ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
G. PITRUZZELLA
представено на 11 април 2019 година(1)
Дело C‑19/18 P
VG, правоприемник на MS
срещу
Европейска комисия
„Обжалване — Институционално право — Иск за обезщетение, предявен срещу Комисията — Поправяне на неимуществената вреда, която жалбоподателят твърди, че е претърпял — Нарушения на Комисията при разглеждането на оплакване, подадено срещу жалбоподателя — Решение на Комисията да отстрани жалбоподателя от мрежата на лекторите Team Europe — Писмо за съгласие и членство — Понятие „договорен контекст“ — Извъндоговорна отговорност на Съюза — Задължение за мотивиране“
1. Жалбоподателката VG, като правоприемник на предявилия иск пред Общия съд на Европейския съюз MS, иска от Съда да отмени определение на Общия съд от 31 май 2017 г. (наричано по-нататък „обжалваното определение“)(2), с което Общият съд отхвърля като явно недопустим иска, предявен пред него на основание член 268 ДФЕС за осъждане на Европейската комисия да заплати обезщетение за вреди вследствие на решението ѝ от 10 април 2013 г., с което тя решава да прекрати сътрудничеството с MS в мрежата на лекторите Team Europe(3).
I. Обстоятелствата по спора
2. От точка 1 и следващите от обжалваното определение е видно, че от 20 юли 2011 г. до 10 април 2013 г. VG е бил член на мрежата Team Europe в качеството си на лектор. Това е местна комуникационна мрежа, на която е възложено да съдейства на представителствата на Комисията да популяризират европейските политики на местно равнище. На 20 юли 2011 г. VG подписва в Монпелие „писмо за съгласие и членство в Team Europe“, което е подписано по-рано в Париж на 8 юли 2011 г. от ръководителя на представителството на Комисията във Франция.
3. На 10 април 2013 г. ръководителят на представителството на Комисията се свърза с VG по телефона, за да го уведоми, че е подадено оплакване срещу неговото поведение от поне една жена (наричано по-нататък „оплакването на г‑жа X“), която е участвала заедно с него в едно от мероприятията на Team Europe. По-нататък VG е уведомен с писмо, че считано от този момент, ръководителят на представителството на Комисията прекратява сътрудничеството с него в Team Europe съгласно разпоредбите от писмото за съгласие.
4. На 6 юни 2013 г. VG подава жалба до Европейския омбудсман срещу решението на Комисията да прекрати сътрудничеството с него в мрежата Team Europe, с която иска да се отмени посоченото решение, да бъде върнат на работа в посочената мрежа и да получи официално извинително писмо. По тази жалба е прието решение на Омбудсмана от 19 ноември 2015 г., в което той установява, че е налице лошо администриране, тъй като Комисията не е провела изслушването на VG по подходящ начин и не е извършила достатъчно задълбочена оценка на разглеждания случай, преди да вземе решението за прекратяване на сътрудничеството. Комисията не взема никакви мерки след решението на Омбудсмана.
II. Производството пред Общия съд и обжалваното определение
5. Преди да подаде иска си пред Общия съд за отмяна на решението от 10 април 2013 г. и за поправяне на вредата, която счита, че е претърпял вследствие на отстраняването му от мрежата Team Europe, VG подава молба за правна помощ. С определение от 3 май 2016 г.(4) председателят на Общия съд уважава молбата му. За да провери дали условията за предоставяне на правна помощ са изпълнени в случая, той се основава по-специално на становището, което Комисията изпраща до Омбудсмана в рамките на разглеждането на подадената от VG жалба и съгласно което „членовете на Team Europe нямат договорни отношения с Комисията“(5), като същевременно отбелязва, че на този етап на производството Комисията не е пожелала да изрази становище по квалификацията, която следва да се даде на съществуващите между страните правни отношения(6). Председателят на Общия съд заключава, че „на този етап, първоначалният анализ не показва ясно, че искът за обезщетение, с който ищецът възнамерява да сезира съда на Съюза, има за предмет искане за обезщетение, обективно и общо основано върху права и задължения с договорен характер, и че поради това трябва да се обяви за явно недопустим“(7).
6. На 19 юли 2016 г. VG предявява иск на основание член 268 ДФЕС за осъждането на Комисията да заплати обезщетение за вреди вследствие на решението ѝ от 10 април 2013 г. На 31 май 2017 г. Общият съд постановява обжалваното определение на основание член 126 от своя процедурен правилник.
III. Производството пред Съда и исканията на страните
7. На 5 януари 2018 г. VG подава жалба срещу обжалваното определение. Той иска от Съда да отмени обжалваното определение; да върне делото на Общия съд за ново разглеждане или, ако Съдът приеме, че фазата на производството му позволява да постанови решение по делото, да уважи исканията му пред Общия съд; да установи извъндоговорната отговорност на Комисията; да разпореди представянето на документите, класирани като поверителни от Комисията, които са необходимо доказателство в подкрепа за решението за отстраняването му; да разпореди поправяне на неимуществената вреда, произтичаща от виновното поведение на Комисията, оценена ex aequo et bono на 20 000 EUR; да разпореди на Комисията да публикува извинително писмо до жалбоподателя и да го върне на работа в Team Europe(8); да осъди Комисията да заплати съдебните разноски по двете производства.
8. Комисията иска от Съда да отхвърли жалбата като недопустима или във всички случаи да я обяви за неоснователна; да осъди VG да заплати всички съдебни разноски.
