EUROOPA KOHTU OTSUS (täiskogu)
23. märts 2004(*)
Isikute vaba liikumine – EÜ asutamislepingu artikkel 48 (muudetuna EÜ artikkel 39) – Mõiste „töötaja” – Tööotsijatele makstav sotsiaalkindlustushüvitis – Asukoha tingimus – Euroopa Liidu kodakondsus
Kohtuasjas C‑138/02,
mille ese on Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 alusel Social Security Commissioner’i (Ühendkuningriik) esitatud taotlus nimetatud kohtus pooleli olevas menetluses järgmiste poolte vahel:
Brian Francis Collins
ja
Secretary of State for Work and Pensions,
eelotsuse tegemiseks nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15), muudetud nõukogu 27. juuli 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 2434/92 (EÜT L 245, lk 1; ELT eriväljaanne 05/02, lk 69), ning nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27) tõlgendamise kohta,
EUROOPA KOHUS (täiskogu),
koosseisus: president V. Skouris, kodade esimehed P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann, J. N. Cunha Rodrigues (ettekandja) ja A. Rosas, kohtunikud A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric ja S. von Bahr,
kohtujurist: D. Ruiz-Jarabo Colomer,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikke märkusi, mille esitasid:
– B. F. Collins, esindajad: R. Drabble, QC, keda volitas solicitor P. Eden,
– Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: J. E. Collins, keda abistas E. Sharpston, QC,
– Saksamaa valitsus, esindaja: W.-D. Plessing,
– Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: N. Yerrell ja D. Martin,
arvestades kohtuistungi ettekannet,
olles 17. juuni 2003. aasta kohtuistungil ära kuulanud B. F. Collinsi (esindaja: R. Drabble), Ühendkuningriigi valitsuse (esindaja: R. Caudwell, keda abistas E. Sharpston) ja komisjoni (esindajad: N. Yerrell ja D. Martin) suulised märkused,
olles 10. juuli 2003. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1 Social Security Commissioner esitas 28. märtsi 2002. aasta määrusega, mis saabus Euroopa Kohtu kantseleisse sama aasta 12. aprillil, EÜ artikli 234 alusel kolm eelotsuse küsimust selle kohta, kuidas tõlgendada nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määrust (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 2; ELT eriväljaanne 05/01, lk 15), muudetud nõukogu 27. juuli 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 2434/92 (EÜT L 245, lk 1; ELT eriväljaanne 05/02, lk 69) (edaspidi „määrus nr 1612/68”), ning nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires (EÜT L 257, lk 13; ELT eriväljaanne 05/01, lk 27).
2 Küsimused esitati B. F. Collinsi ning Secretary of State for Work and Pensions’i vahelises kohtuvaidluses, mis käsitles viimase keeldumist anda B. F. Collinsile Suurbritannia ja Põhja-Iirimaa Ühendkuningriigi õigusnormidega ette nähtud tööotsijatoetust.
Õiguslik raamistik
Ühenduse õigus
3 EÜ asutamislepingu artikli 6 esimeses lõigus (muudetuna EÜ artikli 12 esimene lõik) on sätestatud:
„Ilma et see piiraks käesolevas lepingus sisalduvate erisätete kohaldamist, on lepingus käsitletud valdkondades keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel.”
4 EÜ asutamislepingu artikli 8 (muudetuna EÜ artikkel 17) kohaselt:
„1. Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik.
2. Liidu kodanikel on käesoleva lepinguga antud õigused ja sellest tulenevad kohustused.”
5 EÜ asutamislepingu artikli 8A lõige 1 (muudetuna EÜ artikli 18 lõige 1) näeb ette, et igal liidu kodanikul on vastavalt nimetatud lepingule ning selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutele ja tingimustele õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.
6 EÜ asutamislepingu artikli 48 lõike 2 (muudetuna EÜ artikli 39 lõige 2) kohaselt nõuab töötajate liikumisvabadus igasuguse kodakondsusel põhineva liikmesriikide töötajate diskrimineerimise kaotamist nii töölevõtmisel, töö tasustamisel kui ka muude töötingimuste puhul.
7 Vastavalt asutamislepingu artikli 48 lõikele 3 toob töötajate liikumisvabadus, „[a]lludes piirangutele, mis on õigustatud avaliku korra, avaliku julgeoleku või rahvatervise seisukohalt, endaga kaasa õiguse:
a) võtta vastu tegelikult tehtud tööpakkumisi;
b) liikuda sel eesmärgil vabalt liikmesriikide territooriumil;
[…]”
8 Määruse nr 1612/68 artiklis 2 on ette nähtud:
„Liikmesriigi iga kodanik ja liikmesriigi territooriumil tegutsev iga tööandja võivad vastastikku tööd taotleda ja seda pakkuda, nad võivad sõlmida ja täita töölepinguid kooskõlas kehtivate õigus- ja haldusnormidega, ilma et sellest tuleneks mingit diskrimineerimist.”
