STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
MANUELA CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONY
přednesené dne 14. ledna 2020(1)
Věc C‑78/18
Evropská komise
proti
Maďarsku
(Transparentnost sdružování)
„Žaloba pro nesplnění povinnosti – Volný pohyb kapitálu – Články 63 SFEU a 65 SFEU – Respektování soukromého života – Ochrana osobních údajů – Svoboda sdružování – Transparentnost – Články 7, 8 a 12 Listiny základních práv Evropské unie – Zahraniční dary nevládním organizacím, které vykonávají činnost v členském státě – Vnitrostátní právní předpisy, které ukládají nevládním organizacím přijímajícím podporu ze zahraničí povinnosti registrace, oznamování a transparentnosti spojené se sankcemi“
1. Soudní dvůr má na žádost Komise rozhodnout, zda Maďarsko tím, že zákonem(2) stanovilo určitá omezení darů pocházejících ze zahraničí ve prospěch takzvaných „organizací občanské společnosti“, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 63 SFEU a z článků 7, 8 a 12 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“).
2. Soudní dvůr má rozhodnout o žalobě pro nesplnění povinnosti, kterou podala Komise, přičemž musí znovu provést soudní přezkum činnosti států, tak, aby ve své analýze harmonicky sladil základní svobody zakotvené ve Smlouvách s právy chráněnými Listinou.
I. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Smlouva o FEU
3. Článek 63 SFEU stanoví:
„1. V rámci této kapitoly jsou zakázána všechna omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi.
2. V rámci této kapitoly jsou zakázána všechna omezení plateb mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi.“
4. Článek 65 SFEU stanoví:
„1. Článkem 63 není dotčeno právo členských států:
a) uplatňovat příslušná ustanovení svých daňových předpisů, která rozlišují mezi daňovými poplatníky podle místa bydliště nebo podle místa, kde je jejich kapitál investován;
b) učinit všechna nezbytná opatření, jež by zabránila porušování vnitrostátních právních předpisů, zejména v oblasti daňového práva a dohledu nad finančními institucemi, nebo stanovit postupy pro ohlašování pohybu kapitálu pro účely správní či statistické, nebo učinit opatření odůvodněná veřejným pořádkem či veřejnou bezpečností.
2. Touto kapitolou není dotčena použitelnost omezení práva usazování, pokud jsou slučitelná se Smlouvami.
3. Opatření a postupy uvedené v odstavcích 1 a 2 nesmějí představovat ani prostředek svévolné diskriminace, ani zastřené omezování volného pohybu kapitálu a plateb ve smyslu článku 63.
[…]“
2. Listina
5. Článek 7 stanoví:
„Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace.“
6. Článek 8 stanoví:
„1. Každý má právo na ochranu osobních údajů, které se ho týkají.
2. Tyto údaje musí být zpracovány korektně, k přesně stanoveným účelům a na základě souhlasu dotčené osoby nebo na základě jiného oprávněného důvodu stanoveného zákonem. Každý má právo na přístup k údajům, které o něm byly shromážděny, a má právo na jejich opravu.
3. Na dodržování těchto pravidel dohlíží nezávislý orgán.“
7. Podle čl. 12 odst. 1:
„Každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými na všech úrovních, zejména pokud jde o záležitosti politické, odborové či občanské, což zahrnuje právo každého zakládat na ochranu svých zájmů odbory a vstupovat do nich.“
8. Článek 52 stanoví:
„1. Každé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.
[…]
3. Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.
[…]“
B. Vnitrostátní právo. Zákon č. LXXVI z roku 2017
9. Preambule uvádí:
„[…] organizace založené na základě svobody sdružování jsou vyjádřením vlastní organizace společnosti a jejich činnost přispívá k demokratické kontrole a veřejné diskuzi o veřejných záležitostech […] tyto organizace mají rozhodující úlohu při vytváření veřejného mínění,
– […] transparentnost sdružení a nadací působících ve společnosti má zásadní veřejný význam,
– […] podpora z neznámých zahraničních zdrojů organizacím založeným na základě svobody sdružování může být využívána zahraničními zájmovými skupinami k podpoře – prostřednictvím společenského vlivu těchto organizací – jejich vlastních zájmů místo cílů společnosti ve společenském a politickém životě Maďarska a […] může ohrozit politické a hospodářské zájmy země, jakož i nerušené fungování zákonných institucí“.
10. Ustanovení § 1 zní:
„1. Pro účely tohoto zákona se za organizaci přijímající podporu ze zahraničí považuje každé sdružení nebo nadace, které jsou financovány ve smyslu vymezeném v odstavci 2.
2. Ve smyslu tohoto zákona se každý peněžitý příspěvek nebo jiný vklad pocházející přímo či nepřímo ze zahraničí, bez ohledu na právní titul, považuje za podporu od okamžiku, kdy – sám nebo spolu s dalšími – dosáhne v určitém zdaňovacím období dvojnásobku částky uvedené v § 6 odst. 1 písm. b) zákona č. LIII z roku 2017 o prevenci a boji proti praní peněz a financování terorismu (dále jen ‚zákon Pmt‘).[(3)]
3. Do výpočtu výše podpory ve smyslu odstavce 2 se nezapočítává podpora, kterou sdružení nebo nadace obdrží na základě zvláštního právního předpisu v rámci financování z Evropské unie prostřednictvím [maďarské] rozpočtové instituce.
4. Z oblasti působnosti tohoto zákona jsou vyloučeny:
a) sdružení a nadace, které nejsou považovány za organizace občanské společnosti;
b) sdružení, na které se vztahuje zákon č. I z roku 2004 o sportu;
c) organizace, které vykonávají náboženskou činnost;
d) organizace a sdružení národnostních menšin, na které se vztahuje zákon č. CLXXIX z roku 2011 o právech národnostních menšin, jakož i nadace, které v souladu se zakládací listinou provozují činnost přímo související s kulturní autonomií národnostní menšiny nebo zastupují a hájí zájmy určité národnostní menšiny.“
11. Ustanovení § 2 stanoví:
„1. Každé sdružení nebo nadace ve smyslu § 1 odst. 1 musí ve lhůtě patnácti dnů oznámit svou přeměnu na organizaci přijímající podporu ze zahraničí, jakmile výše podpor, které obdržely v průběhu daného roku, dosáhne dvojnásobku částky uvedené v § 6 odst. 1 písm. b) zákona [Pmt].
2. Organizace přijímající podporu ze zahraničí musí zaslat prohlášení podle odstavce 1 soudu příslušnému podle místa jejího sídla (dále jen ‚rejstříkový soud‘) a poskytnout údaje uvedené v příloze I.[(4)] Rejstříkový soud založí prohlášení k záznamům týkajícím se sdružení nebo nadace, které jsou uvedeny v rejstříku občanských organizací a jiných nekomerčních organizací (dále jen ‚rejstřík‘) a zaregistruje sdružení nebo nadaci jako organizaci přijímající podporu ze zahraničí.
3. Na základě uplatnění pravidel uvedených v odstavci 1 per analogiam musí organizace přijímající podporu ze zahraničí podat k rejstříkovému soudu, spolu s vyčíslením částky, prohlášení s údaji specifikovanými v příloze I, které se týkají podpor přijatých v průběhu předchozího roku. Prohlášení musí pro daný rok obsahovat:
a) u podpory nižší než 500 000 HUF [(5)] na dárce informace uvedené v části II bodě A přílohy I,
b) u podpory rovnající se či vyšší než 500 000 HUF na dárce informace uvedené v části II bodě B přílohy I.
4. Do 15. dne každého měsíce musí zaslat rejstříkový soud ministru pověřenému správou portálu občanských informací název, sídlo a daňové identifikační číslo sdružení a nadací, které zapsal v průběhu předchozího měsíce do rejstříku jako organizace přijímající podporu ze zahraničí. [Uvedený] ministr takto předané informace bezodkladně zveřejní, aby byly veřejně a zdarma dostupné na elektronické platformě zřízené k tomuto účelu.
5. Organizace přijímající podporu ze zahraničí musí po podání prohlášení ve smyslu odstavce 1 neprodleně uvést na své domovské stránce a ve svých publikacích […] že je považována za organizaci přijímající podporu ze zahraničí ve smyslu tohoto zákona.
6. Organizace přijímající podporu ze zahraničí je vázána povinností stanovenou v odstavci 5, dokud je považována za organizaci [této povahy] ve smyslu tohoto zákona.“
12. Podle § 3:
„1. Pokud sdružení nebo nadace neplní povinnosti, které jim ukládá tento zákon, musí státní zástupce, jakmile se o tom dozví […], vyzvat sdružení nebo nadací, aby do 30 dnů své povinnosti splnily.
