ĢENERĀLADVOKĀTA M. ŠPUNARA [M. SZPUNAR]
SECINĀJUMI,
sniegti 2019. gada 28. februārī (1)
Lieta C‑377/17
Eiropas Komisija
pret
Vācijas Federatīvo Republiku
(Valsts pienākumu neizpilde – Pakalpojumi iekšējā tirgū – Direktīva 2006/123 – 15. pants – Arhitektu un inženieru tarifi – Obligātie tarifi)
1. Šī procedūra sakarā ar pienākumu neizpildi, ko Komisija ierosinājusi pret Vācijas Federatīvo Republiku par noteiktajiem minimālajiem un maksimālajiem tarifiem arhitektu un inženieru pakalpojumiem Vācijā, sniegs Tiesai iespēju precizēt, cik lielā mērā Direktīvas 2006/123/EK (2) 15. panta 2. punktā ir saskaņoti noteikti brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumi, un lemt par samērīguma pārbaudi, kas noteikta Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punktā.
I. Atbilstošās tiesību normas
A. ES tiesības
2. Direktīvas 2006/123 2. panta nosaukums ir “Piemērošanas joma”. Saskaņā ar tā pirmo punktu šo direktīvu “piemēro pakalpojumiem, ko sniedz pakalpojumu sniedzēji, kuri veic uzņēmējdarbību kādā dalībvalstī”.
3. Direktīvas III nodaļa (9.–15. pants) ir veltīta pakalpojumu sniedzēju brīvībai veikt uzņēmējdarbību. Minētās nodaļas 2. iedaļa (14.–15. pants) attiecas uz neatļautām vai novērtējamām prasībām.
4. Šīs direktīvas 15. pantā “Novērtējamas prasības” cita starpā ir noteikts, ka:
“1. Dalībvalstis pārbauda, vai saskaņā ar to tiesību sistēmu tiek piemērota kāda no 2. punktā minētajām prasībām, un nodrošina, ka visas šādas prasības atbilst 3. punktā paredzētajiem nosacījumiem. Dalībvalstis pielāgo savus normatīvos vai administratīvos aktus tā, lai tie atbilstu šiem nosacījumiem.
2. Dalībvalstis pārbauda, vai to tiesību sistēmā kā nosacījums, lai atļautu piekļuvi pakalpojumu darbībai vai tās veikšanu, ir paredzēta atbilstība jebkurai no šādām nediskriminējošām prasībām:
[..]
g) fiksēti minimālie un/vai maksimālie tarifi, kas ir jāievēro pakalpojumu sniedzējam;
[..]
3. Dalībvalstis pārbauda, vai 2. punktā minētās prasības atbilst šādiem nosacījumiem:
a) nediskriminēšana: prasības nedrīkst ne tieši, ne netieši būt diskriminējošas saistībā ar valstspiederību vai uzņēmumu gadījumā – saistībā ar juridiskās adreses atrašanās vietu;
b) nepieciešamība: prasībām ir jābūt pamatotām ar sevišķi svarīgu iemeslu saistībā ar sabiedrības interesēm;
c) samērīgums: prasībām ir jābūt piemērotām, lai sasniegtu noteikto mērķi; tās nedrīkst būt augstākas, nekā ir nepieciešams šā mērķa sasniegšanai, un nedrīkst pastāvēt iespēja šīs prasības aizstāt ar citiem mazāk ierobežojošiem pasākumiem, ar kuriem sasniedz to pašu rezultātu.
[..]”
B. Vācijas tiesību normas
5. Arhitektu un inženieru honorārus Vācijā reglamentē federālās valdības 2013. gada 10. jūlija noteikumi “Honorarordnung für Architekten und Ingenieure” (Oficiālā arhitektu un inženieru honorāru skala) (3) (turpmāk tekstā – “HOAI”).
6. Minēto noteikumu pirmajā punktā ir aprakstīta to piemērošanas joma un noteikts, ka tie reglamentē honorārus, kas maksājami par Vācijā uzņēmējdarbību veicošo arhitektu un inženieru sniegtajiem pamatpakalpojumiem, ciktāl uz šiem pamatpakalpojumiem attiecas minētie noteikumi.
7. HOAI 3. pantā, kas attiecas uz pakalpojumiem un pakalpojumu profiliem, tie ir aprakstīti šādi.
“1. Honorāri par pamatpakalpojumiem teritorijas plānošanas, projektu plānošanas un specializētās plānošanas jomā ir saistoši reglamentēti šo noteikumu 2. līdz 4. daļā. Honorāri par konsultāciju pakalpojumiem, kas minēti 1. pielikumā, nav saistoši.
2. Pamatpakalpojumi, kas parasti ir nepieciešami pilnvaru pareizai izpildei, ir iekļauti pakalpojumu profilos. Saskaņā ar 2. līdz 4. daļas noteikumiem pakalpojumu profili ir sadalīti pakalpojuma posmos.
3. Īpašo pakalpojumu uzskaitījums šajos noteikumos un to pielikumā iekļautajos pakalpojumu profilos nav izsmeļošs. Īpašie pakalpojumi var tikt nolīgti arī attiecībā uz pakalpojumu profiliem un pakalpojumu posmiem, uz kuriem tie nav attiecināti, ar noteikumu, ka tie nav uzskatāmi par pamatpakalpojumiem. Honorāri par īpašajiem pakalpojumiem var tikt brīvi nolīgti.
4. Vienmēr ir jāņem vērā pakalpojuma izmaksu efektivitāte.”
8. Saskaņā ar HOAI 7. pantu “Vienošanās par honorāru”:
“(1) honorāri ir balstīti uz rakstisku vienošanos, ko līgumslēdzēji ir pieņēmuši, piešķirot uzdevumu, un atbilst minimālajai un maksimālajai summai, kas noteikta šajos noteikumos;
(2) ja attiecināmās izmaksas vai noteiktās jomas nav iekļautas skalās, kas norādītas HOAI honorāru tabulās, par honorāra apmēru var vienoties brīvi;
(3) izņēmuma gadījumos HOAI noteiktos minimālos honorārus var samazināt, noslēdzot rakstisku vienošanos, un
(4) HOAI noteiktos maksimālos honorārus var pārsniegt tikai ārkārtas pamatpakalpojumu vai neparasti ilgu pamatpakalpojumu gadījumā, par to rakstiski vienojoties. Šādā gadījumā neņem vērā apstākļus, kas jau ir bijuši izšķiroši, lai tos klasificētu attiecīgajā honorāru kategorijā vai klasificētu minimālo un maksimālo summu skalā.”
9. HOAI 2. līdz 4. daļā, kas minētas HOAI 3. panta 1. punktā, ir iekļauti sīki izstrādāti noteikumi par minimālajām un maksimālajām summām teritorijas plānošanai, projektu plānošanai un specializētajai plānošanai. Daži no šiem noteikumiem ļauj izņēmuma gadījumos samazināt minimālās cenas saskaņā ar HOAI 7. punkta 3. apakšpunktu.
10. No HOAI 44. panta 7. punkta izriet, ka gadījumā, ja tādu inženiertehnisko būvdarbu plānošanas darbu izmaksas, kuri notiek lielā platībā un kuri tiek veikti vienādos būvniecības apstākļos, ir nesamērīgi attiecībā pret aprēķinātajiem honorāriem, piemēro 7. panta 3. punktu.
11. HOAI 52. panta 5. punktā ir paredzēts, ka gadījumā, ja slodzi nesošo struktūru inženiertehnisko būvdarbu plānošanas darbi, kuri notiek lielā platībā un kuri tiek veikti vienādos būvniecības apstākļos, ir nesamērīgi attiecībā pret aprēķinātajiem honorāriem, piemēro 7. panta 3. punktu.
12. HOAI 56. pantā ir noteikts, ka gadījumā, ja tehniskā aprīkojuma inženiertehnisko būvdarbu plānošanas darbi, kuriem ir ilgs darbu veikšanas termiņš un kuri tiek veikti vienādos būvniecības apstākļos, ir nesamērīgi attiecībā pret aprēķinātajiem honorāriem, piemēro 7. panta 3. punktu.