9 Määruse nr 1612/68 artikkel 5 sätestab, et „[l]iikmesriigi kodanikule, kes otsib tööd teise liikmesriigi territooriumil, annavad sealsed tööhõivetalitused samasugust abi nagu selle riigi tööd otsivaile kodanikele.”
10 Määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 kohaselt on liikmesriigi kodanikust töötajal teise liikmesriigi territooriumil samad sotsiaalsed ja maksusoodustused kui selle riigi kodanikest töötajatel.
11 Direktiivi 68/360 artiklis 1 on sätestatud:
„Liikmesriigid kaotavad käesoleva direktiivi kohaselt toimides määruse (EMÜ) nr 1612/68 kohaldamisalasse kuuluvate liikmesriikide kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamispiirangud.”
12 Direktiivi 68/360 artikli 4 lõikes 1 on ette nähtud, et liikmesriigid annavad õiguse oma territooriumil elamiseks selle direktiivi artiklis 1 nimetatud isikutele, kes esitavad artikli 4 lõikes 3 loetletud dokumendid.
13 Sama direktiivi artikli 4 lõike 3 esimese taande kohaselt on töötaja puhul nendeks dokumentideks:
„a) dokument, mille alusel ta nende territooriumile sisenes;
b) tööandja kinnitus töölevõtmise kohta või töötõend.”
14 Vastavalt direktiivi 68/360 artikli 8 lõikele 1 tunnistavad liikmesriigid elamisluba väljastamata palgalise töötaja – kui tema prognoositav töötamise aeg ei ületa kolme kuud –, piiriülese töötaja ning hooajatöötaja õigust elada nende territooriumil.
Siseriiklik õigus
15 Tööotsijatoetus on sotsiaalkindlustushüvitis, mille näeb ette Jobseekers Act 1995 (1995. aasta tööotsijaseadus, edaspidi „1995. aasta seadus”), mille artikli 1 lõike 2 punktis 1 on nõutud, et tööotsija oleks Ühendkuningriigis.
16 Jobseeker’s Allowance Regulations 1996 (edaspidi „1996. aasta määrus”), mis on vastu võetud 1995. aasta seaduse rakendamiseks, täpsustab, mis tingimused peavad olema täidetud, et saada õigus tööotsijatoetusele, ja mis summas toetust eri kategooria tööotsijad võivad taotleda. Seoses kategooriaga „välismaalt pärit isik”, kellel ei ole ülalpeetavat perekonda, on 1996. aasta määruse lisa 5 artikli 14 punktis a ette nähtud summaks null.
17 „Välismaalt pärit isik” on 1996. aasta määruse artikli 85 lõikes 4 määratletud järgmiselt:
„[…] taotleja, kes ei ela alaliselt Ühendkuningriigis, Iiri Vabariigis, Kanalisaartel või Manil, kuid sellega seoses ei järeldata, et taotleja alaline elukoht ei ole Ühendkuningriigis, kui taotleja on
a) töötaja nõukogu määruse (EMÜ) nr 1612/68 või nõukogu määruse (EMÜ) nr 1251/70 tähenduses või isik, kellel on õigus elada Ühendkuningriigis nõukogu direktiivi 68/360/EMÜ või nõukogu direktiivi 73/148/EMÜ alusel;
[…].”
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
18 B. F. Collins on sündinud Ühendriikides ning tal on Ameerika ja Iiri topeltkodakondsus. Ta veetis 1978. aastal ülikooliõpingute raames ühe semestri Ühendkuningriigis. Ta naasis sinna aastatel 1980 ja 1981 ligikaudu 10 kuuks, mil ta töötas osalise tööajaga ning ajutiselt baarides ja müügisektoris. Ta suundus tagasi Ühendriikidesse 1981. aastal. Seejärel on ta töötanud Ühendriikides või Aafrikas.
19 B. F. Collins tuli tagasi Ühendkuningriiki 31. mail 1998, lootes leida töökoha sotsiaaltöö alal. Ta esitas 8. juunil 1998 taotluse tööotsijatoetuse saamiseks, mille Adjudication Officer jättis 1. juuli 1998. aasta otsusega rahuldamata põhjendusega, et tema alaline elukoht ei ole selles liikmesriigis. B. F. Collins esitas kaebuse Social Security Appeal Tribunalile (Ühendkuningriik), kes jättis keeldumisotsuse jõusse, märkides, et B. F. Collinsit ei saa pidada Ühendkuningriigi alaliseks elanikuks, sest esiteks ei olnud ta seal elanud arvestatavalt pika aja jooksul ja teiseks ei ole ta töötaja määruse nr 1612/68 tähenduses ning tal puudub ka õigus elada selles riigis direktiivi 68/360 mõttes.