2. Nesplní-li organizace přijímající podporu ze zahraničí povinnost uloženou státním zástupcem, musí jí státní zástupce znovu vyzvat ke splnění povinností, které jí ukládá tento zákon, a to ve lhůtě 15 dnů. Do 15 dnů od marného uplynutí této lhůty podá státní zástupce k příslušnému soudu návrh na uložení pokuty podle § 37 odst. 2 zákona č. CLXXXI z roku 2011 o registraci organizací občanské společnosti u soudů a použitelných pravidlech a postupech.[(6)]
3. Státní zástupce poté, co zaslal organizaci novou výzvu ve smyslu odstavce 2, jedná v souladu s požadavkem přiměřenosti, přičemž použije obdobně pravidla zákona č. CLXXV z roku 2011 o právu sdružovat se, postavení neziskového sdružení a financování organizací občanské společnosti[(7)] a zákona č. CLXXXI z roku 2011 o registraci organizací občanské společnosti u soudů a použitelných pravidlech a postupech“.[(8)]
13. Podle znění § 4:
„1. Pokud peněžitý příspěvek nebo jiný majetek, který obdržela organizace přijímající podporu ze zahraničí, nedosáhne v průběhu roku následujícího po zdaňovacím období uvedeném v § 2 odst. 3 dvojnásobku částky uvedené v § 6 odst. 1 zákona Pmt, přestanou být sdružení nebo nadace považovány za organizaci přijímající podporu ze zahraničí a oznámí tuto informaci – přičemž se použijí obdobně pravidla pro podání prohlášení – do 30 dnů od přijetí své výroční zprávy za rok, v němž tato okolnost nastane. Rejstříkový soud tuto skutečnost na základě § 2 odst. 4 oznámí ministru pověřenému správou portálu občanských informací, který bez prodlení odstraní údaje o dotyčné organizaci z elektronické platformy zřízené za tímto účelem.
2. V návaznosti na prohlášení uvedené v odstavci 1 vymaže rejstříkový soud z rejstříku údaj, že sdružení nebo nadace je organizací přijímající podporu ze zahraničí.“
II. Postup před zahájením soudního řízení
14. Dne 14. července 2017 zaslala Komise maďarské vládě výzvu dopisem týkající se zákona č. LXXVI z roku 2017, neboť měla za to, že tento zákon porušuje povinnosti vyplývající z článku 63 SFEU a článků 7, 8 a 12 Listiny.
15. V této výzvě byla maďarské vládě dána lhůta jednoho měsíce k předložení vyjádření. Uvedená vláda požádala o prodloužení, což Komise zamítla.
16. Maďarská vláda odpověděla Komisi prostřednictvím dopisů ze dne 14. srpna a 7. září 2017, přičemž výtky uvedené ve výzvě zpochybnila.
17. Vzhledem k tomu, že Komise nebyla s odpovědí maďarské vlády spokojena, vydala dne 5. října 2017 odůvodněné stanovisko, v němž:
1) konstatovala, že Maďarsko prostřednictvím zákona č. LXXVI z roku 2017 a v rozporu s výše uvedenými ustanoveními unijního práva zavedlo diskriminační, nikoliv nezbytná a neodůvodněná omezení v souvislosti se zahraničními dary organizacím občanské společnosti v Maďarsku, a
2) vyzvala maďarskou vládu k přijetí opatření nezbytných k tomu, aby vyhověla stanovisku, nebo předložení vyjádření ve lhůtě jednoho měsíce.
18. Maďarská vláda poté, co jí bylo znovu zamítnuto prodloužení poskytnuté lhůty, odpověděla na stanovisko Komise dne 5. prosince 2017 a popřela jí vytýkané nesplnění povinnosti.
19. Dne 7. prosince 2017 se Komise rozhodla podat tuto žalobu.
III. Řízení před Soudním dvorem a návrhová žádání účastníků řízení
20. Žaloba pro nesplnění povinnosti byla k Soudnímu dvoru podána dne 6. února 2018.
21. Komise navrhuje, aby Soudní dvůr určil, že Maďarsko přijetím zákona č. LXXVI z roku 2017 porušilo povinnosti, které pro něj plynou z článku 63 SFEU a článků 7, 8 a 12 Listiny, jelikož tento zákon stanoví diskriminační, nikoliv nezbytná a neodůvodněná omezení zahraničních darů organizacím občanské společnosti. Žádá rovněž, aby byla tomuto členskému státu uložena náhrada nákladů řízení.
22. Maďarská vláda navrhuje odmítnutí žaloby jako nepřípustné nebo podpůrně její zamítnutí jako neopodstatněné, a uložení náhrady nákladů řízení Komisi.
23. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 26. září 2018 bylo povoleno vedlejší účastenství Španělského království na podporu návrhových žádání Komise.
24. Dne 22. října 2019 se konalo jednání, kterého se zúčastnily maďarská vláda, švédská vláda a Komise.
IV. Analýza
A. K nepřípustnosti žaloby
1. Argumenty účastníků řízení
25. Podle maďarské vlády je žaloba nepřípustná z důvodu vad, ke kterým došlo během postupu před zahájením soudního řízení. Komise jí podle ní poskytla pro předložení vyjádření lhůty kratší, než jsou obvyklé, a neoprávněně jí odmítla požadovaná prodloužení.
26. Tyto vady porušují podle maďarské vlády povinnost loajální spolupráce (čl. 4 odst. 3 SEU), právo na řádnou správu (článek 41 Listiny), konkrétně právo být vyslechnut, a obecnou zásadu práva na obhajobu.
27. Komise tvrdí, že lhůty nebyly zneužívající ani nepřiměřeně krátké a nebránily maďarské vládě v tom, aby předložila podrobné vyjádření k vytýkanému nesplnění povinnosti.
28. Pokud jde o lhůtu k předložení vyjádření k výzvě dopisem, Komise tvrdí, že její prodloužení bylo podmíněno tím, že jí Maďarsko vyhoví a vypracuje reálný harmonogram opatření k jejímu splnění(9). Kromě toho uvádí, že lhůty byly tehdy stanoveny s ohledem na to, že se Maďarsko rozhodlo v dialogu s Komisí nepokračovat, takže jejich krátkost je důsledkem chování tohoto členského státu.
2. Analýza
29. Podle Soudního dvora „je cílem postupu před zahájením soudního řízení poskytnout dotčenému členskému státu příležitost, aby splnil povinnosti, které pro něj plynou z [unijního] práva, a příležitost, aby se proti výtkám formulovaným Komisí mohl účinně bránit“(10).
30. Za účelem splnění tohoto dvojího cíle je Komise povinna „stanovit přiměřenou lhůtu, která členským státům umožní odpovědět na výzvu dopisem a vyhovět odůvodněnému stanovisku nebo případně si připravit obhajobu“(11).
31. Obvyklá lhůta, kterou stanoví Komise v rámci postupu před zahájením soudního řízení, je dva měsíce(12). To však neznamená, že této doby je třeba se držet v každém případě: jak bylo uvedeno, rozhodující je, aby lhůta byla „přiměřená“.
32. Přiměřenost lhůty přitom nelze určit abstraktně, nýbrž s ohledem na dvojí účel, kterému slouží(13). Konkrétně členský stát musí být schopen připravit si obranu svého stanoviska proti výtkám Komise.
33. Při určení, zda je v konkrétním případě lhůta poskytnutá Komisí přiměřená, je třeba „vzít v úvahu veškeré okolnosti případu“(14). Například „velmi krátké lhůty mohou být odůvodněny v případě zvláštních okolností, zejména tam, kde existuje naléhavá potřeba napravit nesplnění povinnosti nebo kde si je dotčený členský stát plně vědom stanoviska Komise dlouho před tím, než je zahájeno řízení“(15).
34. Komise měla za to, že v projednávané věci by bylo možné prodloužit lhůtu k odpovědi na odůvodněné stanovisko pouze za tím účelem, aby členský stát mohl přijmout opatření nezbytná k vyhovění uvedenému stanovisku(16). Dodává, že maďarská vláda ve své žádosti neuvedla, že by to měla v úmyslu.
35. Tento argument nezohledňuje druhý z cílů, které má postup před zahájením soudního řízení, a sice umožnit obranu členského státu proti výtkám vůči němu vzneseným. Není tedy v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora.