II. Tiesvedības priekšvēsture
A. Pirmstiesas procedūra
13. Pēc dažu dalībvalstu atbilžu apkopošanas uz jautājumiem par valstu obligāto tarifu sistēmām Komisija uzsāka procedūru “EU Pilot”, kurā Vācijas Federatīvā Republika 2015. gada 10. martā iesniedza savus apsvērumus, lai pamatotu noteikumus par arhitektu un inženieru honorāriem.
14. Ar 2015. gada 18. jūnija oficiālu paziņojumu Komisija vērsa Vācijas iestāžu uzmanību uz to, ka, iespējams, ar HOAI noteikumiem attiecībā uz tarifiem ir pārkāpts Direktīvas 2006/123 15. panta 1. punkts, 15. panta 2. punkta g) apakšpunkts un 15. panta 3. punkts, kā arī LESD 49. pants.
15. Vācijas Federatīvā Republika savā 2015. gada 22. septembra atbildē apstrīdēja šo apgalvojumu. Šī dalībvalsts uzskata, ka attiecīgais noteikums neierobežo brīvību veikt uzņēmējdarbību un katrā ziņā jebkurš šāds ierobežojums būtu pamatots ar sevišķi svarīgiem iemesliem saistībā ar sabiedrības interesēm. Tā norāda, ka pilnībā iekšēja rakstura situācijas nekādā ziņā neietilpst Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā.
16. 2016. gada 25. februārī Komisija izdeva argumentētu atzinumu, kurā tā atkārtoja savus argumentus, ko tā bija paudusi brīdinājuma vēstulē, un 2016. gada 13. maijā Vācijas Federatīvā Republika sniedza savu atbildi, atsaucoties uz argumentiem, kas jau tika minēti atbildē uz brīdinājuma vēstuli.
B. Tiesvedība tiesā
17. Tā kā Komisija neuzskatīja, ka Vācijas Federatīvās Republikas 2016. gada 13. maija atbilde ir pietiekama, tā nolēma celt šo prasību. Prasības pieteikums Tiesas Kancelejā tika iesniegts 2017. gada 23. jūnijā.
18. Ar pieteikumu, kas Tiesas Kancelejā iesniegts 2017. gada 5. oktobrī, Ungārijas valdība lūdza atļaut tai iestāties lietā Vācijas Federatīvās Republikas prasījumu atbalstam. Tiesas priekšsēdētājs ar 2017. gada 7. novembra lēmumu apmierināja šo pieteikumu.
19. Gan Vācijas valdība, gan Komisija, kā arī Ungārijas valdība pauda savus mutvārdu apsvērumus 2018. gada 7. novembra tiesas sēdē.
III. Novērtējums
A. Ievadpiezīmes
1. Par saistību starp Direktīvas 2006/123 15. pantu un LESD 49. pantu
20. Savā iesniegumā Komisija uz Direktīvas 2006/123 15. pantu un LESD 49. pantu vairākkārt atsaucas kopā. Tas nav nepieciešams, un turpmāk minēto iemeslu dēļ es nošķiršu šos noteikumus.
21. Direktīva 2006/123 ir īpaša saskaņošanas forma (4) tādā ziņā, ka tā nevis pozitīvi saskaņo standartus, bet gan ir paredzēta, lai novērstu šķēršļus (5) pakalpojumu sniedzēju brīvībai veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvībai. Tāpēc tai ir tāda pati “negatīvās integrācijas” loģika kā Līgumā noteiktajām brīvībām. Tomēr ir piemērojami vispārējie principi, kas attiecas uz saskaņošanu.
22. Tātad Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā, kā tas ir izklāstīts tās 2. pantā, direktīvas noteikumi ir uzskatāmi par leges speciales attiecībā pret Līgumu noteikumiem (6). Tādējādi, ja jautājums ietilpst Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā, šis jautājumu nav jāaplūko caur Līguma noteikumu prizmu (7).
23. Tādēļ Direktīvā 2006/123 paredzētie noteikumi veido tiesisko regulējumu, lai noteiktu HOAI saderību ar brīvību veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar šo direktīvu.
24. Direktīvas 2006/123 15. panta struktūra ir līdzīga LESD 49. panta struktūrai, kā to desmitgadēm ilgi ir interpretējusi Eiropas Savienības Tiesa. 15. panta 1. un 2. punktā un 3. punkta a) apakšpunktā ir ietverts aizliegums ierobežot brīvību veikt uzņēmējdarbību, pat attiecībā uz pasākumiem, kas piemērojami bez atšķirībām, proti, pasākumiem, kas tiek piemēroti tiesiski un faktiski vienādi visiem pakalpojumu sniedzējiem un kas nav tieši vai netieši diskriminējoši, pamatojoties uz valstspiederību (8). Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punkta b) un c) apakšpunktā ir pieļauti samērīgi pamatojumi ar sevišķi svarīgiem iemesliem saistībā ar sabiedrības interesēm. Šādi sevišķi svarīgi iemesli ir definēti Direktīvas 2006/123 4. panta 8. punktā. To saraksts nav izsmeļošs tādā nozīmē, ka ar tehnoloģiskiem, ekonomiskiem, sociāliem vai citiem notikumiem laika gaitā var rasties jauni sevišķi svarīgi iemesli (9).
25. Lai radītu pilnīgāku priekšstatu, jāmin, ka (10), lai gan direktīvas 15. pants ir vērsts uz dalībvalstīm novērtēšanas pienākuma veidā, tas ir tieši piemērojams un privātpersonas var uz to atsaukties attiecībā pret dalībvalstīm (11).
2. Pilnībā iekšējas situācijas
26. Būtiska lietas dalībnieku argumentu daļa attiecas uz Direktīvas 2006/123 15. panta piemērojamību pilnībā iekšējām situācijām, t.i., situācijām, kuru faktiskie apstākļi ir saistīti tikai ar vienu ES dalībvalsti.
27. Uz šo jautājumu Tiesa ir atbildējusi savā spriedumā lietā X un Visser, proti, ka “Direktīvas 2006/123 III nodaļas noteikumi par pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību ir jāinterpretē tādējādi, ka tie ir piemērojami arī situācijā, kad visi atbilstošie apstākļi ir saistīti tikai ar vienas dalībvalsts teritoriju” (12).
28. Tādēļ šajos secinājumos nav jārisina šis jautājums.
B. Ierobežojums saskaņā ar 15. panta 2. punkta g) apakšpunktu
1. Lietas dalībnieku argumenti
a) Komisija
29. Komisija uzskata, ka HOAI minimālo un maksimālo cenu sistēma kavē jaunu pakalpojumu sniedzēju no citām dalībvalstīm ienākšanu tirgū, jo tā tiem kā pakalpojumu sniedzējiem, kuriem ir grūtāk piesaistīt klientus, neļauj piedāvāt savus pakalpojumus par zemākām cenām nekā cenas, kas ir noteiktas minimālajā tarifā, kurš ir piemērojams Vācijā uzņēmējdarbību veicošiem pakalpojumu sniedzējiem, vai piedāvāt augstākas kvalitātes pakalpojumus par cenām, kas ir virs maksimālā tarifa.
30. Komisija uzskata, ka, lai arī Vācijas arhitektūras pakalpojumu tirgus ir ļoti blīvs, šāds fakts neietekmētu brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu pastāvēšanu. Šajā sakarā tā norāda, ka Direktīvas 2006/123 15. pantā nav atsauces uz tirgus situāciju un ka Tiesa savā spriedumā lietā Cipolla u.c. (13) uzskatīja, ka minimālo honorāru noteikšana advokātiem būtu pakalpojumu sniegšanas brīvības ierobežojums, kaut arī tirgu raksturoja ļoti liels reģistrēto un aktīvo advokātu skaits.
