KONKLUŻJONIJIET TAL-AVUKAT ĠENERALI
WAHL
ippreżentati fil-5 ta’ Ġunju 2014 1(1)
Kawża C‑270/13
Iraklis Haralambidis
vs
Calogero Casilli
[talba għal deċiżjoni preliminari mressqa mill-Consiglio di Stato (l-Italja)]
“Moviment liberu tal-ħaddiema — Funzjonijiet ta’ President ta’ Awtorità Portwali — Artikolu 45(4) TFUE — Kundizzjoni relatata man-nazzjonalità — Kunċett ta’ ‘servizz pubbliku’ — Setgħat mogħtija mid-dritt pubbliku — Funzjonijiet eżerċitati fl-interess ġenerali — Setgħat eżerċitati sporadikament jew f’ċirkustanzi eċċezzjonali”
1. Il-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali tagħmel parti mill-kunċett ta’ “servizz pubbliku” skont it-tifsira tal-Artikolu 45(4) TFUE u, bħala konsegwenza, Stati Membri jistgħu jillimitaw dik il-kariga għaċ-ċittadini tagħhom stess, b’deroga mir-regola dwar il-moviment liberu tal-ħaddiema? Dik, fil-qofol, hija l-kwistjoni ewlenija mqajma mid-domandi preliminari magħmula mill-Consiglio di Stato (Kunsill tal-Istat) (l-Italja).
2. Il-Qorti tal-Ġustizzja diġà ttrattat il-kunċett ta’ “servizz pubbliku” f’għadd ta’ kawżi mressqa quddiemha, kemm f’deċiżjonijiet preliminari, kif ukoll fi proċeduri ta’ nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu. Iżda għadd ta’ deċiżjonijiet tal-Qorti tal-Ġustizzja, l-iktar dawk tal-bidu, huma aktarx qosra u ma tantx jitfgħu dawl fuq aspetti li huma — fil-fehma tiegħi — kruċjali biex jiġi evalwat jekk kariga partikolari fl-amministrazzjoni pubblika ta’ Stat Membru taqax fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 45(4) TFUE.
3. Dan il-każ, għalhekk, joffri opportunità lill-Qorti tal-Ġustizzja biex tirfina u tagħmel iktar ċar il-kunċett ta’ “servizz pubbliku” — kunċett li l-portata u t-tifsira tiegħu jistgħu jiġu evalwati biss, kif ser nipprova nispjega f’dawn il-konklużjonijiet, billi nifli r-raġuni nfisha għall-eżistenza tal-Artikolu 45(4) TFUE.
I – Id-dispożizzjonijiet leġiżlattivi rilevanti Taljani
4. L-Artikolu 38(1) u (2) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 165 tat-30 ta’ Marzu 2001, intitolat “Regoli ġenerali għall-organizzazzjoni tax-xogħol fl-amministrazzjoni pubblika” (2), fil-verżjoni fis-seħħ fiż-żmien rilevanti, kien jipprovdi:
“1. Ċittadini tal-Istati Membri [tal-UE] għandu jkollhom aċċess għal karigi fl-amministrazzjoni pubblika li ma jinvolvux l-eżerċizzju dirett jew indirett ta’ setgħat pubbliċi, jew li ma jkollhomx rabta mal-ħarsien tal-interess nazzjonali.
2. Digriet tal-President tal-Kunsill tal-Ministri [...] għandu jiddetermina l-karigi u l-funzjonijiet li l-aċċess għalihom ikun ristrett għal ċittadini Taljani, kif ukoll il-kriterji mandatorji li jirregolaw l-aċċess għal karigi taċ-ċittadini msemmija fil-paragrafu 1”.
5. Id-Digriet tal-President tal-Kunsill tal-Ministri inkwistjoni ġie adottat fis-7 ta’ Frar 1994 (3). L-Artikolu 1(1)(b) ta’ dak id-digriet jipprovdi li l-karigi fl-amministrazzjoni pubblika li għalihom ma jistax jinkiseb aċċess mingħajr ċittadinanza Taljana jinkludu “l-ogħla karigi amministrattivi fl-istrutturi periferiċi tal-amministrazzjoni pubblika, inklużi l-amministrazzjonijiet awtonomi, fl-entitajiet pubbliċi li ma humiex ekonomiċi, fil-provinċji u muniċipalitajiet, kif ukoll fir-reġjuni, u fil-Bank tal-Italja”.
6. Skont id-digriet tar-rinviju, Awtoritajiet Portwali huma tip partikolari ta’ organu pubbliku, irregolati mil-Liġi Nru 84 tat-28 ta’ Jannar 1994, intitolata “Riformulazzjoni tal-leġiżlazzjoni fil-qasam portwali” (iktar ’il quddiem il-“Liġi Nru 84/1994”) (4).
7. L-Artikolu 6(1) tal-Liġi Nru 84/1994 jistabbilixxi Awtorità Portwali fil-port ta’ Brindisi, u bnadi oħra, u jafdalha l-funzjonijiet li ġejjin:
“a) Id-direzzjoni, l-ipprogrammar, il-koordinazzjoni, il-promozzjoni u l-kontroll ta’ operazzjonijiet portwali u attivitajiet kummerċjali u industrijali f’portijiet, b’setgħat ta’ regolamentazzjoni u ordni, inkluż fir-rigward ta’ sikurezza kontra riskji ta’ inċidenti relatati ma’ attivitajiet bħal dawn u l-kundizzjonijiet ta’ iġjene fuq ix-xogħol [...];
b) Il-manutenzjoni ordinarja u straordinarja tal-partijiet komuni fiż-żona portwali [...];
c) L-għoti u l-kontroll ta’ attivitajiet bil-għan li jiġu pprovduti, bi ħlas, servizzi ta’ interess ġenerali […] għall-utenti tal-port […] iddefiniti b’digriet tal-Ministru tal-Infrastruttura u tat-Trasport”.
8. Skont l-Artikolu 6(2) sa (4) tal-Liġi Nru 84/1994, l-Awtorità Portwali hija persuna ġuridika rregolata mid-dritt pubbliku u għandha awtonomija amministrattiva, suġġetta għad-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 12 tal-istess liġi, kif ukoll awtonomija baġitarja u finanzjarja, sa ċerti limiti. Il-ġestjoni tal-assi u tal-finanzi tal-Awtorità Portwali hija rregolata b’regolament ta’ kontabbiltà approvat mill-Ministru tat-Trasport u tan-Navigazzjoni, bi qbil mal-Ministru tat-Teżor. Ir-rendikont tal-ġestjoni finanzjarja tal-Awtorità Portwali huwa suġġett għal stħarriġ mill-Qorti Taljana tal-Awdituri.
9. Skont Artikolu 7 tal-Liġi Nru 84/1994:
“1. Il-korpi tal-Awtorità Portwali huma: (a) il-President; (b) il-Kumitat Portwali; (c) is-Segretarjat Ġenerali; d) il-Bord tal-Awdituri.
2. Ir-remunerazzjoni tal-President [u tal-membri l-oħra tal-korpi portwali] issir mill-baġit tal-Awtorità Portwali u hija ddeterminata mill-Kumitat Portwali fil-limiti massimi stabbiliti […] b’digriet tal-Ministru tat-Trasport u tan-Navigazzjoni […].”
10. L-istess dispożizzjoni, fil-paragrafu 3 tagħha, tipprovdi li l-Ministru tat-Trasport u tan-Navigazzjoni jista’ jordna, permezz ta’ digriet, it-tneħħija mill-kariga tal-President u x-xoljiment tal-Kumitat Portwali f’ċerti ċirkustanzi.
11. L-Artikolu 8(1) u (2) tal-Liġi Nru 84/1994 jipprovdi li l-President tal-Awtorità Portwali għandu jinħatar b’digriet tal-Ministru tat-Trasport u tan-Navigazzjoni, bi qbil mar-reġjun ikkonċernat, minn fost grupp ta’ tliet esperti kkwalifikati fl-oqsma tal-ekonomija tat-trasport u tal-portijiet indikati mill-korpi rilevanti tal-provinċja, tal-belt u tal-kamra tal-kummerċ inkwistjoni. Il-mandat tal-President huwa għal erba’ snin, li jista’ jiġġedded darba. Huwa jirrappreżenta lill-Awtorità Portwali.
