odluka, tada određivanje odgovorne države članice ne može biti konačno u trenutku provođenja transfera.
62. S obzirom na gore navedena razmatranja, predlažem da Sud odgovori kako odluka o transferu ne određuje konačno državu članicu odgovornu za razmatranje zahtjeva za azil.
B. Doseg sudskog nadzora
63. U nastavku valja izraziti stajalište o dosegu sudskog nadzora koji provode nacionalni sudovi nad odlukama o transferu. Konkretno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud da pojasni je li za sudski nadzor odluke o transferu mjerodavna činjenična situacija u trenutku transfera ili naknadni razvoj okolnosti koje su općenito relevantne za određivanje odgovorne države članice, kao što je to, primjerice, istek rokova za ponovni prihvat ili novi transfer.
64. Kao što sam to izložio u odgovoru na prvo pitanje, odluku o transferu valja smatrati drugom fazom postupka određivanja odgovorne države članice. Ta se odluka donosi uzimajući u obzir objektivne kriterije za određivanje odgovorne države članice iz poglavlja III. Uredbe Dublin III i te se dvije odluke, koje se ne mogu razmatrati autonomno, mogu dovesti u pitanje zbog raznih razloga i na razne načine.
65. Uvodno treba podsjetiti da odluke o određivanju odgovorne države članice i transferu mogu negativno utjecati na interese podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu(20), što zahtijeva da im se osiguraju stvarna sudska zaštitna jamstva protiv tih odluka.
66. Odgovor na pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev upućuje na uvodnu izjavu 19. Uredbe Dublin III, kao i na njezin članak 27., u svrhu tumačenja da bi podnositelji zahtjeva za azil nužno bili lišeni djelotvornosti svojeg prava na pravni lijek ako bi okolnosti nastale nakon transfera bile isključene iz sudskog nadzora nad zakonitošću odluke o transferu, posebice u situaciji poput one u glavnom postupku u kojoj je transfer bio proveden, ali je još uvijek predmet osporavanja, a predmetna se osoba vratila na državno područje države članice koja ju je transferirala.
67. Naime, iz uvodne izjave 19. te uredbe proizlazi da bi radi jamstva djelotvorne zaštite prava podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu trebalo uspostaviti pravne zaštitne mjere i pravo na djelotvoran pravni lijek u vezi s odlukama o transferu u skladu s člankom 47. Povelje. Sukladno toj uvodnoj izjavi, to pravo na djelotvoran pravni lijek trebao bi obuhvatiti i preispitivanje primjene Uredbe Dublin III i pravnog te činjeničnog stanja u državi članici u koju se podnositelja zahtjeva transferira. Ta uredba doduše ne precizira opseg prava na pravni lijek koji je tako uspostavljen, ali on se može izvesti teleološkim tumačenjem tih odredbi. Usto, isto tumačenje moralo bi se moći primijeniti na istek rokova za ponovni prihvat ili novi transfer.
68. Iako članak 7. navedene uredbe propisuje da je za određivanje odgovorne države članice, primjenjujući objektivne kriterije iz njezina poglavlja III., mjerodavna situacija u trenutku podnošenja prvog zahtjeva za međunarodnu zaštitu, u pragmatičnom smislu ta odredba ne može isključiti ocjenu situacije predmetne osobe nastalu nakon tog odlučujućeg trenutka za priznanje i dodjelu međunarodne zaštite u svrhu odlučivanja o zakonitosti odluke o transferu. Za priznanje ili odbijanje zaštite koju je zatražio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva odlučna je zapravo situacija u kojoj se ta osoba nalazila prije svojeg ulaska na državno područje države članice. Međutim, stvari stoje drukčije kada se radi o ocjeni o tome koja će država članica biti odgovorna za obradu zahtjeva za zaštitu i, dakle, potrebu provedbe transfera.
