FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
GIOVANNI PITRUZZELLA
föredraget den 11 april 2019(1)
Mål C‑19/18 P
VG, som trätt i stället för MS
mot
Europeiska kommissionen
”Överklagande – Institutionell rätt – Skadeståndstalan mot kommissionen – Ersättning för ideell skada som klaganden påstår sig ha lidit – Kommissionens fel i handläggningen av ett klagomål mot klaganden – Kommissionens beslut att utesluta klaganden ur föredragshållarnätverket Team Europe – Förklaring om samförstånd och anslutning ‑ Begreppet avtalsförhållande – Unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar – Motiveringsskyldighet”
1. Klaganden VG har trätt i stället för MS, sökande vid Europeiska unionens tribunal, och har yrkat att domstolen ska upphäva tribunalens beslut av den 31 maj 2017 (nedan kallat det överklagade beslutet).(2) Tribunalen avvisade genom det beslutet MS:s talan om skadestånd enligt artikel 268 FEUF, en talan som syftade till att tribunalen skulle förplikta Europeiska kommissionen att betala skadestånd till följd av kommissionens beslut av den 10 april 2013 genom vilket kommissionen avbröt MS:s samarbete med föredragshållarnätverket Team Europe.(3)
I. Bakgrund till tvisten
2. Det framgår av punkt 1 och följande punkter i det överklagade beslutet att VG var medlem, som föredragshållare, i nätverket Team Europe mellan den 20 juli 2011 och den 10 april 2013. Nätverket är ett lokalt kommunikationsnätverk som har i uppdrag att biträda Europeiska kommissionens representationer när det gäller kommunikation om europeisk politik på lokal nivå. Den 20 juli 2011 i Montpellier undertecknade VG en ”förklaring om samförstånd och anslutning till Team Europe”, som först hade undertecknats i Paris den 8 juli 2011 av chefen för kommissionens representation i Frankrike.
3. Chefen för kommissionens representation tog telefonkontakt med VG den 10 april 2013 för att informera om ett klagomål som riktats mot VG av minst en kvinna (nedan kallat X:s klagomål) som deltagit i Team Europes verksamhet tillsammans med VG. Klagomålet gällde VG:s beteende. VG fick sedan en skriftlig underrättelse om att chefen för kommissionens representation avbröt VG:s samarbete med Team Europe med omedelbar verkan, i enlighet med förklaringen om samförstånd.
4. Den 6 juni 2013 lämnade VG in ett klagomål till Europeiska ombudsmannen mot kommissionens beslut att avbryta VG:s samarbete med nätverket Team Europe. Syftet med klagomålet var att nämnda beslut skulle upphävas, att VG skulle få återgå till nätverket och få en offentlig, skriftlig ursäkt. Ombudsmannen fattade ett beslut om klagomålet den 19 november 2015 och fann att handläggningen varit bristfällig, eftersom kommissionen inte på lämpligt sätt hört VG eller gjort en tillräckligt noggrann bedömning av omständigheterna innan den beslutade att avbryta samarbetet. Kommissionen vidtog inga åtgärder med anledning av ombudsmannens beslut.
II. Förfarandet vid tribunalen och det överklagade beslutet
5. VG ansökte om rättshjälp innan talan väcktes vid tribunalen om ogiltigförklaring av beslutet av den 10 april 2013 och om skadestånd för den skada som VG ansåg sig ha lidit till följd av uteslutandet ur nätverket Team Europe. Tribunalens ordförande biföll ansökan genom beslut av den 3 maj 2016.(4) För kontrollen av att villkoren för beviljande av rättshjälp var uppfyllda i detta fall grundade han sig framför allt på kommissionens yttrande till ombudsmannen i samband med granskningen av VG:s klagomål, enligt vilket ”medlemmarna i Team Europe inte har något avtalsförhållande med kommissionen”.(5) Samtidigt framhöll han att kommissionen i detta skede av förfarandet inte hade velat ta ställning till hur det rättsliga förhållandet mellan parterna skulle kvalificeras.(6) Tribunalens ordförande fann ”att det i detta skede, vid en första bedömning, inte [var] uppenbart att den skadeståndstalan som sökanden [hade] för avsikt att väcka vid unionsdomstolen [avsåg] skadestånd som objektivt och vid en helhetsbedömning [hade] sin grund i ett avtalsförhållande och därmed [skulle] avvisas”.(7)
6. VG väckte talan enligt artikel 268 FEUF den 19 juli 2016. Syftet med talan var att kommissionen skulle förpliktas att betala skadestånd till följd av beslutet av den 10 april 2013. Tribunalen fattade det överklagade beslutet den 31 maj 2017 med stöd av artikel 126 i tribunalens rättegångsregler.
III. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
7. Beslutet överklagades av VG den 5 januari 2018. VG har yrkat att domstolen ska upphäva det överklagade beslutet, återförvisa målet till tribunalen eller, om domstolen anser att målet är färdigt för avgörande, bifalla de yrkanden som framställdes vid tribunalen, medge att kommissionen har ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar, förelägga kommissionen att lämna ut de handlingar som kommissionen sekretessbelagt och som låg till grund för beslutet om uteslutande, förelägga kommissionen att ersätta den ideella skadan till följd av kommissionens oriktiga handlande, vilken i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono) uppskattats till 20 000 euro, anmoda kommissionen att offentliggöra en skriftlig ursäkt till klaganden och låta VG återgå till Team Europe(8) samt förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna.
8. Kommissionen har yrkat att domstolen ska avvisa överklagandet eller i vart fall ogilla det och förplikta VG att ersätta alla rättegångskostnader.
IV. Rättslig bedömning
9. Till stöd för överklagandet har VG anfört att det överklagade beslutet bygger på en felaktig rättstillämpning vad gäller den rättsliga kvalificeringen av grunden för skadeståndstalan i första instans och att tribunalen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet. VG har även gjort gällande att det överklagade beslutet bygger på en felaktig rättstillämpning vad gäller den rättsliga kvalificeringen av samförståndsförklaringen och ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten samt att tribunalen även har missförstått handlingarna i målet.