12. Skont Artikolu 8(3) tal-istess liġi, il-President tal-Awtorità Portwali għandu l-kompiti li ġejjin:
“(a) jippresjedi l-Kumitat Portwali;
(b) jissottometti lill-Kumitat Portwali l-pjan operattiv ta’ tliet snin biex jiġi adottat;
(c) jissottometti lill-Kumitat Portwali l-pjan regolatur portwali biex jiġi adottat;
(d) jissottometti lill-Kumitat Portwali l-abbozzi ta’ deliberazzjonijiet dwar l-estimi tal-baġit u l-emendi għalihom, il-karta tal-bilanċ u r-remunerazzjoni tas-Segretarju Ġenerali, kif ukoll l-implementazzjoni tal-ftehimiet kuntrattwali għall-persunal tas-segretarjat tekniku u operattiv;
(e) jipproponi lill-Kumitat Portwali abbozzi ta’ deliberazzjonijiet dwar il-konċessjonijiet imsemmija fl-Artikolu 6(5);
(f) jiżgura l-koordinazzjoni tal-attivitajiet imwettqa fil-port mill-amministrazzjonijiet pubbliċi, kif ukoll il-koordinazzjoni u l-kontroll tal-attivitajiet suġġetti għal liċenzja u konċessjoni, u ta’ servizzi portwali [...];
[...]
(h) jamministra ż-żoni u l-proprjetà marittima tal-Istat inklużi fid-distrett [territorjali li fih l-awtorità teżerċita l-kompetenzi tagħha], f’konformità mal-leġiżlazzjoni applikabbli, billi jeżerċita, wara li jisma’ lill-Kumitat Portwali, il-funzjonijiet imsemmija fl-Artikoli 36 sa 55 u 68 tal-Kodiċi tan-Navigazzjoni [Taljan] [(5)] u fir-regoli ta’ implementazzjoni ta’ dawn id-dispożizzjonijiet;
(i) jeżerċita s-setgħat mogħtija lill-Awtorità Portwali skont l-Artikoli 16 [(6)] u 18 [(7)] u jagħti, wara li jisma’ lill-Kumitat Portwali, l-awtorizzazzjonijiet u l-konċessjonijiet imsemmija f’dawn l-artikoli, meta jkunu għal żmien ta’ mhux iktar minn erba’ snin, u jiddetermina l-ammont tal-ħlasijiet korrispondenti […];
[...]
(l) jippromwovi t-twaqqif ta’ sindakat għall-ħaddiema tal-port [...];
(m) jiżgura n-navigabbiltà fiż-żona portwali u x-xogħol ta’ skavi u manutenzjoni ta’ qiegħ il-baħar […], abbażi ta’ proġetti approvati mill-[amministrazzjoni pubblika rilevanti] u, fil-każ ta’ neċessità u urġenza immedjata, billi jadotta deċiżjonijiet ta’ natura vinkolanti [...];
(n) jagħmel proposti dwar id-delimitazzjoni ta’ żoni ħielsa, wara li jisma’ lill-Awtorità Marittima u lill-amministrazzjonijiet lokali kkonċernati;
(n‑bis) jeżerċita kull setgħa oħra li din il-liġi ma tafdax lill-korpi l-oħra tal-Awtorità Portwali.”
13. Skont Artikolu 12 tal-Liġi Nru 84/1994, l-Awtorità Portwali hija suġġetta għas-sorveljanza tal-Ministru tat-Trasport u tan-Navigazzjoni. B’mod partikolari d-deċiżjonijiet tal-President u tal-Kumitat Portwali huma suġġetti għall-approvazzjoni ta’ dak il-Ministru meta jkunu jikkonċernaw: (a) l-approvazzjoni tal-estimi tal-baġit, emendi li jista’ jkun hemm għalihom u l-karta tal-bilanċ; u (b) ir-reklutaġġ tal-persunal tekniku u operattiv tas-segretarjat. Barra dan, id-deċiżjonijiet imsemmija hawn fuq taħt l-ittra (a) jeħtieġu wkoll il-qbil tal-Ministru responsabbli mit-Teżor. Il-Qorti tal-Awdituri Taljana hija wkoll obbligata tissorvelja ċerti attivitajiet tal-Awtorità Portwali.
II – Il-fatti, il-proċedura u d-domandi preliminari
14. Iraklis Haralambidis (iktar ’il quddiem “I. Haralambidis”), ċittadin Grieg, inħatar President tal-Awtorità Portwali ta’ Brindisi (l-Italja) mill-Ministru tal-Infrastruttura u tat-Trasport Taljan b’digriet tas-7 ta’ Ġunju 2011, maħruġ wara proċedura ta’ ħatra rregolata mil-liġi.
15. Sussegwentement, wieħed mill-kandidati l-oħra għall-kariga, Calogero Casilli (iktar ’il quddiem “C. Casilli”), ċittadin Taljan, ressaq azzjoni quddiem it-Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Lecce (iktar ’il quddiem it-“TAR Puglia”) (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Puglia, Sezzjoni ta’ Lecce) għall-annullament tad-digriet ministerjali. C. Casilli sostna li I. Haralambidis ma setax jinħatar President tal-Awtorità Portwali ta’ Brindisi, minħabba li ċ-ċittadinanza Taljana kienet rekwiżit mandatorju għal dik il-kariga pubblika.
16. It-TAR Puglia laqgħet l-azzjoni ta’ C. Casilli u, b’sentenza tas-26 ta’ Ġunju 2012, annullat id-digriet ministerjali li ħatar lil I. Haralambidis.
17. Is-sentenza tat-TAR Puglia ġiet appellata minn I. Haralambidis quddiem il-Consiglio di Stato. F’dak il-kuntest, I. Haralambidis argumenta li, jekk id-dispożizzjonijiet nazzjonali rilevanti kellhom jiġu interpretati fis-sens li kienet meħtieġa n-nazzjonalità Taljana biex tinkiseb il-kariga inkwistjoni, dawk id-dispożizzjonijiet kienu jkunu inkompatibbli mal-Artikolu 45(4) TFUE.
18. Billi kellu dubji dwar il-kompatibbiltà tad-dispożizzjonijiet Taljani rilevanti mad-dritt tal-UE, il-Consiglio di Stato ddeċieda li jissospendi l-proċeduri u li jagħmel id-domandi preliminari li ġejjin lill-Qorti tal-Ġustizzja:
“1. B’teħid inkunsiderazzjoni tal-fatt li, minn naħa, l-esklużjoni prevista fl-Artikolu 45(4) TFUE hija irrilevanti f’dan il-każ [- li jikkonċerna l-ħatra ta’ ċittadin ta’ Stat Membru ieħor tal-Unjoni Ewropea bħala President ta’ awtorità portwali Taljana, persuna ġuridika li tista’ tiġi kklassifikata bħala korp irregolat mid-dritt pubbliku -], sa fejn din tikkonċerna l-każijiet ta’ impjieg fl-amministrazzjoni pubblika (filwaqt li, fil-każ ineżami, [...] tali impjieg ma jeżistix), u tal-fatt li, min-naħa l-oħra — fi kwlaunkwe każ — il-funzjonijiet fdati lill-President tal-Autorità Portuale jistgħu jitqiesu bħala ‘attività ta’ xogħol’ f’sens wiesa’ —, [...] il-klawżola li tirriżerva t-twettiq ta’ dan l-inkarigu lill-persuni ta’ nazzjonalità Taljana biss tikkostitwixxi, jew le, diskriminazzjoni minħabba n-nazzjonalità, ipprojbita mill-imsemmi Artikolu 45?
2. Il-funzjonijiet imwettqa bħala President ta’ awtorità portwali Taljana minn ċittadin ta’ Stat Membru ieħor tal-Unjoni Ewropea jistgħu, inkella, jitqiesu bħala li jaqgħu taħt id-dritt ta’ stabbiliment li jinsab fl-Artikoli 49 et seq TFUE, u, f’dan il-każ, il-projbizzjoni stabbilita mid-dritt intern li dawn il-funzjonijiet jiġu fdati lil persuna li ma għandhiex in-nazzjonalità Taljana tikkostitwixxi, jew le, diskriminazzjoni minħabba n-nazzjonalità, jew dan il-fatt jista’ jitqies bħala eskluż permezz tal-Artikolu 51 TFUE?