36. Nicméně v konečném důsledku je rozhodující, zda jednání Komise ztížilo přípravu obrany členského státu. Jemu přísluší, aby toto ztížení prokázal(17).
37. Maďarské vládě se nepodařilo prokázat, že poskytnuté lhůty měly negativní dopad na obranu jejího stanoviska. Ačkoliv oprávněně mohla napadnout, že jí Komise bez řádného odůvodnění poskytla lhůtu (jeden měsíc) kratší, než je v praxi lhůta obvyklá (dva měsíce), de facto měla tuto posledně uvedenou lhůtu k odpovědi jak na výzvu dopisem, tak na odůvodněné stanovisko(18).
38. Za těchto okolností se domnívám, že se maďarská vláda mohla účinně bránit, jelikož v konečném důsledku měla k dispozici lhůtu, kterou původně požadovala.
39. Skutečnost, že se Komise rozhodla podat žalobu sotva dva dny po obdržení odpovědi maďarské vlády na odůvodněné stanovisko, je pro nepřípustnost uvedené žaloby irelevantní.
40. Komisi přísluší, aby zvolila okamžik, kdy zahájí řízení o nesplnění povinnosti proti členskému státu, „přičemž úvahy, které určují tuto volbu, nemohou ovlivnit přípustnost žaloby“, jelikož „Komise […] má pravomoc posoudit, kdy je namístě podat žalobu, a Soudnímu dvoru […] v zásadě nepřísluší takové posouzení přezkoumávat“(19).
41. Maďarská vláda tvrdí, že dva dny nebyly dostačující k tomu, aby si Komise utvořila názor na její odpověď na odůvodněné stanovisko(20). Komise odpovídá, že se rozhodla podat žalobu poté, co odpověď maďarské vlády odborně posoudila(21).
42. Již jsem zdůraznil pravomoc Komise zvolit okamžik, kdy zahájí tento typ řízení. Nevidím proto důvod pro tvrzení, že Komise přijala rozhodnutí v projednávaném případě, aniž věnovala vyjádření maďarské vlády pozornost, kterou zasluhuje.
43. Odpověď na odůvodněné stanovisko představuje poslední fázi procesu, během něhož se zúčastněné strany důkladně seznámí s příslušnými postoji. Proto jakmile jsou ukončeny jednotlivé fáze postupu před zahájením soudního řízení, dva dny mohou být dostačující k rozhodnutí o následném kroku, a sice podání žaloby pro nesplnění povinnosti.
44. Odpověď na odůvodněné stanovisko, která je jako v tomto případě pouhým opakováním teze zastávané maďarskou vládou od počátku, postačuje k tomu, aby Komise dospěla k závěru, že v průběhu řízení nedošlo ke změně právního stanoviska tohoto členského státu, které bylo známo již dříve. Zvolit v důsledku toho podání žaloby není něčím, co by vyžadovalo rozsáhlejší zkoumání, než bylo provedeno během celého postupu před zahájením soudního řízení.
45. I když bylo rozhodnutí přijato, jak bylo uvedeno, dne 7. prosince 2017, byla žaloba k Soudnímu dvoru podána dne 6. února 2018. Je v ní řada odkazů na obsah odpovědi maďarské vlády, což dokládá důkladný přezkum jejích tvrzení. Nelze tedy tvrdit, že Komise zanedbala posouzení odpovědi na toto stanovisko.
46. V konečném důsledku je podstatné, že postup před zahájením soudního řízení umožnil maďarské vládě předložit své argumenty jak před Komisí, tak nakonec i před Soudním dvorem, aniž bylo dotčeno její právo na obhajobu.
47. Je téměř zbytečné uvádět, že při rozhodování o tomto opravném prostředku má Soudní dvůr k dispozici všechny písemnosti předložené maďarskou vládou v rámci postupu před zahájením soudního řízení a samozřejmě i její tvrzení uvedená v žalobní odpovědi a v duplice v rámci tohoto soudního řízení. Mám za to, že za těchto podmínek bylo právo členského státu na obhajobu dodrženo.
B. Argumenty účastníků řízení k věci samé
48. Komise zaprvé Maďarsku vytýká porušení volného pohybu kapitálu (článek 63 SFEU) a zadruhé „samostatně“(22) porušení několika práv a svobod zakotvených v Listině.
49. Z důvodů, které uvedu dále(23), mám za to, že přezkum těchto dvou výtek musí být proveden nikoli „samostatně“, ale společně.
1. Tvrzení Komise a švédské vlády
50. Podle Komise, s níž se ztotožňuje švédská vláda, jsou dary upravené zákonem č. LXXVI z roku 2017 formou pohybu (převodu) kapitálu. Z tohoto zákona plyne nepřímé diskriminační omezení volného pohybu kapitálu založené na státní příslušnosti, které nelze odůvodnit objektivním rozdílem mezi situací dárců, kteří mají bydliště v Maďarsku, a osobami s bydlištěm v zahraničí, pokud jde o transparentnost a kontrolu.
51. I kdyby byl zákon č. LXXVI z roku 2017 uplatňován nediskriminačním způsobem, šlo by stále o omezení volného pohybu kapitálu, vzhledem k obtížím spojeným s povinnostmi oznamování, registrace a zveřejňování, které ukládá a které mají odrazující účinky. Kromě toho skutečnost, že oznamovací povinnost a povinnost zveřejňování se uplatňují ex post, nemá vliv na jejich restriktivní povahu, třebaže jsou méně zatěžující než povinnost ex ante.
52. Ani důvody veřejného pořádku a transparentnosti, kterých se dovolává maďarská vláda, nepodporují právní úpravu, která: a) stigmatizuje organizace přijímající podporu ze zahraničí (nikoliv všechny, neboť bez objektivního důvodu se na některé, např. sportovní nebo náboženské, nevztahuje); a b) vychází ze zásady protiprávní povahy činností, na které je tato podpora poskytována.
53. Kromě toho tato opatření nejsou způsobilá dosáhnout cílů sledovaných vnitrostátním zákonodárcem:
– pokud jde o ochranu veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, třebaže členským státům je přiznán určitý prostor pro uvážení (čl. 4 odst. 2 SEU), maďarská vláda neprokázala, že dotčené organizace představují dostatečně závažné ohrožení svrchovanosti a ústavního pořádku;
– neprokázala ani to, že boj proti praní peněz a financování terorismu vyžaduje zveřejnění financování maďarských neziskových organizací prostřednictvím zahraničního kapitálu, ani jak dotčená opatření k tomuto boji přispívají.
54. V každém případě jsou tato opatření, která existují vedle dalších opatření již použitelných na organizace občanské společnosti, nepřiměřená, jelikož v úvahu přicházejí opatření jiná, méně omezující.
55. Pokud jde o článek 12 Listiny, požadavky, formality a sankce stanovené zákonem č. LXXVI z roku 2017 porušují svobodu sdružování organizací občanské společnosti, jelikož zasahují do jejich fungování, organizace a financování. Konkrétně sankce znamenají právní riziko pro jejich existenci, jelikož zahrnují možnost jejich zrušení.
56. Tato omezení svobody sdružování jsou kromě toho neodůvodněná, neboť neodpovídají cílům, k jejichž dosažení údajně slouží.
57. Stanovený sankční režim rovněž nerespektuje zásadu proporcionality: opatření, jako je zrušení, připadá v úvahu až jako krajní prostředek v mimořádně závažných případech, nikoliv u méně závažných porušení, zejména administrativní povahy.
58. Pokud jde o články 7 a 8 Listiny, zákon č. LXXVI z roku 2017 představuje neodůvodněný a nepřiměřený zásah do práv na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů dárců.
59. Aniž je popíráno, že transparentnost organizací občanské společnosti a boj proti anonymním darům mohou být cíle obecného zájmu, zdá se přehnané mít za to, že dárci, jejichž dary přesahují 500 000 HUF, jsou „veřejnými aktéry“, kteří zasluhují menší ochranu osobních údajů (což mimo jiné umožňuje zveřejnit jejich jména ve veřejně přístupném rejstříku). Takto je automaticky upřednostňován cíl transparentnosti před dodržováním základních práv dárců.
2. Odpověď maďarské vlády
60. Maďarská vláda tvrdí, že zákon č. LXXVI z roku 2017 zapadá do kontextu snahy Unie zajistit transparentnost a sledovatelnost pohybu kapitálu v zájmu boje proti praní peněz a financování terorismu.