IV. Правен анализ
9. В подкрепа на жалбата си VG поддържа, от една страна, че обжалваното определение е опорочено от грешка при прилагане на правото относно правната квалификация на основанието на иска за обезщетение, предявен пред Общия съд, и от неизпълнение на задължението за мотивиране. От друга страна, VG твърди, че обжалваното определение е опорочено от грешка при прилагане на правото относно правната квалификация на писмото за съгласие и от неизпълнение на задължението за мотивиране, като Общият съд изопачил и доказателствата по делото.
10. Преди да пристъпя към анализа, бих искал да изложа една предварителна бележка.
11. Настоящата жалба поставя въпроса за определянето на характера на отговорността на Съюза, която жалбоподателят иска да ангажира. Както ще стане ясно, този въпрос се поставя в не много ясен фактически и правен контекст, при липсата на документ, който изрично да представлява договор, и при наличието на противоречиви изявления на Комисията относно характера на писмото за съгласие. Без да се предопределя изходът от разглеждането на жалбата, отсега изглежда ясно, че произнасяйки се по предявения пред него иск, Общият съд малко прибързано е постановил определение на основание член 126 от своя процедурен правилник, с което е констатирал явната недопустимост на посочения иск. Прибягването до подобен инструмент впрочем изглежда не е напълно съгласувано и със становището, което председателят на Общия съд изразява в определението, с което се произнася по молбата за правна помощ на VG(9).
12. След това уточнение пристъпвам към разглеждането на първото основание.
1. По първото основание, изведено от грешка в правната квалификация на иска за обезщетение и от неизпълнение на задължението за мотивиране
1. Обобщение на доводите на страните
13. С първата част от първото си основание VG по същество упреква Общия съд, че в точки 32—40 от обжалваното определение е квалифицирал неправилно основанието на иска, който той е предявил пред него. Общият съд не приложил правилно теста, произтичащ от решение на Съда от 18 април 2013 г., Комисия/Systran и Systran Luxembourg(10), тъй като се основал само на писмото за съгласие и не взел предвид правната норма, за която се твърди, че е нарушена, характера на предполагаемата вреда и укоримото поведение. В предявения пред Общия съд иск обаче се посочвало, че предмет на делото са нарушенията, които Комисията допуснала при разглеждането на оплакването срещу жалбоподателя, причинило на VG сигурна и действителна неимуществена вреда, за която той иска да получи обезщетение. Жалбоподателят набляга на факта, че укоримото поведение не е отстраняването от мрежата Team Europe, а разглеждането на оплакването на г‑жа X, като отстраняването е просто следствие от нарушението. Впрочем VG не спори, че Комисията е могла да прекрати писмото за съгласие. Следователно предмет на спора не било прекратяването на договорното отношение — ако се приеме, че писмото за съгласие представлява договор — както свидетелствало и естеството на изтъкнатите норми (а именно Хартата на основните права на Европейския съюз(11) или Европейския кодекс за добри практики на администрацията(12)), по-специално тъй като VG не се позовавал на неизпълнение на условията на писмото за съгласие. Характерът на предполагаемата вреда също нямал връзка с каквото и да било неизпълнение на договорно задължение, тъй като VG твърди, че начинът, по който Комисията е разгледала оплакването на г‑жа X срещу него, накърнявал честта, достойнството и доброто му име. По тези причини Общият съд неправилно квалифицирал поведението, от което се оплаква VG в иска си, по-специално в точки 35—37 от обжалваното определение.
14. Що се отнася до втората част от първото основание, VG поддържа, че Общият съд не е изпълнил задължението за мотивиране. От една страна, Общият съд не обяснил защо искането за обезщетение на VG е непременно свързано с тълкуването на писмото за съгласие, при положение че укоримото поведение в посоченото искане не било прекратяването на предполагаемия договор, поради което тълкуването на писмото не е нито необходимо, нито наложително за разглеждането на искането за обезщетение по смисъла на точка 80 от решение от 18 април 2013 г., Комисия/Systran и Systran Luxembourg(13). От друга страна, в обжалваното определение не се посочвали причините, поради които Общият съд е счел, че разглеждането на оплакването на г‑жа X от Комисията е непременно свързано с тълкуването на писмото за съгласие. В това отношение VG изтъква, че писмото за съгласие не съдържа разпоредби, отнасящи се до разглеждането на евентуални оплаквания, нито вменява задължение на Комисията да мотивира оттеглянето на съгласието в рамките на мрежата Team Europe. Правните норми, сред които основните права, за които VG твърди, че са нарушени, се прилагали независимо от разпоредбите на писмото за съгласие.
15. Общият съд не отговорил на някои от доводите в иска на VG и не проверил обективно и общо, с оглед на различните обстоятелства по делото, дали е налице действителен договорен контекст, както впрочем изисквало решение Комисия/Systran и Systran Luxembourg(14).