69. Naime, ocjena zakonitosti odluke o transferu različit je postupak od onog u kojem se priznaje međunarodna zaštita. Prvi od tih postupaka trebao bi podrazumijevati da su uzete u obzir okolnosti nastale nakon podnošenja prvog zahtjeva za međunarodnu zaštitu i činjenice koje su nastale nakon ulaska predmetne osobe na državno područje kako bi joj se zajamčila djelotvorna sudska zaštita.
70. U tom pogledu, iz uvodne izjave 21. i članka 3. stavka 2. drugog podstavka Uredbe Dublin III proizlazi da se uvjeti za prihvat podnositelja zahtjeva za azil u zamoljenoj državi članici moraju uzeti u obzir za ocjenu nužnosti transfera, a, ovisno o slučaju, oni mogu otkloniti odgovornost države članice za obradu zahtjeva i za transfer u slučaju sustavnih nedostataka u postupku azila i uvjetima za prihvat podnositelja zahtjeva. Te okolnosti nužno je ocijeniti pragmatično u trenutku kada sud odlučuje o osporavanju odluke o transferu.
71. Naime, takva ocjena ne može se utvrditi u trenutku podnošenja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, nego se mora uzeti u obzir razvoj činjeničnih okolnosti koje postoje u odgovornoj državi članici i u koju je transfer podnositelja predviđen. Štoviše, ako je, kao u ovom slučaju, transfer već proveden, činjenična situacija u zamoljenoj državi članici ne može se isključiti iz sudskog nadzora nad zakonitošću navedene odluke. Isti pristup treba primijeniti na sve promjene do kojih je moglo doći između podnošenja zahtjeva i trenutka kada sud odlučuje o osporavanju transfera poput, osobito, isteka rokova za ponovni prihvat ili novi transfer.
72. U tom pogledu Sud je uostalom presudio da Uredba Dublin III, među ostalim, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 9., uvodi potrebna poboljšanja ne samo učinkovitosti Dublinskog sustava nego i zaštite koja se priznaje podnositeljima zahtjeva, a koja se osigurava, osobito, djelotvornom sudskom zaštitom koju oni uživaju(21).
73. U tom pogledu također je presuđeno da sud koji odlučuje o pravnom lijeku mora moći što obuhvatnije ispitati navode podnositelja zahtjeva kako bi se uvjerio da je odluka o transferu donesena pravilnom primjenom kriterija o određivanju odgovorne države članice predviđenih u Uredbi Dublin III(22). Prema mišljenju Suda, iz članka 22. Uredbe Dublin III proizlazi da odgovor na taj zahtjev treba počivati na analizi dokaznih elemenata i indicija koji omogućuju primjenu kriterija iz poglavlja III. te uredbe(23). Sud je također presudio da se zakonodavac Unije, donoseći Uredbu Dublin III, nije ograničio na uvođenje organizacijskih pravila kojima se uređuju isključivo odnosi među državama članicama, kako bi se odredilo koja je od njih odgovorna, nego je odlučio u taj postupak uključiti tražitelje azila obvezujući države članice da ih obavijeste o kriterijima za određivanje odgovornosti i da im omoguće davanje informacija potrebnih za njihovu pravilnu primjenu te im osiguravajući pravo na djelotvoran pravni lijek protiv odluke o transferu(24).
74. To bi pravo nužno nestalo da sudski nadzor obuhvaća samo činjeničnu situaciju na dan provedbe transfera i isključuje promjene nastale nakon donošenja odluke. Razlozi na koje se može pozivati radi osporavanja odluke o transferu ne mogu se ograničiti na one koji su postojali u trenutku donošenja odluke. Naknadni dokazi trebaju osnažiti sudski nadzor odluke o transferu i njezine posljedice. U tom smislu elementi poput, na primjer, uvjeta prihvata podnositelja zahtjeva za azil u zamoljenoj državi članici ili istek rokova za ponovni prihvat ili novi transfer moraju se uzeti u obzir radi ocjene zakonitosti transfera, i to osobito zato što može doći do brzih promjena u tim uvjetima prihvata od jedne do druge države članice ovisno o migracijskom pritisku koji postoji na dan kada sud donosi odluku.