10. Innan jag går in på bedömningen vill jag först göra ett påpekande.
11. Överklagandet väcker en fråga om bestämningen av arten av unionens skadeståndsansvar, som klaganden avser att göra gällande. Frågan väcks, som framgår nedan, i ett oklart faktiskt och rättsligt sammanhang, där det inte finns några explicita avtalshandlingar och där kommissionen gjort motstridiga uttalanden om samförståndsförklaringens art. Utan att förekomma resultatet av prövningen av överklagandet tycker jag mig se att tribunalen hade lite för bråttom när den för att avgöra talan fattade ett beslut med stöd av artikel 126 i rättegångsreglerna och konstaterade att det var uppenbart att talan inte kunde tas upp till prövning. Ett sådant instrument stämmer för övrigt dåligt överens med den ståndpunkt som tribunalens ordförande intog i sitt beslut om VG:s ansökan om rättshjälp.(9)
12. Mot den bakgrunden inleder jag granskningen med den första grunden.
A. Den första grunden, avseende en felaktig rättslig kvalificering av skadeståndstalan och ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten
1. Sammanfattning av parternas argument
13. VG har genom den första grundens första del kritiserat tribunalen för att den i punkterna 32–40 i det överklagade beslutet gjorde en oriktig kvalificering av grunden för klagandens talan vid tribunalen. Tribunalen tillämpade inte det test som följer av domstolens dom av den 18 april 2013, kommissionen/Systran och Systran Luxembourg(10) på ett korrekt sätt, eftersom den enbart grundade sig på samförståndsförklaringen, utan att samtidigt ta hänsyn till den rättsregel som påstods ha blivit åsidosatt, vilken typ av skada det var fråga om eller till det handlande som lagts kommissionen till last. Som föremål för talan angavs emellertid i ansökan till tribunalen de fel som kommissionen begick vid handläggningen av klagomålet mot klaganden, vilka vållade klaganden en faktisk och säker ideell skada som VG avsåg att erhålla gottgörelse för. Klaganden har betonat att det inte är uteslutningen ur nätverket Team Europe som lagts kommissionen till last utan handläggningen av X:s klagomål, eftersom uteslutningen endast utgör en följd av felet. VG har för övrigt inte bestritt att kommissionen kunde säga upp samförståndsförklaringen. Föremålet för tvisten är således inte att avtalsförhållandet avbrutits – såvitt samförståndsförklaringen utgör ett avtal – vilket även framgår av arten av de rättsregler som åberopats (det vill säga Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna(11) eller kodexen för god förvaltningssed(12)), i synnerhet eftersom VG inte åberopat något åsidosättande av villkoren i samförståndsförklaringen. På samma sätt har den typ av skada som det rör sig om ingen anknytning till något åsidosättande av en avtalsförpliktelse, i och med att VG har anfört att kommissionens sätt att handlägga X:s klagomål mot VG skadade VG:s heder, värdighet och anseende. Av de skälen gjorde tribunalen således en felaktig kvalificering av det handlande som ifrågasattes i VG:s talan, i synnerhet i punkterna 35–37 i det överklagade beslutet.
14. När det gäller den andra delen av den första grunden har VG anfört att tribunalen åsidosatte sin motiveringsskyldighet. Tribunalen förklarade inte varför VG:s skadeståndsyrkande nödvändigtvis skulle ha ett samband med tolkningen av samförståndsförklaringen, trots att det inte var uppsägningen av det påstådda avtalet som lades kommissionen till last i nämnda yrkande och det således varken var nödvändigt eller ofrånkomligt att tolka förklaringen för att pröva skadeståndsyrkandet, i den mening som avses i punkt 80 i dom av den 18 april 2013, kommissionen/Systran och Systran Luxembourg.(13) I det överklagade beslutet redogörs inte heller för skälet till att tribunalen ansåg att kommissionens handläggning av X:s klagomål nödvändigtvis hade ett samband med tolkningen av samförståndsförklaringen. VG har i detta avseende påpekat att samförståndsförklaringen inte reglerade hur eventuella klagomål skulle behandlas och inte medförde någon skyldighet för kommissionen att motivera ett frånträde från samförståndsförklaringen avseende nätverket Team Europe. De rättsregler som enligt VG har åsidosatts, däribland de grundläggande rättigheterna, är tillämpliga oberoende av vad som angavs i samförståndsförklaringen.
15. Tribunalen lämnade vissa delar av VG:s ansökan obesvarade och kontrollerade inte objektivt och vid en helhetsbedömning, mot bakgrund av de olika uppgifterna i målet, om det förelåg ett avtalsförhållande, i enlighet med vad som ändå krävs enligt domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg.(14)
16. Kommissionen har för sin del understrukit att tribunalen gjorde en bedömning som är förenlig med vad som anges i rättspraxis enligt domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg.(15) Tribunalen gjorde sig inte skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den visade att det fanns ett avtalsförhållande som grund för klagandens yrkande. Klaganden har inte åberopat några andra handlingar än skrivelsen om uppsägning och har klagat på uppsägningen av avtalet. Det finns ett direkt samband mellan det handlande som lagts kommissionen till last och slutet på VG:s samarbete med nätverket Team Europe. I samförståndsförklaringen fastställdes klart parternas respektive förpliktelser och villkoren för samarbetets upphörande. Det är dessa villkor för uppsägning som bestritts av VG, som enligt ansökan till tribunalen avsett att ifrågasätta ”det drastiska beslutet att avsluta samarbetet”. Den skada som det rör sig om hade också ett samband med uppsägningen, eftersom VG bland annat yrkat på att få återgå till nätverket. Huruvida kommissionen har ett skadeståndsansvar måste prövas, i den mening som avses i rättspraxis enligt domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg,(16) genom en bedömning av samförståndsförklaringens innehåll. Målet förlorar inte sin avtalsrättsliga karaktär på grund av att regler som inte följer av samförståndsförklaringen görs gällande.(17) Den ideella skada som gjorts gällande härrör för sin del från omständigheterna kring uppsägningen av avtalsförhållandet. VG har på ett konstlat sätt försökt skilja orsakerna till och omständigheterna kring uppsägningen av samförståndsförklaringen från själva uppsägningen. Frågan huruvida det skäl som angavs för uppsägningen var motiverat är en i högsta grad avtalsrättslig fråga.