31. Lai gan HOAI nereglamentē piekļuvi tirgum, Komisija atzīmē, ka tas nemaina faktu, ka HOAI ietekmē stimulus piedāvāt tajā noteiktos pakalpojumus. Šajā sakarā Komisija atgādina, ka Direktīva 2006/123 garantē ne tikai formālas uzņēmējdarbības veikšanas iespēju, bet arī faktisko iespēju piekļūt tirgum.
b) Vācijas Federatīvā Republika
32. Vācijas Federatīvā Republika uzskata, ka HOAI nav pretrunā Direktīvai 2006/123 tiktāl, ciktāl, no vienas puses, tajos ir paredzēti minimālie un maksimālie honorāri tikai plānošanas pakalpojumiem, kas ir izskaidrojams ar to, ka attiecībā uz tiem pastāv īpaša interese nodrošināt augstu kvalitātes standartu; savukārt maksa par konsultāciju pakalpojumiem ir brīvi apspriežama starp pusēm. No otras puses, HOAI ir paredzēti daudzi izņēmuma gadījumi un daudzas iespējas atkāpties no skalas, lai nodrošinātu, ka katrā konkrētā gadījumā ir iespējams vienoties par atbilstošu honorāru. Līdz ar to saskaņā ar šīs dalībvalsts teikto pastāv liela elastība, kas ļauj citu ES dalībvalstu uzņēmējiem ienākt Vācijas tirgū efektīvas konkurences apstākļos.
33. Vācijas Federatīvā Republika atgādina, ka ierobežojuma jēdziens aptver dalībvalsts pasākumus, kas, lai gan tiek piemēroti vienādi, ietekmē citu dalībvalstu uzņēmumu piekļuvi tirgum un līdz ar to kavē Savienības iekšējo tirdzniecību. Vācijas Federatīvās Republikas ieskatā no sprieduma lietā Komisija/Itālija (14) izriet, ka minimālās un maksimālās honorāra likmes nav uzskatāmas par ierobežojumu, ja pastāvošie izņēmumi nodrošina, ka vienmēr ir jāmaksā atbilstošs honorārs. Šī dalībvalsts piebilst, ka Tiesas judikatūra liecina, ka tarifi nav uzskatāmi par šķērsli, ja vien attiecīgajos tiesību aktos ir nodrošināta pietiekama elastīguma pakāpe.
2. Vērtējums
a) Fiksētu minimālo un maksimālo tarifu prasība ir uzskatāma par ierobežojumu
34. Atbilstoši Direktīvas 2006/123 15. panta 2. punkta g) apakšpunktam (15), kas ir īpaši svarīgs brīvo profesiju pārstāvjiem (16), dalībvalstīm ir jāpārbauda, vai to tiesību sistēma nodrošina piekļuvi pakalpojumu darbībai vai tās īstenošanai, ievērojot prasību, ka fiksētie minimālie un/vai maksimālie tarifi, kas ir jāievēro pakalpojumu sniedzējam, nedrīkst būt diskriminējoši.
35. Prasība ir definēta Direktīvas 2006/123 4. panta 7. punktā, kur teikts, ka prasība ir jebkurš pienākums, aizliegums, nosacījums vai ierobežojums, kas paredzēts dalībvalstu normatīvajos vai administratīvajos aktos (17).
36. Manā izpratnē Direktīvas 2006/123 15. panta 2. punktā, kā to interpretējusi Eiropas Savienības Tiesa (18), ir noteikts, ka, ja ir izpildīti šīs tiesību normas nosacījumi, saskaņā ar direktīvu pastāv ierobežojums, un turpmāk šis jautājums nav jāizvērtē.
37. Šajā gadījumā HOAI strīdīgie noteikumi, kas nosaka, ka plānošanas pakalpojumiem ir piemērojami (19) minimālie un maksimālie tarifi (prasība) (20), ir uzskatāmi par pienākumiem (21), kas paredzēti dalībvalsts noteikumos (22), kuros noteikts, ka, lai sniegtu arhitektūras (23) pakalpojumus, ir jāievēro šāda prasība. Nav pazīmju, ka tie nebūtu nediskriminējoši (24).
38. Līdz ar to prasība par noteiktiem minimālajiem un/vai maksimālajiem tarifiem, kas pakalpojumu sniedzējam ir jāievēro, veido brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu.
39. Taču pat klasiskā kritērijā, kas izriet no Tiesas judikatūras par brīvību veikt uzņēmējdarbību saskaņā ar LESD 49. pantu, runa ir par ierobežojumu. Jaunpienācējs tirgū, kurš vēlas nostiprināt savas pozīcijas, tādējādi tiek kavēts.
40. Šajā sakarā Tiesa konsekventi uzskata, ka valsts tiesiskais regulējums, kas aizliedz uzņēmumiem atkāpties no valsts tiesību aktos paredzētajiem minimālajiem tarifiem, citā dalībvalstī uzņēmējdarbību veicošiem uzņēmumiem liedz iespēju konkurēt ar zemāku cenu, nekā ir noteikts valsts tiesību aktos, ar tādiem uzņēmumiem, kas stabili veic uzņēmējdarbību attiecīgajā dalībvalstī un kuriem tādējādi ir lielākas iespējas iegūt klientus nekā uzņēmumiem, kuru juridiskā adrese ir citā dalībvalstī (25).
41. Turklāt Tiesa ir nospriedusi, ka sistēma, kas pieprasa (valsts) iepriekšēju prēmiju likmju apstiprināšanu apdrošināšanas nozarē “var atturēt apdrošināšanas uzņēmumus, kuru juridiskā adrese ir citā dalībvalstī, nevis tajā, kas ir ieviesusi šādu sistēmu, atvērt šajā pēdējā minētajā dalībvalstī filiāli” (26), un konstatējusi brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu (27).
42. Turklāt konkurence pēc būtības ir atkarīga no cenas. Atņemot uzņēmējam iespēju pārdot lētāk par noteiktu cenu, tam tiek atņemta iespēja būt konkurētspējīgam (28).
43. Īsumā rezumējot, attiecīgie pasākumi ir iejaukšanās individuālajā autonomijā un ietekmē uzņēmumu spēju konkurēt ar cenu, kā arī ierobežo brīvību veikt uzņēmējdarbību.
b) HOAI paredzētajiem izņēmumiem un atkāpēm nav nozīmes
44. Pilnības labad būtu jāprecizē, ka HOAI ieviestā sistēma, kas ietver dažus iespējamus izņēmumus un atkāpes no HOAI noteikumiem, nekādi nemaina konstatējumu, ka pastāv ierobežojums.
45. Ir taisnība, ka lietā par Itālijas noteikumiem, kas uzliek advokātiem pienākumu ievērot maksimālos tarifus, Tiesa konstatēja, ka Komisijai nebija izdevies pierādīt, ka attiecīgā sistēma ir izveidota tādā veidā, kas nelabvēlīgi ietekmē piekļuvi Itālijas attiecīgo pakalpojumu tirgum normālas un efektīvas konkurences apstākļos (29).
46. Tomēr šīs lietas konstatējumus nevar pārnest uz pašreiz izskatāmo lietu.
47. Pirmkārt, Itālijas honorāru sistēma bija daudz elastīgāka nekā HOAI noteiktā sistēma. Advokātiem daudzās situācijās bija ne tikai iespēja noslēgt īpašu vienošanos ar klientiem, lai noteiktu honorāru apmēru, bet tie arī attiecībā uz lietām, kas bija īpaši svarīgas, komplicētas vai sarežģītas, honorārus varēja palielināt līdz pat divām reizēm vairāk nekā maksimālie tarifi, kas tiek piemēroti automātiski, un attiecībā uz lietām, kas bija ārkārtīgi svarīgas, līdz pat četrām reizēm vairāk, nekā noteikts ierobežojumā (dažreiz pat vēl vairāk), ja, ņemot vērā konkrētās lietas apstākļus, pastāvēja acīmredzams nesamērīgums starp advokāta pakalpojumiem un maksimālajiem tarifiem (30).