20 Seejärel esitas B. F. Collins apellatsioonkaebuse Social Security Commissionerile, kes otsustas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas käesoleva kohtuasja apellandi olukorras isik on töötaja nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 mõttes?
2. Kui vastus [esimesele] küsimusele on eitav, siis kas käesoleva kohtuasja apellandi olukorras isikul on nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ tähenduses õigus elada Ühendkuningriigis?
3. Kui vastus [esimesele kahele küsimusele] on eitav, siis kas mõne ühenduse õiguse sätte või põhimõtte alusel on nõutav, et sellises olukorras isikule, nagu on käesolevas kohtuasjas apellant, tuleb maksta sotsiaalkindlustushüvitist, millele tekib õigus samadel tingimustel kui sissetulekupõhisele tööotsijatoetusele?”
Esimene küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
21 B. F. Collins väidab, et kehtiva ühenduse õiguse kohaselt on tal Ühendkuningriigis reaalselt tööd otsiva isikuna „töötaja” staatus määruse nr 1612/68 tähenduses ja selle tõttu kuulub ta ka nimetatud määruse artikli 7 lõike 2 kohaldamisalasse. Euroopa Kohus kehtestas otsuses, mille ta tegi kohtuasjas C‑85/96: Martínez Sala (EKL 1998, lk I‑2691), teadlikult reegli, et tööotsijaid tuleb pidada töötajateks määruse nr 1612/68 tähenduses, kui siseriiklik kohus on tuvastanud, et asjaomane isik otsis kõnealusel ajal reaalselt tööd.
22 Ühendkuningriigi ja Saksamaa valitsus ning Euroopa Ühenduste Komisjon leiavad seevastu, et B. F. Collinsi olukorras isik ei ole töötaja määruse nr 1612/68 mõttes.
23 Ühendkuningriigi valitsus ja komisjon on seisukohal, et B. F. Collins ei saa väita, et ta on „endine” võõrtöötaja, kes soovib lihtsalt saada hüvitist määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 alusel, sest puudub igasugune seos 1980. ja 1981. aastal tehtud töö ja selle töö vahel, mida ta enda sõnul 1998. aastal otsis.
24 Euroopa Kohus sedastas 18. juuni 1987. aasta otsuses kohtuasjas 316/85: Lebon (EKL 1987, lk 2811) esiteks, et määruse nr 1612/68 artikli 7 lõikes 2 kehtestatud võrdne kohtlemine sotsiaalsete ja maksusoodustuste osas on kohaldatav üksnes töötajate suhtes, ja teiseks, et samasugune võrdne kohtlemine on mujale tööd otsima siirduvatele isikutele tagatud vaid töö saamisel vastavalt asutamislepingu artiklile 48 ja kõnealuse määruse artiklitele 2 ja 5.
25 Saksamaa valitsus tuletab meelde, et kohtuasjas, milles tehti eespool viidatud kohtuotsus Martínez Sala, olid erilised asjaolud, mis seisnesid selles, et hagejal olid vastuvõtva liikmesriigiga väga tihedad ja kestvad suhted, samas kui põhikohtuasjas on ilmselge, et puudub igasugune seos B. F. Collinsi varasema töö ja selle töö vahel, mida ta otsib.
Euroopa Kohtu vastus
26 Euroopa Kohtu praktika kohaselt on asutamislepingu artiklis 48 ja määruses nr 1612/68 kasutatud mõistel „töötaja” ühenduse õiguse seisukohalt spetsiifiline sisu ning seda ei tohi tõlgendada kitsalt. „Töötajana” tuleb käsitada igaüht, kes teeb tegelikku ja tulemuslikku tööd, kui see ei ole niivõrd väikesemahuline, et seda saab pidada üksnes kõrval- või lisategevuseks. Kõnealuse kohtupraktika kohaselt on töösuhtele omane see, et isik teeb teatud ajavahemiku jooksul teisele isikule tema juhtimise all teatud töid, mille eest ta saab tasu (vt eelkõige 3. juuli 1986. aasta otsus kohtuasjas 66/85: Lawrie-Blum, EKL 1986, lk 2121, punktid 16 ja 17; eespool viidatud kohtuotsus Martínez Sala, punkt 32, ja 8. juuni 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑337/97: Meeusen, EKL 1999, lk I‑3289, punkt 13).
27 Euroopa Kohus on ka otsustanud, et teatavad töötajaks olekuga seotud õigused on võõrtöötajatele tagatud ka siis, kui nad ei ole enam töösuhtes (vt selle kohta 24. septembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑35/97: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 1998, lk I‑5325, punkt 41, ja 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑413/01: Ninni-Orasche, EKL 2003, lk I‑13187, punkt 34).