17. När det gäller påståendet om en bristfällig motivering har kommissionen erinrat om att tribunalen uttalade sig om kommissionens invändning om rättegångshinder, inte i sakfrågan. VG har också anfört en rad argument som redan lagts fram vid tribunalen och avvisats av tribunalen varför de inte kan tas upp till prövning.(18) Det var under alla omständigheter tillräckligt att tribunalen, för att konstatera att den talan som väckts vid tribunalen inte kunde tas upp till prövning, fastställde att talan hade sin grund i ett avtalsrättsligt förhållande med anknytning till föremålet för talan, vilket tribunalen också fastställde på ett korrekt sätt i punkterna 34–38 i det överklagade beslutet. Motiveringen i nämnda beslut är i detta avseende varken otillräcklig eller motstridig, och tribunalen har ingen skyldighet att besvara VG:s alla argument.
18. I repliken har VG bestritt att klaganden på ett konstlat sätt har försökt skilja skälen till och omständigheterna kring uppsägningen av samförståndsförklaringen från själva uppsägningen och har vidhållit att klaganden inte kritiserat att ett avtal sagts upp eller bestritt att kommissionen kunde avsluta samförståndsförklaringen. VG har inte åberopat något åsidosättande av samförståndsförklaringen, och därför kan kommissionen inte anföra att det måste tolkas för att det ska kunna fastställas att klagandens påståenden var välgrundade. VG har erinrat om att kritiken mot kommissionen avser den omständigheten att kommissionen åsidosatte klagandens rätt att yttra sig, motiveringsskyldigheten, omsorgsplikten och oskuldspresumtionen. VG:s talan var således enbart avsedd att bestrida kommissionens förvaltningsåtgärder. VG har för säkerhets skull erinrat om att det inte kan uteslutas att en institution samtidigt kan ha både ett avtalsrättsligt och ett utomobligatoriskt skadeståndsansvar gentemot en av sina avtalsparter.(19) Den skada som gjorts gällande har under alla omständigheter ingen anknytning till ett bristfälligt fullgörande av ett avtal i form av samförståndsförklaringen. Det är i och för sig riktigt att kommissionens felaktiga handlande ledde till beslutet om uteslutning ur nätverket Team Europe men begäran om att få återgå ingick i en skadeståndstalan som var avsedd att återupprätta VG:s skadade anseende till följd av kommissionens sätt att hantera X:s klagomål.
19. Kommissionen har anfört i dupliken att VG:s resonemang är synnerligen motstridigt. VG:s kritik avser kommissionens åsidosättande av klagandens grundläggande rättigheter, samtidigt som klaganden anfört att samförståndsförklaringen endast innehöll icke bindande riktlinjer och inte reglerade de enskilda förhållandena mellan VG och kommissionen. Om samförståndsförklaringen endast var en handling som upprättats ensidigt av kommissionen utan anknytning till VG, kan kommissionen inte förstå på vilken grund kommissionen skulle vara skyldig att höra VG eller iaktta motiveringsskyldigheten. VG:s anspråk blir endast meningsfulla om den aktuella handlingen är ett avtal. Kommissionen har också upprepat att målets avtalsrättsliga karaktär inte förändras enbart till följd av att ett åsidosättande av regler som inte följer av avtalet görs gällande.(20) VG:s förhållningssätt strider inte endast mot rättspraxis enligt domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg,(21) utan innebär också att varenda avtalstvist kan omvandlas till en talan om utomobligatoriskt ansvar och att åtskillnaden mellan dessa två typer av skadeståndsansvar riskerar att omintetgöras. Kommissionen har dessutom betonat att yrkandet om återgång till nätverket bekräftar att den skada som klaganden yrkat ersättning för är följden av uteslutningen ur nätverket Team Europe, det vill säga att anslutningen till det avtal som utgörs av samförståndsförklaringen avbrutits och påpekat att förklaringens fullständiga rubrik för övrigt är ”förklaring om samförstånd och anslutning”. Syftet med en återgång till nätverket är inte enbart ersättning för ideell skada, utan också att återupprätta det avtalsförhållande som förelåg innan avtalet upphörde att gälla.
2. Bedömning
20. Jag framhåller först och främst att parterna inte har bestritt den bedömning som tribunalen gjorde och återgav i punkt 25 och följande punkter i det överklagade beslutet. Tribunalen erinrade, huvudsakligen med stöd av domstolens dom av den 18 april 2013, kommissionen/Systran och Systran Luxembourg,(22) om att det i EUF-fördraget föreskrivs hur behörigheten ska fördelas mellan unionsdomstolarna och de nationella domstolarna vad avser en talan om att unionen ska förpliktas att utge skadestånd. Unionsdomstolarna har en exklusiv behörighet i fråga om unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar.(23) När det gäller unionens avtalsrättsliga ansvar är behörigheten fördelad så, att unionsdomstolarna är behöriga om det finns en skiljedomsklausul och de nationella domstolarna är behöriga i övriga fall.(24)
21. Det är föremålet för talan som avgör om talan omfattas av unionens avtalsrättsliga eller utomobligatoriska ansvar.(25) Den metod som ska tillämpas vid denna bedömning har fastställts i domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg.(26) Domstolen slog i den domen fast att unionsdomstolarna för att bedöma sin behörighet att uttala sig om en skadeståndstalan inte kan grunda sig enbart på de regler som åberopats av parterna.(27) De måste kontrollera ”huruvida skadeståndstalan avser skadestånd som objektivt och vid en helhetsbedömning har sin grund i ett avtalsförhållande eller som vilar på utomobligatorisk grund.”(28) Bedömningen ska avse samtliga uppgifter i målet – det vill säga bland annat den rättsregel som påstås ha blivit åsidosatt, vilken typ av skada det är fråga om, det handlande som läggs institutionen till last samt de rättsliga relationerna mellan parterna.(29) Om denna bedömning visar att det föreligger ”ett avtalsförhållande mellan parterna som har samband med föremålet för tvisten och som kräver en fördjupad prövning för att tvisten ska kunna lösas”,(30) om det visar sig ”nödvändigt att tolka innehållet i ett eller flera avtal mellan parterna för att kunna avgöra huruvida sökandens talan kan bifallas”(31) och, naturligtvis, om det inte finns någon skiljedomsklausul, ska unionsdomstolarna avbryta sin handläggning av målet och förklara sig sakna behörighet, eftersom prövningen av skadeståndstalan skulle innefatta en bedömning av rättigheter och skyldigheter av avtalsrättslig karaktär som enligt artikel 274 FEUF omfattas av de nationella domstolarnas behörighet.(32)