48. Turpretim HOAI noteikumi, kas paredz izņēmumus un atkāpes, kā to apliecina gan HOAI autoru, gan Vācijas tiesu viedokļi, ir šauri savā tvērumā (31).
49. Otrkārt, it īpaši ir jāuzsver, ka Itālijas lieta tika izskatīta pirms Direktīvas 2006/123 stāšanās spēkā, tāpēc man ir grūti pieņemt, ka tā varētu tikt izspriesta tāpat, ja tā – kā šī lieta – būtu ierosināta 2017. gadā. Ja Direktīva 2006/123 jau būtu piemērojama, Tiesai nebūtu sīkāk jāpārbauda ierobežojuma jautājums. Kā jau iepriekš minēts, direktīvas 15. panta 2. punkta g) apakšpunkta mērķis ir atcelt noteiktus minimālos un maksimālos tarifus (32), juridiski definējot šādus pasākumus kā ierobežojumus.
50. Tādējādi jautājumam par to, vai vispār no šādiem pasākumiem var būt atkāpes un cik lielas tās var būt, saskaņā ar Direktīvas 2006/123 15. pantu nav nozīmes.
c) Profesionālo apvienību viedokļi, kuriem nav nozīmes juridiskajā analīzē
51. Šo konstatējumu neliek apšaubīt arī tas, ka profesionālās asociācijas, piemēram, Eiropas Arhitektu padome vai Eiropas Inženieru padome, uzskata, ka attiecīgie pasākumi neliedz piekļuvi Vācijas tirgum un neierobežo brīvību veikt uzņēmējdarbību. Šis jautājums jau ir izlemts direktīvas 15. panta 2. punktā. Neviena profesionāla apvienība nevar apšaubīt šo tiesību normu.
C. Nav pamatojuma saskaņā ar Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punktu
52. Nekas neliecina par to, ka attiecīgie HOAI noteikumi būtu diskriminācija valstspiederības dēļ (33). Tādējādi attiecīgais ierobežojums var būt pamatots (34).
1. Lietas dalībnieku argumenti
a) Vācijas Federatīvā Republika
53. Vācijas Federatīvā Republika uzskata, ka HOAI noteikumi ir pamatoti ar sevišķi svarīgiem iemesliem saistībā ar sabiedrības interesēm, proti, plānošanas pakalpojumu kvalitātes garantēšanu, patērētāju aizsardzību, būvniecības drošības nodrošināšanu, “Baukultur” (35) (apbūves vides integritāte) saglabāšanu un ekoloģiskās būvniecības mērķa sasniegšanu. Saskaņā ar šīs dalībvalsts viedokli galvenais mērķis ir nodrošināt augstu kvalitātes līmeni. Šāds mērķis arī veicina citu izvirzīto mērķu sasniegšanu.
54. Tādējādi Vācijas Federatīvā Republika apgalvo, ka kvalitātes plānošana kalpo patērētāju aizsardzības nolūkiem divos aspektos. Pirmkārt, ar to tiek garantēta ēku drošība un tādējādi aizsargāta tur dzīvojošo cilvēku veselība un dzīvība. Otrkārt, augstas kvalitātes plānošana novērš daudzas kļūdas darba izpildes laikā un nodrošina, ka darbs tiek veikts ātrāk un lētāk. Šajā sakarā šī dalībvalsts norāda, ka minimālo tarifu noteikšanu atbalsta interešu grupas, kas ir saistītas ar visām procesa pusēm (36).
55. Turklāt Vācijas Federatīvā Republika, atsaucoties uz iepriekš minēto spriedumu lietā Cipolla u.c. (37), uzskata, ka tarifi ir piemēroti, lai nodrošinātu augstu kvalitātes līmeni. Turklāt tiek apgalvots, ka pirms HOAI pieņemšanas tika izmantoti sīki izstrādāti pētījumi par obligāto minimālo un maksimālo tarifu ietekmi un precīzu noteikšanu.
56. Šajā sakarībā Vācijas Federatīvās Republikas ieskatā situācijas izpēte un ekonomiskais novērtējums parādīja skaidru saistību starp obligātajiem minimālajiem tarifiem un plānošanas darba kvalitāti, kā arī, vispārīgāk, saikni starp deregulāciju un kvalitāti brīvajās profesijās. Šajā sakarā šī dalībvalsts apgalvo, ka pastāv saistība starp cenu un kvalitāti, jo augsti kvalificēta personāla lielā darba slodze atspoguļojas augstākā cenā. Ja cena ir zemāka par noteiktu līmeni, tiek pieņemts, ka šo cenu var panākt tikai ar zemāku kvalitātes līmeni.
57. Turklāt Vācijas Federatīvā Republika uzskata, ka pakalpojumu plānošanas tirgū pastāv risks, ka parādīsies “nelabvēlīga atlase”, proti, gadījumā, ja patērētāji nav pietiekami informēti, viņi vienmēr izvēlas lētāko piedāvājumu, jo viņi nespēj atpazīt kvalitātes atšķirības. Tas neizbēgami novestu pie kvalitātes pazemināšanās, jo augstas kvalitātes pakalpojumi vairs nebūs pieprasīti. Atsaucoties uz ekonomikas teoriju, šī dalībvalsts apgalvo, ka gandrīz nav iespējams pārbaudīt “uzticamu preču” kvalitāti, piemēram, brīvo profesiju darbu un arhitektu un inženieru pakalpojumus. Šādos apstākļos praktiski ir iespējams gūt peļņu, tikai piedāvājot zemāku kvalitāti, tādējādi parādoties “bezatbildīgas rīcības riskam”, proti, piegādātāji ievēro, ka augstāka kvalitāte netiek atalgota, un asimetriskas informācijas dēļ viņi var pieņemt, ka viņu klienti pat nepamanīs (vismaz ne laikus) zemāku kvalitāti.
58. Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka, ja, nosakot minimālos tarifus, cenas kā konkurētspējas faktora nozīme tiek samazināta, tam būtu jāmudina piegādātājus koncentrēties uz kvalitāti kā konkurētspējas faktoru, lai izceltos starp saviem konkurentiem.
59. Turklāt šī dalībvalsts norāda uz statistisko pētījumu, kas parāda, ka gadījumā, kad tika panākta vienošanās par tarifiem, kas ir mazāki par HOAI noteiktajiem obligātajiem tarifiem, gan kaitējuma iespējamība, gan tā apmērs bija ievērojami lielāki (38).
60. Turklāt vēlams mērķis ir saglabāt struktūru, kas ir balstīta uz maziem un vidējiem uzņēmumiem, jo tas nodrošina lielu pakalpojumu sniedzēju skaitu, lai palielinātu konkurences spiedienu, un minimālie tarifi noteiktiem plānošanas pakalpojumiem nodrošina, ka konkurence ir balstīta uz kvalitāti.
61. Attiecībā uz apstrīdēto noteikumu nepieciešamību Vācijas Federatīvā Republika apgalvo, ka nepastāv mazāk ierobežojoši pasākumi, ar kuriem ir iespējams sasniegt izvirzītos mērķus. HOAI noteikumos ir ietverts pakāpenisks regulējums atbilstoši normatīvajai intensitātei, lai obligātie tarifi tiktu noteikti tikai gadījumos, kuros Vācijas valdība uzskata, ka obligātie minimālie un maksimālie tarifi ir svarīgi HOAI paredzētās aizsardzības nodrošināšanai.
62. Attiecībā uz alternatīviem pasākumiem šī dalībvalsts apgalvo, ka noteikumi par piekļuvi profesijai nevar aizstāt tarifus, jo tie garantē tikai to, ka profesijas pārstāvjiem ir nepieciešamā kvalifikācija, bet tarifi garantē konkrēta pakalpojuma kvalitāti. Jebkuru tādu noteikumu ieviešana, kas reglamentē piekļuvi attiecīgajām profesijām, būtu daudz stingrāks brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums nekā pašreizējās HOAI prasības.