28 Nagu ilmneb eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt Euroopa Kohtule edastatud toimikust, töötas B. F. Collins Ühendkuningriigis ajutiselt baarides ja müügisektoris, elades selles liikmesriigis 10 kuud aastatel 1980 ja 1981. Tuleb siiski märkida, et isegi kui niisugune kutsealane tegevus vastaks käesoleva kohtuotsuse punktis 26 meenutatud tingimustele, võimaldades möönda, et selle elamisperioodi ajal oli põhikohtuasja hageja töötaja, ei saaks leida ühtegi seost kõnealuse tegevuse ja muu töö otsingutega, mis toimusid enam kui 17 aastat pärast selle tegevuse lõpetamist.
29 Kuna puudub piisavalt tihe seos Ühendkuningriigi tööturuga, tuleb B. F. Collinsi olukorda 1998. aastal võrrelda iga liikmesriigi kodanikuga, kes otsib esimest töökohta teises liikmesriigis.
30 Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu praktikas tehakse vahet nende liikmesriikide kodanike, kes ei ole vastuvõtvas liikmesriigis, kus nad tööd otsivad, veel siduvas töösuhtes, ja nende vahel, kes seal juba töötavad või keda peetakse ikkagi töötajateks, kuna nad on töötanud ja töölepingu lõpetanud (vt 21. juuni 1988. aasta otsus kohtuasjas 39/86: Lair, EKL 1988, lk 3161, punktid 32 ja 33).
31 Nimelt sellal, kui liikmesriikide kodanike suhtes, kes siirduvad mujale tööd otsima, kehtib võrdse kohtlemise põhimõte ainult seoses võimalusega saada tööd, võivad need, kes on juba vastuvõtva liikmesriigi tööturule sisenenud, määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 alusel nõuda samu sotsiaalseid ja maksusoodustusi kui kõnealuse liikmesriigi kodanikest töötajad (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Lebon, punkt 26, ja 12. septembri 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑278/94: komisjon vs. Belgia, EKL 1996, lk I‑4307, punktid 39 ja 40).
32 Niisiis mõistet „töötaja” ei kasutata määruses nr 1612/68 ühetaoliselt. Kui nimetatud määruse I osa II jaotises tähistab see mõiste üksnes isikuid, kes on juba tööturule sisenenud, siis sama määruse teistes osades tuleb mõistet „töötaja” mõista laiemas tähenduses.
33 Neil asjaoludel tuleb esimesele küsimusele vastata, et põhikohtuasja apellandi olukorras isik ei ole töötaja määruse nr 1612/68 I osa II jaotise mõttes. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on siiski kontrollida, kas vaidlusalustes siseriiklikes õigusnormides sätestatud mõistest „töötaja” tuleb nii aru saada.
Teine küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
34 B. F. Collins leiab, et direktiivist 68/360 tuleneb tööd otsivatele isikutele 3-kuuline liikmesriigis elamise õigus.
35 Ühendkuningriigi ja Saksamaa valitsus ning komisjon on arvamusel, et B. F. Collinsil on õigus tulla Ühendkuningriiki tööd otsima ja jääda sinna tööotsijana mõistlikuks ajaks, tuginedes pigem otse asutamislepingu artiklile 48, mitte direktiivi 68/360 sätetele, mis on kohaldatavad üksnes nende isikute suhtes, kes on töökoha leidnud.
Euroopa Kohtu vastus
36 Kõigepealt tuleb meenutada, et töötajate vaba liikumise raames annab asutamislepingu artikkel 48 liikmesriikide kodanikele elamisõiguse teise liikmesriigi territooriumil, et teha või otsida seal tasustatavat tööd (26. mai 1993. aasta otsus kohtuasjas C‑171/91: Tsiotras, EKL 1993, lk I-2925, punkt 8).
37 Tööotsijatele asutamislepingu artiklist 48 tulenev elamisõigus võib olla ajalise piiranguga. Kui puudub ühenduse õigusnorm, mis kehtestaks tööd otsiva ühenduse kodaniku liikmesriigis elamise tähtaja, on liikmesriikidel õigus kehtestada selleks mõistlik tähtaeg. Kui huvitatud isik tõendab siiski pärast kõnealuse tähtaja möödumist, et ta otsib endiselt tööd ja et tal on arvestatav võimalus tööd leida, siis ei saa teda kohustada vastuvõtva liikmesriigi territooriumilt lahkuma (vt 26. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑292/89: Antonissen, EKL 1991, lk I‑745, punkt 21, ja 20. veebruari 1997. aasta otsus kohtuasjas C-344/95: komisjon vs. Belgia, EKL 1997, lk I‑1035, punkt 17).