22. Således ska den första grunden prövas mot bakgrund av dessa principer.
23. Tribunalen fokuserade på innehållet i samförståndsförklaringen, vilket enligt tribunalen fastställde parternas respektive förpliktelser, samarbetets varaktighet och villkoren för att avsluta samarbetet.(33) I och med att klaganden inte hade gjort gällande några andra rättsakter fann tribunalen att det handlande som lagts kommissionen till last hade ett direkt samband med det befintliga avtalsförhållandet.(34) Skadeståndstalan har enligt tribunalen ett samband med tolkningen av samförståndsförklaringen, vilken ska ingå i de uppgifter som måste granskas inom ramen för bedömningen av kommissionens ansvar.(35) Samförståndsförklaringen reglerar, fortfarande enligt tribunalen, villkoren för uppsägning av avtalet och ger därmed målet en avtalsrättslig karaktär.(36)
24. Tribunalen tycks härigenom inte ha tillämpat det test som domstolen fastställde i domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg(37) på ett korrekt sätt. Tribunalen tycks ha lagt störst vikt vid samförståndsförklaringen, vilket tribunalen snabbt konstaterade utgjorde ett avtal. I ovan angiven rättspraxis föreskrivs emellertid att samtliga omständigheter i målet ska bedömas, däribland den rättsregel som påstås ha blivit åsidosatt, vilken typ av skada det är fråga om, det handlande som läggs institutionen till last samt de befintliga rättsliga relationerna. Samma vikt ska läggas vid dessa olika beståndsdelar, framför allt när det, som i det nu aktuella fallet, på allvar har ifrågasatts om den handling som anses knyta parterna till varandra utgör ett avtal.
25. Det framgår således klart och tydligt av handlingarna i målet att föremålet för klagandens ansökan till tribunalen var ”fel som begåtts av [kommissionen] i handläggningen av X:s klagomål mot klaganden, vilket vållat klaganden en faktisk och säker ideell skada”.(38) Den skadeståndsgrundande omständighet som VG anfört var således inte en avtalsstridig uppsägning av det avtalsförhållande som utgörs av samförståndsförklaringen. Uppsägningen – om den föreligger – tycks snarare bero på den skada som kommissionen vållat. Den omständigheten att VG vid tribunalen även yrkade på att få återgå till nätverket Team Europe säger ingenting om arten av förhållandet mellan VG och kommissionen. Denna återgång, om den hade varit möjlig, skulle syfta till att VG skulle återfå den situation som var rådande innan det påstådda felet inträffade, men inte nödvändigtvis till att återupprätta avtalsförhållandet. Tribunal tycks under alla omständigheter inte ha dragit några slutsatser av detta yrkande, utan berörde endast en eventuell återgång i punkt 33 i det överklagade beslutet. Detta får dock inga följder, eftersom VG i det nuvarande läget varit tvungen att avstå från detta yrkande i förfarandet vid domstolen.
26. Tribunalen borde vidare ha beaktat de regler som gjorts gällande, även om de inte i sig var avgörande. Även i detta avseende är tribunalens bedömning bristfällig.(39) VG kritiserade kommissionen för att den vid handläggningen av X:s klagomål hade åsidosatt artikel 41 i stadgan, de allmänna principerna om god förvaltning, rätten till försvar, artikel 16 i kodexen om god förvaltningssed, omsorgsprincipen, principen om oskuldspresumtion samt motiveringsskyldigheten och proportionalitetsprincipen. Dessa regler visade tydligt att VG inte befann sig på det avtalsrättsliga området, eftersom klaganden åberopade regler som reglerar hur kommissionen ska handla i egenskap av förvaltning, inte regler som följer av ett påstått avtal. VG klagade i synnerhet inte på något åsidosättande av samförståndsförklaringen. Jag förvånas över kommissionens resonemang i detta avseende. Kommissionen tycks inte vilja se grunden för de rättsliga förpliktelser som VG gjort gällande om talan skulle anses hänförlig till ett utomobligatoriskt ansvar. Jag har till exempel svårt att tro att kommissionen kan vara ovetande om att det ankommer på kommissionen att iaktta rätten till god förvaltning eller rätten till försvar även när det inte rör sig om ett avtalsförhållande.
27. Tribunalen begränsade slutligen sin bedömning av den anförda skadan till en enda punkt(40) och nöjde sig med att ännu en gång upprepa att VG ville ha ekonomisk ersättning och ett föreläggande mot kommissionen. Någon ytterligare analys av skadans art företogs inte.