16. От своя страна Комисията подчертава, че анализът на Общия съд е в съответствие с изискванията на съдебната практика по дело Комисия/Systran и Systran Luxembourg(15). Общият съд доказал, че искането на жалбоподателя е поставено в договорен контекст, без да допусне грешка при прилагане на правото. Последният се позовавал само на писмото за прекратяване и се оплаквал от прекратяването на договора. Между укоримото поведение и прекратяването на сътрудничеството с VG в мрежата Team Europe съществувала пряка връзка. В писмото за съгласие ясно се определяли съответните задължения на страните, както и редът и условията за прекратяване на сътрудничеството и именно тези условия за прекратяване се оспорвали от VG, който — видно от текста на исковата му молба пред Общия съд — искал да постави под въпрос „радикалното решение за прекратяване на сътрудничеството“. Самата вреда също била свързана с прекратяването, тъй като VG искал, inter alia, да бъде върнат на работа. По смисъла на съдебната практика по дело Комисия/Systran и Systran Luxembourg(16) евентуалната отговорност на Комисията трябвало непременно да се разгледа като се прецени съдържанието на писмото за съгласие. Позоваването на норми, които не произтичат от писмото за съгласие, не лишавало спора от договорното му естество(17). Що се отнася до предполагаемата неимуществена вреда, тя била резултат от обстоятелствата, съпътстващи прекратяването на договорното правоотношение. VG опитвал да разграничи изкуствено причините и обстоятелствата около прекратяването на писмото от самия акт на прекратяване. Въпросът дали причината, изтъкната за прекратяването, е обоснована, също бил договорен по същността си.
17. Що се отнася до твърдяната липса на мотиви, Комисията припомня, че Общият съд се е произнесъл по повдигнатото от нея възражение за незаконосъобразност, а не по съществото на спора. Впрочем VG изтъквал серия от доводи, които вече били изложени пред Общия съд и отхвърлени от него и които при това положение били недопустими(18). При всяко положение, за да отхвърли предявения пред него иск като недопустим, Общият съд трябвало просто да установи, че той се вписва в свързан с предмета на спора действителен договорен контекст, както Общият съд правилно установил в точки 34—38 от обжалваното определение. В това отношение мотивите на посоченото определение не изглеждали нито недостатъчни, нито опорочени от противоречие и Общият съд не бил длъжен да отговаря на всички доводи на VG.
18. В писмената си реплика VG оспорва твърдението, че се е опитал изкуствено да отдели причините и обстоятелствата около прекратяването на писмото за съгласие от самия акт на прекратяване, и поддържа, че не критикува прекратяването на договор, нито спори, че Комисията може да прекрати писмото за съгласие. Тъй като VG не се позовава на неизпълнение на писмото за съгласие, Комисията не можела да поддържа, че тълкуването на това писмо е необходимо, за да се установи основателността на претенциите на жалбоподателя. VG припомня, че упреква Комисията в нарушение на правото му на изслушване, на задължението за мотивиране, на задължението ѝ за полагане на дължимата грижа и на презумпцията за невиновност. Следователно целта на предявения от VG иск била само да се оспорят административните действия на Комисията. За всеки случай VG припомня, че не било изключено дадена институция да носи едновременно договорна и извъндоговорна отговорност спрямо някой от съдоговорителите си(19). При всяко положение предполагаемата вреда не била свързана с лошото изпълнение на договора, какъвто представлявало писмото за съгласие. Несъмнено решението за отстраняване от мрежата Team Europe е следствие от виновното поведение на Комисията, но искането за връщане на работа се вписвало в рамките на искане за обезщетение в натура, целящо да се изчисти доброто име на VG, опетнено от начина, по който Комисията е разгледала оплакването на г‑жа X.
19. В писмената си дуплика Комисията поддържа, че тезата на VG страда от съществено противоречие. VG упреквал Комисията, че не е спазила основните му права, и едновременно с това поддържал, че писмото за съгласие давало само незадължителни насоки и не уреждало индивидуалните отношенията между VG и Комисията. Ако обаче писмото за съгласие е просто едностранен акт на Комисията без връзка с VG, Комисията не разбира на какво би могло да се основава задължението ѝ да изслуша VG или да изпълни задължението за мотивиране. Претенциите на VG имали смисъл само ако разглежданият акт е договор. Освен това Комисията повтаря, че самото позоваване на нарушение на норми, които нямат договорен характер, не може да промени договорното естество на спора(20). Впрочем възприетият от VG подход не само противоречал на съдебната практика по дело Комисия/Systran и Systran Luxembourg(21), но и позволявал всеки спор с договорен характер да се преобразува в иск за извъндоговорна отговорност и създавал опасност от премахване на разграничението между тези два вида отговорност. Освен това Комисията настоява, че искането за връщане на работа потвърждавало, че вредата, чието поправяне се иска, е резултат от отстраняването от мрежата Team Europe, т.е. прекратяването на членството по договора, какъвто е писмото за съгласие, чието пълно заглавие впрочем е „писмо за съгласие и членство“. Връщането на работа целяло не само поправяне на неимуществената вреда, но и възстановяване на договорното правоотношение, съществувало преди прекратяването на договора.
2. Анализ
20. Най-напред бих искал да отбележа, че страните не оспорват аналитичната рамка, която Общият съд използва и която излага в точка 25 и следващите от обжалваното определение. Така, като се позовава основно на решение на Съда от 18 април 2013 г., Комисия/Systran и Systran Luxembourg(22), Общият съд припомня, че Договорът за функционирането на ЕС предвижда разпределение на правомощията между юрисдикциите на Съюза и националните юрисдикции, що се отнася до предявените срещу Съюза искове, целящи да ангажират неговата отговорност. Извъндоговорната отговорност на Съюза е от изключителната компетентност на първите(23). Що се отнася до договорната отговорност на Съюза, компетентността е разпределена между юрисдикциите на Съюза в случаите, когато е налице арбитражна клауза, и националните съдилища в останалите случаи(24).