38 Mis puutub direktiivi 68/360, siis selle eesmärk on kaotada ühenduse piires määruse nr 1612/68 kohaldamisalasse kuuluvate liikmesriikide kodanike ja nende pereliikmete liikumis- ja elamispiirangud.
39 Liikumispiirangute osas on liikmesriigid esiteks direktiivi 68/360 artikli 2 lõike 1 alusel kohustatud andma ühenduse kodanikele, kes soovivad tööotsimise eesmärgil siirduda teise liikmesriiki, õiguse lahkuda nende territooriumilt. Teiseks lubavad liikmesriigid vastavalt selle direktiivi artikli 3 lõikele 1 nendel kodanikel oma territooriumile siseneda lihtsalt kehtiva isikutunnistuse või passi esitamisel.
40 Lisaks, kuna elamisõigus on otse asutamislepingust tulenev õigus (vt eelkõige 5. veebruari 1991. aasta otsus kohtuasjas C‑363/89: Roux, EKL 1991, lk I‑273, punkt 9), siis tuleb liikmesriigi kodanikule direktiivis 68/360 ette nähtud elamisloa väljastamist pidada mitte õigusi loovaks toiminguks, vaid selliseks liikmesriigi toiminguks, mille eesmärk on tuvastada, milline on teise liikmesriigi kodaniku seisund ühenduse õiguse alusel (25. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑459/99: MRAX, EKL 2002, lk I-6591, punkt 74).
41 Direktiivi 68/360 artikli 4 kohaselt annavad liikmesriigid õiguse oma territooriumil elamiseks vaid töötajatele, kes esitavad lisaks dokumendile, mille alusel nad liikmesriigi territooriumile sisenesid, ka tööandja kinnituse töölevõtmise kohta või töötõendi.
42 Sama direktiivi artiklis 8 on ammendavalt loetletud need olukorrad, mil teatavate kategooriate töötajatele võidakse anda õigus liikmesriigis elamiseks ilma elamisluba väljastamata.
43 Sellest järeldub, et direktiivi 68/360 artiklites 4 ja 8 sätestatud õigust liikmesriigis elada tunnustatakse vaid liikmesriigi kodaniku puhul, kes esimeses liikmesriigis juba töötab. Tööotsijaid see ei hõlma. Nemad saavad tugineda üksnes nendele kõnealuse direktiivi sätetele, mis käsitlevad nende liikumist ühenduse piires.
44 Seega tuleb teisele küsimusele vastata, et põhikohtuasja apellandi olukorras isikul ei ole õigust elada Ühendkuningriigis üksnes direktiivi 68/360 alusel.
Kolmas küsimus
Euroopa Kohtule esitatud märkused
45 B. F. Collinsi väitel puudub igasugune kahtlus selles, et ta elas Ühendkuningriigis seaduslikult ja et tööotsijatoetus kuulub asutamislepingu kohaldamisalasse. Seetõttu, nagu Euroopa Kohus on sedastanud 20. septembri 2001. aasta otsuses kohtuasjas C‑184/99: Grzelczyk (EKL 2001, lk I‑6193), ei saa mitteosamakselise ja tulul põhineva hüvitise maksmisele muu liikmesriigi kui vastuvõtva liikmesriigi kodanikule seada tingimust, mida ei kohaldataks viimase liikmesriigi kodanike suhtes. B. F. Collins möönab, et alalise elukoha tingimust kohaldatakse ka Ühendkuningriigi kodanike suhtes. Sellegipoolest on tema sõnul kindel, et siseriiklikke õigusnorme tuleb pidada ühenduse õiguse mõttes diskrimineerivaks, kui asjaomase liikmesriigi kodanikel on neid olemuslikult kergem täita.
46 Ühendkuningriigi ja Saksamaa valitsus väidavad, et ei leidu ühtegi ühenduse õiguse sätet ega põhimõtet, mille alusel oleks nõutud sellise hüvitise nagu tööotsijatoetuse maksmine isikule, kes on B. F. Collinsi olukorras.
47 Võimaliku kaudse diskrimineerimise kohta leiab Ühendkuningriigi valitsus, et kõnealuse toetuse maksmiseks kehtestatud kriteeriumid ei ületa seda, mis on vajalik taotletud eesmärgi saavutamiseks. Need kujutavad endast proportsionaalset meetodit, mis on seetõttu lubatud selles veendumiseks, et tööotsija ja konkreetse geograafilise tööturu vahel on tegelik seos. Kui niisuguseid kriteeriume ei oleks, saaksid isikud, kellel puudub Ühendkuningriigi tööturuga igasugune seos või kellel on sellega vaid näilik seos, nagu B. F. Collinsi puhul, nõuda õigust nimetatud toetusele.