75. Usto, uvodna izjava 25. Direktive 2013/32 predviđa da, u svrhu ispravnog utvrđivanja imaju li podnositelji zahtjeva pravo na supsidijarnu zaštitu, oni moraju „imati učinkovit pristup postupcima, mogućnost sudjelovanja i odgovarajuće komunicirati s nadležnim tijelima, kako bi podni[jeli] mjerodavne činjenice u svom predmetu, te zadovoljavajuća postupovna jamstva, kako bi se mog[li] braniti u svom predmetu u svim fazama postupka(25)”. Ako je, kao što je rečeno, priznavanje međunarodne zaštite postupak različit od određivanja odgovorne države članice i donošenja odluke o transferu, to nužno u konačnici uključuje fazu nakon postupka transfera s obzirom na to da ta direktiva utvrđuje kriterije priznavanja zatražene međunarodne zaštite koja će se razmatrati samo u jednoj državi članici Unije, kako to proizlazi iz Uredbe Dublin III prema potrebama i mogućnostima transfera.
76. Štoviše, iako članak 46. stavak 1. navedene direktive ne spominje odluke o transferu, njegov stavak 3. navodi opseg sudskog nadzora nad odlukama koje se tiču podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. U njemu je propisano da nadzor mora uključivati u potpunosti i ex nunc razmatranje činjeničnih i pravnih pitanja, barem u postupcima povodom pravnih lijekova pred prvostupanjskim sudom. A fortiori, istu logiku treba primijeniti na odluke o transferu s obzirom na njihov utjecaj na situaciju predmetnih osoba.
77. Članak 40. stavak 1. Direktive 2013/32 također omogućava da se potkrijepi to tumačenje predviđanjem da država članica mora razmotriti, ako joj predmetna osoba podnese, daljnje dokaze ili elemente naknadnog zahtjeva u okviru razmatranja o prethodnom zahtjevu ili u okviru razmatranja odluke u okviru revizije ili žalbenog postupka ako nadležna tijela pri tome poštuju i razmatraju sve elemente naknadnih dokaza ili zahtjeva.
78. Naposljetku, napominjem, osim toga, da članak 77. Zakona o azilu, koji se primjenjuje u ovom slučaju, predviđa da sud polazi od činjeničnog i pravnog stanja koje postoje u trenutku posljednjeg ročišta ili trenutka u kojemu je odluka donesena. Stoga, primjenjujući njemačko nacionalno pravo, elementi koje podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnese nakon donošenja osporavane odluke ne mogu se isključiti iz sudskog nadzora odluke o transferu, čak i ako Sud odluči da se to pitanje odnosi na postupovnu autonomiju država članica, što je tumačenje s kojim se, međutim, uopće ne slažem s obzirom na obvezatnost odredbi članka 27. Uredbe Dublin III.
79. S obzirom na sve te elemente, smatram dakle da se sudski nadzor nad odlukom o transferu mora moći odnositi, osobito, na pravne i činjenične elemente nakon pobijane odluke i uključivati moguće promjene okolnosti relevantnih za određivanje odgovornosti država članica za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
C. Modaliteti, postupci i primjenjivi rokovi
80. Naposljetku, valja odgovoriti na pitanja o modalitetima, postupcima i rokovima koji se primjenjuju u situaciji, poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, u kojoj je podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu podnio prvi zahtjev za azil u državi članici (ovdje Italija), potom je napustio tu državu članicu kako bi podnio novi zahtjev za azil u drugoj državi članici (ovdje Njemačka), nakon čega ga je druga država članica (Njemačka) transferirala u prvu državu članicu (Italija) nakon postupka transfera na temelju Uredbe Dublin III, da bi se nezakonito vratio u drugu državu članicu (Njemačka), pri čemu nije podnio novi zahtjev za međunarodnu zaštitu, a žalbeni je postupak protiv odluke o transferu pred sudovima te države članice još u tijeku.