63. Saistībā ar atbildības un obligātās profesionālās atbildības apdrošināšanu Vācijas Federatīvā Republika uzskata, ka HOAI noteiktie tarifi un noteikumi, kas reglamentē arhitekta un inženieru atbildību, darbojas dažādos līmeņos – pirmo noteikumu uzdevums ir preventīvi nodrošināt, ka tiek sniegti augstas kvalitātes pakalpojumi, kamēr otrie noteikumi var tikt piemēroti tikai tad, ja jau ir nodarīts kaitējums. Tāpēc atbildības noteikumi pēc savas būtības nav piemēroti tādu vispārējo interešu aizsardzībai kā ēku drošība, arhitektūras kultūra vai ekoloģija.
64. Turklāt Vācijas Federatīvā Republika uzskata, ka nevar apgalvot, ka pakalpojumu sniedzējiem ir jāspēj pierādīt, ka tie atbilst visām kvalitātes prasībām, jo pastāv informācijas asimetrija. Tādējādi saskaņā ar šīs dalībvalsts teikto inženieri un arhitekti arī netieši veic to iestāžu uzdevumus, kuras ir atbildīgas par būvniecības uzraudzību un būvatļauju piešķiršanu, paralēli šīm iestādēm pārbaudot, vai tiek ievēroti būvuzraudzības jomas normatīvo aktu standarti, tieši tā iemesla dēļ, ka dažus no šiem pakalpojumiem minētās iestādes nevar kontrolēt.
65. Attiecībā uz iespēju publicēt informāciju par cenām Vācijas Federatīvā Republika apgalvo, ka minimālo likmju noteikšanas iemesls ir informācijas asimetrija attiecībā uz plānošanas pakalpojumu kvalitāti, tādējādi cenu publicēšana pat nostiprinātu ciklisku cenu pazemināšanos. Šāda informācija patiešām novestu pie tā, ka pakalpojumu saņēmēji būtu vēl vairāk orientēti uz cenu, nekā to jau šobrīd var pieņemt. Šī dalībvalsts piebilst, ka, pat ja būtu iespējams kompensēt informācijas asimetriju, ar to netiktu sasniegti visi aizsardzības mērķi, piemēram, drošība, ar “Baukultur” un ilgtspēju saistītie aspekti un vides aizsardzība.
66. Attiecībā uz maksimālajiem tarifiem šī dalībvalsts apgalvo, ka tie kalpo patērētāju aizsardzībai, ciktāl tie novērš slogu uz patērētājiem saistībā ar pārmērīgi lieliem honorāriem.
b) Komisija
67. Komisija apgalvo, ka balstīšanās uz vairākiem mērķiem, no kuriem svarīgākais ir nodrošināt augstu kvalitātes līmeni, ir neskaidra, tāpēc tas neļauj pārbaudīt šādu tarifu piemērotību vai nepieciešamību. Turklāt Komisija uzskata, ka novērtējums ir iespējams tikai tad, ja var tikt salīdzināti divi scenāriji attiecībā uz likumdevēja pietiekami definēto un vēlamo rezultātu, proti, scenāriju ar tirgus cenām, un scenāriju, kurā jāievēro minimālās cenas. Šajā sakarā Komisija apgalvo, ka Vācijas Federatīvā Republika attiecībā uz ēku drošības mērķiem, arhitektūras kultūras saglabāšanu un ekoloģisko būvniecību nav pierādījusi, kā abiem scenārijiem praksē būtu jāatšķiras.
68. Komisija uzskata, ka šī dalībvalsts nav pierādījusi cēloņsakarību, t.i., ka pakalpojumam, par kuru tiek maksāta tirgus cena, kas ir zemāka par minimālo noteikto tarifu, ir atšķirīgas, t.i., sliktākas īpašības, nekā pakalpojumam, kura cena atbilst minimālajiem noteiktajiem tarifiem. Tādējādi Komisija norāda, ka Vācijas Federatīvā Republika nav paskaidrojusi, kā minimālo tarifu iespējamā stimulējošā ietekme, kā arī nelabvēlīgas atlases un bezatbildīgas rīcības riska iespējamība noved pie nelabvēlīgām sekām, kas savukārt ir aprakstītas vispārīgi. Turklāt šī iestāde konstatē, ka, lai sasniegtu vēlamo kvalitātes līmeni, ir jāievieš noteikumi par profesionālo kvalifikāciju, kā arī noteikumi par atbildību un ka šie noteikumi nevar tikt aizstāti ar minimālajiem tarifiem.
69. Attiecībā uz patērētāju aizsardzības mērķi Komisija apgalvo, ka nav pamata uzskatīt, ka gadījumā, ja cena būtu zemāka par noteiktu slieksni, šī cena varētu tikt saglabāta, tikai pazeminot kvalitātes līmeni.
70. Komisija apgalvo, ka minimālie tarifi tiek piemēroti neatkarīgi no laika, kāds veltīts konkrētajam darbam, lai, izņemot ārkārtējus gadījumus, galīgā summa nevarētu būt mazāka par minimālajām likmēm, un ka stundas likmes dažādiem pakalpojumu sniedzējiem var atšķirties dažādu iemeslu dēļ, bet tas nav atkarīgs no sniegto pakalpojumu kvalitātes. Pēc Komisijas domām, 2009. gada HOAI grozījums, ar kuru ir atceltas stundas likmes, liecina, ka fakts, ka tiek piedāvātas vispārpiemērojamas vai zemākas stundas likmes, nesniedz nekādu informāciju par pakalpojuma kvalitāti. Komisija secina, ka cena, kas ir zemāka par minimālo tarifu, nenozīmē zemāku kvalitātes līmeni un ka attiecīgi cena, kas pārsniedz minimālo tarifu, neļauj izdarīt pieņēmumu, ka kvalitāte būs augstāka, vai pat garantēt kvalitāti.
71. Attiecībā uz patērētāju aizsardzības aspektu, kas pamatots ar mērķi izvairīties no “nelabvēlīgas atlases” un “bezatbildīgas rīcības riska”, Komisija apgalvo, ka, pirmkārt, Vācijas Federatīvā Republika nav pierādījusi, ka minimālo tarifu atcelšana radītu kvalitātes kritumu, un, otrkārt, ka daļa šīs pašas dalībvalsts argumentu ir pretrunā šim secinājumam. Komisija apgalvo, ka mākslīgi augstās cenas nenovērš informācijas asimetriju starp profesionāļiem un klientiem. Saikne starp pakalpojumu kvalitāti un minimālajām cenām tika analizēta, gatavojot HOAI 2009. gada versiju (pētījums ar nosaukumu “Statusbericht 2000plus”), un pat šajā analīzē, kurā pieņemts, ka klienti nespēj novērtēt pakalpojumu kvalitāti un ka viņi izdara savu izvēli, balstoties uz cenu, ir secināts, ka minimālajām cenām ne vienmēr ir cēloņsakarība ar vēlamo kvalitātes līmeni un ka ir nepieciešami papildu pierādījumi. Tādējādi minētajā analīzē ir secināts, ka pakalpojumu sniedzēju motivācija darboties savu klientu interesēs nevar tikt nodrošināta ar honorāru skalu, bet tikai ar atbilstošu profesionālās prakses kultūru.
72. Komisija norāda, ka pastāv vairāki mehānismi pakalpojumu kvalitātes nodrošināšanai, piemēram, reklāma, profesionālo organizāciju noteikumi, kvalitātes vadības sistēmas un iespēja klientiem mērķtiecīgi iegūt informāciju, izmantojot specializētas tīmekļa vietnes.
73. Komisija atzīmē, ka tā neiebilst pret sistēmu, kas ļautu sniegt atbilstošas cenu norādes, lai klienti spētu atpazīt nereālus piedāvājumus. Turklāt Komisija norāda, ka Vācijas Federatīvās Republikas atsauce uz kvalitātē balstītu konkurenci norāda arī uz to, ka patlaban, neraugoties uz minimālajiem tarifiem, pastāv kvalitātes atšķirības, tāpēc šie tarifi nevar tikt uzskatīti par atbilstošas kvalitātes nosacījumu.