21. Предметът на иска определя дали делото е за договорна или за извъндоговорна отговорност на Съюза(25). Решение Комисия/Systran и Systran Luxembourg(26) установява методиката, по която да се извърши подобна преценка. Така Съдът постановява, че за да преценят дали са компетентни да се произнесат по искане за обезщетение, юрисдикциите на Съюза не могат да се основат само на нормите, на които се позовават страните(27). Те трябва да проверят дали искът за обезщетение, с който са сезирани, „има за предмет искане за обезщетение, което е обективно и общо основано върху права и задължения с договорен или с извъндоговорен характер“(28). Анализът трябва да включва всички обстоятелства по делото, т.е. по-специално правната норма, за която се твърди, че е нарушена, характера на предполагаемата вреда, укоримото поведение, както и съществуващите между страните правоотношения(29). Ако от този анализ следва, че между страните е налице „свързан с предмета на спора действителен договорен контекст, който е необходимо да бъде задълбочено разгледан с оглед на произнасянето по иска“(30), ако е „необходимо съдържанието на един или повече от сключените между съответните страни договори да се изтълкува, за да се установи обосноваността на претенциите на [страните]“(31), и разбира се, ако липсва арбитражна клауза, юрисдикциите на Съюза трябва да преустановят разглеждането на спора и да обявят, че не са компетентни, тъй като разглеждането на иска би означавало да се направи преценка на права и задължения с договорен характер, която съгласно член 274 ДФЕС е от компетентността на националните юрисдикции(32).
22. Така първото основание трябва да се разгледа именно с оглед на тези принципи.
23. В това отношение следва да се отбележи, че Общият съд е акцентирал върху съдържанието на писмото за съгласие, което според него определя съответните задължения на страните, продължителността на сътрудничеството, както и реда и условията за прекратяването му(33). Тъй като жалбоподателят не е посочил други актове, Общият съд заключава, че укоримото поведение има пряка връзка със съществуващото договорно правоотношение(34). Според него искането за обезщетение е свързано с тълкуването на писмото за съгласие, като същото е неразделна част от обстоятелствата, които трябва да се разгледат при преценката на отговорността на Комисията(35). Пак според него то определя условията за прекратяване на договора, което придава на спора договорен характер(36).
24. Произнасяйки се по този начин, Общият съд изглежда не прилага правилно теста, определен от Съда в решение Комисия/Systran и Systran Luxembourg(37), и отрежда най-голяма тежест на писмото за съгласие, като бърза да констатира, че то има характер на договор. Посочената по-горе съдебна практика обаче изисква анализ на всички обстоятелства по делото, сред които правната норма, за която се твърди, че е нарушена, характера на предполагаемата вреда, укоримото поведение, както и съществуващите правоотношения. На тези различни обстоятелства трябва да се отреди еднаква тежест, особено когато — както в случая — договорният характер на акта, за който се счита, че поражда връзка между страните, е предмет на сериозен спор.
25. Така от преписката ясно личи, че искът на жалбоподателя пред Общия съд има за предмет „нарушенията, които [Комисията] е допуснала при разглеждането на оплакването на г‑жа X срещу жалбоподателя, причинило на последния сигурна и действителна неимуществена вреда“(38). От това следва, че фактът, който VG посочва като правопораждащ за отговорността, не е неправомерното прекратяване на договорното правоотношение, намиращо конкретен израз в писмото за съгласие. Това прекратяване — ако е налице — изглежда по-скоро е част от причинената от Комисията вреда. В това отношение обстоятелството, че освен това VG е поискал от Общия съд да бъде върнат на работа в мрежата Team Europe, по никакъв начин не е показателно за естеството на отношенията между VG и Комисията. Ако това връщане на работа беше възможно, целта му щеше да бъде възстановяване на положението на VG отпреди настъпването на твърдяното нарушение, а не непременно възстановяване на договорното правоотношение. При всички положения изглежда, че Общият съд не е извел никаква последица от този извод, а само е посочил връщането на работа в точка 33 от обжалваното определение. Така или иначе това е без значение, тъй като по стечение на обстоятелствата VG е трябвало да се откаже от това искане в производството пред Съда.
26. По-нататък, Общият съд е трябвало да вземе предвид и изтъкнатите норми, макар сами по себе си те да не са определящи. Анализът на Общия съд в това отношение също е непълен(39). VG упреква Комисията, че при разглеждането на оплакването на г‑жа X е нарушила член 41 от Хартата, общите принципи на добра администрация, зачитането на правото на защита, член 16 от Кодекса за добри практики на администрацията, принципа на полагане на дължимата грижа, презумпцията за невиновност, задължението за мотивиране и принципа на пропорционалност. Тези норми ясно показват, че VG не стъпва на плоскостта на договорните отношения, след като се позовава на норми, за които се счита, че уреждат действията на Комисията като административен орган, а не на норми, произтичащи от предполагаемия договор. По-специално, VG не се оплаква от каквото и да било неизпълнение на разпоредбите на писмото за съгласие. В това отношение в известна степен ме озадачават доводите на Комисията, че не може да установи основанието за изтъкнатите от VG правни задължения, ако искът трябва да се разглежда като иск за извъндоговорна отговорност. Трудно ми е да повярвам например, че Комисията може да не знае, че е длъжна да спазва правото на добра администрация или правото на защита и когато действа в извъндоговорна рамка.
27. Накрая, Общият съд анализира предполагаемата вреда в една точка(40) и отново се ограничава до това да повтори, че VG иска да получи парично обезщетение, както и издаване на разпореждане по отношение на Комисията. Естеството на вредата не е анализирано допълнително.