61. Tento zákon neobsahuje nepřímé diskriminační omezení na základě státní příslušnosti, ale zohledňuje zdroj podpory. Vztahuje se nadto rovněž na podporu zahraničního původu, kterou poskytují maďarští státní příslušníci, přičemž Komise nebyla schopna prokázat, že tuto podporu poskytují v praxi převážně cizinci. V každém případě je kritérium zdroje odůvodněno tím, že podpora vnitrostátního původu je snáze kontrolovatelná než podpora ze zahraničí.
62. Sporná opatření nemají odrazující účinek, jelikož dotčeným osobám neukládají žádnou novou administrativní povinnost. Kromě toho povinnosti týkající se zveřejnění jsou neutrální a netýkají se průměrného dárce, ale toho, kdo poskytne více než 500 000 HUF. Soudní dvůr připustil oznamovací povinnosti ex post, jako je tato.
63. Pokud jde o jeho odůvodnění, cílem zákona č. LXXVI z roku 2017 je:
– zvýšit transparentnost organizací občanské společnosti z důvodu jejich rostoucího vlivu na vytváření veřejného mínění a na samotný veřejný život. Normotvůrce rozhodně nechtěl kritizovat jejich úlohu, ale chtěl je uznat a podpořit za předpokladu, že vyvíjejí činnost v souladu s právem. V tomto duchu je jim přiznáno příznivější zacházení než politickým stranám, které nemohou přijímat podporu ze zahraničí;
– podpořit boj proti praní peněz a financování terorismu.
64. Zákon č. LXXVI z roku 2017 nesleduje uvedené cíle nijak nesoudržně: nevztahuje se na některé podpory, jelikož pocházejí-li z maďarských zdrojů, lze je kontrolovat díky již existujícím právním předpisům, a jde-li o náboženské nebo sportovní organizace, jejich vyloučení je dáno jejich právními specifiky.
65. Pokud jde o přiměřenost opatření, pojem „podpora“ byl definován tak, že není méně neurčitý než jiné srovnatelné pojmy používané v unijním právu.
66. Není pravda, že dřívější právní úprava ukládala organizacím občanské společnosti povinnost oznamovat přijaté dary. Kromě toho taková opatření, jaká navrhuje Komise, by byla mnohem více omezující.
67. Pokud jde o povinnosti registrace a zveřejnění, tyto povinnosti neplatí systematicky, ale pouze v mezích stanovených zákonem. Tyto meze vycházejí ze snahy omezit informování na významné finanční prostředky plynoucí ze zahraničí a jsou značně vyšší než průměr darů uskutečněných v praxi.
68. Pokud jde o sankce, zákon zavádí odstupňovaný soubor opatření, která se použijí po etapách a podléhají soudnímu přezkumu, přičemž zrušení je až poslední možnost, pokud se prokáže jasná a trvalá vůle nedodržovat zákon.
69. Zákon č. LXXVI z roku 2017 neomezil věcný obsah svobody sdružování, nýbrž respektuje jej, přičemž upravuje výkon této svobody. Povinnosti registrace a zveřejnění jsou omezeny na zpřístupnění neutrální skutečnosti (přijetí finanční podpory v určité výši pocházející ze zahraničí) a nejsou s nimi spojeny stigmatizující a odrazující účinky, na které poukazuje Komise.
70. Cíl transparentnosti odůvodňuje přijetí oznamovacích (nezakazujících) opatření, která se běžně vztahují na politické strany, a tudíž i na organizace občanské společnosti, kterým Evropský soud pro lidská práva (ESLP) přiznává srovnatelný význam.
71. Údaje, na které se vztahuje zákon č. LXXVI z roku 2017 – jméno dárce a město a stát bydliště – nemají osobní povahu a povinnosti, které se jich týkají, každopádně nepředstavují zásah do práv chráněných Listinou. Zveřejňuje se pouze část shromážděných informací, které se týkají nepatrného podílu fyzických osob (3,6 % dárců v roce 2015).
72. Případný zásah do práv zaručených články 7 a 8 Listiny je v konečném důsledku odůvodněn cíli obecného zájmu, které uznává Unie, jako je větší transparentnost financování organizací občanské společnosti a boj proti anonymním darům.
73. A konečně, bylo nutné vyplnit stávající právní mezeru v této oblasti. Důkazem přiměřenosti opatření je to, že odpovídají těm, které stanoví unijní právní úprava v souvislosti s evropskými politickými stranami.
C. Předběžné posouzení potřeby použít jednotné kritérium přezkumu
1. Stanovisko Soudního dvora
74. Generální advokát Saugmandsgaard Øe ve svém stanovisku ve věci, v níž byl vydán rozsudek Komise v. Maďarsko (Požívací práva k zemědělské půdě)(24), zdůraznil, že se Komise poprvé domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že členský stát – rovněž Maďarsko – nesplnil povinnosti uložené Listinou(25).
75. V tomto prvním případě nevyvstala otázka přípustnosti, neboť jak uvedl generální advokát Saugmandsgaard Øe, mezi povinnosti, jejichž nesplnění může Komise napadnout u Soudního dvora podle článku 258 SFEU, patří dodržování práv zaručených Listinou(26).
76. Ožehavou otázkou tehdy (jako nyní) bylo, že podle Komise měl Soudní dvůr rozhodnout o údajném porušení Listiny mimo rámec porušení svobody pohybu, které bylo Maďarsku v uvedeném řízení rovněž vytýkáno, a nezávisle na něm.
77. V tomto kontextu generální advokát konstatoval, že Soudní dvůr nemůže posuzovat potenciální porušení Listiny „nezávisle na otázce porušení svobod pohybu“(27). Takový byl výklad Soudního dvora v rozsudku SEGRO a Horváth(28), když rozhodoval ve věci, v níž došlo k „úplnému překrytí práva na vlastnictví a volného pohybu kapitálu“(29).
78. Soudní dvůr však ve svém rozsudku ze dne 21. května 2019(30) dal přednost postupnému přezkoumání porušení článku 63 SFEU a článku 17 Listiny:
– pokud jde o článek 63 SFEU, rozhodl, že vnitrostátní předpis omezuje právo dotčených osob na volný pohyb kapitálu(31);
– poté se zaměřil na to, zda je toto omezení odůvodněno buď naléhavými důvody obecného zájmu, nebo důvody uvedenými v článku 65 SFEU(32);
– v posledně uvedeném ohledu měl za to, že vnitrostátní právní úprava, která se dovolává obou typů důvodů, musí respektovat práva zaručená Listinou. Její slučitelnost s unijním právem tedy musí být posouzena „jak z hlediska výjimek stanovených Smlouvou a judikaturou […], tak z hlediska základních práv zaručených Listinou“(33);
– proto bylo třeba určit, zda vnitrostátní právní úprava porušuje rovněž tehdy dovolávané základní právo (právo na vlastnictví zaručené článkem 17 Listiny)(34).
79. Poté, co konstatoval obě porušení práva – porušení článku 63 SFEU i článku 17 Listiny – zabýval se Soudní dvůr tím, zda jsou obě odůvodněná:
– pokud jde o porušení článku 63 SFEU, Soudní dvůr postupně odmítl odůvodnění vycházející z určitých cílů obecného zájmu(35), odůvodnění opírající se o porušení vnitrostátní právní úpravy v oblasti devizové kontroly(36) a odůvodnění vycházející z ochrany veřejného pořádku(37);
– pokud jde o článek 17 Listiny, odmítl existenci veřejného zájmu, který by odůvodňoval zbavení vlastnického práva, aniž by vnitrostátní právní úprava stanovila vyplacení spravedlivé náhrady(38).
80. Soudní dvůr se nepochybně snaží skloubit základní svobody zaručené Smlouvami se základními právy podle Listiny, ale při jeho posuzování vyvstává určité riziko překrývání, jak zdůraznil generální advokát Saugmandsgaard Øe(39).
81. I když toto překrývání pravděpodobně nemá nepřiměřené praktické důsledky, je podle mého názoru možné skloubit svobody podle Smluv s právy chráněnými Listinou tak, že výsledkem je spojení jedněch i druhých v jednotném přezkumu.
2. Hledání jednotného kritéria přezkumu
82. Podle tradičního přístupu Soudního dvora při posuzování existence porušení svobod chráněných Smlouvami vstupují základní práva do hry pouze v rozsahu, v němž členské státy těmto svobodám brání nebo je omezují s odvoláním na příčiny či důvody uznávané unijním právem(40).