3. Sussidjarjament, fil-każ fejn l-eżerċizzju tal-funzjonijiet ta’ President ta’ awtorità portwali Taljana miċ-ċittadin ta’ Stat Membru ieħor tal-Unjoni Ewropea jista’ jirrappreżenta provvista ta’ ‘servizz’, fis-sens tad-Direttiva 2006/123/KE [(8)], l-esklużjoni tal-applikazzjoni ta’ din id-direttiva għas-servizzi portwali hija rilevanti, jew le, għall-finijiet ikkonċernati u — jekk dan ma jkunx il-każ — il-projbizzjoni prevista fid-dritt intern li jiġu eżerċitati tali funzjonijiet tikkostitwixxi, jew le, diskriminazzjoni minħabba n-nazzjonalità?
4. Iktar sussidjarjament, [...] l-eżerċizzju tal-funzjonijiet ta’ President ta’ awtorità portwali Taljana miċ-ċittadin ta’ Stat Membru ieħor tal-Unjoni Ewropea, jekk dan jitqies li ma jaqax taħt id-dispożizzjonijiet imsemmija iktar ’il fuq, jista’ xorta waħda jitqies, b’mod iktar ġenerali, skont l-Artikolu 15 tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea, bħala prerogattiva li taqa’ taħt id-dritt irrikonoxxut liċ-ċittadin Komunitarju ‘li jaħdem, li jeżerċita d-dritt ta’ stabbiliment u li jagħti servizzi’, anki irrispettivament mid-dispożizzjonijiet ‘settorjali’ li jinsabu fl-Artikoli 45 u 49 et seq TFUE, kif ukoll fid-[Direttiva 2006/123] dwar is-servizzi fis-suq intern, u, konsegwentement, il-projbizzjoni stabbilita fid-dritt intern li jiġu eżerċitati dawn il-funzjonijiet tmur kontra — jew le — il-projbizzjoni, daqstant ieħor ġenerali, tad-diskriminazzjonijiet minħabba n-nazzjonalità prevista fl-Artikolu 21(2) tal-imsemmija Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea?”
19. Osservazzjonijiet bil-miktub f’dawn il-proċeduri ġew ippreżentati minn I. Haralambidis, minn C. Casilli, mill-Autorità Portuale di Brindisi, mill-Gvernijiet Taljan, Spanjol u tal-Pajjiżi l-Baxxi u mill-Kummissjoni.
20. Fit-12 ta’ Frar 2014, il-Qorti tal-Ġustizzja talbet ċerti kjarifiki mingħand il-Gvern Taljan dwar it-tifsira ta’ ċerti dispożizzjonijiet tal-liġi Taljana u, fl-istess waqt, talbet lill-partijiet li kienu qed jieħdu sehem fis-seduta biex jikkonċentraw is-sottomissjonijiet orali tagħhom fuq l-ewwel żewġ domandi magħmula mill-qorti tar-rinviju. Il-Gvern Taljan wieġeb għat-talba għal kjarifika fis-27 ta’ Frar 2014.
21. Il-Gvern Taljan u l-Kummissjoni ppreżentaw sottomissjonijiet orali waqt is-seduta tas-26 ta’ Marzu 2014.
III – Analiżi
A – Riformulazzjoni tad-domandi preliminari
22. Permezz tal-erba’ domandi tagħha l-qorti tar-rinviju essenzjalment qed titlob gwida dwar il-kwistjoni jekk regola domestika li tirrestrinġi l-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali għal ċittadini nazzjonali hijiex kompatibbli mad-dritt tal-UE.
23. Qabel ma nibda l-analiżi legali tiegħi, naħseb li huwa importanti li dan il-każ jitqiegħed fil-kuntest legali korrett biex id-domandi preliminari jiġu rriformulati b’mod xieraq. Għal dan l-għan noffri erba’ osservazzjonijiet preliminari.
24. Fl-ewwel lok, il-kliem tat-talba għal deċiżjoni preliminari jagħmel riferiment għal diversi dispożizzjonijiet tal-liġi primarja tal-UE (l-Artikoli 45 u 49 et seq. tat-TFUE, kif ukoll l-Artikoli 15 u 21(2) tal-Karta) u ta’ leġiżlazzjoni sekondarja (id-dispożizzjonijiet tad-Direttiva 2006/123), bħala dispożizzjonijiet li jistgħu jkunu inkompatibbli mar-regola nazzjonali inkwistjoni.
25. Madankollu, kif imsemmi fl-introduzzjoni għal dawn il-konklużjonijiet, huwa ċar għalija li d-dispożizzjoni ewlenija tal-liġi tal-UE f’dan il-każ hija l-Artikolu 45 TFUE.
26. Minkejja d-dubji li ġew espressi, minn naħa, mill-qorti tar-rinviju u, min-naħa l-oħra, mill-Gvern Taljan, jiena tal-fehma li l-President ta’ Awtorità Portwali jista’ jiġi ddefinit bħala ħaddiem skont it-tifsira tal-Artikoli 45 sa 48 TFUE.
27. Kif stabbilixxiet konsistentement il-Qorti tal-Ġustizzja, il-kunċett ta’ “ħaddiem” ma jistax jiġi interpretat b’mod differenti skont ir-regoli jew il-prinċipji applikabbli fid-diversi Stati Membri, minħabba li għandu tifsira awtonoma fid-dritt tal-UE (9). Barra minn hekk, kunċett bħal dan għandu jinftiehem b’mod wiesa’ biex jiġbor fih kull persuna li twettaq attivitajiet li jkunu veri u ġenwini, bl-esklużjoni ta’ attivitajiet fuq skala tant żgħira li għandhom jitqiesu bħala purament marġinali u anċillari. Il-karatteristika essenzjali ta’ relazzjoni ta’ impjieg hija li għal ċertu żmien persuna twettaq servizzi għal u taħt id-direzzjoni ta’ persuna oħra li għalihom hija tirċievi remunerazzjoni (10).
28. Kif ġie argumentat mill-Gvern Spanjol u mill-Kummissjoni, il-President ta’ Awtorità Portwali jidher li jissodisfa dawk ir-rekwiżiti. Tabilħaqq, il-persuna maħtura f’dik il-kariga tidħol f’relazzjoni kuntrattwali mal-Awtorità Portwali li, għax-xogħol mogħti minn dik il-persuna fuq bażi regolari tul perjodu fiss ta’ żmien (erba’ snin, li jistgħu jiġġeddu darba waħħa), tħallasha remunerazzjoni. L-ammont ta’ remunerazzjoni huwa ddeterminat minn qabel u jaqbel ma’ karigi komparabbli ta’ livell għoli fl-amministrazzjoni pubblika, fil-limiti stabbiliti mill-Ministri kompetenti.
29. Minkejja li jkollu kariga eżekuttiva fl-entità li timpjegah, u b’hekk ikollu diskrezzjoni relattivament wiesgħa fir-rigward tat-twettiq attwali tal-funzjonijiet tiegħu, il-President ikun għadu suġġett għal sorveljanza. B’mod partikolari, il-Ministru tal-Infrastruttura u tat-Trasport (li jaġixxi, kultant, bi qbil mal-Ministru tat-Teżor jew ma’ awtoritajiet pubbliċi oħra) iżomm setgħat ta’ direzzjoni, kontroll u, fejn ikun xieraq, sanzjoni fuq il-President ta’ Awtorità Portwali.
30. Il-President ta’ Awtorità Portwali mhux biss jinħatar mill-Ministru tal-Infrastruttura u tat-Trasport (bi qbil mal-awtorità reġjonali kompetenti), iżda jista’ wkoll jitkeċċa minn dak il-Ministru. Dan huwa possibbli meta jseħħu ċ-ċirkustanzi msemmija fl-Artikolu 7(3) tal-Liġi Nru 84/1994 u, b’mod iktar ġenerali, meta t-tkeċċija tkun meħtieġa biex tkun żgurata l-ġestjoni tajba tal-Awtorità Portwali, bis-saħħa tas-setgħat impliċiti li għandu l-gvern f’din il-materja skont il-ġurisprudenza tal-qrati Taljani (11).