74. Komisija nav pārliecināta par šīs dalībvalsts iesniegtajiem empīriskajiem pierādījumiem. Tā uzskata, ka, atšķirībā no 2009. gadā veiktās analīzes, sniegtie piemēri aprobežojas ar to, ka pastāv paralēlisms starp cenām, kas ir zemākas par minimālajiem tarifiem, un zaudējumu atlīdzības prasību biežumu, tomēr nepierāda cēloņsakarību konkrēti, kā arī atzīmē, ka eksperts pats runā tikai par “norādēm”, nevis par pierādījumiem. Turklāt Komisija piebilst, ka 2009. gada analīzē ir konstatēts, ka nav iespējams pārbaudīt, vai pastāv saikne starp būvniecības cenām un zaudējumu atlīdzības prasībām, ko rada daudzi faktori, kuri nevar tikt ignorēti.
75. Turklāt Komisija apgalvo, ka tirgus struktūras aizsardzība nav obligāts vispārējo interešu iemesls un ka Vācijas Federatīvā Republika, pamatojot savu argumentu ar informācijas asimetrijas esamību, nav norādījusi, ka šāda asimetrija nevar rasties arī attiecībā uz konsultāciju pakalpojumiem, uz kuriem neattiecas obligātie tarifi. Tie arī ietver ietekmes uz vidi pētījumus, pētījumus par “būvniecības fiziku” un ģeotehniku, kā arī inženiertehniskos pakalpojumus, kuros var pastāvēt informācijas asimetrija. Turklāt attiecībā uz salīdzinājumiem ar publiskā iepirkuma jomu Komisija uzskata, ka, pirmkārt, to pakalpojumu cenas, uz kuriem attiecas HOAI, var būt zemākas par šīs skalas minimālajiem tarifiem, bet tomēr atbilst tirgus cenām tā, lai tās netiktu uzskatītas par “pārmērīgi zemām” pēc definīcijas un pat nedotu pamatu īpašai revīzijai. Otrkārt, pat ja cenas publiskā iepirkuma procedūrā ir “pārmērīgi zemas”, tam var būt ticams skaidrojums, tādējādi līgumslēdzēja iestāde nevar noraidīt piedāvājumu tikai cenu līmeņa dēļ.
76. Turklāt Komisija apgalvo, ka Eurostat analīze rāda, ka Vācijas arhitektūras birojus vidēji veido 2,1 nodarbinātais – kas ir krietni vairāk nekā vidēji ES –, bet bruto pamatdarbības rādītājs, kas ir 38,8 %, tomēr ir otrais augstākais rādītājs ES, tādējādi Vācijas Federatīvās Republikas apgalvojumi nav atbalstāmi. Turklāt Komisija uzskata, ka Vācijas Federatīvā Republika nav atbildējusi uz jautājumu, kāpēc salīdzinoši ilgā laika posmā no 1996. gada līdz 2009. gadam kvalitātes līmenis nav samazinājies, jo minētajā periodā tika atļautas vienošanās par būvniecības cenām. Komisija piebilst, ka minimālās likmes tika atceltas no 1981. gada 20. oktobra līdz 1985. gada 14. jūnijam, nekrītoties būvniecības kvalitātei.
77. Komisija uzskata, ka, lai sasniegtu vēlamo mērķi, nav nepieciešama minimālo tarifu noteikšana. Šajā sakarā Komisija nepiekrīt Vācijas Federatīvās Republikas argumentam par noteikumiem par piekļuvi profesijai, jo minimālo honorāru sistēma nekādā ziņā nav piemērota vai nepieciešama, lai garantētu kvalitāti, neatkarīgi no tā, vai ar to saistītajām darbībām ir nepieciešama īpaša kvalifikācija. Turklāt attiecībā uz atbildības noteikumiem un atbildības apdrošināšanu Komisija apgalvo, ka, pirmkārt, atbildības par trūkumiem režīmam var būt preventīvs raksturs, savukārt attiecībā uz minimālajām likmēm atbildētāja to nav pierādījusi. Otrkārt, vienošanās par honorāriem attiecas gan uz pušu attiecībām, gan arī uz atbildību par sniegto pakalpojumu trūkumiem.
78. Atsaucoties uz argumentiem par darbības profesijā noteikumiem, Komisija apgalvo, ka Vācijas Federatīvā Republika nav atspēkojusi tās argumentus par pierādījumiem par atbilstību kvalitātes prasībām, informācijas sniegšanas pienākumiem un patērētāju izvēles brīvību. Attiecīgi Komisija piebilst, ka, lai gan ir taisnība, ka pasākumi, kas piedāvātājiem noteikti nolūkā aizsargāt klientus, bieži vien ir saistīti ar izmaksām, kuras pēc tam parasti tiek uzliktas klientiem, tomēr šajā gadījumā klientam rodas tikai lielākas izmaksas bez jebkādas nosakāmas atlīdzības.
79. Visbeidzot, attiecībā uz maksimālajiem tarifiem Komisija apgalvo, ka Vācijas Federatīvā Republika nav izskaidrojusi, kā maksimālie tarifi varētu palīdzēt novērst asimetriju attiecībā uz informāciju par kvalitāti. Attiecībā uz prasībām aizsargāt klientus pret pārmērīgiem honorāriem Komisija secina, ka ir pietiekami, ja klientam ir pieejami atbilstoši norādījumi, pēc kuriem viņš var novērtēt, kā cena ir salīdzināma ar parastajām cenām.
2. Vērtējums
80. Attiecīgais ierobežojums ir pamatots, ja ir izpildīti Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punktā uzskaitītie kumulatīvie (39) nosacījumi (40).
81. Attiecībā uz 15. panta 3. punkta a) apakšpunktu iepriekš ir konstatēts, ka attiecīgie HOAI noteikumi nav diskriminējoši.
a) Sevišķi svarīgi iemesli, uz kuriem izdarīta atsauce; Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punkta b) apakšpunkts
82. Attiecībā uz Direktīvas 15. panta 3. punkta b) apakšpunktu sevišķi svarīgi iemesli saistībā ar sabiedrības interesēm, t.i., Vācijas Federatīvās Republikas minētie pamatojumi, ir šādi: plānošanas pakalpojumu kvalitātes nodrošināšana, patērētāju aizsardzība, būvniecības drošība, “Baukultur” saglabāšana un ekoloģiskās būvniecības mērķis. Saskaņā ar šīs dalībvalsts teikto galvenais mērķis ir nodrošināt augstu kvalitātes līmeni un šāds mērķis arī veicina citu izvirzīto mērķu sasniegšanu. Turklāt, kā minēts iepriekš, dažviet Vācijas Federatīvā Republika atsaucas arī uz tādas struktūras saglabāšanu, kas ir balstīta uz maziem un vidējiem uzņēmumiem.
83. Kā pareizi norāda Vācijas Federatīvā Republika, no Tiesas judikatūras var secināt, ka visi šie pieci pamatojumi var būt sevišķi svarīgi iemesli saistībā ar sabiedrības interesēm, kas var attaisnot brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumus (41). Tomēr, un šeit es piekrītu Komisijai, es nesaprotu, kā Vācijas Federatīvās Republikas iesniegumi konkrēti attiecas uz būvju drošību, “Baukultur” saglabāšanu un ekoloģiskās būvniecības mērķi. Tā vietā iesniegumi ir pilnībā vērsti uz plānošanas pakalpojumu un patērētāju aizsardzības kvalitātes nodrošināšanu. Lai pārējie trīs pamatojuma iemesli šajā lietā būtu efektīvi, Vācijas Federatīvajai Republikai būtu bijis īpaši jāprecizē, kāpēc un kā attiecīgie apstrīdētie pasākumi kalpo šo mērķu pamatošanai.