28. Tribunalen gjorde endast en isolerad bedömning av samförståndsförklaringen, trots att det inte var uppenbart att det rörde sig om ett avtal. Därmed företog inte tribunalen den kontroll som krävs enligt rättspraxis, av vilken följer att unionsdomstolarna måste kontrollera huruvida den talan som väckts avser skadestånd som objektivt och vid en helhetsbedömning har sin grund i ett avtalsförhållande. Om samtliga uppgifter i handlingarna i målet hade beaktats skulle det, som VG har anfört, ha kunnat väcka tvivel om VG:s talan verkligen hade sin grund i ett avtalsförhållande.
29. Om tribunalen korrekt och tillsammans med samförståndsförklaringen hade granskat de rättsregler som påstods ha åsidosatts, typen av den aktuella skadan och det handlande som lagts kommissionen till last skulle den inte, utan att göra sig skyldig till felaktig rättstillämpning, ha kunnat finna att ”skadeståndsyrkandet [hade] en anknytning till en tolkning av samförståndsförklaringen”.(41) VG har inte bestritt att det i samförståndsförklaringen angavs att parterna när som helst frivilligt kunde frånträda överenskommelsen. Det bekräftar att tribunalen intog ett snävt förhållningssätt när den fann att talan enbart syftade till att bestrida villkoren för kommissionens avslutande av avtalsförhållandet med VG.
30. Tribunalen beaktade inte alla uppgifter som behövdes för att fastställa grunden för den talan som väckts vid tribunalen. Därutöver underlät tribunalen också att förklara av vilka skäl den ansåg att samförståndsförklaringen var avtalsrättsligt.
31. Punkterna 35–37 i det överklagade beslutet består av en rad ogrundade påståenden. Handlingarna i målet omfattade emellertid två viktiga uppgifter som i synnerhet borde ha föranlett tribunalen att vinnlägga sig om utförlig motivering. VG åberopade klart och tydligt vid tribunalen ett uttalande som kommissionen gjort under förfarandet vid ombudsmannen, i vilket kommissionen angav att ”medlemmarna i Team Europe inte hade något avtalsförhållande med [kommissionen]”. Detta framgår av punkt 23 i det överklagade beslutet.
32. I yttrandet till tribunalen över kommissionens invändning om rättegångshinder framhöll VG också beslutet av tribunalens ordförande om ansökan om rättshjälp.(42) I punkt 15 i detta beslut angavs att kommissionen hade valt att i detta skede inte ta ställning till hur det rättsliga förhållandet till följd av samförståndsförklaringen skulle kvalificeras. Tribunalens ordförande drog av detta slutsatsen att kommissionen ansåg att en sådan bestämning endast kunde göras efter en ingående bedömning av samförståndsförklaringen.(43) Tribunalens ordförande fann utifrån dessa uppgifter ”att det i detta skede, vid en första bedömning, inte [var] uppenbart att den skadeståndstalan som sökanden [hade] för avsikt att väcka vid unionsdomstolen [avsåg] skadestånd som objektivt och vid en helhetsbedömning [hade] sin grund i ett avtalsförhållande”.(44) Jag har således förståelse för VG:s skepsis till det överklagade beslutet, i vilket tribunalen konstaterade – som angetts ovan – att det var uppenbart att VG:s talan inte kunde tas upp till prövning.
33. Som kommissionen har erinrat om innebär tribunalens motiveringsskyldighet naturligtvis inte att tribunalen är skyldig att lämna en uttömmande redogörelse för vart och ett av de resonemang som parterna i tvisten fört. Motiveringen kan således vara underförstådd, under förutsättning att de som berörs därav får kännedom om de skäl som ligger till grund för den överklagade domen och att domstolen ges tillräckligt underlag för att kunna utföra sin prövning av överklagandet.(45) Att argument som redan lagts fram för tribunalen upprepas bör visserligen, som kommissionen har anfört, föranleda konstaterandet att argumenten inte kan tas upp till prövning. Så kan emellertid inte vara fallet när det är tribunalens underlåtenhet att uttala sig om dessa argument som är orsaken till att de måste upprepas vid domstolen.
34. Om anmärkningen om ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten ska godtas, är det dock inte på grund av att tribunalen inte har bemött samtliga argument som anförts av VG utan på grund av att det inte tillräckligt klart framgår av det överklagade beslutet varför tribunalen såg bortom en text som inte uppenbart var avtalsrättslig och uttalanden av kommissionen med motsatt eller knapphändig innebörd och enbart med stöd av samförståndsförklaringen fastställde att målet avsåg ett avtalsförhållande. Det framgår inte heller av det överklagade beslutet varför tribunalen slog fast att det fanns ett ”direkt samband”(46) mellan det handlande som lades kommissionen till last och det påstådda avtalsförhållandet till följd av samförståndsförklaringen och att det var nödvändigt att granska detta för att bedöma kommissionens skadeståndsansvar,(47) trots att det föremål för talan som angetts av VG var det fel som kommissionen begick vid handläggningen av X:s klagomål.
35. Genom att inte granska samtliga uppgifter i målet, bland annat kommissionens uttalanden, tillämpade tribunalens således endast delvis den metod som domstolen fastställt i sin dom och åsidosatte motiveringsskyldigheten. Under dessa omständigheter ska talan bifallas såvitt avser hela den första grunden.