28. Като се е задоволил да анализира писмото за съгласие изолирано, макар договорният му характер далеч да не е очевиден, Общият съд не е извършил изискваната от съдебната практика проверка, съгласно която юрисдикциите на Съюза трябва да проверят дали искът, с който са сезирани, има за предмет искане за обезщетение за вреди, което е обективно и общо основано върху права и задължения с договорен характер. Впрочем отчитането на всички обстоятелства по делото може, както твърди VG, да постави под съмнение наличието на действителен договорен контекст, в който се вписва искът на VG.
29. По-специално, ако бе разгледал правилно и заедно с писмото за съгласие правните норми, за които се твърди, че са нарушени, характера на предполагаемата вреда и укоримото поведение, Общият съд не би могъл да заключи, освен ако не допусне грешка при прилагане на правото, че „искането за обезщетение е свързано с тълкуването на писмото за съгласие“(41). VG не оспорва, че в писмото за съгласие се предвижда, че страните могат по всяко време да се откажат от него доброволно и писмено. Това потвърждава, че Общият съд е възприел ограничителен подход, като е счел, че предявеният пред него иск цели единствено и само да оспори условията, при които Комисията е прекратила обвързващите я с VG договорни отношения.
30. Общият съд не само не е взел предвид всички обстоятелства, необходими за определянето на основанието на предявения пред него иск, но освен това е пропуснал да обясни в мотивите си причините, поради които е приел, че писмото за съгласие има характер на договор.
31. Точки 35—37 от обжалваното определение представляват поредица от неподкрепени твърдения. Впрочем две важни обстоятелства по делото правят още по-наложително полагането на усилия за излагането на мотиви. Пред Общия съд VG ясно се позовава на изявление на Комисията в хода на процедурата пред Омбудсмана, че „членовете на Team Europe нямат договорни отношения с [нея]“. Това е видно от точка 23 от обжалваното определение.
32. От друга страна, в становището си по възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията, VG насочва вниманието на Общия съд и към определението на председателя на Общия съд по молбата за правна помощ(42). В точка 15 от това определение се посочва, че на този етап Комисията предпочита да не изразява становище по квалификацията, която следва да се даде на произтичащите от писмото за съгласие правоотношения. Въз основа на това председателят на Общия съд заключава, че Комисията е счела, че подобна квалификация може да се направи само след задълбочен анализ на писмото за съгласие(43). От тези обстоятелства председателят на Общия съд заключава, че „на този етап, първоначалният анализ не показва ясно, че искът за обезщетение, с който ищецът възнамерява да сезира съда на Съюза, има за предмет искане за обезщетение, обективно и общо основано върху права и задължения с договорен характер“(44). Разбирам недоумението на VG от обжалваното определение, в което обаче се констатира — припомням — явната недопустимост на иска на VG.
33. Разбира се, както припомня Комисията, задължението на Общия съд да мотивира решенията си, не изисква от него в изложението си да изчерпи едно по едно всички съображения, изложени от страните по спора. Следователно мотивите могат да бъдат и имплицитни, при условие че дават възможност на заинтересованите лица да се запознаят с мотивите, на които се основава Общият съд, а на Съда — да разполага с достатъчно данни, за да упражни своя съдебен контрол в рамките на производство по обжалване(45). Несъмнено, както поддържа Комисията, самото повторение на вече представени пред Общия съд доводи трябва да доведе до констатацията, че посочените доводи са недопустими. Това обаче не може да важи, когато именно мълчанието на Общия съд по тези доводи налага те да бъдат повторени пред Съда.
34. Всъщност оплакването, изведено от неизпълнение на задължението за мотивиране, трябва да се уважи не защото Общият съд не е отговорил на всички изтъкнати от VG доводи, а защото от прочита на обжалваното определение не стават достатъчно ясни причините, накарали Общия съд да пренебрегне текст, който няма ясно изразен договорен характер, и изявления на Комисията, които са в обратен смисъл или поне са доста пестеливи, за да установи договорния характер на спора единствено въз основа на писмото за съгласие. Освен това този прочит не позволява да се обосноват причините, поради които, макар определеният от VG предмет на спора да е нарушението, което Комисията е допуснала при разглеждане на оплакването на г‑жа X, Общият съд е постановил, че между укоримото поведение и предполагаемото договорно правоотношение, произтичащо от писмото за съгласие, е налице „пряка връзка“(46) и че това писмо трябва да се анализира, за да се прецени отговорността на Комисията(47).
35. Така, като е пропуснал да разгледа всички обстоятелства по делото, в това число изявленията на Комисията, Общият съд е приложил частично установената в решението на Съда методика и не е изпълнил задължението си за мотивиране. При тези обстоятелства първото основание трябва изцяло да се уважи по същество.