81. Izložit ću ovdje razloge zbog kojih ću Sudu predložiti da na pitanja o modalitetima, postupcima i rokovima odgovori na način da države članice trebaju primijeniti odredbe Uredbe Dublin III, a da pritom prvi postupak određivanja države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za azil ne može dovesti do višestrukih transfera, što bi moglo ugroziti obveznu primjenu pravila određenih tom uredbom.
82. Naime, države članice se ne mogu, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku, osloboditi pravila koja se primjenjuju na podnositelje zahtjeva za međunarodnu zaštitu ili odstupiti od postupovnih pravila i računanja rokova određenih navedenom uredbom.
83. U tom smislu Sud treba pojasniti u kojem trenutku počinju teći rokovi predviđeni tim odredbama. Valjalo bi predložiti određivanje početka računanja roka od trenutka kada je država članica koja je početno bila moliteljica upoznata s činjenicom da se na njezinu državnom području nalazi osoba čiji se zahtjev za azil razmatra u drugoj državi članici koja je pristala ponovno prihvatiti tu osobu.
84. Kako bi se što bolje pojasnio odgovor na pitanja nacionalnog suda, valja razmotriti, kao prvo, modalitete i postupke koje treba slijediti u tom kontekstu kako bi se, kao drugo, pobliže pojasnilo računanje rokova.
1. Modaliteti i postupci
85. Pitanje modaliteta i postupaka koji se ovdje primjenjuju potrebno je razlikovati od prethodna dva pitanja koja su se odnosila na prvo određivanje odgovorne države članice i početni transfer(26). Riječ je o situaciji u kojoj se predmetna osoba vratila na državno područje države članice koja je početno bila moliteljica nakon provedenog prvog transfera čija je zakonitost još uvijek sporna, neovisno o tom vraćanju, kao što to Komisija navodi u svojim očitovanjima. Takva podjela slučaja u dvije različite faze(27) omogućit će razumijevanje teškoća koje treba riješiti.
86. Bez poteškoća se može utvrditi da su tijekom prve faze, koja karakterizira predmet u glavnom postupku, odredbe Uredbe Dublin III bile ispravno primijenjene radi donošenja prve odluke o transferu koja je još sporna. Tu se Sudu samo postavlja pitanje da pojasni postupak koji treba slijediti kad se predmetna osoba nezakonito vrati na državno područje države članice nakon uspješno provedenog transfera(28) u državu članicu odgovornu za razmatranje njezina zahtjeva.
87. Navedeno odgovara takozvanom „sekundarnom kretanju” podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu. Ta su kretanja učestala i moraju se suzbiti(29). Međutim, ta situacija, koja je relativno česta, nije bila izričito propisana odredbama koje uređuju RAEC. A priori, osoba o kojoj je riječ u glavnom postupku ne nalazi se, u fazi u kojoj nacionalni sud treba odlučivati, u uobičajenoj situaciji primjene odredbi Uredbe Dublin III zbog svojeg povratka na državno područje države članice koja je početno bila moliteljica(30).
88. Međutim, iz odredbi navedene uredbe proizlazi da se ona primjenjuje na predmet u glavnom postupku, što isključuje druge odredbe koje uređuju RAEC(31). U tom pogledu činjenica da se A. Hasan nezakonito vratio u Njemačku, državu članicu koja je početno bila moliteljica, ne utječe na pravo koje se na njega primjenjuje kao podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u državi članici Unije(32) koji nezakonito boravi u drugoj državi članici. Da je predmetna osoba nezakonito prešla granicu druge države članice, postavljala bi se identična pitanja i na nju bi se primjenjivale iste odredbe.