B. Den andra grunden, avseende en felaktig rättslig kvalificering av samförståndsförklaringen, ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och en missuppfattning av handlingarna i målet
1. Sammanfattning av parternas argument
36. VG har anfört att det var fel av tribunalen att kvalificera samförståndsförklaringen som ett avtal, eftersom det snarare rörde sig om icke bindande riktlinjer som kommissionen fastställt ensidigt för att reglera hur nätverket Team Europe skulle fungera. Kommissionen har aldrig påstått att förhållandet var avtalsrättsligt, vilket framgår av punkt 21 i dess yttrande till ombudsmannen och av punkt 15 i tribunalens beslut avseende VG:s ansökan om rättshjälp.(48) Samförståndsförklaringen var endast en sammanfattning av de rättigheter och åligganden som gällde för Team Europe, inte av de rättigheter och skyldigheter som reglerade det särskilda förhållandet mellan kommissionen och VG. Det föreskrevs inga påföljder för det fallet att det åsidosattes och innehöll ingen hänvisning till tillämpliga bestämmelser eller behöriga domstolar. Samförståndsförklaringen innehöll begreppet åligganden, inte förpliktelser, och hänförde sig således mer till vanliga förhållningsregler än till ett rättsligt förhållande mellan de berörda personerna. Kommissionen ändrade sin ståndpunkt i ett sent skede för att göra gällande samförståndsförklaringens avtalsrättsliga karaktär. Den gemensamma partsviljan var aldrig att ingå en ömsesidig förbindelse med stöd av ett avtal. Partsviljan är emellertid en avgörande aspekt när en handling ska kvalificeras som ett avtal, vilket punkt 102 i principerna för europeisk avtalsrätt vittnar om.(49) Tribunalen kvalificerade således felaktigt samförståndsförklaringen som ett avtal, missförstod samförståndsförklaringen och åsidosatte sin motiveringsskyldighet. I det överklagade beslutet fastställdes inte vilka bestämmelser som var tillämpliga för att kvalificera samförståndsförklaringen som ett avtal, vilket var nödvändigt för det fallet att samförståndsförklaringen var ett avtal – vilket det inte var. Kommissionen gjorde gällande att fransk rätt var tillämplig. Enligt artiklarna 1101(50) och 1156(51) i Code civil (den franska civillagen) var det heller inte möjligt att kvalificera samförståndsförklaringen som avtal i den mening som avses i fransk rätt då VG inte hade för avsikt att göra något åtagande, och då det inte fanns någonting som fick VG att tro att hon undertecknade ett avtal, vars innehåll kommissionen ensidigt hade fastställt utan att ange att det var ett avtal. Ett avtal ska dessutom enligt fransk rätt ange förpliktelser som kan bli föremål för verkställighet.(52) Samförståndsförklaringen innebar emellertid inga möjligheter att framtvinga respekt för rättigheter och åligganden, då den inte innehöll några föreskrifter om påföljder eller verkställighet, och vardera parten kunde frånträda den när som helst. Det framgick således inte av vare sig parternas avsikt eller vilja eller av den text som tagits fram av kommissionen att samförståndsförklaringen var ett avtal. Samförståndsförklaringen kan följaktligen inte kvalificeras som avtal ens enligt fransk rätt. Tribunalen missuppfattade således samförståndsförklaringen och gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 39 i det överklagade beslutet slog fast att föremålet för talan var ett avtalsrättsligt skadeståndsyrkande.
37. Kommissionen har anfört att tribunalen är ensam behörig att fastställa de faktiska omständigheterna, utom om dessa har missuppfattats och detta är uppenbart utan att det krävs ny bevisning. Så är inte fallet här. Klaganden har dessutom endast upprepat samma argument som dem som redan lagts fram vid och prövats av tribunalen, vilka därmed inte kan tas upp till prövning. Kommissionens uttalanden till ombudsmannen kan inte frånta avtalet dess verkan och de ska tolkas så, att kommissionen förnekade att samförståndsförklaringen var ett anställningsavtal. Däremot uteslöt kommissionen inte att det kunde röra sig om ett anslutningsavtal. VG har inte förklarat hur partsviljan skulle gå emot vad som klart och entydigt anges i samförståndsförklaringen. Resonemanget om begreppet partsvilja är nytt och kan därför inte tas upp till prövning, även om det under alla omständigheter stod klart att partsviljan var att enas om en rad rättigheter och förpliktelser. Resonemanget om avtalsbegreppet i fransk rätt är också nytt. Tolkningen av fransk rätt är under alla omständigheter en fråga om faktiska omständigheter som helt och hållet hör till tribunalens prövning. Argumentet om verkställighet har anförts för första gången i överklagandet och kan därför inte tas upp till prövning. Nämnda verkställighet är under alla omständigheter inte ett nödvändigt villkor för att kvalificera något som ett avtal.
38. Slutligen har kommissionen också anfört att VG:s ansökan om att få ta del av sekretessbelagda handlingar bekräftar sambandet mellan den skada som lidits och uppsägningen av avtalsförhållandet, och inte handläggningen av X:s klagomål. Kommissionen har erinrat om att denna ansökan har varit föremål för talan i två mål vid tribunalen.(53) Vad gäller yrkandet om föreläggande hänför det sig enligt fast rättspraxis inte till domstolens befogenheter.(54)
39. I repliken har VG erinrat om att den andra grunden inte enbart avser en missuppfattning utan även ett fel i den rättsliga kvalificeringen av samförståndsförklaringen och ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Kommissionen har inte tillräckligt tydligt angett vilka argument i överklagandet som enligt kommissionen endast är en upprepning av argument som tidigare lagts fram vid tribunalen. Beträffande argumentet om partsviljan har VG bestritt att det är nytt, eftersom det hänför sig till bedömningen av de rättsliga förhållandena mellan parterna i den mening som avses i dom av den 18 april 2013, kommission/Systran och Systran Luxembourg.(55) Partsviljan måste beaktas vid denna bedömning. Samförståndsförklaringens innehåll är inte så klart och entydigt som kommissionen har påstått, särskilt som kommissionen själv förnekade dess avtalsrättsliga karaktär i uttalandena vid ombudsmannen. När det gäller åberopandet av fransk rätt har VG inte medgett att VG hänfört sig till fransk rätt vid tribunalen utan har anfört att VG endast åberopade fransk rätt för att åskådliggöra sin andra grund och styrka att resonemanget i det överklagade beslutet var oriktigt, då kommissionen själv anförde vid tribunalen att fransk rätt var tillämplig och borde ha legat till grund för prövningen av samförståndsförklaringens avtalsrättsliga karaktär.