2. По второто основание, изведено от грешка в правната квалификация на писмото за съгласие, от неизпълнение на задължението за мотивиране и от изопачаване на обстоятелствата по делото
1. Обобщение на доводите на страните
36. По същество VG поддържа, че Общият съд неправилно е квалифицирал писмото за съгласие като договор, докато всъщност ставало въпрос по-скоро за незадължителни насоки, определени едностранно от Комисията и уреждащи работата на мрежата Team Europe. Комисията не твърдяла в нито един момент, че правоотношението има договорен характер, както свидетелствали точка 21 от становището ѝ пред Омбудсмана и точка 15 от определението на Общия съд по молбата за правна помощ на VG(48). Писмото за съгласие само обобщавало правата и ангажиментите, уреждащи работата на Team Europe, а не тези, които регулират конкретните отношения между Комисията и VG. То не предвиждало санкции в случай на неизпълнение, нито препращало към приложимото право или компетентните юрисдикции. В писмото за съгласие се използвало понятието „ангажименти“, а не „задължения“, което препращало повече към обикновени изисквания за поведение, отколкото към действителни правоотношения между лицата. Комисията променила становището си и се позовала на договорния характер на писмото за съгласие едва на по-късен етап. Общото намерение на страните в нито един момент не било да се ангажират реципрочно въз основа на договор. Намерението обаче било определящ фактор за квалифицирането на даден акт като договор, както свидетелствала точка 102 от принципите на европейското договорно право(49). Така Общият съд неправилно квалифицирал писмото за съгласие като договор, изопачил посоченото писмо и не изпълнил задължението си за мотивиране. Обжалваното определение не установявало приложимото право за квалифицирането на писмото за съгласие като договор, което било необходимо в хипотезата — която не била налице в настоящия случай — когато посоченото писмо е договор. Комисията поддържала, че се прилагало френското право. Съгласно членове 1101(50) и 1156(51) от френския Code civil (Граждански кодекс) писмото за съгласие обаче не можело да се квалифицира като договор и по смисъла на френското право при липсата на намерение за поемане на задължение от страна на VG и с оглед на обстоятелството, че нищо не можело да го наведе на мисълта, че подписва договор, чието съдържание е определено едностранно от Комисията, която в нито един момент не посочвала, че писмото има характер на договор. По смисъла на френското право договорът предвиждал и задължения, подлежащи на принудително изпълнение(52). Писмото за съгласие обаче не давало възможност по принудителен начин да се наложи спазването на правата и изпълнението на ангажиментите и не предвиждало санкции, нито принудително изпълнение, като всяка страна можела да се освободи от него по всяко време. Следователно договорният характер на писмото за съгласие не произтичал нито от намерението на страните, нито от тяхната воля, нито от неговия текст, изготвен от Комисията. От това следвало, че дори от гледна точка на френското право писмото за съгласие не можело да се квалифицира като договор. Следователно Общият съд изопачил и писмото за съгласие и допуснал грешка при прилагане на правото, като в точка 39 от обжалваното определение постановил, че предметът на иска е искане за обезщетение за вреди с договорен характер.
37. Комисията поддържа, че единствено Общият съд е компетентен да установи фактическите обстоятелства, освен ако не е налице изопачаване, което трябва да е очевидно и да не налага да се прибягва до нови доказателства. Настоящият случай не бил такъв. Освен това жалбоподателят само изтъквал същите доводи като тези, които вече били представени и разгледани от Общия съд и които поради това били недопустими. Изявленията на Комисията пред Омбудсмана не можели да обезсилят договора и трябвало да се тълкуват в смисъл, че Комисията е отрекла, че писмото за съгласие е трудов договор. Комисията обаче не изключвала възможността да става въпрос за договор за членство. VG не обяснявал по какъв начин намерението на страните може да противоречи на ясните и недвусмислени разпоредби на писмото за съгласие. Съображенията относно понятието „намерение на страните“ били нови и на това основание недопустими, макар във всички случаи намерението на страните да постигнат съгласие по набор от права и задължения да било ясно. Съображенията относно понятието „договор“ по смисъла на френското право също били нови. При всички положения тълкуването на френското право било въпрос от фактическо естество, по който Общият съд има пълен контрол. Доводът относно принудителното изпълнение бил изтъкнат за първи път на етапа на производството по обжалване и следователно бил недопустим. Във всеки случай посоченото изпълнение не било необходимо условие за квалифицирането на даден договор.
38. Накрая, Комисията добавя, че искането на VG за представяне на поверителни документи било отправено с цел да се потвърди връзката между претърпяната вреда и прекратяването на договорното правоотношение, а не с цел да се разгледа оплакването на г‑жа Х. Комисията припомня, че това искане е предмет на две жалби пред Общия съд(53). Що се отнася до искането за разпореждане, съгласно постоянната съдебна практика Съдът не бил компетентен да го разгледа(54).
39. В писмената си реплика VG припомня, че второто основание е изведено не само от изопачаване, но и от грешка в правната квалификация на писмото за съгласие и от неизпълнение на задължението за мотивиране. В производството по обжалване Комисията не посочвала в достатъчна степен доводите, за които твърди, че представляват само повторение на доводите пред Общия съд. Що се отнася до довода относно намерението на страните, VG оспорва, че той е нов, тъй като бил част от анализа на съществуващите между страните правни отношения по смисъла на решение от 18 април 2013 г., Комисия/Systran и Systran Luxembourg(55). Посоченият анализ задължително изисквал да се вземе предвид намерението на страните. Разпоредбите на писмото за съгласие не били така ясни и недвусмислени, както твърди Комисията, още повече че самата Комисия била отрекла договорния му характер в изявленията си пред Омбудсмана. Що се отнася до позоваването на френското право, VG признава, че не се е позовал на това право пред Общия съд, но поддържа, че го е направил във второто си основание само като пример, за да докаже грешка в мотивите на обжалваното определение, а освен това и самата Комисия твърдяла пред Общия съд, че се прилага френското право, в светлината на което той трябвало да разгледа договорния характер на писмото за съгласие.