89. U tim okolnostima valja naglasiti da se članci 23. i 24. Uredbe Dublin III, koji se primjenjuju u predmetu u glavnom postupku, odnose na situacije koje valja razlikovati. Članak 23. odnosi se na osobe koje podnose novi zahtjev u državi članici u koju su pristigle, a članak 24. treba primijeniti na osobe koje ne podnose novi zahtjev u državi članici u kojoj se nalaze nezakonito(33).
90. Međutim, u konkretnom slučaju nesporno je da A. Hasan nije podnio novi zahtjev za azil nakon svojeg nezakonitog povratka u Njemačku. Stoga će, suprotno onomu što navodi sud koji je uputio zahtjev, samo odredbe članka 24. te uredbe biti primjenjive radi određivanja daljnjeg postupanja u pogledu prisutnosti A. Hasana na državnom području Savezne Republike Njemačke, što isključuje primjenu članka 23. tog teksta kao i svakog drugog teksta(34).
91. Naime, konačni cilj odredaba članka 24. Uredbe Dublin III je da omoguće podnositeljima zahtjeva za azil da samo jedna država članica razmotri njihov zahtjev za međunarodnu zaštitu koji su podnijeli(35), čak i ako podnositelj zahtjeva nezakonito boravi u drugoj državi članici.
92. Stoga se predlaže Sudu da utvrdi da novi postupak transfera, kako je predviđeno člankom 24. stavkom 1. zadnjim podstavkom te uredbe, treba provesti država članica na čijem se državnom području podnositelj zahtjeva nalazi nezakonito. U skladu s tom odredbom, ta država članica mora u roku od tri mjeseca poslati zahtjev za ponovni prihvat onoj državi članici koju smatra odgovornom za razmatranje zahtjeva. Stavak 3. te odredbe navodi da ako taj rok istekne prije podnošenja zahtjeva za ponovni prihvat zamoljenoj državi članici, država članica moliteljica mora predmetnoj osobi omogućiti podnošenje novog zahtjeva za međunarodnu pomoć. To ne omogućava izvršenje novog transfera na temelju stare odluke o određivanju odgovorne države članice, kao što je to ispravno istaknula Komisija u svojim očitovanjima.
93. Stoga se predlaže Sudu da navede kako u konkretnom slučaju u glavnom postupku treba ponovno primijeniti isključivo odredbe članka 24. navedene uredbe, što za Njemačku znači da treba podnijeti zahtjev za ponovni prihvat talijanskim tijelima te poštovati postupke i rokove predviđene tom odredbom.
2. Računanje rokova
94. Što se tiče pitanja računanja rokova, na početku se nameće osnovno pojašnjenje. Ovdje nije riječ o proširenju suspenzivnog karaktera tužbe podnesene protiv prvog akta o transferu s obzirom na to da se, prilikom razmatranja ovog pitanja, nalazimo u fazi nakon što je A. Hasan podnio tužbu protiv prve odluke o transferu o kojoj još nije odlučeno. Međutim, ako bi odluku o transferu koja će se donijeti trebalo osporiti, primijenit će se odredbe o suspenzivnom učinku tog pravnog lijeka te će se isto toliko produljiti rok za izvršenje transfera.
95. Uvodno također valja istaknuti da je donošenjem odredbi o transferu podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu zakonodavac Unije želio da se ograničenja prava podnositelja zahtjeva za azil provode u granicama onoga što je apsolutno nužno, a da se pritom osigura pružanje materijalnih uvjeta tijelima predmetnih država članica koja omogućuju pravilnu provedbu transfera(36). Izračun rokova mora omogućiti državama članicama da raspolažu s dovoljno sredstava kako bi praktično mogle organizirati transfer podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu u državu članicu koja je za njih odgovorna(37). Zakonodavac stoga utvrđuje početak roka od trenutka kada je buduća provedba transfera dogovorena i osigurana te kad se još moraju samo utvrditi praktični postupci njegove provedbe.