83. Pravidlem tedy je, že Soudní dvůr „vnitrostátní právní úpravu, která nespadá do rámce unijního práva, nemůže posoudit z hlediska Listiny“(41). To je předpokladem toho, aby bylo možné dovolávat se práv chráněných Listinou vůči uvedené právní úpravě.
84. Takový tradiční přístup lze možná nahradit jiným, více zaměřeným na použitelnost Listiny, když Soudní dvůr vykládá svobody zakotvené ve Smlouvách, jejichž obsah nutně zahrnuje základní práva zaručená samotnou Listinou.
85. Jak již bylo uvedeno, „Soudní dvůr vnitrostátní právní úpravu, která nespadá do rámce unijního práva, nemůže posoudit z hlediska Listiny“(42). Při výkladu unijního práva (v této věci článku 63 SFEU) je však třeba nepochybně přihlížet k důsledkům vyplývajícím z Listiny.
86. Celé unijní právo jak primární, tak sekundární bylo ovlivněno obsahem základních práv zakotvených v Listině, která má stejnou právní sílu jako Smlouvy (čl. 6 odst. 1 SEU). A to radikálně, jak přísluší Unii založené na hodnotách úcty k lidské důstojnosti, svobody a lidských práv (článek 2 SEU), která staví jednotlivce do středu své činnosti (preambule Listiny).
87. Nabytí účinnosti Listiny znamenalo definitivní přechod od předchozího normativního systému k jinému, zaměřenému na osobu občana, to znamená aktéra, který je nositelem práv, jež mu zajišťují právní rámec, v němž může žít samostatně a svobodně usilovat o dosažení vlastních cílů.
88. Především proto již nelze vykládat klasické svobody chráněné Smlouvami nezávisle na Listině, přičemž práva v ní zakotvená je třeba chápat tak, že jsou součástí podstaty uvedených svobod. V tomto smyslu Unie zaručuje tyto svobody v normativním rámci vymezeném základními právy zakotvenými Listinou.
89. Pokud tedy vyvstává otázka slučitelnosti vnitrostátní právní úpravy s některou z klasických svobod, uplatní se Listina jak v případě, že členské státy chtějí využít některé z výjimek, které Smlouvy v tomto ohledu stanoví, tak v jakémkoliv jiném případě, kdy jsou dotčena základní práva. Jinak řečeno, tato práva nevstupují do hry prostřednictvím článku 65 SFEU, ale přímo a hlavně prostřednictvím článku 63 SFEU.
90. Může se zdát, že se tento přístup příliš neliší od přístupu v případě, že je použitelnost Listiny vázána na použití odůvodnění výslovně uznaného Smlouvami. Domnívám se však, že se jedná o rozdílné přístupy, a to pokud jde jak o jejich ideový základ, tak o jejich důsledky.
91. Začlenění základních práv do obsahu svobod zaručených Smlouvami (které je, jak bylo konstatováno, od vstupu Listiny v platnost závazné), znamená, že práva podle Listiny musí být dodržena nejen v případě vnitrostátních právních předpisů, které chtějí omezit tyto svobody na základě unijního práva, ale i v případě těch předpisů, které aniž se odvolávají na unijní právo, uvedené svobody porušují nebo omezují. Jinak by nastala paradoxní situace, kdy členské státy musí respektovat základní práva pouze tehdy, pokud chtějí odůvodnit omezení chráněných svobod, ale nikoliv pokud tyto svobody omezí bez jakéhokoliv odůvodnění.
92. Na základě tohoto předpokladu je třeba obsah kterékoliv ze svobod, které Smlouvy chrání, chápat tak, že je redefinován tím, že jsou do jejich pojetí začleněna práva zakotvená Listinou.
93. Jestliže se jedná, jako v projednávané věci, o volný pohyb kapitálu, jsou transakcemi, na které se tato svoboda vztahuje, nejen ty, které mohou být omezeny podle článků 64 SFEU a 65 SFEU, ale rovněž ty, které mohou být předmětem jakéhokoliv jiného omezení, při jehož přezkumu je třeba ověřit, zda jsou na základě Smluv respektována dotčená základní práva. Mezi posledně uvedená práva mohou přirozeně patřit právo nabývat majetek, výkon práva pracovat nebo svoboda sdružování.
94. Omezení základních svobod přípustná na základě Smluv před vstupem Listiny v platnost musela splňovat požadavky nezbytnosti, vhodnosti a přiměřenosti, ohledně kterých existuje bohatá judikatura.
95. Nyní s platnou Listinou je třeba určit, kdy má být přezkum případného porušení volného pohybu kapitálu proveden v souladu s touto tradiční technikou (posouzení nezbytnosti, vhodnosti a přiměřenosti) a kdy má být proveden z hlediska základních práv, tj. za použití přísnějšího kritéria přezkumu.
96. Domnívám se, že pokud je zpochybněna vnitrostátní právní úprava z důvodu porušení článku 63 SFEU bez výslovného odkazu na případné porušení Listiny (to znamená, pokud je napadáno prosté omezení svobody pohybu kapitálu jako takové, aniž je spojováno s porušením konkrétního základního práva), musí být způsob přezkumu ten, jaký Soudní dvůr za tímto účelem vždy používal: klasický způsob.
97. Naproti tomu pokud se omezení této svobody jeví být první nebo bezprostřední příčinou porušení základního práva (to znamená, pokud vnitrostátní právní úprava omezující volný pohyb kapitálu má sama o sobě za cíl omezení práva nebo nevyhnutelně vede k takovému výsledku), musí být použit způsob přezkumu, jaký odpovídá jakémukoliv porušení základních práv.
98. Je tedy třeba překonat duplicitu mezi „porušeními článku 63 SFEU“ na jedné straně a „porušeními základních práv na základě omezení článku 63 SFEU povoleného Smlouvami“ na straně druhé.
99. Svoboda podle článku 63 SFEU je jen jedna. Její obsah je rovněž jeden a jeho předmětem je volný pohyb kapitálu bez jiných omezení, než jsou povolena Smlouvami, což zahrnuje dodržování základních práv jak v případě, že jejich výkon lze usnadnit využitím dané svobody, tak v případě, že tento výkon lze narušit jejím omezením.
100. Je tedy třeba v každém případě určit, zda porušení článku 63 SFEU vyplývá z omezení volného pohybu kapitálu, které spočívá v prostém omezení tohoto pohybu jako takovém, či zda se tímto omezením ve skutečnosti projevuje porušení základního práva(43). Způsob posouzení bude v obou případech zahrnovat klasická kritéria (posouzení nezbytnosti, vhodnosti a přiměřenosti), avšak zpřísněná, pokud je podstatou problému porušení základního práva.
101. Na základě těchto východisek nyní posoudím žalobu Komise.
D. Omezení volného pohybu kapitálu
102. Jádrem stížnosti Komise je to, jak zákon č. LXXVI z roku 2017 zachází s organizacemi občanské společnosti přijímajícími finanční prostředky ze zahraničí. Toto zacházení podle Komise vzhledem ke svým charakteristikám a důsledkům představuje porušení svobody sdružování (článek 12 Listiny) a druhotně i zásah do práv na respektování soukromého života a na ochranu osobních údajů (články 7 a 8 Listiny).
103. Je-li žaloba posuzována z tohoto hlediska, jsou právní předpisy, vůči kterým směřuje, na první pohled způsobilé porušovat článek 63 SFEU. Kdyby jejich pravidla způsobovala neodůvodněné omezení volného pohybu kapitálu, byla by s tímto ustanovením neslučitelná a mohla by zároveň porušovat práva zakotvená v Listině.
104. Je tedy třeba určit:
– zda je předmětem těchto právních předpisů pohyb kapitálu, a pokud ano, jaké podmínky pro něj stanoví;
– bude-li konstatováno, že právní předpisy skutečně stanoví podmínky pro pohyb kapitálu, zda stanovené požadavky způsobují porušení základních práv, na které poukazuje Komise, přičemž v takovém případě by představovaly omezení svobody zaručené článkem 63 SFEU;
– a konečně, zda toto omezení lze odůvodnit v souladu s unijním právem, což by znamenalo, že jej nelze kvalifikovat jako neoprávněné, a vylučovalo by to tudíž porušení práva vytýkané Komisí.
1. K existenci pohybu kapitálu a tomu, zda vnitrostátní zákon stanoví jeho podmínky
105. Zákon č. LXXVI z roku 2017 ukládá sdružením nebo nadacím, které přijímají podporu ze zahraničí – s určitými výjimkami – povinnost oznámit úřadům jejich status „organizace přijímající podporu ze zahraničí“, jakmile výše podpory dosáhne určité hranice.