48 Komisjoni väitel on esiteks kindel, et B. F. Collins otsis kahekuulise ajavahemiku jooksul pärast tema saabumist Ühendkuningriiki selles liikmesriigis tegelikkuses tööd, ja teiseks, et ta elas selle liikmesriigi territooriumil seaduslikult tööotsijana. Kuna ta on liidu kodanik, kes elab seaduslikult Ühendkuningriigis, ei ole kahtlust, et talle laieneb kõigis ühenduse õiguse esemelisse kohaldamisalasse kuuluvates olukordades asutamislepingu artiklis 6 tagatud kaitse diskrimineerimise eest kodakondsuse tõttu. Niisugune olukord esineb just tööotsijatoetuse puhul, mida tuleb pidada sotsiaalseks soodustuseks määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses.
49 Komisjon tuletab ka meelde, et on selge, et õigus elada teises liikmesriigis seal töö otsimiseks võib olla piiratud mõistliku tähtajaga ja sellest tulenevalt on B. F. Collinsi õigus tugineda asutamislepingu artiklitele 6 ja 8 nimetatud toetuse saamiseks samadel tingimustel kui Ühendkuningriigi kodanikud samuti piiratud sellele seaduslikule elamisperioodile.
50 Komisjon leiab siiski, et alalise elamise tingimus võib kujutada endast kaudset diskrimineerimist, kuna seda on vastuvõtva liikmesriigi kodanikel lihtsam täita kui teiste liikmesriikide kodanikel. Kuigi sellist tingimust võivad õigustada objektiivsed põhjused, mille eesmärk on tingimata ära hoida „sotsiaalset turismi” ja vältida võimalust, et võltstööotsijad olukorda kuritarvitavad, märgib komisjon, et B. F. Collinsi puhul ei ole tööotsingute ehedust vaidlustatud. Nimelt ei ole ta lõpetanud töötamist alates ajast, kui ta mõne aja jooksul pärast Ühendkuningriiki saabumist töökoha leidis.
Euroopa Kohtu vastus
51 Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib kolmanda küsimusega sisuliselt teada, kas leidub ühenduse õiguse sätet või põhimõtet, mille alusel võib teises liikmesriigis reaalselt tööd otsiv liikmesriigi kodanik taotleda sellist tööotsijatoetust, nagu on ette nähtud 1995. aasta seaduses.
52 Ilma et oleks vaja analüüsida seda, kas niisugune isik nagu põhikohtuasja hageja kuulub nõukogu 14. juuni 1971. aasta määruse (EMÜ) nr 1408/71 sotsiaalkindlustusskeemide kohaldamise kohta ühenduse piires liikuvate töötajate ja nende pereliikmete suhtes, nõukogu 2. detsembri 1996. aasta määrusega (EÜ) nr 118/97 (EÜT L 28, lk 1) muudetud ja ajakohastatud redaktsioonis (edaspidi „määrus nr 1408/71”), isikulisse kohaldamisalasse, tuleb kõigepealt eelotsusetaotluse sõnastuse põhjal tõdeda, et asjaomane isik ei elanud enne Ühendkuningriigis töö otsimist kunagi mõnes teises liikmesriigis, nii et määruse nr 1408/71 artiklis 10a sätestatud liitmispõhimõtet ei saa põhikohtuasjas kohaldada.
53 Vastavalt 1996. aasta määrusele võivad teiste liikmesriikide tööotsijaist kodanikud juhul, kui nad ei ole töötajad määruse nr 1612/68 tähenduses või kui neil ei ole direktiivist 68/360 tulenevat elamisõigust, taotleda kõnealust toetust vaid siis, kui nende alaline elukoht on Ühendkuningriigis.
54 Seega tuleb kindlaks teha, kas võrdse kohtlemise põhimõttega on vastuolus siseriiklikud õigusnormid, millega on tööotsijatoetuse saamise õigusele seatud elukohatingimus.
55 Asutamislepingu artikli 6 lõige 1 näeb ette, et ilma et see piiraks selles sisalduvate erisätete kohaldamist, on lepingus käsitletud valdkondades keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel. Kuna asutamislepingu artikli 48 lõige 2 on selline erisäte, tuleb 1996. aasta määrust esiteks selle artikli põhjal analüüsida.
56 Sellega seoses tuleb meenutada, et nende õiguste seas, mis tulenevad asutamislepingu artiklist 48 liikmesriikide kodanikele, on õigus teiste liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja seal töö otsimiseks elada (eespool viidatud kohtuotsus Antonissen, punkt 13).
57 Niisiis kuuluvad ühe liikmesriigi kodanikud, kes otsivad tööd teises liikmesriigis, asutamislepingu artikli 48 kohaldamisalasse, mistõttu on neil õigus osutatud sätte lõikes 2 sätestatud võrdsele kohtlemisele.