96. U tom je kontekstu zakonodavac Unije smatrao da je rok od šest tjedana razumno potreban za praktično organiziranje transfera. Računanje rokova treba omogućiti državama članicama da stvarno raspolažu tim objektivnim rokom od šest tjedana kako bi se utvrdili praktični postupci tog transfera računajući od trenutka kada je ta provedba moguća(38).
97. U skladu s člankom 24. stavkom 2. zadnjim podstavkom Uredbe Dublin III, rok za provođenje postupka transfera, kada predmetna osoba nije podnijela novi zahtjev, iznosi tri mjeseca računajući od saznanja da je odgovorna druga država članica. Preneseno u predmet u glavnom postupku, ta odredba znači da taj rok počinje teći u trenutku saznanja o povratku predmetne osobe na državno područje države članice moliteljice.
98. Smatram da bi tada trebao početi teći novi rok od šest tjedana računajući od trenutka kada zamoljena država članica prihvati zahtjev za ponovni prihvat(39) ili, ovisno o slučaju, od trenutka kada prestane suspenzivni učinak žalbe ili preispitivanja te odluke, kako je predviđeno člankom 28. stavkom 3. trećim podstavkom te uredbe. Nije isključeno da će podnositelj zahtjeva podnijeti novi pravni lijek protiv nove odluke o transferu. Uostalom, zakonodavac pobliže navodi u članku 28. navedene uredbe da se transfer mora provesti „čim je to praktički moguće”(40), što podrazumijeva postojanje prethodne odluke koja utvrđuje načelo transfera podnositelja zahtjeva iz države članice moliteljice u odgovornu državu članicu, koja nije podređena osporavanju. Transfer više ne bi trebala ugrožavati nikakva prepreka kako bi objektivan rok mogao početi teći.
99. To računanje rokova nije prepreka dobroj primjeni članka 31. stavka 3. Direktive 2013/32, koji predviđa da se postupak ispitivanja zahtjeva za međunarodnu zaštitu zaključi u roku od šest mjeseci od trenutka kada je predmetna osoba na državnom području države članice odgovorne za to razmatranje i pod nadzorom je nadležnog tijela, a to tim više što se u točki (c) te odredbe predviđa da se kašnjenje u obradi zahtjeva može pripisati propuštanju podnositelja zahtjeva da ispuni svoje obveze, osobito u smislu javljanja tijelima nadležnima za razmatranje zahtjeva. Stoga činjenica da je podnositelj zahtjeva napustio državu članicu odgovornu za obradu njegova zahtjeva za azil omogućava da se prekoračenje roka za redovnu obradu tog zahtjeva može iznimno opravdati.
100. Pored toga, valja spomenuti da će se zamoljena država članica smatrati obveznom ponovno prihvatiti predmetnu osobu, u skladu s odredbama članka 18. stavka 1. točke (b), članka 18. stavka 2. i članka 20. stavka 5. Uredbe Dublin III, ako, uzimajući u obzir protek rokova i novi zahtjev za ponovni prihvat, tu državu treba smatrati odgovornom za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
101. Drukčije tumačenje od predloženog bilo bi, čini mi se, u suprotnosti s dosegom koji valja pripisati obveznim i neposredno primjenjivim odredbama te uredbe, kao i obveznoj snazi koja se pripisuje propisima Unije. U tom pogledu valja istaknuti činjenicu da države članice ne mogu otkloniti primjenu relevantnih odredbi navedene uredbe zato što bi podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu mogao, pogrešno, napustiti državno područje države članice odgovorne za razmatranje njegova zahtjeva nakon što je bio transferiran dok se o zakonitosti transfera još vodi postupak. Naime, čak i u slučaju da državljanin treće države zloupotrebljava pravo na način da podnosi više zahtjeva za međunarodnu zaštitu, odredbe Uredbe Dublin III i dalje su obvezno primjenjive u odnosu na predmetne države članice. Takvo tumačenje omogućit će bolje usklađivanje ciljeva koje je zakonodavac Unije želio postići.