106. Tyto organizace nebo nadace kromě toho musejí oznámit řadu údajů týkajících se výše a povahy přijaté podpory, jakož i totožnosti dárce. Předepsané oznámení je založeno do rejstříku, ve kterém se zaznamená postavení organizace přijímající podporu ze zahraničí. Všechny tyto údaje se zveřejňují v uvedeném úředním rejstříku, který je přístupný bezplatně. Organizace přijímající podporu ze zahraničí musí toto své postavení uvést na svých domovských stránkách a ve svých publikacích.
107. Maďarská vláda nepopírá, že „podpora“, kterou upravuje zákon č. LXXVI z roku 2017 – jehož § 1 odst. 2 ji definuje jako „každý peněžitý příspěvek nebo jiný vklad […] bez ohledu na právní titul“ – představuje „pohyb kapitálu“.
108. Takový typ transakce lze totiž bez obtíží zahrnout do kategorie „pohyb kapitálu“, jak vyplývá z klasifikace uvedené v příloze I směrnice 88/361/EHS(44), která si podle judikatury zachovává, co se týče definice tohoto pojmu, informativní hodnotu, kterou měla dříve(45).
109. Na základě právních předpisů, které jsou předmětem žaloby, tedy není pohyb kapitálu ve formě podpor některým sdružením a nadacím nacházejícím se v Maďarsku zcela volný, nýbrž podléhá určitým podmínkám. Zejména těm, které již byly uvedeny (příjemci podpor je musí oznámit vnitrostátním orgánům za účelem jejich registrace a zveřejnění)(46).
110. Tyto podmínky se uplatní v závislosti na sídle nebo bydlišti dárce, neboť rozhodujícím kritériem je, že vklad pochází „přímo či nepřímo ze zahraničí“, jak uvádí § 1 odst. 2 zákona č. LXXVI z roku 2017.
111. Nicméně požadavek týkající se „zahraničního původu“ se mnohem pravděpodobněji týká státních příslušníků jiných členských států než maďarských státních příslušníků, i když ti mohou mít rovněž bydliště mimo Maďarsko, a být tedy spornými opatřeními dotčeni.
112. V této souvislosti je třeba připomenout, že podle Soudního dvora musí být vnitrostátní právní úprava, která se může ze své povahy dotknout více státních příslušníků jiných členských států než tuzemských státních příslušníků, považována za diskriminační(47).
113. Výtky Komise v projednávaném případě nejsou pouhými „domněnkami“, jak tvrdí maďarská vláda. Ve své žalobě Komise zpochybňuje slučitelnost s unijním právem nikoliv u pouhé správní praxe, nýbrž u právních předpisů, jejichž uplatňování může mít účinky, které vysvětluje ve své žalobě(48).
114. Kromě toho, že podmínky stanovené zákonem č. LXXVI z roku 2017 pro dary určitým sdružením a nadacím se vztahují především na cizince, a zejména na státní příslušníky jiných členských států, představují podle mého názoru rovněž omezení uvedeného pohybu kapitálu.
115. Tyto podmínky, opakuji, mohou omezit volný pohyb kapitálu vzhledem k tomu, že:
– mohou negativně ovlivnit financování sdružení a nadací nacházejících se v Maďarsku, které přijímají prostředky ze zahraničí. V tomtéž rozsahu ovlivňují negativně výkon svobody sdružování zaručené článkem 12 Listiny;
– mohou ovlivnit, rovněž negativně, právo na soukromý život a právo na ochranu osobních údajů (články 7 a 8 Listiny) osob, které ze zahraničí podporují uvedené občanské organizace.
116. Omezení pohybu kapitálu tímto omezením nekončí, ale, jak uvedu dále, stává se prostředkem porušení určitých základních práv. Jak jsem již uvedl(49), musí být tedy použit způsob přezkumu, jaký je charakteristický pro tato práva, a nikoliv způsob typický pro klasické svobody chráněné Smlouvami. Tedy způsob přezkumu, který je z hlediska intenzity a požadavků kvalifikovaný nebo zesílený.
2. K zásahu do základních práv zaručených články 7, 8 a 12 Listiny
a) Svoboda sdružování
117. Článek 12 Listiny přiznává každému „svobodu sdružovat se s jinými na všech úrovních, zejména pokud jde o záležitosti politické, odborové či občanské“.
118. Vedle čistě individuální dimenze má tato svoboda objektivní dimenzi, která z ní činí jeden z pilířů pluralitních společností, neboť její výkon umožňuje vznik entit, které jsou v demokratickém systému zásadní. K těmto entitám patří samozřejmě politické strany, ale také všechny entity, které napomáhají formování a vyjádření kulturní, náboženské, sociální a hospodářské plurality společnosti.
119. Entity, na které se vztahuje zákon č. LXXVI z roku 2017 („organizace občanské společnosti“), spadají do druhé z obou výše uvedených skupin, takže politické strany a odborové organizace, jejichž specifika neumožňují stavět je s uvedenými organizacemi na roveň, je třeba ponechat stranou(50).
120. Uvedený zákon, třebaže nebrání vzniku těchto entit, ani neomezuje jejich samosprávné pravomoci, ovlivňuje negativně jejich možnosti financování, což se dotýká jejich životaschopnosti a existence, a v důsledku toho ohrožuje dosažení jejich cílů(51).
121. Požadavky na zveřejnění, které se vztahují na dary obdržené ze zahraničí, mohou odrazovat potenciální dárce, což může vést ke snížení jejich příspěvků sdružením. I kdyby byl tento dopad minimální, pro financování organizací občanské společnosti, které obvykle existují díky příspěvkům jejich členů a sympatizantů (pro některé z těchto organizací je dokonce zřeknutí se jakéhokoliv veřejného financování otázkou principu, za účelem zachování jejich nezávislosti), může mít značný význam.
122. Obzvláště dary pocházející ze zahraničí, bez ohledu na jejich hospodářský význam, představují v případě dárců, kteří mají bydliště v zahraničí, nejpřímější, ne-li jediný způsob, jak se podílet na činnosti sdružení, která svým financováním podporují. Ztížit hospodářský příspěvek těchto osob znamená de facto jim úplně zabránit ve výkonu svobody sdružování: prostřednictvím hospodářské podpory sdružení se tyto osoby spojují s dalšími za účelem společného sledování určitých cílů, což je v konečném důsledku účelem svobody sdružování.
123. Komise poukazuje na stigmatizující účinek povinnosti sdružení přijímajících dary ze zahraničí označit se za „organizace přijímající podporu ze zahraničí“(52). A právě tohoto účinku se dosáhne, pokud samotný zákon č. LXXVI z roku 2017 ve své preambuli zdůrazňuje potenciální negativní konotace těchto darů(53), které by mohly ohrozit politické a hospodářské zájmy země. Vyvolává se tak přinejmenším náznak obecného podezření vůči dárcům, dostatečný k tomu, aby některé, nebo mnohé, odradil od přispívání na financování organizací občanské společnosti.
124. Kromě toho je třeba zdůraznit, že – jak připustila maďarská vláda na jednání – občané Unie mají obzvláštní zájem na účasti na hospodářském, sociálním a kulturním životě všech členských států a tedy na uskutečnění ideálu „stále užšího svazku“. Jejich právo volit a být volen v komunálních volbách (nezávisle na podmínce státní příslušnosti ve státě bydliště) a volbách do Evropského parlamentu v kterémkoliv z vnitrostátních volebních okrsků jsou institucionálním důsledkem sdíleného zájmu na veřejném životě všech členských států. Svoboda sdružovat se, a zapojit se tak do veřejné diskuse jejich příslušných společností je často omezena na možnost přispívat na financování jimi preferovaných sdružení v kterémkoliv z těchto států. To je další důvod, proč tento způsob kolektivní účasti na občanských záležitostech nelze omezovat ani oslabovat.
125. Zákon č. LXXVI z roku 2017 navíc počítá s možností nuceného zrušení sdružení a nadací, které neplní povinnosti oznamování a zveřejňování přijatých darů, což představuje tu nejvyšší míru zásahu do jejich existence(54). Tato možnost, třebaže je její uplatnění postupné a musí o ní rozhodnout soud, je přesto zásahem do svobody zaručené článkem 12 Listiny.
b) Práva na soukromý život a na ochranu osobních údajů
126. Zákon č. LXXVI z roku 2017 ukládá dotčeným subjektům povinnost sdělit rejstříkovému soudu výši daru pocházejícího ze zahraničí, jakož i jméno, město a zemi dárce, ať jde o fyzickou či právnickou osobu(55). Rejstřík, do kterého se tyto údaje zapisují, je volně přístupný.