40. Kommissionen har anfört i dupliken att VG:s resonemang om partsviljan har förts på grund av att det inte var så uppenbart att samförståndsförklaringen inte var ett avtal. VG har inte förklarat varför MS undertecknade samförståndsförklaringen om det endast rörde sig om riktlinjer. Argumentet om tillämpning av fransk rätt kan inte tas upp till sakprövning i detta skede av förfarandet. Att talan vilar på en grund som avser ett avtalsförhållande i den mening som avses i domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg(56) kan under alla omständigheter fastställas oavsett fransk rätt. VG har inte heller berört vissa delar av samförståndsförklaringen som kan visa att den utgjorde ett avtal, bland annat dess exakta benämning och slutformuleringen om uppsägning. Kommissionen har erinrat om att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den enbart uttalade sig om sin behörighet. Kommissionen har också anfört att VG har blandat ihop grunden avseende den rättsliga kvalificeringen av samförståndsförklaringen med grunden avseende en missuppfattning. VG har åberopat en missuppfattning av handlingarna i målet men en missuppfattning av bevisning ska enligt domstolens praxis uppenbart framgå av handlingarna i målet, utan att det är nödvändigt att göra en ny bedömning av de faktiska omständigheterna och av bevisningen. VG borde således ha angett exakt vilka faktiska omständigheter eller handlingar som tribunalen missuppfattat men har i stället endast upprepat argument som redan förts fram vid tribunalen utan att visa på någon materiell oriktighet från tribunalens sida. Kommissionen har klandrat klaganden för att försöka kringgå den omständigheten att talan om ogiltigförklaring av beslutet om uteslutning ur Team Europe inte kunde tas upp till prövning, eftersom den väcktes för sent. Därmed borde domstolen inta samma förhållningssätt som i domen Guigard/kommissionen.(57)
2. Bedömning
41. VG:s andra grund kan delas upp i tre delgrunder, den första avseende felaktig rättstillämpning vid den rättsliga kvalificeringen av samförståndsförklaringen, den andra avseende ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten och den tredje avseende en missuppfattning av handlingarna i målet.
42. I förlängningen av vad som fastställs ovan i samband med den första grunden inleder jag bedömningen av denna andra grund med den andra delgrunden, avseende ett åsidosättande av tribunalens motiveringsskyldighet när samförståndsförklaringen kvalificerades som ett avtal. Talan ska bifallas på denna andra delgrund, av samma skäl som dem som anges ovan i punkt 34.
43. Det framgår nämligen av VG:s yttrande över kommissionens invändning om rättegångshinder att tribunalen aldrig prövade de argument som anförts för att bestrida samförståndsförklaringens avtalsrättsliga karaktär – såsom kommissionens uttalande till ombudsmannen eller den omständigheten att kommissionen inte tog ställning till samförståndsförklaringens art under förfarandet vid tribunalen om ansökan om rättshjälp(58) – eller underkände dem utan någon egentlig förklaring.(59) VG grundade sig också på punkt 80 i domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg,(60) där det anges att ”det inte är tillräckligt att påstå att det föreligger vilket avtalsförhållande som helst … eller avtalsrättsliga förpliktelser som inte avser det omtvistade handlandet för att tvistens art ska kunna förändras och omvandlas till att vila på avtalsrättslig grund.” VG drog av detta slutsatsen att den enda omständigheten att det finns ett avtal inte utgör hinder för att väcka talan i syfte att göra gällande unionens utomobligatoriska ansvar. Tribunalen har således inte gett en tillräcklig motivering till varför samförståndsförklaringen kvalificerades som ett avtal.
44. Mot den bakgrunden är det endast för fullständighetens skull som jag granskar de övriga delarna av den andra grunden.
45. När det gäller den andra grundens första del har VG anfört att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den kvalificerade förklaringen som ett avtal. Tribunalen borde ha tagit hänsyn till partsviljan, som anges i punkt 102 i principerna för den europeiska avtalsrätten. VG har klandrat tribunalen för att den inte fastställde vilken rätt som var tillämplig på avtalet och som skulle ligga till grund för prövningen av avtalskaraktären. Förutsatt att fransk rätt är tillämplig, såsom kommissionen har gjort gällande, borde tribunalen särskilt ha berört partsviljan och frågan huruvida verkställighet av de påstådda förpliktelserna enligt samförståndsförklaringen kunde erhållas.
46. Det är riktigt att argumentet om partsviljan inte berördes i det överklagade beslutet, vilket VG har understrukit, och klaganden själv tog inte heller upp frågan i sitt yttrande över kommissionens invändning om rättegångshinder till tribunalen. Klaganden hänvisade inte heller till principerna för europeisk avtalsrätt. Detsamma gäller frågan om verkställighet. Dessa argument är nya och kan således inte tas upp till sakprövning.(61) Inte heller berördes frågan om fastställande av tillämplig rätt på avtalet eller frågan om fransk rätt vid tribunalen, vilket också har medgetts av VG. Tribunalen kvalificerade under alla omständigheter samförståndsförklaringen som ett avtal utan att utgå från någon särskild rätt. Under dessa förutsättningar kan tribunalen inte klandras för någon bristfällig förståelse eller tillämpning av fransk rätt i samband med sin prövning.
47. När det gäller den andra grundens sista del finns det anledning att erinra om att ett överklagande till domstolen, enligt artikel 256.1 FEUF och artikel 58 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, ska vara begränsat till rättsfrågor. Tribunalen är således ensam behörig att fastställa de faktiska omständigheterna, utom då det av handlingarna i målet framgår att de fastställda omständigheterna är materiellt oriktiga, och att bedöma bevisningen. Bedömningen av faktiska omständigheter och bevisning är därför inte – utom i det fall då uppgifter har missuppfattats – en rättsfråga som i sig är underställd domstolens kontroll.(62) En sådan missuppfattning måste på ett uppenbart sätt framgå av handlingarna i målet utan att det behöver företas en ny bedömning av de faktiska omständigheterna och bevisningen.(63)
48. Missuppfattning är således ett begrepp som i högsta grad har anknytning till bedömningen av de faktiska omständigheterna. VG har anfört att samförståndsförklaringen missuppfattades till följd av att tribunalen rättsligt kvalificerade den som ett avtal. Kritiken avser således inte en missuppfattning av de faktiska omständigheterna, i den mening som traditionellt avses i domstolens ovan angivna praxis, utan en oriktig kvalificering av samförståndsförklaringen. Sett på det viset ska denna anmärkning inte bedömas som en särskild anmärkning i förhållande till den som prövas ovan i form av den andra grundens andra delgrund. Något ytterligare resonemang behövs således inte.