102. Bilo bi također u suprotnosti s njima da se podnositeljima zahtjeva za azil omogući utjecaj na određivanje države članice odgovorne za razmatranje njihova zahtjeva na način da se izazovu bilo kakvi učinci njihovim sekundarnim kretanjima ili njihovim osobnim izborom zemlje boravišta(41). Postupak određivanja odgovorne države članice, koji je u biti cilj, ne može uzeti u obzir interese i želje predmetnih osoba(42), ali ne može ni dovesti do nedovoljne zaštite njihovih prava.
103. Nadalje, cilj žurnosti u obradi zahtjeva za zaštitu, koji se postiže brzim određivanjem odgovorne države članice, treba uskladiti s činjenicom da perspektiva novih transfera ima doduše učinak usporavanja obrade zahtjeva, ali djeluje odvraćajuće na podnositelje zahtjeva, što omogućava ograničavanje sekundarnih kretanja(43).
104. U tom pogledu, u obradi zahtjeva za zaštitu treba dati prednost odgovornosti pred solidarnosti između država članica, pri čemu odredbe koje se primjenjuju u tom području ne isključuju zadržavanje podnositelja zahtjeva u razdoblju koje je apsolutno nužno za razmatranje njegova zahtjeva u državi članici koja za njega mora preuzeti odgovornost.
105. S obzirom na sva gore navedena razmatranja, valja smatrati da država članica na čijem se državnom području nalazi podnositelj zahtjeva, raspolaže rokom od tri mjeseca za podnošenje zahtjeva za ponovni prihvat državi članici odgovornoj za razmatranje zahtjeva za azil, računajući od saznanja o prisutnosti predmetne osobe na njezinu državnom području. Nakon prešutnog ili izričitog odobrenja tijela te države članice, transfer se mora provesti u roku od šest tjedana ili, ovisno o slučaju, u roku od šest tjedana koji slijede nakon odbijanja pravnog lijeka podnesenog protiv odluke o transferu ili odbijanja njegova suspenzivnog učinka.
106. Uzimajući u obzir odgovore na ta tri pitanja, koja, u biti, čine zahtjev za prethodnu odluku suda koji ih je uputio, nije potrebno odlučiti o drugim hipotezama koje je iznio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud) u svojem zahtjevu za prethodnu odluku.
V. Zaključak
107. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Bundesverwaltungsgericht (Savezni upravni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
1. Odluka o transferu podnositelja zahtjeva ne određuje konačno državu članicu odgovornu za razmatranje zahtjeva za azil.
2. Sudski nadzor nad odlukom o transferu mora se moći odnositi, osobito, na pravne i činjenične elemente nastale nakon pobijane odluke i uključivati moguće promjene okolnosti relevantne za određivanje odgovornosti država članica za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
3. U konkretnom slučaju u glavnom postupku primjenjuju se samo odredbe članka 24. Uredbe (EU) br. 604/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o utvrđivanju kriterija i mehanizama za određivanje države članice odgovorne za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji je u jednoj od država članica podnio državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, što podrazumijeva da Savezna Republika Njemačka podnese zahtjev za ponovni prihvat talijanskim tijelima te da poštuje postupke i rokove propisane tom odredbom. U tom kontekstu, država članica na čijem se državnom području nalazi podnositelj zahtjeva raspolaže rokom od tri mjeseca za podnošenje zahtjeva za ponovni prihvat državi članici odgovornoj za razmatranje zahtjeva za azil, računajući od saznanja o prisutnosti predmetne osobe na njezinu državnom području. Nakon prešutnog ili izričitog odobrenja tijela te države članice transfer se mora provesti u roku od šest tjedana ili, ovisno o slučaju, u roku od šest tjedana koji slijede nakon odbijanja pravnog lijeka podnesenog protiv odluke o transferu ili odbijanja njegova suspenzivnog učinka.