31. Barra dan, uħud mid-deċiżjonijiet ewlenin li l-President, jew il-Kumitat Portwali li huwa jippresjedi, ikollhom jieħdu huma wkoll suġġetti għall-approvazzjoni tal-gvern, kif stabbilit fl-Artikolu 12 tal-Liġi Nru 84/1994. Barra minn hekk, is-setgħat ta’ direzzjoni tal-Ministru kompetenti jidhru li jmorru saħansitra lil hinn minn hekk. Tabilħaqq, kif osserva l-Gvern Taljan, il-ġurisprudenza tal-Consiglio di Stato ddeskriviet bħala “inkonċepibbli” l-possibbiltà li President ta’ Awtorità Portwali seta’ deliberatament jinjora l-istruzzjonijiet mogħtija lilu ripetutament mill-Ministru kompetenti. Il-Consiglio di Stato enfasizza, f’dak il-kuntest, ir-relazzjoni ta’ fiduċja li għandha teżisti bejn il-President ta’ Awtorità Portwali u l-Ministru kompetenti (12). Għalhekk, għalkemm b’mod daqsxejn limitat, u prinċipalment fil-forma ta’ kontroll ex post, is-subordinazzjoni tal-President ta’ Awtorità Portwali għall-Ministru kompetenti ma tistax tkun miċħuda.
32. Bil-maqlub, il-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali hija manifestament nieqsa mill-karatteristiċi li huma tipikament assoċjati mal-idea ta’ fornitur ta’ servizzi indipendenti: iktar spazju f’termini ta’ għażla tat-tip ta’ xogħol u impenji li jkollhom jiġu eżegwiti, tal-mod li bih dak ix-xogħol jew dawk l-impenji jkollhom jitwettqu, tas-sigħat ta’ xogħol u l-post tax-xogħol, kif ukoll f’termini ta’ kif jintgħażel il-persunal tiegħu (13).
33. Biex niġbor fil-qosor, jista’ jingħad li l-President ta’ Awtorità Portwali huwa f’relazzjoni ta’ impjieg sui generis mal-Istat, li tixbah, mutatis mutandis, lil dik eżaminata mill-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza Danosa (14). F’dik il-kawża, il-Qorti tal-Ġustizzja stabbilixxiet li membru tal-Bord tad-Diretturi ta’ kumpannija privata kellu jitqies li huwa “ħaddiem” skont it-tifsira tad-Direttiva 92/85/KEE (15).
34. Għalhekk jiena tal-fehma li s-sitwazzjoni li tifforma s-suġġett tal-kawża prinċipali għandha tiġi eżaminata fid-dawl tad-dispożizzjonijiet tat-Trattat dwar il-moviment liberu tal-ħaddiema. B’mod iktar speċifiku, il-libertà tal-moviment għall-ħaddiema (kif iggarantita mill-Artikolu 45(1) sa (3) TFUE) u d-deroga minnu (fil-paragrafu 4 tal-istess dispożizzjoni) huma dispożizzjonijiet li jipprovdu tweġiba għal dan il-każ.
35. Wara li għidt dan — u niġi għat-tieni osservazzjoni preliminari tiegħi — jiena konvint li, minkejja l-kliem differenti tagħhom, ir-regoli stabbiliti fl-Artikoli 45(4) u 51 TFUE għandhom jiġu interpretati b’mod konsistenti. Kif argumentaw b’mod konvinċenti l-Avukati Ġenerali Mayras (16) u Mancini (17), il-kontenut differenti taż-żewġ dispożizzjonijiet huwa dovut għad-differenza fis-sitwazzjonijiet previsti fihom. Madankollu, l-għan li għandhom iż-żewġ dispożizzjonijiet huwa l-istess: li l-Istati Membri jitħallew jidderogaw mill-prinċipju fundamentali li jipprojbixxi d-diskriminazzjoni minħabba n-nazzjonalità fis-suq intern, billi jillimitaw għaċ-ċittadini tagħhom stess l-eżerċizzju ta’ ċerti attivitajiet imwettqin fl-interess ġenerali minn individwi li jkunu, għal dak il-għan, ingħataw ċerti setgħat ta’ awtorità. Għaldaqstant jidhirli li, fl-interpretazzjoni u fl-applikazzjoni tal-Artikolu 45(4) TFUE, għandhom jitqiesu mhux biss il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja li tikkonċerna dik id-dispożizzjoni, iżda wkoll, mutatis mutandis, il-prinċipji stabbiliti fil-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar l-Artikolu 51 TFUE, li fil-fatt żviluppat b’mod kważi simili (18).
36. Fit-tielet lok, kif osservat ġustament il-Kummissjoni fl-osservazzjonijiet tagħha, id-dispożizzjonijiet l-oħra tad-dritt tal-UE msemmija mill-qorti nazzjonali jew ma japplikawx għall-kawża prinċipali jew, f’kull każ, huma superfluwi biex jiġi evalwat dan il-każ. Qabel xejn, l-Artikolu 2(2)(d) tad-Direttiva 2006/123 jipprovdi espliċitament li hija ma tapplikax għal “servizzi fil-qasam tat-trasport inklużi servizzi tal-port, li jaqgħu taħt il-kamp ta’ applikazzjoni tat-Titolu V tat-Trattat”. Għalhekk, anki jekk wieħed kellu jqis li l-President ta’ Awtorità Portwali huwa fornitur ta’ servizzi, l-applikabbiltà tad-Direttiva 2006/123 tkun tidher prima facie li hija eskluża. Barra dan, iż-żewġ dispożizzjonijiet tal-Karta msemmija mill-qorti tar-rinviju ma jidhrux li jżidu xi aspett ieħor ta’ inkompatibbiltà, flimkien ma’ dak li jista’ joħroġ mill-applikazzjoni tar-regoli dwar il-moviment liberu tal-ħaddiema (19). Tabilħaqq, kemm l-Artikolu 15, li jikkonċerna l-“libertà professjonali u d-dritt għax-xogħol”, kif ukoll l-Artikolu 21(2) tal-Karta, li jipprojbixxi d-diskriminazzjoni minħabba n-nazzjonalità fil-kamp ta’ applikazzjoni tat-Trattati tal-UE, jistabbilixxu prinċipji li espliċitament jew impliċitament jinsabu fl-Artikolu 45 TFUE.
37. Fir-raba’ lok, u fl-aħħar nett, nixtieq nenfasizza mill-bidu li l-Qorti tal-Ġustizzja konsistentement adottat definizzjoni funzjonali tal-karigi li jifformaw parti mis-servizz pubbliku għall-finijiet tal-Artikolu 45(4) TFUE (20). Għalhekk, dak li huwa tassew rilevanti skont dik id-dispożizzjoni ma humiex l-isem jew l-istatus legali tal-kariga, ir-rabtiet organiċi tagħha mal-awtoritajiet pubbliċi (21), jew il-pożizzjoni tagħha fl-amministrazzjoni pubblika (22), iżda x’aktarx in-natura, ir-responsabbiltajiet u l-funzjonijiet attwali tagħha (23).
38. Konsegwentement, f’dan il-każ, il-Qorti tal-Ġustizzja ma tistax tiddeċiedi in abstracto dwar jekk il-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali tistax, bis-saħħa tal-Artikolu 45(4) TFUE, tkun limitata għal ċittadini tal-Istati Membri. Il-Qorti tal-Ġustizzja tista’ teżamina biss, u tiddeċiedi dwar, jekk dan huwiex possibbli fir-rigward tal-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali kif irregolata skont il-liġijiet Taljani fil-każ konkret. Huwa konċepibbli, fil-fatt, li l-evalwazzjoni tal-kompatibbiltà mad-dritt tal-UE ta’ regola nazzjonali ta’ Stat Membru ieħor li tikkonċerna kariga simili tista’ twassal għal konklużjoni differenti, sa fejn in-natura, ir-responsabbiltajiet u l-funzjonijiet ta’ tali kariga jkunu differenti minn dawk eżaminati f’dan il-każ. Madankollu, dan ma jfissirx li l-prinċipji li fuqhom hija bbażata l-analiżi legali f’dan il-każ ikunu b’xi mod differenti f’każijiet fil-ġejjieni (24).
39. Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, jiena tal-fehma li l-erba’ domandi preliminari magħmula mill-Consiglio di Stato jistgħu jiġu eżaminati flimkien u jiġu rriformulati kif ġej: “Regola nazzjonali li tillimita għaċ-ċittadini tal-Istat Membru l-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali, li jeżerċita funzjonijiet bħal dawk indikati fl-Artikolu 8(3) tal-Liġi Nru 84/1994, hija kompatibbli mal-Artikolu 45 TFUE?”
B – Kunsiderazzjoni tad-domandi preliminari
40. Qabel ma nispjega r-raġunijiet għaliex naħseb li r-risposta għad-domanda preliminari tal-Consiglio di Stato, kif irriformulata, għandha tkun fin-negattiv, infakkar fil-qosor il-ġurisprudenza rilevanti tal-Qorti tal-Ġustizzja u, fl-istess waqt, nipprova nelabora dwar il-prinċipji li jinsabu fiha, bit-tama li nġib iktar ċarezza fl-interpretazzjoni korretta tal-Artikolu 45(4) TFUE.
41. Il-moviment liberu tal-persuni, u b’mod partikolari tal-ħaddiema, jikkostitwixxi wieħed mill-prinċipji fundamentali tal-Unjoni. Skont l-Artikolu 45(2) TFUE, huwa jimplika l-abolizzjoni ta’ kull diskriminazzjoni minħabba n-nazzjonalità, tkun xi tkun in-natura u l-portata tagħha, bejn il-ħaddiema tal-Istati Membri għal dak li jirrigwarda l-impjieg, ir-remunerazzjoni u l-kundizzjonijiet oħra ta’ xogħol u impjieg (25).
42. L-Artikolu 45(4) TFUE, iżda, jipprovdi li d-dispożizzjonijiet ta’ dan l-artikolu ma għandhomx japplikaw għal impjieg fis-servizz pubbliku. Madankollu, billi hija eċċezzjoni għal prinċipju ġenerali, din id-dispożizzjoni għandha tiġi interpretata ristrettivament jew, kif iddikjarat ripetutament il-Qorti tal-Ġustizzja, “b’mod li jillimita l-kamp ta’ applikazzjoni tagħha għal dak li jkun strettament meħtieġ biex jitħarsu l-interessi li dik id-dispożizzjoni tippermetti lill-Istati Membri li jipproteġu” (26).
43. Skont ġurisprudenza stabbilita, il-kunċett ta’ “servizz pubbliku” fis-sens ta’ dik id-dispożizzjoni għandu jingħata interpretazzjoni u applikazzjoni uniformi fl-Unjoni Ewropea kollha, u, għalhekk, ma jistax jitħalla fid-diskrezzjoni tal-Istati Membri (27). Il-Qorti tal-Ġustizzja stabbilixxiet b’mod konsistenti li l-kunċett ta’ servizz pubbliku jkopri biss dawk il-karigi li jippreżumu, min-naħa ta’ dawk li jokkupawhom, l-eżistenza ta’ “relazzjoni speċjali ta’ fedeltà” lejn l-Istat u reċiproċità ta’ drittijiet u dmirijiet li jikkostitwixxu s-sisien tar-rabta tan-nazzjonalità (28).
44. Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja qatt ma esplorat il-kunċett ta’ “relazzjoni speċjali ta’ fedeltà” lejn l-Istat. Il-Qorti tal-Ġustizzja indikat biss li żewġ kundizzjonijiet, stretti ħafna (29), għandhom jitħarsu kumulattivament biex kariga taqa’ fil-kunċett ta’ “servizz pubbliku”: il-kariga għandha tinvolvi parteċipazzjoni diretta jew indiretta fl-eżerċizzju ta’ setgħat mogħtija mid-dritt pubbliku u t-twettiq ta’ funzjonijiet li l-għan tagħhom huwa li jitħares l-interess ġenerali tal-Istat jew ta’ awtoritajiet pubbliċi oħra (30). Żiedet ukoll li, minkejja li jiġu ssodisfatti dawn iż-żewġ kundizzjonijiet, ma jkunx ġustifikat li ssir deroga mill-projbizzjoni tad-diskriminazzjoni jekk setgħat pubbliċi jiġu eżerċitati sporadikament, jew ikunu jikkostitwixxu parti żgħira mill-attività globali tal-kariga (31).
45. Għalhekk il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tistabbilixxi analiżi fi tliet stadji għall-applikazzjoni tal-Artikolu 45(4) TFUE. Qabel ma neżamina f’iktar dettall dawn it-tliet stadji, irrid ngħid xi ħaġa fil-qosor dwar il-kunċett ta’ “relazzjoni speċjali ta’ fedeltà” minħabba li dan jiċċara, fil-fehma tiegħi, il-vera raġuni għall-eżistenza tad-dispożizzjoni. Bħala tali, dan il-kunċett jikkostitwixxi l-isfond li fih il-prinċipji li jistgħu jinsiltu mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja għandhom jiġu interpretati u applikati.
1. Il-kunċett ta’ “relazzjoni speċjali ta’ fedeltà”
46. Il-kunċett ta’ relazzjoni speċjali ta’ fedeltà japplika b’riferiment għal karigi li — l-Istat jista’ leġittimament isostni — jimplikaw dmirijiet li, minħabba l-karatteristiċi intrinsiċi tagħhom, persuni biss li jkollhom rabta mal-Istat mhux biss sempliċiment b’relazzjoni ta’ impjieg, iżda wkoll bin-nazzjonalità, ikunu fl-aħjar pożizzjoni li jwettqu. Il-preżunzjoni li fuqha huwa bbażat dan il-kunċett hija li persuna ġeneralment ikollha sentimenti iktar b’saħħithom ta’ lealtà, fiduċja u devozzjoni għall-pajjiż tagħha u ta’ familtha u li fih jinsabu l-għeruq tagħha. Il-prinċipji legali predominanti biex tiġi stabbilita n-nazzjonalità ta’ persuna ma humiex ir-rabta bid-demm (“ius sanguinis”) jew mat-territorju (“ius soli”)? Fin-nuqqas ta’ tali rabtiet ta’ sanguis u solum — skont din il-fehma — persuna jista’ jkollha inqas rieda, jew sempliċiment inqas kapaċità, taqdi dmirijietha fiċ-ċirkustanzi kollha, b’mod li twettaq kompletament kompitu li jkollha fl-interess pubbliku.
47. Dik il-persuna jista’ jkollha inqas rieda minħabba li, pereżempju, id-detentur tal-kariga jista’ jkun jeħtieġlu li jqiegħed l-interessi tal-komunità jew tal-Istat qabel l-interessi tiegħu nnifsu, minkejja l-fatt li — f’ċerti ċirkustanzi — jista’ ma jkunx faċli li jagħmel hekk. Dan jista’ jkun il-każ, b’mod partikolari, fir-rigward ta’ persuni li jokkupaw karigi fil-forzi armati jew tal-pulizija tal-Istati Membri.
48. Il-persuna jista’ jkollha inqas kapaċità minħabba li, pereżempju, ċittadini milquta mill-eżerċizzju tas-setgħat pubbliċi mogħtija lilha jistgħu jonqsu milli jirrikonoxxu lil dik il-persuna bħala li tkun qed taġixxi f’isem u fl-interess tal-Istat (32). Biex nagħti eżempju, persuna li ma tkunx ċittadina tista’ titqies li ma tkunx tirrappreżenta b’mod suffiċjenti lil dak il-pajjiż biex tinħatar fl-iktar karigi għolja tal-gvern. Bl-istess mod, persuna li ma jkollhiex rabtiet qawwija mal-aspetti soċjali, politiċi u kulturali tas-soċjetà li fiha hija jkollha twettaq il-funzjonijiet pubbliċi tagħha tista’ ma titqiesx miċ-ċittadini kollha bħala “waħda minnhom”. Ir-riżultat ta’ dan jista’ jkun li l-atti magħmula minn dik il-persuna f’isem l-Istat, li jista’ jkollhom ukoll konsegwenzi serji għaċ-ċittadini tiegħu, ikunu jgawdu minn livell iktar baxx ta’ leġittimità u aċċettazzjoni. Dan jista’ jkun il-każ għal, fost oħrajn, membri tal-ġudikatura nazzjonali.
49. Madankollu, il-Komunitajiet twaqqfu bil-għan proprju li jegħlbu ż-żminijiet ta’ “Blut und Boden”. Barra dan, la l-Istati Membri bħala entitajiet sovrani u lanqas iċ-ċittadini tagħhom ma huma llum dak li kienu fiż-żmien meta twaqqfu l-Komunitajiet (33).
50. L-ewwel nett, il-perċezzjoni tar-rwol tal-Istat, (i) fis-soċjetà, u (ii) fil-kuntest internazzjonali, qed tinbidel b’mod sinjifikattiv. Fir-rigward tal-ewwel, dak li ċ-ċittadini jistennew li l-Istat jagħmel għalihom, u kif, huwa manifestament suġġett għal tibdil rapidu fis-soċjetà. F’dawn l-aħħar għexieren ta’ snin, kien hemm tendenza ċara lejn il-privatizzazzjoni u l-esternalizzazzjoni ta’ kompiti li fl-imgħoddi kienu strettament irriżervati għall-awtoritajiet pubbliċi (34). Fir-rigward tal-aħħar, kittieba akkademiċi legali fi żminijiet reċenti saħqu dwar kif, fid-dinja globalizzata tal-lum, fejn partijiet sinjifikattivi tal-kompetenzi kostituzzjonali ta’ Stati sovrani jew ġew ittrasferiti lil organizzazzjonijiet supranazzjonali jew qed jiġu de facto eżerċitati f’fora internazzjonali diversi (35), il-kunċett ta’ sovranità ma jistax jinftiehem f’termini tal-istess kunċetti tradizzjonali kif kienu użati fl-imgħoddi (36).
51. It-tieni nett, il-kunċett ta’ ċittadinanza għadda wkoll minn bidliet sinjifikattivi. B’iktar mobbiltà tal-ħaddiema (u, b’mod iktar ġenerali, tal-persuni) fl-Unjoni Ewropea, il-fedeltà li storikament Stat kien jistenna miċ-ċittadini tiegħu, jekk ma ttiklitx, għall-inqas kienet suġġetta għal trasformazzjoni f’termini kunċettwali fl-Unjoni Ewropea. Barra dan, mit-Trattat ta’ Maastricht ’il quddiem, it-Trattati tal-UE jinkludu ċ-ċittadinanza tal-Unjoni bħala kunċett li huwa distint minn, u kollaterali għal, dak taċ-ċittadinanza ta’ Stat Membru. Kif iddikjarat il-Qorti tal-Ġustizzja fis-sentenza storika Grzelczyk, “[...] iċ-ċittadinanza ta’ l-Unjoni hija intiża sabiex tkun l-istat[us] fundamentali taċ-ċittadini ta’ l-Istati Membri, u tippermetti lil dawk li jkunu fl-istess sitwazzjoni jingħataw, irrispettivament min-nazzjonalità tagħhom u bla ħsara għall-eċċezzjonijiet espressament previsti f’dan ir-rigward, l-istess trattament ġuridiku” (37). Fi kliem ieħor, billi niġbor fil-qosor dak li qal l-Avukat Ġenerali Jacobs fil-konklużjonijiet tiegħu fil-kawża Konstantinidis (38), kull ċittadin tal-UE llum huwa intitolat jgħid “civis europaeus sum” u jinvoka dan l-istatus biex jopponi kull ksur tad-drittijiet fundamentali tiegħu u — nżid ngħid — kull diskriminazzjoni mhux raġjonevoli u mhux iġġustifikata minħabba n-nazzjonalità fl-Unjoni Ewropea.
52. L-Artikolu 45(4) TFUE għandu, għaldaqstant, ikun suġġett għal interpretazzjoni fid-dawl taċ-ċirkustanzi tal-lum (39).
53. Huwa fid-dawl ta’ dawn il-kunsiderazzjonijiet kollha li issa ser niddiskuti f’iktar dettall l-analiżi fi tliet stadji msemmija fil-punti 44 u 45 iktar ’il fuq.
2. L-analiżi fi tliet stadji fl-applikazzjoni tal-Artikolu 45(4) TFUE
54. Dwar dak li għandu x’jaqsam mal-ewwel stadju, b’rabta mal-eżerċizzju ta’ setgħat mogħtija mid-dritt pubbliku, il-Qorti tal-Ġustizzja għadha, sal-lum, ma pprovdiet ebda definizzjoni ġenerali u ċara ta’ dawn it-termini. Iżda wieħed jista’ jislet għadd ta’ elementi mill-ġurisprudenza, inkluż — għar-raġunijiet li diġà ġew spjegati — l-element relatat mal-eżerċizzju ta’ attivitajiet li huma marbuta mal-eżerċizzju tal-awtorità pubblika skont l-Artikolu 51 TFUE.
55. L-ewwel nett, hija ħaġa ċerta li dawn it-termini jinkludu s-setgħa ta’ imperium (40), jiġifieri s-setgħat leġiżlattivi, eżekuttivi, ġudizzjarji u militari supremi inerenti fil-kunċett ta’ setgħat sovrani, li huma eżerċitati mill-Istat permezz ta’ ċerti korpi jew individwi (41). It-tieni nett, fil-fehma tiegħi ma huwiex ikkontestat li dawn it-termini jinkludu wkoll setgħat sikwit indikati bit-terminu potestas (42), li jfisser dawk is-setgħat kollha li jinvolvu l-kapaċità li jiġu adottati atti li jkunu legalment vinkolanti indipendentement minn (jew minkejja) r-rieda tad-destinatarju, u li jiġu inforzati permezz ta’ koerzjoni u piena (43). It-tielet nett, huwa wkoll evidenti li s-sempliċi eżerċizzju ta’ kull setgħa ta’ natura amministrattiva (jiġifieri ta’ natura differenti minn dik li tappartjeni lil individwi privati) ma jistax, għall-kuntrarju, jitqies awtomatikament li jinvolvi setgħat mogħtija mid-dritt pubbliku. Tabilħaqq, karigi li jikkonċernaw prinċipalment it-twettiq ta’ xogħol klerikali jew l-eżerċizzju ta’ funzjonijiet tekniċi (44), u li ma jinvolvux setgħat diskrezzjonali jew ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet (45), ma humiex koperti minn dak il-kunċett.
56. Ċertament hemm lok għal dubju bejn dawn il-kategoriji, fejn jista’ ma jkunx daqshekk faċli li jiġi ddeterminat jekk is-setgħat amministrattivi konnessi ma’ kariga pubblika speċifika jkunux tali li jaqgħu fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 45(4) TFUE. Naħseb li evalwazzjoni każ każ biss li tqis il-karatteristiċi kollha tal-prerogattivi u tal-attivitajiet konnessi ma’ kariga partikolari tista’ tippermetti lill-interpretu jagħmel tali determinazzjoni.
57. Il-“kumpass” li, fil-fehma tiegħi, jindika d-direzzjoni korretta lill-interpretu ma jistax, kif imsemmi iktar ’il fuq, ikun ħaġa oħra għajr il-domanda jekk hemmx raġunijiet oġġettivi li għalihom Stat jista’ jkun tal-fehma li persuni biss li jkunu konnessi miegħu bir-rabta tan-nazzjonalità jkollhom, wisq probabbli, iktar rieda jew kapaċità li jaqdu d-dmirijiet li ġġib magħha kariga partikolari. L-elementi li, fl-opinjoni tiegħi, jistgħu jkunu partikolarment rilevanti f’dan ir-rigward jinkludu dawn li ġejjin: (i) kemm ikunu qrib u konnessi l-attivitajiet eżerċitati b’rabta mas-setgħat imsemmija iktar ’il fuq ta’ imperium jew potestas; (ii) jekk il-kariga tinvolvix li jkunu ttrattati affarijiet li jkollhom x’jaqsmu mal-ħarsien ta’ interessi essenzjali tas-sigurtà tal-Istati Membri (46); (iii) il-livell ta’ responsabbiltà (47) li jimplika l-eżerċizzju ta’ dawn is-setgħat, f’termini ta’ anzjanità, jew ta’ dmirijiet ta’ ġestjoni jew sorveljanza (48); (iv) jekk dawn is-setgħat, f’soċjetà moderna, min-natura tagħhom stess (49) jew tipikament (50), jitqisux li huma eżerċitati minn awtoritajiet Statali; (v) l-effetti fit-tul jew, bil-maqlub, limitati, li l-attivitajiet li l-kariga tkun tinvolvi jista’ jkollhom fuq individwi oħra; u (vi) jekk l-atti jew il-miżuri adottati mid-detentur tal-kariga jipproduċux konsegwenzi legali immedjati u diretti fil-konfront ta’ individwi oħra, jew jekk ikunux biss ta’ natura awżiljari jew preparatorja (51).
58. Il-punt imsemmi l-aħħar aktarx jixraqlu ftit iktar spjegazzjoni. Tabilħaqq, parteċipazzjoni indiretta fl-eżerċizzju ta’ setgħat pubbliċi tista’ wkoll, f’ċerti ċirkustanzi, titqies suffiċjenti biex tissodisfa r-rekwiżiti tal-kunċett ta’ “servizz pubbliku” (52). Madankollu, dik il-parteċipazzjoni indiretta ma tistax tkun daqshekk remota (53) li — ikolli ngħid — il-konnessjoni bejn l-eżerċizzju attwali tas-setgħat pubbliċi u l-kontribuzzjoni għal dak l-eżerċizzju magħmula mid-detentur tal-kariga tkun tidher dgħajfa jew ta’ ftit sinjifikat (54).
59. Malli jiġi ddeterminat li l-kariga inkwistjoni tkun tinvolvi parteċipazzjoni fl-eżerċizzju ta’ setgħat mogħtija mid-dritt pubbliku skont it-tifsira tal-Artikolu 45(4) TFUE, ikun għad jonqos jiġi vverifikat — bħala t-tieni stadju — li dawk is-setgħat ikunu qed jingħataw biex jiġi segwit l-interess ġenerali. Fi kliem ieħor, għandu jiġi żgurat jekk il-persuna li tokkupa l-kariga pubblika jkollhiex taqdi funzjonijiet fl-interess tal-komunità, għall-kuntrarju tal-qadi ta’ funzjonijiet li jsegwu interess privat.
60. Din il-kundizzjoni, għalhekk, ma hijiex issodisfatta f’każijiet fejn l-Istat jagħti lil individwu jew entità setgħat jew prerogattivi speċjali — inkambju għal remunerazzjoni pekunjarja, jew f’kull każ, fil-kuntest ta’ relazzjoni sinallagmatika — li dik il-persuna jew entità tista’ tuża biex issegwi l-interessi tagħha stess jew dawk ta’ għadd limitat ta’ individwi. Barra dan, naqbel mal-Gvern Taljan fis-sens li din il-kundizzjoni ma tkunx issodisfatta wkoll meta s-setgħat amministrattivi jiġu eżerċitati biex jiġi segwit sempliċi interess ekonomiku jew industrijali tal-Istat. Fi kliem ieħor, huwa l-interess tal-Istat bħala komunità li huwa rilevanti skont l-Artikolu 45(4) TFUE u mhux dak tal-Istat meta jaġixxi bħala operatur normali fis-suq.
61. Fl-aħħar nett, u dan huwa t-tielet stadju tal-analiżi, jeħtieġ, biex japplika l-Artikolu 45(4) TFUE, li l-eżerċizzju ta’ dawk is-setgħat pubbliċi mogħtija biex jiġi segwit l-interess ġenerali ma jkunx wieħed okkażjonali, jew ma jkunx jikkostitwixxi biss parti żgħira mill-attivitajiet globali mwettqin mill-persuna li tokkupa l-kariga inkwistjoni. Fil-fatt, il-Qorti tal-Ġustizzja qieset li l-użu tas-setgħat pubbliċi previsti mill-Artikolu 45(4) TFUE minn persuni li ma jkunux ċittadini tal-Istat Membru inkwistjoni, li jkun sporadiku jew eċċezzjonali biss, ma jistax jimmina l-interessi li din id-dispożizzjoni għandha l-għan li tipproteġi. Għalhekk, kariga tista’ taqa’ fil-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 45(4) TFUE biss meta l-eżerċizzju ta’ setgħat mogħtija mid-dritt pubbliku fl-interess ġenerali jkun jikkostitwixxi l-qofol tal-funzjonijiet ta’ dik il-kariga (55), jew ikun għall-inqas maħsub li jseħħ fuq bażi regolari (56). Jidhirli li, f’dan ir-rigward, il-prinċipju ta’ proporzjonalità għandu jaqdi rwol ewlieni (57).
62. Huwa fid-dawl ta’ dawn il-prinċipji li issa ser neżamina l-applikabbiltà tal-Artikolu 45(4) TFUE għall-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali li jeżerċita funzjonijiet bħal dawk previsti fid-dritt Taljan.
3. L-applikabbiltà tal-Artikolu 45(4) TFUE għal dan il-każ
63. I. Haralambidis, l-Autorità Portuale di Brindisi, il-Gvern Taljan u l-Kummissjoni jargumentaw li l-Artikolu 45(4) TFUE ma huwiex applikabbli fil-kawża prinċipali. Essenzjalment jenfasizzaw li dik il-kariga teżiġi prinċipalment ħiliet ta’ ġestjoni u tekniċi u li l-eżerċizzju ta’ kull setgħa pubblika għall-finijiet tal-Artikolu 45(4) TFUE jkun l-iktar l-iktar okkażjonali. Konsegwentement l-Artikolu 45(1) sa (3) TFUE jipprekludi dispożizzjoni nazzjonali li teżiġi ċ-ċittadinanza Taljana għal aċċess għall-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali.
64. Bil-maqlub, C. Casilli, kif ukoll il-Gvern Spanjol u l-Gvern tal-Pajjiżi l-Baxxi jikkontendu li l-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali taqa’ perfettament taħt il-kunċett ta’ “servizz pubbliku” skont it-tifsira tal-Artikolu 45(4) TFUE. Jenfasizzaw li s-setgħat amministrattivi mogħtija lill-persuni li jaqdu dik il-kariga huma pjuttost estensivi, u li għandhom jiġu eżerċitati fl-interess ġenerali.
65. Issa ser neżamina s-setgħat li l-liġi Taljana tagħti lill-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali skont l-analiżi tat-tliet stadji murija iktar ’il fuq. Kif ser jintwera, is-setgħat mogħtija lill-President ta’ Awtorità Portwali, fil-parti l-kbira tagħhom, ma jistgħux jitqiesu li jingħataw mid-dritt pubbliku skont it-tifsira tal-Artikolu 45(4) TFUE. Barra dan, anki dawk is-setgħat li jistgħu jaqgħu taħt din id-definizzjoni jew ma jidhrux li huma eżerċitati fl-interess tal-komunità, iżda sempliċement fl-interess ekonomiku partikolari tal-Awtorità Portwali, jew huma intiżi li jiġu eżerċitati biss sporadikament jew f’ċirkustanzi eċċezzjonali.
66. Mill-bidu nett għandu jiġi osservat li huwa ċar li s-setgħat kollha li jgawdi l-President ta’ Awtorità Portwali skont il-liġi Taljana ma humiex dawk li normalment jingħataw mill-Istat lill-korpi eżekuttivi, militari jew ġudizzjarji supremi tiegħu. Lanqas ma huma marbuta mill-qrib ma’ dawn is-setgħat sovrani.
67. Huwa minnu li l-eżerċizzju tal-funzjonijiet tal-President ġeneralment jinvolvi livell għoli ta’ responsabbiltà u jimplika diskrezzjoni relattivament wiesgħa. Huwa paċifiku wkoll li l-attività tiegħu sikwit tiġi eżerċitata permezz ta’ atti ta’ natura amministrattiva, li immedjatament jipproduċu effetti legali fil-konfront tad-destinatarji tagħhom. Madankollu, ftit biss minn dawn l-attivitajiet jidhru li jinvolvu setgħa vera ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet u, meta dan ikun il-każ, rarament iwasslu għall-adozzjoni ta’ atti li jistgħu jiġu infurzati mingħajr l-għajnuna tal-pulizija jew tal-qrati nazzjonali (58).
68. Dwar dak li jikkonċerna l-kompiti mogħtija lill-President ta’ Awtorità Portwali skont il-punti (a), (b), (c), (d), (e) u (n) tal-Artikolu 8(3) tal-Liġi Nru 84/1994, nosserva li l-President tingħatalu biss setgħa li jissottometti proposti lill-Kumitat Portwali. Mingħajr ma nqajjem dubji dwar in-natura importanti jew ċentrali tar-rwol tiegħu bħala l-persuna li jippresjedi dak il-korp, jibqa’ l-fatt li l-Kumitat Portwali huwa kompost minn diversi membri u l-President ma jingħata ebda prerogattiva speċjali fuq il-membri l-oħra (bħal, pereżempju, id-dritt ta’ veto). F’kull każ, dawk l-atti (pereżempju l-estimi tal-baġit, il-karta tal-bilanċ u l-pjan operattiv ta’ tliet snin tal-Awtorità Portwali) jidhru li għandhom biss natura programmatika u jipproduċu kważi l-effetti legali kollha tagħhom fi ħdan l-entità li tadottahom.
69. Fir-rigward tal-kompiti indikati fil-punti f) u l) tal-Artikolu 8(3)(f) u (l) tal-Liġi Nru 84/1994, għandu jiġi osservat li dawn huma ddefiniti b’mod ħafif, u jidhru li jinvolvu prinċipalment setgħat ta’ koordinazzjoni jew promozzjoni ta’ attivitajiet li finalment għandhom jiġu eżerċitati minn awtoritajiet jew korpi oħra.
70. Ċertament, il-President ta’ Awtorità Portwali fil-fatt jeżerċita setgħat ta’ teħid ta’ deċiżjonijiet u setgħat eżekuttivi b’rabta mal-kompiti assenjati lilu mill-punti (h), (i) u (m) tal-Artikolu 8(3) tal-Liġi Nru 84/1994.
71. Iżda wara skrutinju iktar mill-qrib, ma nemminx li l-eżerċizzju ta’ dawn is-setgħat huwa biżżejjed biex jiġu ssodisfatti l-kundizzjonijiet stretti ħafna tal-Artikolu 45(4) TFUE. Minn naħa, jidhirli li s-setgħat mogħtija b’rabta mal-għoti ta’ awtorizzazzjonijiet u konċessjonijiet għall-użu ta’ ċerti żoni tal-port jew għall-eżerċizzju ta’ ċerti attivitajiet fil-port jistgħu, essenzjalment, jitqabblu ma’ dawk eżerċitati minn impriżi privati li jwettqu attività industrijali jew kummerċjali. B’mod partikolari, minkejja l-fatt li huma fil-forma ta’ atti amministrattivi u jikkonċernaw proprjetà li tappartjeni lill-Istat, l-atti adottati mill-President ta’ Awtorità Portwali f’dan il-kuntest jixbhu, minn aspett ekonomiku, kuntratti ta’ lokazzjoni jew kera li jistgħu jiġu konklużi bejn impriżi privati (59). Min-naħa l-oħra, l-għan ewlieni li l-President ta’ Awtorità Portwali jfittex li jilħaq meta jkun qed iwettaq il-kompiti tiegħu f’dan ir-rigward huwa — kif osservat mill-Gvern Taljan — li jiżgura użu effiċjenti u ta’ qligħ mill-proprjetajiet tal-Istat iġġestiti mill-Awtorità Portwali. Fi kliem ieħor, il-“Kewkba Polari” li tiggwida l-attività tal-President f’dan ir-rigward hija l-interess finanzjarju u ekonomiku tal-awtorità li huwa jippresjedi, iktar milli l-interess iktar ġenerali tal-komunità.
72. Wara li għidt dan, fil-fehma tiegħi, hemm żewġ kompiti, mogħtija lill-President ta’ Awtorità Portwali, li jinvolvu setgħat ta’ koerzjoni fil-konfront taċ-ċittadini u li jidhru li huma eżerċitati mhux biss fl-interess tal-Awtorità Portwali nfisha, iżda wkoll f’dak tal-komunità. Nirreferi, l-ewwel nett, għas-setgħa, mogħtija mill-Artikoli 54 u 55 tal-Kodiċi tan-Navigazzjoni Taljan (li għaliha jirreferi l-punt (h) tal-Artikolu 8(3) tal-Liġi Nru 84/1994), li jadotta ordni li titlob lil persuna, li tkun okkupat illegalment żona tal-proprjetà marittima tal-Istat, tistabbilixxi mill-ġdid l-istatus quo f’perjodu fiss ta’ żmien u, f’każ li tonqos li tosserva din l-ordni, li jipprovdi għal tali restituzzjoni ex officio, bi spejjeż tal-persuna li tikser din l-ordni. It-tieni nett, nirreferi għall-kompitu li jiġu żgurati n-navigabbiltà taż-żona portwali u x-xogħlijiet ta’ skavi u manutenzjoni ta’ qiegħ il-baħar li fir-rigward tagħhom il-President ta’ Awtorità Portwali għandu s-setgħa li jadotta deċiżjonijiet vinkolanti, f’każ ta’ neċessità u urġenza immedjata.
73. Madankollu, huwa ċar li dawn is-setgħat ma jikkonċernawx il-funzjonijiet bażiċi assenjati lill-President ta’ Awtorità Portwali. Jikkostitwixxu aktarx parti relattivament żgħira mill-attività globali tiegħu. Barra dan, il-Gvern Taljan ikkonferma li dawn is-setgħat huma maħsuba li jiġu eżerċitati sporadikament biss jew f’ċirkustanzi eċċezzjonali. Tabilħaqq, setgħat iktar ġenerali u estensivi ta’ pulizija u koerzjoni fiż-żoni ġġestiti mill-Awtorità Portwali jiġu eżerċitati mill-forzi tal-pulizija kompetenti, u b’mod partikolari mill-Capitanerie di Porto — Guardia Costiera (il-Gwardja Kostali Taljana) (60). Barra minn hekk, l-infurzar ta’ kull att ieħor adottat mill-President ta’ Awtorità Portwali jirrikjedi l-assistenza ta’ dawn il-forzi tal-pulizija u, fejn ikun xieraq, l-intervent ta’ mħallef.
74. Fl-aħħar nett, il-punt (n-bis) tal-Artikolu 8(3) tal-Liġi Nru 84/1994 jidher li jipprovdi dispożizzjoni “umbrella” (61). Madankollu, minn analiżi globali tal-Liġi Nru 84/1994, ma nara ebda setgħa bħal din li tista’ tissodisfa r-rekwiżiti tal-Artikolu 45(4) TFUE.
75. Bħala konklużjoni, jidhirli li l-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali hija waħda fejn il-maġġoranza l-kbira tal-funzjonijiet attribwiti lilha u, f’kull każ, is-setgħat kritiċi konnessi magħha, huma ta’ natura teknika u ta’ ġestjoni. Fundamentalment, jidher li l-kriterji meħtieġa biex wieħed jaqdi din il-kariga huma l-kompetenza u l-esperjenza fl-oqsma tat-trasport, tal-ekonomija u tar-riżorsi umani. Ma nistax nara r-raġunijiet li għalihom Stat Membru jista’ raġonevolment ikun tal-fehma li, wisq probabbli, ċittadin ta’ dak l-Istat biss ikun jista’ jew irid iwettaq id-dmirijiet involuti f’dik il-kariga. Fi kliem ieħor, ma narax x’valur miżjud ir-rabta tan-nazzjonalità tista’ possibbilment iġġib għat-twettiq xieraq tal-funzjonijiet mogħtija mil-liġi lill-President ta’ Awtorità Portwali.
IV – Konklużjoni
76. Fid-dawl ta’ dak li ntqal iktar ’il fuq, nipproponi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għad-domandi preliminari magħmula mill-Consiglio di Stato kif ġej:
L-Artikolu 45 TFUE għandu jiġi interpretat fis-sens li jipprekludi regola nazzjonali li tillimita għaċ-ċittadini tal-Istat Membru l-kariga ta’ President ta’ Awtorità Portwali, li jeżerċita funzjonijiet bħal dawk indikati fl-Artikolu 8(3) tal-Liġi Nru 84/1994, tat-28 ta’ Jannar 1994, “Riformulazzjoni tar-regoli dwar portijiet” (Legge 28 gennaio 1994, n. 84, Riordino della legislazione in materia portuale).