40. В писмената си дуплика Комисията поддържа, че след като VG е развивал доводи относно намерението на страните, това всъщност означавало, че извъндоговорният характер на писмото за съгласие не бил толкова очевиден. VG не обяснявал защо MS е подписал писмото за съгласие, щом като ставало въпрос само за насоки. Що се отнася до довода, изведен от прилагането на френското право, той бил недопустим на този етап от производството. Така или иначе, наличието на договорен контекст по смисъла на решение Комисия/Systran и Systran Luxembourg(56) можело да се установи, без да се прибягва до френското право. Освен това VG мълчал по някои обстоятелства, които могат да разкрият договорния характер на писмото, и по-специално точното му наименование и финалната част, посветена на прекратяването. Комисията припомня, че Общият съд се е произнесъл по въпроса за компетентността си, без да допусне грешка при прилагане на правото. Освен това Комисията поддържа, че VG смесва основанието, изведено от правната квалификация на писмото за съгласие, с основанието, изведено от изопачаването. VG се позовавал на изопачаването на обстоятелствата по делото, но съгласно практиката на Съда изопачаването на доказателствата трябва ясно да личи от материалите по делото, без да е необходимо да се прибягва до нова преценка на фактическите обстоятелства и на доказателствата. Следователно VG трябвало да посочи точно кои фактически обстоятелства или документи са изопачени от Общия съд, а вместо това той само повтарял вече развити пред Общия съд доводи и не доказал допускането на каквато и да било фактическа неточност от Общия съд. Комисията упреква жалбоподателя в опит да заобиколи недопустимостта на иска за отмяна на решението за отстраняването му от Team Europe, който пропуснал да предяви своевременно. В това отношение Съдът трябвало да следва същия подход като този, който е възприел в решение Guigard/Комисия(57).
2. Анализ
41. Второто основание на VG може да се раздели на три части, първата, отнасяща се до грешка при прилагане на правото в правната квалификация на писмото за съгласие, втората — до неизпълнение на задължението за мотивиране, и третата — до изопачаване на „обстоятелствата по делото“.
42. В продължение на констатираното в рамките на първото основание ще започна анализа на второто основание от втората му част, изведена от неизпълнение на задължението за мотивиране на Общия съд при квалифицирането на писмото за съгласие като договор. Тази втора част следва да се уважи по същите причини като изложените в точка 34 от настоящото заключение.
43. Всъщност от прочита на становището на VG по повдигнатото от Комисията възражение за недопустимост е видно, че доводите, с които се оспорва договорният характер на писмото за съгласие, или не са разгледани от Общия съд — като изявлението на Комисията пред Омбудсмана или обстоятелството, че Комисията не е изразила становище относно характера на писмото за съгласие в производството пред Общия съд по искането за правна помощ(58) — или са отхвърлени без действително обяснение(59). Освен това VG се основава на точка 80 от решение Комисия/Systran и Systran Luxembourg(60), съгласно която „не е достатъчно да се твърди наличието на някакво договорно отношение […] или на задължения от договорен характер, които да не предвиждат спорното поведение, за да може да се измени естеството на спора, като му се придаде договорно основание“, за да заключи, че самото наличие на договор не е пречка за предявяването на иск, с който се цели да се ангажира извъндоговорната отговорност на Съюза. При това положение квалифицирането на писмото за съгласие като договор от страна на Общия съд изглежда недостатъчно мотивирано.
44. С оглед на изложеното дотук ще разгледам останалите части от второто основание само от съображения за изчерпателност.
45. Що се отнася до първата част от второто основание, VG твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, квалифицирайки писмото като договор. Общият съд трябвало да вземе под внимание намерението на страните, както се изисквало в точка 102 от принципите на европейското договорно право. VG упреква Общия съд, че не е определил правото, което е приложимо по отношение на договора и в светлината на което трябва да се прецени квалификацията „договор“. Дори да се предположи, че това е френското право, както твърди Комисията, Общият съд трябвало по-специално да обърне внимание на намерението на страните и на въпроса дали може предполагаемите задължения, произтичащи от писмото за съгласие, да подлежат на принудително изпълнение.
46. Що се отнася довода относно намерението на страните, няма съмнение, че той действително не се споменава в обжалваното определение, както подчертава VG, но и самият жалбоподател не е обсъдил въпроса в становището си по възражението за недопустимост на Комисията пред Общия съд. Той не се е позовал и на принципите на европейското договорно право. Същото се отнася и за принудителното изпълнение. Следователно тези доводи трябва да се счетат за недопустими, тъй като са нови(61). По същия начин, както признава VG, пред Общия съд не са обсъждани нито въпросът за определянето на правото, което е приложимо към договора, нито въпросът за френското право. При всички положения Общият съд не се е основал на конкретно право, за да квалифицира писмото за съгласие като договор. При тези обстоятелства Общият съд не може да бъде упрекнат, че от анализа му произтича неправилно разбиране или прилагане на френското право.
47. По отношение на последната част от второто основание следва да се припомни, че съгласно член 256, параграф 1 ДФЕС и член 58, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз обжалването се ограничава само до правни въпроси. Поради това единствено Общият съд е компетентен да установява фактите — освен в случаите, когато неточността на фактическите му констатации следва от представените пред него материали по делото — и да преценява допуснатите доказателства. Следователно, освен в случай на изопачаването им, установяването на тези факти и преценката на тези доказателства не представляват правен въпрос, който в това си качество да подлежи на контрол от Съда(62). Подобно изопачаване трябва ясно да личи от материалите по делото, без да е необходимо да се прибягва до нова преценка на фактическите обстоятелства и на доказателствата(63).
48. Следователно понятието „изопачаване“ е неразривно свързано с преценката на фактическите обстоятелства. VG обаче твърди, че е налице изопачаване на писмото за съгласие поради „квалифицирането“ му като договор от Общия съд. Следователно този упрек не се отнася до изопачаването на фактите в класическия смисъл на припомнената по-горе практика на Съда, а до грешка в квалификацията на писмото за съгласие. Разбиран по този начин, той не се счита за оплакване, което е отделно от вече разгледаното в рамките на втората част от второто основание, и следователно не трябва да се развива допълнително.