84. Turklāt attiecībā uz tādas tirgus struktūras saglabāšanu, kas balstīta uz maziem un vidējiem uzņēmumiem, pietiek norādīt, ka esošo uzņēmumu aizsardzība ir ekonomisks arguments, kas nevar pamatot brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežošanu. Un, ciktāl ar HOAI ir paredzēts saglabāt tieši tirgus struktūru, es neredzu, kā Vācijas valdības argumentos šis aspekts būtu sīkāk pamatots (42).
85. Vienīgie sevišķi svarīgie iemesli saistībā ar sabiedrības interesēm, kas tādēļ var tikt pieņemti, ir patērētāju aizsardzība un augstas kvalitātes nodrošināšana. Šajā ziņā Vācijas Federatīvajai Republikai ir jānosaka, kādā mērā attiecīgie apstrīdētie noteikumi kalpo šiem mērķiem.
b) Samērīgums; Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punkts
86. Te mēs nonākam pie Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punkta c) apakšpunktā noteiktās samērīguma pārbaudes. Attiecīgajām tiesību normām ir jābūt piemērotām, lai sasniegtu noteikto mērķi; tās nedrīkst pārsniegt to, kas ir nepieciešams šā mērķa sasniegšanai, un nedrīkst pastāvēt situācija, kad šīs prasības ir iespējams aizstāt ar citiem mazāk ierobežojošiem pasākumiem, kas sniedz to pašu rezultātu.
87. Lai gan dalībvalstu ziņā ir tā aizsardzības līmeņa noteikšana, ko tās vēlas piešķirt, saskaņā ar pastāvīgo judikatūru valsts iestādēm, kad tās veic pasākumu, atkāpjoties no Eiropas Savienības tiesību aktos paredzētā principa, katrā atsevišķā gadījumā ir jāpierāda, ka minētais nosacījums ir izpildīts. Attaisnojošajiem iemesliem, uz ko dalībvalsts var atsaukties, ir jābūt papildinātiem ar šīs valsts veiktā pasākuma piemērotības un samērīguma analīzi, kā arī ar precīzu informāciju, kas var pamatot tās argumentāciju (43). Šī judikatūra, kuras pamatā ir LESD garantētās pamatbrīvības, ir vienlīdz piemērojama Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punkta kontekstā (44).
1) Minimālie tarifi
i) Piemērotība
88. Rodas jautājums, vai minimālo tarifu noteikšana ir piemērots līdzeklis (45) pakalpojumu kvalitātes nodrošināšanas mērķa sasniegšanai.
89. Kopumā Tiesa šajā posmā piešķir dalībvalstīm zināmu “rīcības brīvību” (46), it īpaši tāpēc, ka attiecīgie sabiedrības interešu mērķi dažādās dalībvalstīs ir atšķirīgi. Tomēr tas neatbrīvo dalībvalsti no pienākuma skaidri definēt izvirzītos mērķus, kā arī saprotami un konsekventi pierādīt, ka attiecīgais pasākums ir piemērots šo mērķu sasniegšanai.
90. Es uzskatu, ka Vācijas Federatīvā Republika nav pierādījusi apstrīdēto normu piemērotību turpmāk izklāstīto iemeslu dēļ.
91. No sprieduma lietā Cipolla u.c. (47) nevar tikt secināts – kā to apgalvo Vācijas Federatīvā Republika –, ka minimālie tarifi pēc savas būtības ir piemēroti vēlamās pakalpojumu kvalitātes sasniegšanai. Tā vietā Tiesa ir uzsvērusi, “ka ir jāpārbauda, vai pastāv savstarpēja saistība starp honorāru līmeni un advokātu sniegto pakalpojumu kvalitāti un vai, it īpaši, šādu honorāru minimālās likmes noteikšana ir atbilstošs pasākums, kas ļauj sasniegt attiecīgos mērķus, proti, patērētāju aizsardzību un pareizu tiesvedību” (48).
92. Kā to pamatoti norāda Komisija, minimālo tarifu piemērotība attiecīgo pakalpojumu kvalitātes veicināšanai ir jāpierāda katrā gadījumā atsevišķi, ņemot vērā visus apstākļus.
93. Un tieši to Vācijas Federatīvā Republika nav izdarījusi. Tā vietā, lai pierādītu, ka HOAI noteikumi (tādi, kādi tie ir) ir piemēroti augstas arhitektūras un inženiertehnisko pakalpojumu kvalitātes sasniegšanai, šī dalībvalsts atsaucas uz vispārējiem apsvērumiem un pieņēmumiem.
94. Tā vietā, lai pierādītu, ka minimālo tarifu atcelšana novestu pie kvalitātes līmeņa pazemināšanās, Vācijas Federatīvā Republika to pieņem kā priekšnoteikumu un uz to balsta savu argumentāciju.
95. Savas argumentācijas pamatojumam šī dalībvalsts norāda uz ģenerāladvokāta F. Dž. Džeikobsa [F. G. Jacobs] secinājumiem apvienotajās lietās Pavlov u.c. (49).Minētajās apvienotajās lietās, kas attiecās uz valsts noteiktās sistēmas attiecībā uz obligāto dalību profesionālajā pensiju shēmā saderību ar Līguma konkurences noteikumiem, ģenerāladvokāts F. Dž. Džeikobss kā “ievadpiezīmes” (50) sniedza vispārējus apgalvojumus par “profesionālo pakalpojumu tirgus tipiskajām iezīmēm” (51) “no konkurences tiesību viedokļa” (52). Šajā sakarā viņš cita starpā atzīmēja, ka “dažas profesijas ir iesaistītas obligāto maksu un honorāru noteikšanā par saviem pakalpojumiem” (53). Pēc tam viņš norādīja uz “trim problēmām, kas atkārtojas” (54), no kurām viena ir tāda, ka “no ekonomiskā viedokļa raugoties, profesionālo pakalpojumu tirgi divos svarīgos aspektos atšķiras no parastiem preču un pakalpojumu tirgiem” (55), un tas ir daļēji saistīts ar “tādu svarīgu problēmu kā asimetriskā informācija” (56).
96. Pamatojoties uz literatūru ekonomikas jomā (57), ģenerāladvokāts F. Dž. Džeikobss turpināja skaidrot: “Šāda asimetrija starp pārdevēju un pircēju rodas, ja pircējs nevar pilnībā novērtēt saņemtā produkta kvalitāti. Profesijās problēma ir īpaši aktuāla, jo tie ir ļoti tehniski pakalpojumi. Patērētājs nevar novērtēt šo pakalpojumu kvalitāti pirms pirkuma pārbaudes (kā to var izdarīt, piemēram, pērkot sieru), bet tikai pēc pakalpojuma patērēšanas. Vēl ļaunāk, viņš nekad nevar pilnībā saprast, vai profesionālis (piemēram, ārsts, arhitekts, jurists) ir sniedzis augstas kvalitātes pakalpojumu. Tas nozīmē, ka profesionāļiem, kuri paši nosaka, cik liela uzmanība jāpievērš klientam, tas ir liels stimuls pazemināt kvalitāti, lai ietaupītu laiku vai naudu, vai arī mudināt klientus turpināt izmantot savus pakalpojumus bez tādas nepieciešamības. Profesijās var atrast visas parastās metodes asimetriskās informācijas negatīvo seku pārvarēšanai vai mazināšanai, citiem vārdiem sakot, “sacensību par viszemākajām prasībām” novēršanai. Piekļuves pārbaudījumi ir paredzēti, lai garantētu augstu sākotnējo prasmju līmeni. Atbildības noteikumi, labas vai sliktas reputācijas sekas un sertifikācijas shēmas ir stimuls šo prasmju pilnīgai izmantošanai. Daži uzskata, ka reklāma ir līdzeklis asimetrijas pārvarēšanai vai mazināšanai, bet citi apgalvo, ka reklāma vēl vairāk saasina problēmas. Var secināt, ka, lai novērstu asimetrijas sekas, ir nepieciešams zināms šo tirgu regulēšanas līmenis.”
97. Man ir grūti nepiekrist šīm trāpīgajām piezīmēm par informācijas asimetriju. Tie ir precīzi esošās situācijas apraksti. Taču, kā to norāda pats ģenerāladvokāts un kā jau minēts iepriekš, tās ir ievadpiezīmes. Tajās ir aprakstītas problēmas, bet nav sniegts problēmas risinājums. Tātad tās nevar tikt izmantotas korelācijas vai cēloņsakarības starp kvalitāti un cenu analīzei.
98. Tāpēc es šos secinājumus dziļāk neizvērtēšu, tomēr es vēlētos atzīmēt vienu lietu, proti, lai gan ģenerāladvokāts F. Dž. Džeikobss uzskatīja, ka ir nepieciešama valsts iejaukšanās informācijas asimetrijas dēļ, un sniedza dažus šādas iejaukšanās piemērus, cenu regulēšana nav viena no tām.
99. Es uzskatu, ka Vācijas Federatīvā Republika tā vietā, lai mazinātu pašu informācijas asimetriju, cenšas mazināt informācijas asimetrijas radītās sekas (58).
100. Tas ir nenoliedzami, ka starp pakalpojumu sniedzēju un pakalpojumu saņēmēju pastāv informācijas asimetrija. No šī abstraktā un neapstrīdētā secinājuma šī dalībvalsts secina, ka minimālie tarifi konkrētajos gadījumos novērš šādu asimetriju.
101. Vācijas Federatīvā Republika ir sniegusi Tiesai tehnisku ekspertu atzinumu par tarifu noteikšanu HOAI. Taču šie pierādījumi nepamato tās argumentus (59). Nekādi nav pierādīts, ka sistēma bez minimālajiem tarifiem novestu pie tirgus nepilnībām (60), kuru dēļ labas kvalitātes pakalpojumi izzustu no tirgus un tie tiktu aizstāti ar zemākas kvalitātes pakalpojumiem. Nekādi nav pierādīts, ka laba kvalitāte nevar tikt nodrošināta ar standarta piedāvājuma un pieprasījuma sistēmu.
102. Apkopojot sacīto, Vācijas Federatīvās Republikas arguments, ka paaugstināta cenu konkurence izraisa standartu pazemināšanos, nav pamatots. Konkurence pakalpojumu nozarē, it īpaši cenu ziņā, parasti tiek uzskatīta par nepieciešamu, vēlamu un efektīvu mehānismu tirgus ekonomikā. Tomēr ļoti bieži tieši nozarēs, kurās pakalpojumu sniedzēji ir īpaši kvalificēti un uz tiem attiecas stingri nosacījumi attiecībā uz kvalifikāciju, cenu konkurence tiek uzskatīta par draudu. Jautājums, kā gan cenu konkurence var pārvērst šos īpaši labi kvalificētos cilvēkus no “svētajiem par grēciniekiem” (61), paliek neatbildēts.
ii) Nepieciešamība
103. Pat pieņemot, ka attiecīgie HOAI noteikumi ir piemēroti pakalpojuma kvalitātes mērķa sasniegšanai, tie nav nepieciešami Direktīvas 2006/123 15. panta 3. punkta c) apakšpunkta nozīmē (62), proti, tie nepārsniedz to, kas nepieciešams paredzētā mērķa sasniegšanai, un nepastāv iespēja, ka šādi noteikumi var tikt aizstāti ar citiem, mazāk ierobežojošiem pasākumiem, kas sniedz to pašu rezultātu.
104. Šajā posmā Tiesai nav jāmeklē alternatīvi pasākumi dalībvalsts vietā. Dalībvalstij ir jāizskaidro, kāpēc tā nevar izmantot citus mazāk ierobežojošus pasākumus.
105. Ar argumentu, ka noteikumi par piekļuvi profesijai nodrošina tikai to, ka konkrētās profesionālās grupas locekļiem ir pietiekama abstrakta kvalifikācija, bet noteikumi par tarifiem nodrošina, ka konkrētie pakalpojumi ir pietiekami kvalitatīvi, tiek tikai izvirzīts priekšnoteikums attiecībā uz to, kas ir jāpierāda. Tas nav nekas cits kā pieņēmums.
106. Pastāv virkne pasākumu, kas, šķiet, nodrošinātu pakalpojuma kvalitāti un patērētāju aizsardzību: noteikumi par profesionālo ētiku, noteikumi par atbildību un apdrošināšanu, pienākums sniegt informāciju, pienākums publicēt tarifus vai valstij sniegt indikatīvu informāciju par tarifiem. Vācijas Federatīvā Republika nav pierādījusi, ka attiecīgie noteikumi par minimālajiem tarifiem labāk nodrošina pakalpojumu kvalitāti un patērētāju aizsardzību. Konkrētāk, apgalvojums, ka jebkuru tādu noteikumu ieviešana, kas reglamentē piekļuvi attiecīgajām profesijām, būtu daudz stingrāks brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums nekā pašreizējās HOAI prasības, ir tikai apgalvojums, kas nav pamatots ar pierādījumiem.
107. Tikai tad, ja ir pierādīts, ka ar šādiem citiem pasākumiem, kas minēti iepriekšējā punktā, netiek sasniegti pakalpojumu kvalitātes un patērētāju aizsardzības mērķi, kā pēdējais un izšķirošais arguments (ultima ratio) varētu tikt apsvērts, vai ar minimālajiem tarifiem labāk tiek sasniegti šie mērķi (63).
2) Maksimālie honorāri
108. Vācijas valdība aizstāv HOAI izveidoto sistēmu, kuru veido noteikto minimālo un maksimālo tarifu kombinācija. Vācijas valdība uzsver, ka minimālie un maksimālie tarifi nav jāaplūko atsevišķi, bet gan jāatsaucas uz pakalpojumu profiliem, kas detalizēti aprakstīti HOAI. Tātad, ja Tiesa konstatētu, ka minimālie tarifi nav samērīgi, man ir grūti iedomāties, ka Vācijas Federatīvā Republika saglabātu maksimālos tarifus, tāpēc varētu šķist lieki risināt šo jautājumu atsevišķi.
109. Tomēr, lai sniegtu pilnvērtīgu priekšstatu, es īsi pievērsīšos arī maksimālajiem tarifiem.
i) Piemērotība
110. Maksimālo tarifu piemērotība man nešķiet problēma. Kā pareizi apgalvo Vācijas valdība, maksimālie tarifi patiešām ir piemēroti patērētāju aizsardzības mērķim, jo tie nodrošina pārredzamību un aizsargā pret pārmērīgām maksām.
ii) Nepieciešamība
111. Tomēr Vācijas valdība nav pierādījusi, ka nav iespējams aizstāt maksimālos tarifus ar citiem, mazāk ierobežojošiem pasākumiem, kas ļautu sasniegt to pašu rezultātu. It īpaši nav pierādīts, kāpēc, piemēram, cenu norādes, kas ļauj patērētājiem iegūt konkrētu priekšstatu par to, cik parasti maksā pakalpojums, efektīvi neaizsargātu viņu intereses.
D. Par LESD 49. pantu
112. Tā kā Komisijas izteiktais iebildums, kas attiecas uz Direktīvas 2006/123 15. pantu, ir apstiprināts, nav nepieciešama analīze par LESD 49. pantu (64).
IV. Secinājumi
113. Pamatojoties uz visiem iepriekš minētajiem apsvērumiem, uzskatu, ka Tiesai būtu:
– jāatzīst, ka Vācijas Federatīvā Republika, ar “Honorarordnung für Architekten und Ingenieure” arhitektu un inženieru sniegtajiem plānošanas pakalpojumiem nosakot obligātos minimālos un maksimālos tarifus, ir pārkāpusi Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2006/123/EK (2006. gada 12. decembris) par pakalpojumiem iekšējā tirgū 15. panta 1. punktu, 2. punkta g) apakšpunktu un 3. punktu.
– jāpiespriež Vācijas Federatīvajai Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.