58 Mis puutub küsimusse, kas liikmesriikide kodanike õigus võrdsele kohtlemisele teises liikmesriigis töö otsimisel hõlmab ka sellist rahalist toetust, nagu on kõne all põhikohtuasjas, siis on Euroopa Kohus sedastanud, et mujale tööd otsima siirduvatele liikmesriikide kodanikele on võrdne kohtlemine tagatud vaid töö saamisel vastavalt asutamislepingu artiklile 48 ja määruse nr 1612/68 artiklitele 2 ja 5, mitte seoses sotsiaalsete ja maksusoodustustega selle määruse artikli 7 lõike 2 tähenduses (eespool viidatud kohtuotsus Lebon, punkt 26, ja eespool viidatud 12. septembri 1996. aasta otsus kohtuasjas komisjon vs. Belgia, punktid 39 ja 40).
59 Määruse nr 1612/68 artikkel 2 käsitleb vastastikust töö taotlemist ja pakkumist ning töölepingute sõlmimist ja täitmist, samas kui kõnealuse määruse artikkel 5 puudutab tööhõivetalituste antavat abi.
60 Viidatud artiklites ei ole küll otseselt mainitud rahalisi toetusi. Tööotsijate võrdse kohtlemise õiguse ulatuse kindlaksmääramiseks tuleb siiski seda põhimõtet tõlgendada seoses ühenduse õiguse teiste sätetega, eelkõige asutamislepingu artikliga 6.
61 Nagu Euroopa Kohus on nimelt korduvalt märkinud, võib vastuvõtva liikmesriigi territooriumil seaduslikult elav Euroopa Liidu kodanik tugineda asutamislepingu artiklile 6 kõigis olukordades, mis kuuluvad ühenduse õiguse esemelisse kohaldamisalasse. Liikmesriikide kodanike põhistaatus on olla liidu kodanik, mis tähendab, et liikmesriikide kodanikke, kes on samas olukorras, tuleb kohelda seaduse ees võrdselt, sõltumata nende kodakondsusest ja ilma et see piiraks sõnaselgelt ette nähtud erandite kohaldamist (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus Grzelczyk, punktid 31 ja 32, ja 2. oktoobri 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑148/02: Garcia Avello, EKL 2003, lk I‑11613, punktid 22 ja 23).
62 Tuleb märkida, et Euroopa Kohus on liidu kodanikust üliõpilase osas otsustanud, et sellise mitteosamakselise sotsiaalse toetuse nagu Belgia toimetulekutoetuse (minimex) õigus kuulub kodakondsuse alusel diskrimineerimiskeelu kohaldamisalasse ja sellest tulenevalt on asutamislepingu artiklitega 6 ja 8 vastuolus see, kui nimetatud toetuse saamise võimalusele seatakse tingimusi, mis võivad endast kujutada diskrimineerimist kodakondsuse alusel (eespool viidatud kohtuotsus Grzelczyk, punkt 46).
63 Pidades silmas liidu kodakondsuse kehtestamist ja liidu kodanikele ette nähtud võrdse kohtlemise põhimõtte tõlgendamist kohtupraktikas, ei saa enam asutamislepingu artikli 48 lõike 2 – mis on asutamislepingu artikliga 6 tagatud võrdse kohtlemise aluspõhimõtte väljendus – kohaldamisalast välja jätta rahalist toetust, mille eesmärk on hõlbustada juurdepääsu liikmesriigi tööturule.
64 Võrdse kohtlemise põhimõtte ulatuse tõlgendamisel seoses töölesaamisega peab see areng kajastuma, võrreldes tõlgendusega, mida järgiti eespool viidatud kohtuotsuses Lebon ja eespool viidatud 12. septembri 1996. aasta otsuses kohtuasjas komisjon vs. Belgia.
65 1996. aasta määrusega on kehtestatud erinev kohtlemine selle järgi, kas tegemist on Ühendkuningriigis alaliselt elava isikuga või mitte. Kuna seda tingimust on lihtsam täita kõnealuse riigi kodanikel, siis seab viidatud määrus halvemasse olukorda need liikmesriikide kodanikud, kes on kasutanud õigust vabalt liikuda selleks, et teises liikmesriigis tööd otsida (vt selle kohta 23. mai 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑237/94: O’Flynn, EKL 2003, lk I-2617, punkt 18, ja 16. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑388/01: komisjon vs. Itaalia, EKL 2003, lk I‑721, punktid 13 ja 14).
66 Niisugune tingimus on õigustatud üksnes juhul, kui see põhineb objektiivsetel, asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutel kaalutlustel, mis on proportsionaalsed siseriikliku õigusega taotletava legitiimse eesmärgi suhtes (24. novembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑274/96: Bickel ja Franz, EKL 1998, lk I‑7637, punkt 27).