127. Respektování práva na soukromý život v souvislosti se zpracováním osobních údajů se vztahuje na veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné fyzické osobě(56).
128. Nařízení (EU) 2016/679(57) v čl. 4 odst. 1 stanoví, že „identifikovatelnou fyzickou osobou je fyzická osoba, kterou lze přímo či nepřímo identifikovat, zejména odkazem na určitý identifikátor, například jméno, identifikační číslo, lokační údaje, síťový identifikátor nebo na jeden či více zvláštních prvků fyzické, fyziologické, genetické, psychické, ekonomické, kulturní nebo společenské identity této fyzické osoby“.
129. Jméno je tedy samo o sobě dostatečné k identifikaci, což umožňuje odmítnout argument maďarské vlády, že prosté sdělení jména dárce a města a země jeho bydliště nejsou k jeho identifikaci dostačující.
130. Maďarská vláda se snaží obhájit, že tyto údaje nejsou osobní (a článek 8 Listiny se na ně tudíž nevztahuje), přičemž se dovolává dvou rozsudků Soudního dvora:
– rozsudek ze dne 6. listopadu 2003, Lindqvist(58), z něhož vyvozuje, že osobu nelze identifikovat pouze pomocí jména, nýbrž jsou k tomu nutné další údaje, například telefonní číslo nebo informace o jejích pracovních podmínkách nebo zálibách(59);
– rozsudek ze dne 9. listopadu 2010, Volker und Markus Schecke a Eifert(60), z něhož vyvozuje, že nezveřejní-li se adresa dárce, nejsou jeho jméno, město a stát dostačující k jeho identifikaci(61).
131. Podle mého názoru tato rozhodnutí Soudního dvora stanovisko maďarské vlády spíše vyvracejí. V rozsudku Lindqvist bylo konstatováno, že pojem „veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné fyzické osobě“ zahrnuje „zcela jistě jméno osoby ve spojení s jejím telefonním číslem a s údaji o jejích pracovních poměrech nebo zálibách“(62).
132. Povinnost uložená zákonem č. LXXVI z roku 2017 znamená, že jméno dárce (které, zdůrazňuji, stačí samo o sobě k jeho identifikaci)(63) je nerozlučně spojeno s údajem o daru ve prospěch určitého sdružení. Toto spojení samo o sobě svědčí o náklonnosti k tomuto sdružení, což může přispět k vymezení ideologického profilu dárce v nejširším smyslu tohoto pojmu(64).
133. V rozsudku Volker und Markus Schecke a Eifert bylo konstatováno, že zveřejnění jmen a obcí sídla nebo bydliště příjemců určitých veřejných podpor, jakož i jejich výše, na internetové stránce „[představuje], vzhledem k tomu, že se tyto údaje stávají dostupnými třetím osobám, […] zásah do jejich soukromého života ve smyslu článku 7 Listiny“(65). To, co platí pro podporu, kterou osoba dostává, musí podle mého názoru platit i pro podporu, kterou osoba přispívá k financování sdružení.
134. Zveřejnění jak jména fyzických osob, které věnují ze zahraničí dar některým sdružením v Maďarsku, tak výše uvedených darů, ve veřejně přístupném rejstříku tedy představuje zásah do jejich soukromého života v souvislosti se zpracováním jejich osobních údajů.
135. Navíc vzhledem k tomu, že – jak jsem právě vysvětlil – zveřejňované údaje (jméno a dar), umožňují vytvořit ideologický profil dárců, mohou být tito dárci odrazováni, nebo přinejmenším demotivováni od toho, aby přispěli na podporu občanské organizace, se kterou chtějí spolupracovat při výkonu své svobody sdružování.
136. Zveřejnění těchto údajů není pouze zásahem do práv zaručených články 7 a 8 Listiny, ale rovněž zásahem do svobody sdružování, neboť jeho odrazující účinek může mít dopad na finanční situaci organizací občanské společnosti, a tedy na jejich schopnost vykonávat svou činnost(66).
3. K odůvodnění zjištěných zásahů
137. Mohou být zásahy, které jsem právě přezkoumal, odůvodněny na základě čl. 52 odst. 1 Listiny? Připomínám, že podle tohoto ustanovení „[k]aždé omezení výkonu práv a svobod uznaných touto listinou musí být stanoveno zákonem a respektovat podstatu těchto práv a svobod. Při dodržení zásady proporcionality mohou být omezení zavedena pouze tehdy, pokud jsou nezbytná a pokud skutečně odpovídají cílům obecného zájmu, které uznává Unie, nebo potřebě ochrany práv a svobod druhého.“
138. Sporná opatření nepochybně splňují podmínku, že byla zavedena prostřednictvím zákona. Nadto se domnívám, že nezasahují do podstaty dotčených práv, i když je ohrožují.
139. Jinou otázkou je, zda jsou tyto zásahy nezbytné k uspokojení legitimního zájmu a zda umožňují učinit tak přiměřeným způsobem, byla-li vyloučena existence méně omezujících opatření nebo řešení.
i) K nezbytnosti a účinnosti sporných opatření
140. Maďarská vláda se dovolává transparentnosti financování sdružení přijímajících podporu ze zahraničí jako důvodu veřejného zájmu. Dodává, že tento zájem úzce souvisí se zájmem na ochraně veřejného pořádku a s bojem proti praní peněz a financování terorismu.
141. Podle Komise tyto cíle v zásadě odpovídají cílům, které odůvodňují zásah do dotčených práv. S tímto závěrem, který je rovněž v souladu s judikaturou ESLP(67), se ztotožňuji.
142. Uznávám rovněž, že členské státy mají určitý prostor pro uvážení při definování cílů obecného zájmu, které chtějí podporovat(68).
143. Na omezení základních práv se však vztahuje judikatura Soudního dvora v oblasti uplatnění veřejného pořádku jako odůvodnění omezení svobod zakotvených ve Smlouvách. A proto „požadavky veřejné bezpečnosti musí být […] vykládány restriktivně, takže jejich dosah nelze určit jednostranně, bez kontroly ze strany orgánů Evropské unie“ a „[v]eřejné bezpečnosti je […] možné se dovolávat jen v případě skutečné a dostatečně závažné hrozby, kterou je dotčen základní společenský zájem“(69).
144. Vyjdeme-li z tohoto předpokladu, ustanovení o veřejném pořádku by mohlo ospravedlňovat opatření uložená sdružením a nadacím podezřelým z jeho porušování (to znamená, které ho skutečně a vážně ohrožují), ale nikoliv obecnou regulaci, která ukládá, ex ante, všem těmto subjektům, bez ohledu na jejich předmět a činnost, povinnost zveřejnění darů pocházejících ze zahraničí(70).
145. Pokud jde o boj proti praní peněz a konkrétně proti financování terorismu, souhlasím s maďarskou vládou, že by mohly odůvodňovat opatření týkající se transparentnosti a kontroly financování kterékoliv osoby, fyzické či právnické(71). Konkrétně požadovat od právnických osob usazených v členském státě, aby oznamovaly orgánům objektivně podezřelé zdroje svého financování, se v zásadě jeví být vhodné k prevenci a stíhání praní peněz a financování teroristických činností(72).
146. Nemyslím si, že něco z toho by bylo možné rozumně zpochybnit. Maďarská vláda však nebyla schopna na jednání uspokojivě vysvětlit, proč jsou společné právní předpisy v oblasti boje proti praní peněz nedostatečné(73).
147. I kdyby byl prokázán (quod non) vztah mezi spornými opatřeními a bojem proti praní peněz, povinnost zveřejnit tyto informace, obecně a nediferencovaným způsobem, a to i předtím než je posoudily orgány příslušné ověřit, zda existují náznaky praní peněz, jde podle mého názoru nad rámec toho, co je nezbytně nutné k odůvodnění tohoto zásahu.
148. Po vytyčení těchto předpokladů je třeba určit, zda opatření maďarského zákonodárce odpovídají druhému z uváděných cílů, transparentnosti financování organizací občanské společnosti. Z důvodů, které uvedu dále, mám za to, že nikoliv.