C. Unionsdomstolarnas behörighet att pröva VG:s talan
49. I enlighet med artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa målet till tribunalen för avgörande. I och med att jag anser att beslutet ska upphävas skulle domstolen själv kunna avgöra frågan om unionsdomstolarnas behörighet att pröva VG:s talan.
50. Det framgår av alla relevanta uppgifter i målet att domstolen måste ta vederbörlig hänsyn till att VG avser att göra gällande unionens skadeståndsansvar till följd av kommissionens handlande vid handläggningen av X:s klagomål mot VG. VG har åberopat ett åsidosättande av artikel 41 i stadgan, allmänna principer om god förvaltning, rätten till försvar, artikel 16 i kodexen om god förvaltningssed, omsorgsprincipen, principen om oskuldspresumtion samt motiveringsskyldigheten och proportionalitetsprincipen. Den påstådda skadan är ideell, eftersom kommissionens handlande påstås ha skadat VG:s heder, värdighet och anseende.
51. Av detta framgår att det skadeståndsansvar som gjorts gällande vid ett första påseende är utomobligatoriskt. Det som återstår att fastställa är om den handling som undertecknats av båda parter kan ändra detta konstaterande.
52. Det anges inte uttryckligen i förklaringen om samförstånd och anslutning att den utgör ett avtal. I ingressen anges att det endast är en sammanfattning av de rättigheter och åligganden som följer av en anslutning till Team Europe. Det framgår ingenstans att den har någon särskild rättskraft eller en rättskraft som åtminstone liknar rättskraften hos ett avtal. I synnerhet anges ingen påföljd om samförståndsförklaringen inte iakttas. Samförståndsförklaringen innehåller ingen punkt där det fastställs vilken rätt som är tillämplig eller vilka domstolar som är behöriga att pröva en eventuell tvist. I punkt 5 andra stycket i samförståndsförklaringen anges att parterna när som helst skriftligen kan frånträda sina rättigheter och åligganden enligt samförståndsförklaringen. Innan talan väcktes var kommissionen själv inte övertygad om att samförståndsförklaringen utgjorde ett avtal.
53. Ovanstående är inte tillräckligt för att slå fast att VG:s talan har en grund som avser ett avtalsförhållande i den mening som avses i domen kommissionen/Systran och Systran Luxembourg(64) utan en mer ingående analys av avtalsbegreppet mot bakgrund av de faktiska omständigheterna i det nu aktuella målet. Att härleda samförståndsförklaringens avtalsrättsliga art enbart ur punkt 5 i denna handling vore att företa en specifik och konkret analys av innehållet i det påstådda avtalet, vilket domstolen i punkterna 76 och 77 i den domen uteslöt på grund av att en sådan analys hör till sakprövningen av tvisten och inte till bestämningen av tvistens art.
54. Under alla omständigheter följer det klart och tydligt av vad som anförs ovan att det inte framgår av en bedömning av handlingarna i målet att det är nödvändigt att tolka samförståndsförklaringen som ett avtal för att fastställa att VG:s påståenden är välgrundade.
55. De aktuella omständigheterna kan inte, i motsats till vad kommissionen har anfört, jämföras med de omständigheter som föranledde domen av den 20 maj 2009, Guigard/kommissionen.(65) Den domen avsåg ett bestridande av ett beslut att inte förnya ett anställningsavtal med kommissionen. Sökanden försökte då göra gällande unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar på grund av vägran att förnya sökandens anställningsavtal. Tribunalen hade slagit fast att talan kunde anses hänförlig till unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar och därmed kunde prövas av unionsdomstolarna på grund av de regler som påstods ha åsidosatts(66) och eftersom det handlade om att ingå ett nytt avtal. Domstolen intog ett annat förhållningssätt och slog fast att talan inte kunde skiljas från avtalsförhållandet mellan parterna i anställningsavtalet, i synnerhet inte då villkoren för ett förnyande av avtalet fastställdes i själva avtalet.(67) Det stod helt klart att det rörde sig om ett avtalsförhållande, och parterna bestred inte att de varit bundna av ett avtal. Den skillnaden är grundläggande i en jämförelse med situationen i det nu aktuella överklagandet, och således kan inga lärdomar automatiskt dras av denna dom för att avgöra detta mål.
56. Av bedömningen ovan följer således att VG:s skadeståndstalan inte objektivt och vid en helhetsbedömning har sin grund i ett avtalsförhållande. Föremålet för talan är således ett yrkande om skadestånd av utomobligatorisk karaktär. Tribunalen är således behörig att pröva talan enligt vad som fastställs i artikel 268 FEUF.
57. Även om överklagandet ska bifallas och den talan som väckts vid tribunalen ska förklaras kunna tas upp till sakprövning, är målet inte färdigt för avgörande i sak. Målet ska under de förutsättningarna återförvisas till tribunalen, i enlighet med artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol.
V. Rättegångskostnader
58. Enligt min bedömning ska målet återförvisas till tribunalen, och därför ska beslutet om rättegångskostnaderna anstå.
VI. Förslag till avgörande
59. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska avgöra målet enligt följande:
1) Beslutet som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 31 maj 2017, MS/kommissionen (T‑17/16, ej publicerat, EU:T:2017:379) upphävs.
2) VG:s talan i mål T‑17/16 kan tas upp till sakprövning.
3) I övrigt återförvisas målet till tribunalen.
4) Frågan om rättegångskostnaderna ska anstå.