67 Euroopa Kohus on aga varem otsustanud, et siseriiklik seadusandja võib õiguspäraselt soovida veenduda selles, et määruse nr 1612/68 artikli 7 lõike 2 tähenduses sotsiaalse soodustuse laadi toetuse taotlejal on tekkinud tegelik seos asjaomase geograafilise tööturuga (vt seoses esimest töökohta otsivatele noortele makstava ootetoetusega eespool viidatud kohtuotsus D’Hoop, punkt 38).
68 Tuleb märkida, et 1995. aasta seadusega kehtestatud tööotsijatoetus on sotsiaalkindlustushüvitis, mille eeldus – kuna see asendas töötu abiraha ja sissetulekutoetuse – on, et seda taotlev isik on valmis töötama, otsib aktiivselt tööd ja tal ei ole kohaldatavast summast suuremat sissetulekut ega kindlaksmääratud summast suuremat kapitali.
69 Võib pidada seaduslikuks seda, kui liikmesriik annab niisugust toetust alles pärast seda, kui tööotsija ja selle liikmesriigi tööturu vahel on tekkinud tegelik seos.
70 Kõnealuse seose olemasolu saab kontrollida nimelt seeläbi, kui tuvastada, et asjaomane isik on mõistlikult pika aja jooksul tegelikult ja tulemuslikult otsinud kõnealuses liikmesriigis tööd.
71 Niisiis on Ühendkuningriigil õigus nõuda, et seda toetust taotlevate isikute ja tema tööturu vahel oleks seos.
72 Kuigi elukohatingimusega on põhimõtteliselt võimalik tagada niisugune seos, siis selleks, et see oleks proportsionaalne, ei või see sellegipoolest ületada nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikku. Täpsemalt peavad siseriiklikud ametiasutused tingimuse kohaldamisel kasutama selgeid ja ette teadaolevaid kriteeriume, samuti tuleb ette näha kohtulikud õiguskaitsevahendid. Kui on nõutud teatava asjaomases riigis elamise perioodi täitmine, ei või see periood igal juhul ületada pikkust, mis on vajalik selleks, et siseriiklikud ametiasutused saaksid veenduda, et asjaomane isik otsib vastuvõtva liikmesriigi tööturul reaalselt tööd.
73 Seega tuleb kolmandale küsimusele vastata, et õigusega võrdsele kohtlemisele, mis on ette nähtud asutamislepingu artikli 48 lõikes 2 koosmõjus asutamislepingu artiklitega 6 ja 8, ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, millega on tööotsijatoetuse saamise õigusele seatud elukohatingimus, kui see tingimus on õigustatud objektiivsetel, asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutel kaalutlustel, mis on proportsionaalsed siseriiklikus õiguses legitiimselt taotletava eesmärgiga.
Kohtukulud
74 Euroopa Kohtule märkusi esitanud Ühendkuningriigi ja Saksamaa valitsuse ning komisjoni kulusid ei hüvitata. Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus siseriiklikus kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kulude jaotuse siseriiklik kohus.
Esitatud põhjendustest lähtudes
EUROOPA KOHUS (täiskogu),
vastuseks Social Security Commissioneri 28. märtsi 2002. aasta määrusega esitatud küsimustele, otsustab:
1. Põhikohtuasja apellandi olukorras isik ei ole töötaja nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 (töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires, muudetud nõukogu 27. juuli 1992. aasta määrusega (EMÜ) nr 2434/92) I osa II jaotise mõttes. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on siiski kontrollida, kas vaidlusalustes siseriiklikes õigusnormides sätestatud mõistest „töötaja” tuleb nii aru saada.
2. Põhikohtuasja apellandi olukorras isikul ei ole õigust elada Ühendkuningriigis üksnes nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta direktiivi 68/360/EMÜ (liikmesriikide töötajate ja nende perekondade liikumis- ja elamispiirangute kaotamise kohta ühenduse piires) alusel.
3. Õigusega võrdsele kohtlemisele, mis on ette nähtud asutamislepingu artikli 48 lõikes 2 (muudetuna EÜ artikli 39 lõige 2) koosmõjus EÜ asutamislepingu artiklitega 6 ja 8 (muudetuna EÜ artiklid 12 ja 17), ei ole vastuolus siseriiklik õigusnorm, millega on tööotsijatoetuse saamise õigusele seatud elukohatingimus, kui see tingimus on õigustatud objektiivsetel, asjaomaste isikute kodakondsusest sõltumatutel kaalutlustel, mis on proportsionaalsed siseriiklikus õiguses legitiimselt taotletava eesmärgiga.
Gulmann | Cunha Rodrigues | Rosas |
La Pergola | Puissochet | Schintgen |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 23. märtsil 2004 Luxembourgis.