3. По компетентността на юрисдикциите на Съюза да се произнесат по искането на VG
49. Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз в случай на отмяна на решението на Общия съд Съдът може сам да постанови окончателно решение по делото, когато фазата на производството позволява това, или да върне делото на Общия съд за постановяване на решение. Тъй като според мен определението трябва да бъде отменено, Съдът може да разреши въпроса за компетентността на съдилищата на Съюза да разгледат внесеното от VG искане.
50. От всички релевантни обстоятелства по делото следва, че Съдът надлежно трябва да вземе предвид обстоятелството, че VG иска да ангажира отговорността на Съюза във връзка с поведението на Комисията при разглеждането на оплакването на г‑жа X срещу него. Той се позовава на нарушение на член 41 от Хартата, на общите принципи на добра администрация, на зачитането на правото на защита, на член 16 от Кодекса за добри практики на администрацията, на принципа на полагане на дължимата грижа, на презумпция за невиновност, на задължението за мотивиране и на принципа на пропорционалност. Предполагаемата вреда е неимуществена, тъй като се твърди, че поведението на Комисията е накърнило честта, достойнството и доброто име на VG.
51. Следователно от тази съвкупност от обстоятелства е видно, че търсената отговорност на пръв поглед изглежда има договорен характер. Остава да се определи дали подписаният от двете страни документ може да промени тази констатация.
52. В писмото за съгласие и членство не се уточнява изрично, че същото има характер на договор. В преамбюла му се посочва, че то само обобщава правата и ангажиментите, които предполага „членството“ в Team Europe. В нито една точка от писмо не се посочва, че то има специфична правна сила, или най-малкото правна сила, сходна с тази на договор. По-специално, в нито една точка не се установява евентуална санкция при неизпълнение на писмото за съгласие. В нито една точка не се определя приложимото право или юрисдикциите, които са компетентни да разгледат евентуален спор. В точка 5, втора алинея от писмото за съгласие се предвижда, че страните могат по всяко време писмено да се откажат от установените в него права и ангажименти. Преди подаването на жалбата самата Комисия не е убедена в договорния характер на писмото за съгласие.
53. От изложеното дотук не може да се заключи, че искането на VG е поставено в действителен договорен контекст по смисъла на решение Комисия/Systran и Systran Luxembourg(64), като не е необходимо да се задълбочава разглеждането на понятието „договор“ във фактическия контекст по настоящото дело. Ще добавя, че да се изведе договорният характер на писмото за съгласие само от тълкуването на точка 5 от него, би означавало да се направи специфичен и конкретен анализ на съдържанието на предполагаемия договор, нещо, което Съдът изключва в точки 76 и 77 от това съдебно решение, тъй като такъв анализ е част от разглеждането на спора по същество, а не от определянето на неговото естество.
54. При всички положения изложеното дотук ясно показва, че от анализа на делото не следва, че е необходимо писмото за съгласие да се тълкува като договор, за да се установи основателността на претенциите на VG.
55. Противно на твърденията на Комисията, обстоятелствата по настоящия случай не са сравними с тези, довели до постановяването на решение от 20 май 2009 г., Guigard/Комисия(65). Това решение се отнася до оспорване на отказ за подновяване на сключен с Комисията трудов договор. Съответно жалбоподателят иска да ангажира извъндоговорната отговорност на Съюза предвид този отказ да се поднови трудовият му договор. Докато Общият съд постановява, че с оглед на нормите, чието нарушение се изтъква(66), и тъй като става въпрос за сключване на нов договор, може да се счита, че искът попада в полето на извъндоговорната отговорност на Съюза и поради това може да бъде разгледан от юрисдикциите на Съюза, Съдът не възприема този подход и постановява, че искът не може да се отдели от договорните връзки, обвързващи страните по трудовия договор, още повече че условията, при които договорът може да бъде подновен, са определени в самия него(67). Договорният контекст е съвсем ясен и страните не оспорват, че са договорно обвързани. Това е съществена разлика спрямо положението по настоящия спор, поради което от този прецедент не може се изведе автоматичен извод за разрешаването му.
56. Ето защо от анализа дотук следва, че отправеното от VG искане за обезщетение не е обективно и общо основано върху задължения с договорен характер. Следователно предметът на иска се състои в искане за обезщетение на вреди с извъндоговорен характер. Той действително е от компетентността на Общия съд съгласно член 268 ДФЕС.
57. Макар че жалбата трябва да бъде уважена и предявеният пред Общия съд иск трябва да се обяви за допустим, фазата на производството не позволява да се постанови решение по съществото на спора. При тези обстоятелства делото трябва да се върне на Общия съд съгласно член 61 от Статута на Съда на Европейски съюз.
V. По съдебните разноски
58. Тъй като съгласно моя анализ делото трябва да се върне на Общия съд, Съдът не следва да се произнася по съдебните разноски.
VI. Заключение
59. Предвид всички изложени съображения предлагам на Съда да постанови следното:
„1) Отменя определение на Общия съд на Европейския съюз от 31 май 2017 г., MS/Комисия (T‑17/16, непубликувано, EU:T:2017:379).
2) Обявява за допустим иска, предявен от VG по дело T‑17/16.
3) Връща делото на Общия съд в останалата част.
4) Не се произнася по съдебните разноски“.