149. Tři aspekty těchto opatření zasluhují pozornost:
– zaprvé tato opatření se netýkají všech sdružení a nadací usazených v Maďarsku. Nevztahují se na obchodní společnosti, přestože některé z nich (například vlastníci médií) také „mají rozhodující úlohu při vytváření veřejného mínění“(74);
– zadruhé není prokázáno, jak shromážděné informace skutečně slouží k dosažení cílů, které toto shromažďování odůvodňují;
– zatřetí tato opatření nejen že jsou nedostatečná z hlediska okruhu subjektů, které jsou povinny poskytnout informace, a z hlediska jejich funkčnosti, ale jsou nepřiměřená, pokud jde o jejich důsledky.
150. Pokud jde o dotčené organizace, zákon č. LXXVI z roku 2017 vylučuje ty, které jsou financovány z tuzemska, a dopadá pouze na ty, které jsou finančně podporovány ze zahraničí. Kromě toho z posledně uvedených vyjímá ty, které „nejsou považovány za organizace občanské společnosti“(75), sportovní a náboženské organizace a organizace spojené s národnostními menšinami.
151. Souhlasím s Komisí, že není zřejmý důvod, proč se zákon zaměřuje na vklady ze zahraničí, pokud tak nečiní na základě obecné domněnky (ve skutečnosti podezření) podvodu, jehož protagonisty jsou osoby usazené v zahraničí nebo v jiných členských státech, která je neslučitelná s unijním právem(76).
152. Argument maďarské vlády týkající se obtížnější kontroly zahraniční podpory je stěží slučitelný se skutečností, rovněž zdůrazněnou Komisí, že předchozí právní rámec již zahrnoval povinnost sdružení poskytovat podrobné informace o zdrojích jejich financování, včetně těch zahraničních(77). Tyto obtíže by každopádně bylo možné překonat pomocí méně restriktivních opatření, jak uvedu dále.
153. Jde-li skutečně o kontrolu financování ze zahraničí, není příliš konzistentní vyjmout sportovní a náboženská sdružení a sdružení spojená s národnostními menšinami: kterékoliv z nich by rovněž mohlo „být využíván[o] zahraničními zájmovými skupinami k podpoře – prostřednictvím společenského vlivu těchto organizací – jejich vlastních zájmů místo cílů společnosti ve společenském a politickém životě Maďarska“, slovy preambule zákona č. LXXVI z roku 2017.
154. Žádný z charakteristických znaků těchto vyňatých sdružení se netýká specifik jejich financování, které by je chránily před riziky, jež pro kterékoliv ze sdružení podléhajících sporným opatřením může znamenat přijetí prostředků ze zahraničí(78).
155. Komise má kromě toho vážné pochybnosti o užitečnosti shromážděných informací: nic nesvědčí o tom, že jsou poskytnuty k dispozici osobám odpovědným za boj proti praní peněz a financování terorismu(79). S těmito pochybnostmi, které se maďarské vládě nepodařilo na jednání rozptýlit, se nemohu než ztotožnit.
156. Za těchto podmínek není odvolávání se na transparentnost sdružení příliš konzistentní se zavedeným právním režimem. Zejména však neodůvodňuje, aby byly zveřejňovány osobní údaje osob podílejících se svými dary na financování příslušných subjektů.
157. Vedle nedostatečnosti a sporné účinnosti jsou dotčená opatření nepřiměřená.
ii) K přiměřenosti opatření
158. Zaprvé považuji za nepřiměřené, že hranice povinnosti oznámit podporu obdrženou ze zahraničí byla stanovena na 500 000 HUF. To je příliš nízká prahová hodnota pro povinnost, která – z výše uvedených důvodů – vážně ohrožuje výkon svobody sdružování a práv na soukromý život a na ochranu osobních údajů, pokud poskytnutá informace musí být zveřejněna.
159. Zadruhé je nepřiměřené i stejné zacházení se všemi zahraničními příspěvky, včetně těch, které pocházejí z ostatních členských států, když, opakuji(80), občané Unie mohou mít zájem na účasti na veřejném životě kteréhokoliv z nich.
160. Zatřetí povinnost uvést postavení „organizace přijímající podporu ze zahraničí“ na své domovské stránce a ve svých publikacích představuje požadavek podle mého názoru rovněž nepřiměřený. Ne tak kvůli materiální zátěži, jež může být spojena s uvedením tohoto údaje, nýbrž kvůli s tím spojenému stigmatizujícímu účinku, o kterém jsem již hovořil.
161. Začtvrté považuji za nepřiměřené, že nesplnění sporných povinností může v konečném důsledku vést ke zrušení sdružení, jež je nesplnilo. Je pravda, že se jedná o krajní řešení, které je podle maďarské vlády součástí stupňované reakce na porušení zákona(81). Tyto stupně představuje první porušení (po kterém následuje výzva státního zástupce), případné nesplnění této výzvy (s možným uložením pokuty) a nesplnění nové výzvy, které umožňuje uložit další sankce, mezi něž patří zrušení.
162. Maďarská vláda argumentuje, že vědomé nesplnění postupných výzev není „méně závažné porušení administrativní povahy“ a odůvodňuje zrušení(82). Podle mého názoru naopak tak drastická sankce vyžaduje mnohem více než odmítnutí, i opakované, poskytnout informace, které požaduje zákon č. LXXVI z roku 2017(83).
iii) K možnosti přijmout přiměřenější omezující opatření
163. Povaha a rozsah sporných opatření neponechávají mnoho prostoru pro navržení jiných alternativ se stejným obsahem, tedy opatření zaměřených na informace, které mají být zveřejněny.
164. Tyto alternativy by vyžadovaly odlišný přístup při dosahování cílů zákona č. LXXVI z roku 2017. Bylo by třeba vycházet spíše z důkladného a podrobného posouzení rizik účelového využívání sdružení, které by umožnilo identifikovat ta, jež jsou v situaci ohrožující tyto cíle(84).
165. Jde-li o kontrolu zdrojů neoprávněného financování, Komise zmiňuje například zavedení povinností oznamování a obezřetnosti v souvislosti s podezřelými transakcemi ze zemí s vysokým rizikem. Mám za to, že právě v této oblasti lze očekávat nejlepší výsledky efektivní činnosti orgánů veřejné moci.
166. Požadavek na registraci a zveřejnění jmen fyzických osob, které poskytnou dary jimi zvoleným sdružením, naproti tomu podle mého názoru nelze nahradit alternativním opatřením vzhledem k jeho povaze radikálního zásahu do sféry soukromí zaručeného Listinou.
167. Pokud jde o povinnost sdružení informovat na své domovské stránce a ve svých publikacích o svém postavení organizace přijímající podporu ze zahraničí, domnívám se, že je rovněž nevhodná, neboť může představovat překážku výkonu svobody sdružování(85).
168. Konečně, kdyby z této úpravy byly vyloučeny členské státy a byla by omezena pouze na třetí země, zmírnilo by to zásah, který představuje do práva občanů Unie podílet se prostřednictvím sdružování na veřejném životě všech členských států. Toto geografické omezení by nicméně nevyloučilo zcela stigmatizující konotaci, která by i nadále poškozovala dotčená sdružení.
169. V rozsahu, v němž povinnosti registrace a zveřejnění jako takové nelze nahradit jinými povinnostmi rovnocenné povahy, je zavedený sankční režim neslučitelný s Listinou. Vyloučení sankce spočívající ve zrušení by tedy nestačilo k nápravě režimu, který jako takový napravit nelze, jelikož umožňuje sankcionovat nedodržení podmínek neslučitelných s Listinou.
170. V konečném důsledku se domnívám, že zákon č. LXXVI z roku 2017 neoprávněně omezuje volný pohyb kapitálu zaručený článkem 63 SFEU, jelikož obsahuje ustanovení, která znamenají neodůvodněný zásah do základních práv chráněných články 7, 8 a 12 Listiny.
V. Náklady
171. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Obě tyto podmínky jsou v tomto řízení splněny.
VI. Závěry
172. Z výše uvedených důvodů Soudnímu dvoru navrhuji, aby žalobě Komise vyhověl a:
– určil, že Maďarsko tím, že porušilo články 7, 8 a 12 Listiny v rozsahu, v němž a külföldről támogatott Szervezetek átlátoól szóló 2017. évi LXXVI. törvény (zákon č. LXXVI z roku 2017 o transparentnosti organizací přijímajících podporu ze zahraničí) zavádí neodůvodněná omezení v souvislosti s dary pocházejícími ze zahraničí, jejichž příjemci jsou určitá sdružení a nadace usazené v Maďarsku, nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 63 SFEU;
– uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení.