ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (druhá komora)
z 10. septembra 2014 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Voľný pohyb pracovníkov – Článok 45 ods. 1 a 4 ZFEÚ – Pojem pracovník – Zamestnanie vo verejnej správe – Funkcia predsedu prístavného orgánu – Účasť na výkone verejnej moci – Podmienka štátnej príslušnosti“
Vo veci C‑270/13,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Consiglio di Stato (Taliansko) z 8. januára 2013 a doručený Súdnemu dvoru 17. mája 2013, ktorý súvisí s konaním:
Iraklis Haralambidis
proti
Calogerovi Casillimu,
za účasti:
Autorità Portuale di Brindisi,
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti,
Regione Puglia,
Provincia di Brindisi,
Comune di Brindisi,
Camera di Commercio Industria Artigianato ed Agricoltura di Brindisi,
SÚDNY DVOR (druhá komora),
v zložení: predsedníčka druhej komory R. Silva de Lapuerta, sudcovia J. L. da Cruz Vilaça (spravodajca), G. Arestis, J.‑C. Bonichot a A. Arabadžiev,
generálny advokát: N. Wahl,
tajomník: A. Impellizzeri, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 26. marca 2014,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– I. Haralambidis, v zastúpení: G. Giacomini, R. Damonte, G. Scuras a G. Demartini, avvocati,
– C. Casilli, v zastúpení: R. Russo, avvocato,
– Autorità Portuale di Brindisi, v zastúpení: G. Giacomini a R. Damonte, avvocati,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
– španielska vláda, v zastúpení: M. J. García‑Valdecasas Dorrego, splnomocnená zástupkyňa,
– holandská vláda, v zastúpení: B. Koopman a M. Bulterman, splnomocnené zástupkyne,
– Európska komisia, v zastúpení: G. Gattinara, D. Martin a H. Tserepa‑Lacombe, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 5. júna 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 45 ZFEÚ, 49 ZFEÚ a 51 ZFEÚ, smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/123/ES z 12. decembra 2006 o službách na vnútornom trhu (Ú. v. EÚ L 376, s. 36), ako aj článku 15 a článku 21 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi I. Haralambidisom, gréckym štátnym príslušníkom, a C. Casillim vo veci vymenovania I. Haralambidisa do funkcie predsedu Autorità Portuale di Brindisi (prístavný orgán v Brindisi).
Talianske právo
3 Článok 51 talianskej ústavy stanovuje, že „všetci občania bez ohľadu na pohlavie majú právo uchádzať sa o zamestnanie vo verejnej službe a vo volených úradoch pri splnení podmienok rovnosti a za podmienok, ktoré stanoví zákon“ a že „zákon môže na účely prijatia do verejnej služby a volených úradov považovať za občanov aj Talianov, ktorí nie sú príslušníkmi republiky“.
4 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že výraz „Taliani, ktorí nie sú príslušníci republiky“ sa vzťahuje na občanov, ktorí sú talianskymi štátnymi príslušníkmi s bydliskom v zahraničí.
5 Článok 38 ods. 1 a 2 legislatívneho dekrétu č. 165 z 30. marca 2001 o všeobecných pravidlách organizácie práce vo verejnej správe (decreto legislativo n. 165, Norme generalli sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) (riadna príloha GURI č. 106 z 9. mája 2001, ďalej len „legislatívny dekrét č. 165/01“) stanovuje:
„1. Občania členských štátov [Európskej únie] majú prístup k funkciám vo verejnej správe, ktoré nezahŕňajú priamy alebo nepriamy výkon právomoci verejnej moci, alebo sa netýkajú ochrany vnútroštátnych záujmov.
2. Dekrét predsedu Rady ministrov… stanoví funkcie a pracovné miesta, pre ktoré je prístup obmedzený na talianskych štátnych príslušníkov, ako aj povinné kritériá, ktorými sa riadi prístup k funkciám občanov uvedených v odseku 1.“
6 Dekrét predsedu Rady ministrov č. 174 zo 7. februára 1994, ktorým sa stanovujú pravidlá týkajúce sa prístupu občanov členských štátov Únie k zamestnaniu vo verejnej správe (Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, Regolamento recante norme sull’accesso dei cittadini degli Stati membri dell’Unione europea ai posti di lavoro presso le amministrazioni pubbliche) (GURI č. 61 z 15. marca 1994), určuje funkcie a pracovné miesta, pre ktoré sa vyžaduje talianska štátna príslušnosť. Tento dekrét bol prijatý na základe dekrétu, ktorý predchádzal legislatívnemu dekrétu č. 165/01, a to konkrétne na základe legislatívneho dekrétu č. 29 z 3. februára 1993 (GURI č. 30 zo 6. februára 1993), a ktorého znenie nebolo výrazne odlišné od legislatívneho dekrétu č. 165/01.
7 Článok 1 ods. 1 písm. b) dekrétu č. 174 zo 7. februára 1994 stanovuje:
„Medzi funkcie vo verejnej správe, ku ktorým nie je možné získať prístup bez talianskej štátnej príslušnosti, patria:
…
b) najvyššie správne úrady oblastných štruktúr verejnej správy, vrátane autonómnej správy, neekonomických verejných subjektov, provincií a obcí, ako aj regiónov a talianskej centrálnej banky“.
8 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že prístavný orgán je verejným orgánom, ktorý bol zriadený na základe zákona č. 84 z 28. januára 1994 o zmene právnej úpravy uplatniteľnej v oblasti prístavov (legge n° 84, Riordino della legislazione in materia portuale) (riadna príloha GURI č. 28 zo 4. februára 1994, ďalej len „zákon č. 84/94“).
9 Článok 6 zákona č. 84/94 stanovuje:
„1. … v prístave Brindisi… sa zriaďuje prístavný orgán, ktorý sa poveruje týmito úlohami:
a) Riadenie, programovanie, koordinácia, podpora a kontrola prevádzok v prístave a ostatné obchodné a priemyselné aktivity v prístavoch, s riadiacimi a usmerňujúcimi právomocami, vrátane tých, ktoré sa týkajú bezpečnosti proti rizikám úrazov spojených s týmito činnosťami a ochranou zdravia pri práci…;
b) Bežná a mimoriadna údržba spoločných priestorov v prístave…;
c) Rozdelenie a kontrola činností zameraných na poskytovanie, za odmenu, služieb všeobecného záujmu, ktoré nie sú individuálnymi prístavnými činnosťami, používateľom prístavu definovaných dekrétom ministra infraštruktúry a dopravy a ktoré s týmito činnosťami striktne nesúvisia,.
2. Prístavný orgán je právnickou osobou, ktorú možno kvalifikovať ako verejnoprávny subjekt a ktorá má správnu nezávislosť, s výhradou ustanovení článku 12, ako aj rozpočtovú a finančnú nezávislosť v rozsahu stanovenom týmto zákonom. Ustanovenia zákona č. 70 z 20. marca 1975 v znení ďalších zmien a doplnení sa naň neuplatňujú a neuplatňujú sa naň ani ustanovenia zákonného dekrétu č. 29 z 3. februára 1993 v znení ďalších zmien a doplnení, s výnimkou prípadov stanovených v článku 23 ods. 2 tohto zákona.
3. Správu majetku prístavného orgánu a jeho financovanie upravuje nariadenie o účtovníctve schválené ministerstvom dopravy a plavby po dohode s ministrom financií. Súvaha prístavného orgánu tvorí prílohu odhadu výdavkov a príjmov Ministerstva dopravy a plavby na rozpočtové obdobie, ktoré nasleduje po období, v ktorom bola súvaha schválená.
4. Zloženie účtovnej závierky finančného riadenia prístavného orgánu podlieha preskúmaniu zo strany talianskeho dvora audítorov. …“
10 Článok 7 zákona č. 84/94 stanovuje:
„…
2. Odmena predsedu… je vyplácaná z rozpočtu prístavného orgánu a je stanovená výborom v rámci horných hraníc stanovených… dekrétom ministra dopravy a plavby…
3. Minister dopravy a plavby dekrétom odvolá predsedu z funkcie a rozpustí výbor pre správu prístavu, ak:
a) po uplynutí lehoty uvedenej v článku 9 ods. 3 písm. a) nebol do tridsiatich nasledujúcich dní schválený trojročný operatívny plán;
…
c) súvaha vykazuje deficit.“
11 Článok 8 zákona č. 84/94 znie:
„1. Predseda je po dohode s príslušným regiónom vymenovaný dekrétom ministra dopravy a plavby spomedzi troch kvalifikovaných odborníkov v oblasti dopravného a prístavného hospodárstva…
2. Predseda zastupuje prístavný orgán a jeho mandát trvá štyri roky s možnosťou jedného opätovného zvolenia do funkcie…
3. Predseda prístavného orgánu:
a) predsedá výboru pre správu prístavu;
b) predkladá výboru pre správu prístavu na prijatie trojročný operatívny plán;
c) predkladá výboru pre správu prístavu na prijatie regulačný plán prístavu;
d) predkladá výboru pre správu prístavu návrh rozhodnutí o odhade rozpočtu a jeho zmeny, o súvahe a odmeňovaní generálneho tajomníka, ako aj realizácii zmluvných dohôd technického a prevádzkového personálu sekretariátu;
e) predkladá výboru pre správu prístavu návrh rozhodnutí o koncesiách uvedených v článku 6 ods. 5;
f) zabezpečuje koordináciu činností vykonávaných v prístave rôznymi orgánmi verejnej správy, ako aj koordináciu a riadenie činností podliehajúcich povoleniam a koncesiám a prístavných služieb;…
h) spravuje zóny a majetok v morskej oblasti, ktoré patria do jeho územnej pôsobnosti podľa článku 6 ods. 7, v súlade s platnými právnymi predpismi v danej oblasti a po vypočutí výboru pre správu prístavu vykonáva funkcie stanovené v článkoch 36 až 55 a 68 zákonníka o námornej doprave a v pravidlách vykonávajúcich tieto ustanovenia;
i) vykonáva právomoci priznané prístavnému orgánu podľa článkov 16 a 18 a po vypočutí výboru pre správu prístavu udeľuje povolenia a koncesie stanovené v týchto článkoch, ak doba trvania týchto povolení a koncesií neprekročuje štyri roky, a stanovuje výšku príslušných poplatkov;
l) podporuje vytvorenie združenia pre pracovníkov prístavu…;
m) zabezpečuje splavnosť v prístave… Na účely výkopových a údržbových prác na morskom dne môže spolu s dotknutými správnymi orgánmi zorganizovať konferenciu útvarov, ktorá by sa mala ukončiť v lehote šesťdesiatich dní, pričom tejto konferencii predsedá. V prípade okamžitej potreby a naliehavosti môže prijímať záväzné rozhodnutia…;
n) po vypočutí námorného úradu a príslušných miestnych orgánov predkladá návrhy týkajúce sa vymedzenia voľných zón;
n‑bis) vykonáva všetky ostatné právomoci, ktoré tento zákon nezveruje iným zložkám prístavného orgánu.“
12 Podľa článku 12 zákona č. 84/94, nazvaného „Dozor nad prístavným orgánom“:
„1. Prístavný orgán podlieha dozoru ministra dopravy a plavby.
2. Schváleniu dozorným orgánom podliehajú rozhodnutia predsedu a výboru pre správu prístavu týkajúce sa:
a) schválenia predbežného rozpočtu, [jeho] prípadných dodatkov a súvahy;
b) prijímania do zamestnania technického a prevádzkového personálu sekretariátu;…“
13 Článok 18 zákona č. 84/94, na ktorý odkazuje článok 8 ods. 3 písm. i) toho istého zákona, sa týka „koncesie pre zóny a prístavné móla“ a stanovuje, že prístavný orgán udeľuje také koncesie podnikom s povolením vykonávať prístavné činnosti a/alebo poskytovať prístavné služby. Tento článok okrem toho stanovuje, že predmetom koncesie je tiež vykonávanie a riadenie prác súvisiacich s námornými a prístavnými činnosťami, ktoré sa majú uskutočňovať v priestore prístavu, pričom túto koncesiu udeľuje prístavný orgán.
14 Z odpovede talianskej vlády na písomné otázky Súdneho dvora vyplýva, že predseda prístavného orgánu je správnym orgánom oprávneným vykonávať funkcie stanovené v článku 54 zákonníka o námornej doprave (Codice della Navigazione, approvato con R. D. 30 marzo 1942, n. 327, Parte aggiornata alla l. 7 marzo 2001, n. 51), a to prijímať správne akty, prostredníctvom ktorých nariaďuje subjektom, ktoré nemajú povolenie zdržiavať sa v zónach morskej oblasti, ktoré sa nachádzajú v priestore prístavu, uviesť priestory do ich pôvodného stavu s tým, že v prípade nevykonania aktu uskutoční ex offo potrebné kroky na náklady dotknutého subjektu.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
15 Dňa 6. apríla 2010, ktorý je dátumom skončenia mandátu predsedu prístavného orgánu v Brindisi, minister pre infraštruktúru a dopravu (predtým minister dopravy a plavby, ďalej len „minister“) začal konanie o vymenovaní nového predsedu.
16 V rámci tohto konania Provincia di Brindisi (provincia Brindisi), Comune di Brindisi (obec Brindisi) a Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Brindisi (obchodná, priemyselná, živnostenská a poľnohospodárska komora v Brindisi) ustanovili v súlade s článkom 8 ods. 1 zákona č. 84/94 každá troch kvalifikovaných odborníkov v oblasti dopravného a prístavného hospodárstva, medzi ktorými sa nachádzali páni Haralambidis a Casilli.
17 Dekrétom zo 7. júna 2011 bol pán Haralambidis vymenovaný za predsedu prístavného orgánu v Brindisi.
18 Pán Casilli podal žalobu na krajský správny súd v Puglii (Tribunale amministrativo regionale per la Puglia) smerujúcu k zrušeniu tohto dekrétu. Na podporu svojej žaloby pán Casilli tvrdí, že pán Haralambidis nemôže byť vymenovaný do funkcie predsedu tohto orgánu, pretože nemá taliansku štátnu príslušnosť.
19 Keďže sa tejto žalobe vyhovelo na základe článku 51 talianskej ústavy, pán Haralambidis podal odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
20 Consiglio di Stato (Štátna rada) vo svojom návrhu na začatie prejudiciálneho konania uvádza, že v talianskom práve bola otázka právnej kvalifikácie prístavných orgánov nastolená od ich zriadenia viackrát a že v judikatúre – vrátane judikatúry Consiglio di Stato – sú kvalifikované ako „verejnoprávne inštitúcie“ alebo „verejné hospodárske podniky“.
21 V tejto súvislosti vnútroštátny súd spresňuje, že treba určiť právnu povahu prístavného orgánu v prípade, keď fyzická osoba s inou štátnou príslušnosťou než talianskou bola vymenovaná do funkcie jeho predsedu, pretože za predpokladu, že by sa tomuto orgánu priznalo postavenie verejného hospodárskeho podniku konajúceho v rámci súkromného práva, neexistoval by nijaký dôvod namietať také vymenovanie. Naproti tomu, ak by sa tomu istému orgánu priznalo postavenie verejnoprávnej inštitúcie konajúcej inštitucionálne v rámci verejného práva, v dôsledku čoho by mala zo zákona vlastnosti „orgánu verejnej správy“, išlo by o opačný prípad.
22 Podľa vnútroštátneho súdu je však nesporné, že právomoci predsedu prístavného orgánu, ako sú stanovené v článku 8 ods. 3 zákona č. 84/94, majú verejnoprávnu povahu. Tento súd spresňuje, že uvedený predseda má povinnosť zabezpečovať plavbu v prístavnej zóne, pripravovať regulačný plán prístavu a vyhotovovať trojročný operatívny plán.
23 Okrem toho Consiglio di Stato uvádza, že činnosť predsedu prístavného orgánu sa nejaví ako činnosť, ktorá súvisí s pracovnoprávnym pomerom k správnemu orgánu, ale zdá sa, že súvisí s udelením úlohy, ktorú zveruje vládny orgán Talianskej republiky, ktorá je časovo obmedzená a ktorá musí byť vykonávaná v postavení predsedu právnickej osoby, ktorú právo Únie zahrnuje pod verejnoprávny subjekt.
24 Za týchto podmienok Consiglio di Stato rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Možno v prípade, keď sa na prejednávanú vec [vymenovanie štátneho príslušníka iného členského štátu Európskej únie do funkcie predsedu prístavného orgánu, ktorý je právnickou osobou, ktorú možno kvalifikovať ako verejnoprávny subjekt] pravdepodobne neuplatní výnimka zakotvená v ustanovení článku 45 ods. 4 ZFEÚ, keďže sa týka prípadov… zamestnávania v štátnej službe alebo verejnej službe (čo nie je prípad… prejednávanej veci), pričom funkciu predsedu [prístavného orgánu v Brindisi] vykonávanú na základe poverenia možno v každom prípade chápať v širšom slova zmysle ako ‚pracovnú činnosť‘,… považovať ustanovenie, ktoré výkon tejto funkcie stanovuje výhradne pre talianskych štátnych príslušníkov, za diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti zakázanú uvedeným článkom 45?
2. Môže zastávanie funkcie predsedu talianskeho prístavného orgánu štátnym príslušníkom iného členského štátu Európskej únie spadať pod právo usadiť sa podľa článku 49 ZFEÚ a nasl., a ak áno, predstavuje zákaz zastávania tejto funkcie iným než talianskym štátnym príslušníkom stanovený vnútroštátnym právom diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, alebo ide o okolnosť, na ktorú sa nevzťahuje vyššie uvedený článok 51 ZFEÚ?
3. Subsidiárne, možno zastávanie funkcie predsedu talianskeho prístavného orgánu štátnym príslušníkom iného členského štátu Európskej únie považovať za poskytovanie ‚služby‘ v zmysle smernice 2006/123 a týka sa vyňatie prístavných služieb z pôsobnosti tejto smernice aj prípadu, ktorý je predmetom tejto veci a – v prípade, že to tak nie je – predstavuje zákaz týkajúci sa zastávania tejto funkcie stanovený vnútroštátnym právom diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti?
4. Subsidiárne v poslednom rade… v prípade, že zastávanie funkcie predsedu talianskeho prístavného orgánu štátnym príslušníkom iného členského štátu Európskej únie nespadá pod vyššie uvedené ustanovenia, možno ho v zmysle článku 15 [Charty] v každom prípade všeobecne považovať za výsadné právo občana Únie ‚pracovať, usadiť sa a poskytovať služby v ktoromkoľvek členskom štáte‘, a to aj bez ohľadu na osobitné ‚odvetvové‘ ustanovenia obsiahnuté v článkoch 45 ZFEÚ a 49 ZFEÚ a nasl., ako aj v smernici 2006/123…, a je teda zákaz zastávania tejto funkcie stanovený vnútroštátnym právom v rozpore s týmto všeobecným zákazom diskriminácie na základe štátnej príslušnosti stanoveným v článku 21 ods. 2 uvedenej [Charty]?“
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
25 Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či za predpokladu, že sa článok 45 ods. 4 ZFEÚ uplatní na takú situáciou, o akú ide v konaní vo veci samej, sa toto ustanovenie má vykladať v tom zmysle, že neumožňuje členskému štátu vyhradiť pre svojich štátnych príslušníkov výkon funkcií predsedu prístavného orgánu.
O pojme „pracovník“ v zmysle článku 45 ods. 1 ZFEÚ
26 Na úvod treba uviesť, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania a konkrétnejšie zo znenia prvej otázky vyplýva, že vnútroštátny súd má pochybnosti o povahe činnosti vykonávanej predsedom prístavného orgánu. Podľa tohto súdu sa zdá, že táto činnosť nesúvisí s pracovnoprávnym pomerom v zmysle článku 45 ZFEÚ.
27 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že pojem „pracovník“ v zmysle článku 45 ZFEÚ má autonómny význam vlastný právu Únie a nesmie sa vykladať reštriktívne (pozri najmä rozsudok Komisia/Holandsko, C‑542/09, EU:C:2012:346, bod 68).
28 Za „pracovníka“ v zmysle článku 45 ZFEÚ sa tak má považovať každý, kto vykonáva skutočné a konkrétne činnosti, s výnimkou činností, ktoré sú také obmedzené, že sa javia ako čisto okrajové a vedľajšie. Charakteristickou črtou pracovnoprávneho vzťahu podľa judikatúry Súdneho dvora je okolnosť, že osoba vykonáva plnenia počas určitého času v prospech inej osoby a podľa jej pokynov, za čo dostáva odmenu (pozri rozsudky Lawrie‑Blum, 66/85, EU:C:1986:284, bod 17, a Petersen, C‑544/11, EU:C:2013:124, bod 30).
29 Z toho vyplýva, že vzťah podriadenosti a vyplácania odmeny predstavujú základné prvky akéhokoľvek pracovného vzťahu, pokiaľ má predmetná odborná činnosť skutočnú a konkrétnu povahu.
30 Čo sa týka vzťahu podriadenosti, zo zákona č. 84/94 vyplýva, že minister má riadiacu a kontrolnú právomoc, ako aj právomoc ukladať v prípade potreby predsedovi prístavného orgánu sankcie.
31 Minister totiž vymenuje predsedu takého orgánu na obdobie štyroch rokov, pričom jeho mandát môže byť jedenkrát obnoviteľný (článok 8 ods. 1 a 2 zákona č. 84/94), a môže ho odvolať, ak nebol schválený trojročný operatívny plán a ak súvaha vykazuje deficit, t. j. v prípade zlého finančného riadenia [článok 7 ods. 3 písm. a) a c) zákona č. 84/94]. Z odpovede talianskej vlády na písomné otázky Súdneho dvora takisto vyplýva, že odvolanie predsedu prístavného orgánu ministrom „môže byť nariadené, ak boli zistené značné nedostatky v riadení, ktoré môžu narušiť riadne fungovanie orgánu. Tieto právomoci môžu tiež zahŕňať odvolanie z funkcií, ak nie je správanie predsedu v súlade so zásadami lojálnosti a vzájomnej spolupráce“.
32 Okrem toho minister vykonáva kontrolné právomoci, keďže schvaľuje rozhodnutia predsedu prístavného orgánu týkajúce sa najmä schválenia predbežného rozpočtu, jeho prípadných dodatkov a súvahy, ako aj prijímania do zamestnania technického a prevádzkového personálu sekretariátu (článok 12 ods. 2 písm. a) a b) zákona č. 84/94).
33 Naproti tomu, ako uviedol generálny advokát v bode 32 svojich návrhov, funkcii predsedu prístavného orgánu chýbajú vlastnosti, ktoré sú vo všeobecnosti spojené s funkciami nezávislého poskytovateľa služieb, a to viac voľnosti, pokiaľ ide o výber typu práce a úloh, ktoré majú byť vykonané, spôsob, akým má byť táto práca alebo tieto úlohy vykonané, pracovný čas a miesto výkonu práce, ako aj voľnosť pri výbere jeho zamestnancov.
34 Z toho vyplýva, že výkon činností predsedu prístavného orgánu podlieha riadeniu a kontrole zo strany ministra a patrí teda do vzťahu podriadenosti v zmysle judikatúry citovanej v bode 28 tohto rozsudku.
35 Pokiaľ ide o odmenu predsedu prístavného orgánu, z odpovede talianskej vlády na písomné otázky Súdneho dvora vyplýva, že táto odmena je vymedzená na základe dekrétu ministra z 31. marca 2003. Podľa tohto dekrétu sa táto odmena stanovuje na základe základného hospodárskeho platu určeného riaditeľom ministerstva. Je teda stanovená prostredníctvom odkazu na odmenu vysoko postaveného úradníka verejnej správy.
36 Taká odmena sa vypláca predsedovi prístavného orgánu ako protiplnenie za splnenie úloh, ktoré mu zveruje zákon. Táto odmena tak má povahu predvídateľnosti a pravidelnosti, ktorá je vlastná pracovnoprávnemu pomeru.
37 Napokon treba uviesť, že ako vyplýva z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, vo veci samej skutočná a konkrétna povaha funkcií vykonávaných predsedom prístavného orgánu nebola spochybnená (pozri rozsudok Lawrie‑Blum, EU:C:1986:284, bod 21 poslednú vetu).
38 Za týchto podmienok treba konštatovať, že za okolností, o aké ide v konaní vo veci samej, treba predsedu prístavného orgánu považovať za pracovníka v zmysle článku 45 ods. 1 ZFEÚ.
39 Tento záver nemožno vyvrátiť tvrdením vnútroštátneho súdu, podľa ktorého vymenovanie predsedu prístavného orgánu nemôže predstavovať pracovnoprávny vzťah, ktorý patrí do rámca „verejnej služby“, ale zodpovedá udeleniu „dôvernej úlohy“, ktorú delegoval vládny orgán napojený na výkon úloh vo verejnom záujme.
40 Podľa ustálenej judikatúry totiž verejnoprávna alebo súkromnoprávna povaha pracovnoprávneho vzťahu nie je rozhodujúca na účely uplatnenia článku 45 ZFEÚ (pozri rozsudky Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, bod 5, a Bettray, 344/87, EU:C:1989:226, bod 16).
41 Navyše Súdny dvor pri posudzovaní vzťahu medzi členom riadiaceho výboru kapitálovej spoločnosti a touto spoločnosťou už rozhodol, že člen takého výboru vykonávajúci za odmenu činnosť v prospech spoločnosti, ktorá ho vymenovala a ktorej je pevnou súčasťou, konajúci pod vedením alebo kontrolou iného orgánu tejto spoločnosti, pričom môže byť kedykoľvek a bez obmedzenia odvolaný, spĺňa podmienky na to, aby bol označený za pracovníka v zmysle judikatúry Súdneho dvora (rozsudok Danosa, C‑232/09, EU:C:2010:674, bod 51).
O pojme „zamestnávanie v štátnej službe alebo verejnej službe“ v zmysle článku 45 ods. 4 ZFEÚ
42 Článok 45 ods. 1 až 3 ZFEÚ zakotvuje základnú zásadu voľného pohybu pracovníkov a zrušenie akejkoľvek diskriminácie pracovníkov členských štátov na základe štátnej príslušnosti. Článok 45 ods. 4 ZFEÚ však stanovuje, že ustanovenia tohto článku sa nevzťahujú na zamestnávanie v štátnej službe alebo verejnej službe.
43 Podľa judikatúry Súdneho dvora pojem „štátna služba alebo verejná služba“ v zmysle článku 45 ods. 4 ZFEÚ treba v celej Únii vykladať a uplatňovať jednotne a nemožno ho ponechať len na zvážení členských štátov (pozri najmä rozsudky Sotgiu, EU:C:1974:13, bod 5, a Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, bod 38). Okrem toho túto výnimku treba vykladať tak, aby bola jej pôsobnosť obmedzená len na to, čo je striktne nevyhnutné na ochranu záujmov, ktoré toto ustanovenie členským štátom dovoľuje chrániť (pozri rozsudok Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, C‑405/01, EU:C:2003:515, bod 41).
44 V tejto súvislosti Súdny dvor už rozhodol, že pojem „štátna služba alebo verejná služba“ v zmysle článku 45 ods. 4 ZFEÚ sa týka pracovných miest, ktoré sú spojené s priamym či nepriamym výkonom verejnej moci a plnením úloh zameraných na ochranu všeobecných záujmov štátu či iných subjektov verejného práva, pričom ich predpokladom je osobitný vzťah solidarity medzi príslušným úradníkom a štátom, ako aj vzájomné práva a povinnosti, ktoré sú základom vzťahu štátnej príslušnosti (pozri najmä rozsudky Komisia/Grécko, C‑290/94, EU:C:1996:265, bod 2, a Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, bod 39).
45 Naproti tomu výnimka stanovená v článku 45 ods. 4 ZFEÚ sa neuplatní na tie pracovné miesta, ktoré sú síce spojené so štátom alebo inými verejnoprávnymi inštitúciami, avšak nezúčastňujú sa na plnení úloh, ktoré sú súčasťou verejnej správy ako takej (rozsudky Komisia/Grécko, EU:C:1996:265, bod 2, a Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, bod 40).
46 Treba preto preskúmať, či funkcie zverené predsedovi prístavného orgánu zahrnujú výsady verejnej moci a ochranu všeobecných záujmov štátu, a odôvodňujú tak ich vyhradenie pre talianskych občanov.
47 Článok 8 ods. 3 zákona č. 84/94 vymedzuje úlohy, ktoré sú zverené predsedovi prístavného orgánu.
48 V prvom rade treba konštatovať, že okrem predsedania výboru pre správu prístavu sa činnosti uvedené v článku 8 ods. 3 písm. a) až e) a n) tohto zákona obmedzujú na funkcie spočívajúce v právomoci predsedu prístavného orgánu navrhovať výboru pre správu prístavu určité opatrenia spojené s bežným riadením prístavu.
49 Na také činnosti sa nemôže uplatniť výnimka stanovená v článku 45 ods. 4 ZFEÚ tým viac, že predseda prístavného orgánu nedisponuje rozhodovacou právomocou, ktorá prináleží výboru pre správu prístavu.
50 Takisto právomoci uvedené v článku 8 ods. 3 písm. f) a l) zákona č. 84/94 nepatria pod výkon verejnej moci a funkcií, ktorých cieľom je chrániť všeobecné záujmy štátu, keďže sa týkajú iba právomoci koordinovať a podporovať činnosti iných subjektov.
51 V tejto súvislosti treba uviesť, že zo spisu predloženého Súdnemu dvoru nevyplýva, že by subjekty, ktorých činnosti koordinuje a podporuje predseda prístavného orgánu, boli poverené funkciami patriacimi pod štátnu službu alebo verejnú službu v zmysle článku 45 ods. 4 ZFEÚ.
52 Navyše podľa článku 8 ods. 3 písm. i) zákona č. 84/94 v spojení s článkom 18 tohto zákona predseda prístavného orgánu vykonáva právomoci priznané prístavnému orgánu a udeľuje povolenia a koncesie pre zóny a prístavné móla podnikom, ktoré zamýšľajú vykonávať prístavné činnosti alebo poskytovať prístavné služby.
53 Na rozdiel od toho, čo tvrdia španielska a holandská vláda, ani vydávanie týchto povolení a koncesií však nemožno považovať za činnosť, ktorá patrí do pôsobnosti článku 45 ods. 4 ZFEÚ, keďže predstavujú akty riadenia, ktorým sa prisudzuje najmä hospodárska povaha.
54 Napokon za určitých okolností predseda prístavného orgánu má v rámci výkonu svojej právomoci týkajúcej sa vydávania príkazov oprávnenie prijímať záväzné rozhodnutia, ktorých účelom je chrániť všeobecné záujmy štátu, v tomto prípade celistvosť verejného majetku.
55 Medzi tieto právomoci vydávať príkazy patrí na jednej strane právomoc nariaďovať – v rámci funkcií spravovania zón a majetku morskej oblasti – subjektom, ktoré nemajú povolenie zdržiavať sa v zónach morskej oblasti, ktoré sa nachádzajú v priestore prístavu, uvádzať priestory do ich pôvodného stavu s tým, že v prípade nevykonania tohto príkazu uskutoční ex offo potrebné kroky na účely uvedenia do pôvodného stavu na náklady subjektu, ktorý odmietol vykonať príkaz [článok 8 ods. 3 písm. h) zákona č. 84/94 v spojení s článkom 54 zákona o námornej doprave].
56 Na druhej strane na základe článku 8 ods. 3 písm. m) zákona č. 84/94 predseda prístavného orgánu zabezpečuje splavnosť v prístave, ako aj realizáciu výkopových a údržbových prác na morskom dne. Na tento účel v prípade okamžitej potreby a naliehavosti predseda disponuje právomocou prijímať záväzné rozhodnutia.
57 Tieto právomoci, keďže zahrnujú výkon výsad verejnej moci, môžu patriť pod výnimku z voľného pohybu pracovníkov stanovenú v článku 45 ods. 4 ZFEÚ.
58 Uplatnenie tejto výnimky však nemôže byť odôvodnené iba skutočnosťou, že výsady verejnej moci sú predsedovi prístavného orgánu priznané na základe vnútroštátneho práva. Zároveň je potrebné, aby tieto výsady ich nositeľ skutočne vykonával pravidelne a nepredstavovali iba veľmi malú časť jeho činností.
59 Ako bolo pripomenuté v bode 43 tohto rozsudku, túto výnimku treba vykladať tak, aby bola jej pôsobnosť obmedzená len na to, čo je striktne nevyhnutné na ochranu záujmov dotknutých členských štátov, ktoré nemôžu byť ohrozené, ak štátni príslušníci iných členských štátov vykonávajú výsady verejnej moci len sporadicky alebo dokonca výnimočne (pozri rozsudky Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, EU:C:2003:515, bod 44, Anker a i., C‑47/02, EU:C:2003:516, bod 63, ako aj Komisia/Francúzsko, C‑89/07, EU:C:2008:154, bod 14).
60 Z informácií, ktoré poskytla talianska vláda, však vyplýva, že právomoci predsedu prístavného orgánu sú len okrajovou časťou jeho činnosti, ktorá má vo všeobecnosti technickú povahu a povahu hospodárskeho riadenia, ktoré nemožno zmeniť výkonom uvedených právomocí. Navyše podľa tejto vlády cieľom tých istých právomocí je, aby boli vykonávané iba príležitostne alebo za mimoriadnych okolností.
61 Za týchto podmienok všeobecné vylúčenie štátnych príslušníkov iných členských štátov z prístupu k funkcii predsedu talianskeho prístavného orgánu predstavuje diskrimináciu na základe štátnej príslušnosti, ktorá je zakázaná článkom 45 ods. 1 až 3 ZFEÚ.
62 Vzhľadom na uvedené skutočnosti treba na prvú otázku odpovedať tak, že za takých okolnosti, o aké ide v konaní vo veci samej, sa článok 45 ods. 4 ZFEÚ má vykladať v tom zmysle, že neumožňuje členskému štátu vyhradiť pre svojich štátnych príslušníkov výkon funkcií predsedu prístavného orgánu.
O druhej až štvrtej otázke
63 Druhá až štvrtá otázka boli položené subsidiárne a za predpokladu, že by nebol článok 45 ZFEÚ v prejednávanej veci uplatniteľný.
64 Vzhľadom na odpoveď na prvú otázku nie je potrebné odpovedať na ďalšie otázky.
O trovách
65 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:
Za takých okolnosti, o aké ide v konaní vo veci samej, sa článok 45 ods. 4 ZFEÚ má vykladať v tom zmysle, že neumožňuje členskému štátu vyhradiť pre svojich štátnych príslušníkov výkon funkcií predsedu prístavného orgánu.
Podpisy