FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 30 maj 2017(1)
Mål C‑165/16
Toufik Lounes
mot
Secretary of State for the Home Department
(begäran om förhandsavgörande från High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Överdomstolen (England & Wales), avdelningen Queen’s Bench Division (Domstolen för förvaltningsmål), Förenade kungariket))
”Begäran om förhandsavgörande – Unionsmedborgarskap – Artikel 21 FEUF – Direktiv 2004/38/EG – Förmånstagare – Unionsmedborgare som förvärvat medborgarskap i den mottagande medlemsstaten och samtidigt behållit sitt ursprungliga medborgarskap – Verkningar av unionsmedborgarens förvärv av medborgarskap i den mottagande medlemsstaten på åtnjutandet av rättigheter enligt direktiv 2004/38 – Uppehållsrätt i denna medlemsstat för en medlem av medborgarens familj som är tredjelandsmedborgare”
I. Inledning
1. Kan en unionsmedborgare som utövat sin rätt till fri rörlighet och sin uppehållsrätt i enlighet med direktiv 2004/38/EG(2), och som sedan erhållit medborgarskap i den mottagande medlemsstaten, fortfarande göra gällande, för egen och/eller sin makes räkning – en make som är tredjelandsmedborgare – rättigheter och friheter som föreskrivs i detta direktiv, med hänsyn till den personkrets som direktivet är tillämpligt på?
2. Detta är i korthet den fråga som aktualiseras genom denna begäran om förhandsavgörande.
3. Denna fråga uppkommer nämligen eftersom, enligt ordalydelsen i artikel 3.1 direktiv 2004/38, ”alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt … de familjemedlemmar … som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren” är ”förmånstagare” till de rättigheter som föreskrivs i direktivet.(3)
4. Domstolen har således att pröva frågan huruvida den omständigheten, att en unionsmedborgare som erhåller medborgarskap i den medlemsstat till vilken han eller hon har begett sig och vistats i enligt detta direktiv, kan frånta unionsmedborgaren och hans eller hennes maka eller make som är tredjelandsmedborgare, rättigheter som unionsmedborgaren tidigare har förvärvat enligt direktivet och som vederbörande hittills fullt ut har åtnjutit.
5. Detta är den ståndpunkt som Secretary of State for the Home Department (inrikesministern, Förenade kungariket) har intagit i det aktuella målet och som försvaras av Förenade kungariket.
6. I en tvist mellan inrikesministern och den algeriske medborgaren Toufik Lounes har inrikesministern nämligen avslagit dennes ansökan om uppehållstillstånd med motiveringen att hans hustru, som är unionsmedborgare, genom naturalisering har förvärvat brittiskt medborgarskap vilket innebär att hon inte längre omfattas av den personkrets som direktiv 2004/38 är tillämpligt på.
7. Det rör sig om en situation som ännu inte har varit föremål för prövning, men som enligt den hänskjutande domstolen är aktuell i ett pilotmål i Förenade kungariket.(4)
8. Domen i förevarande mål kommer inte att lösa alla oklarheter i fråga om den personkrets som detta direktiv är tillämpligt på. Den kommer likväl att ha praktisk betydelse, eftersom de situationer i vilka unionsmedborgare önskar bli naturaliserade i den mottagande medlemsstaten kan vara ofta förekommande, och även ha teoretisk betydelse, eftersom detta avgörande, genom en utveckling av domstolens praxis, kommer att bidra till inrättandet av en unionsmedborgarstatus.
9. Domen av den 12 mars 2014, O. och B.,(5) i vilken domstolen tolkade den personkrets som nämnda direktiv är tillämpligt på, visar enligt min mening det synsätt som den avser att anlägga i ett mål som det ifrågavarande, och den gör det följaktligen möjligt att urskilja ett tolkningsmönster som kan hjälpa oss att ge den hänskjutande domstolen ett lämpligt svar i förevarande mål.
10. I detta förslag till avgörande kommer jag således att förklara varför en unionsmedborgare, som i likhet med Perla Nerea Garcia Ormazábal i det aktuella målet har förvärvat medborgarskap i den medlemsstat till vilken vederbörande begett sig och vistats med stöd av direktiv 2004/38, inte längre omfattas av begreppet ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i detta direktiv, varför detta direktiv inte är tillämpligt på vare sig unionsmedborgaren själv eller en tredjelandsmedborgare som är medlem av unionsmedborgarens familj.
11. Jag kommer inte desto mindre att förklara att den ändamålsenliga verkan av de rättigheter som artikel 21.1 FEUF ger upphov till, i en situation som den aktuella, kräver att den unionsmedborgare som har förvärvat medborgarskap i den medlemsstat i vilken han faktiskt har vistats i enlighet med och under iakttagande av de villkor som anges i artikel 16 i direktivet och vid detta tillfälle bildat familj med en tredjelandsmedborgare, inte kan ges en mindre förmånlig behandling än den som vederbörande åtnjutit i nämnda stat i enlighet med direktiv 2004/38, innan naturaliseringen, och den som unionsmedborgaren skulle ha rätt till enligt unionsrätten om han eller hon begav sig till en annan medlemsstat.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Bestämmelser i EUF-fördraget
12. I artikel 21.1 FEUF föreskrivs följande: ”Varje unionsmedborgare skall ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, om inte annat följer av de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om dess genomförande”.
2. Direktiv 2004/38
13. Artikel 1 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv fastställs
a) villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium,
b) rätten att permanent uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar,
…”
14. Artikel 2 i direktivet har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1) unionsmedborgare, varje person som är medborgare i en medlemsstat.
2) familjemedlem:
a) make eller maka,
…
3) mottagande medlemsstat: den medlemsstat dit unionsmedborgaren reser för att utöva sin rätt att fritt röra sig eller uppehålla sig.”
15. I artikel 3 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Förmånstagare”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.”
16. Artikel 16 i direktivet, med rubriken ”Allmän regel för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar”, stadgar följande:
”1. Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III.
2. Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som lagligt har uppehållit sig tillsammans med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande år.
…”
B. Förenade kungarikets lagstiftning
17. Direktiv 2004/38 införlivades med Förenade kungarikets lagstiftning genom Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 (2006/1003) (2006 års förordning om invandring från Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES)) (nedan kallad förordning 2006/1003). Denna förordning använder termen ”EES-medborgare” i stället för ”unionsmedborgare”.
18. I den ursprungliga lydelsen av artikel 2 i förordningen definierades begreppet ”EES-medborgare” som ”varje medborgare i en EES-stat” och det preciserades att Förenade kungariket inte ingick i begreppet ”EES-stat”.
19. Efter två successiva ändringar(6) har nu artikel 2 i förordning 2006/1003 följande lydelse:
”Med EES-medborgare avses varje medborgare i en EES-stat som inte dessutom är brittisk medborgare.”
20. Genom artiklarna 6, 7, 14 och 15 i denna förordning införlivas artiklarna 2, 7 och 16 i direktiv 2004/38, genom att huvudinnehållet i de senare bestämmelserna återges.
III. Bakgrund och tolkningsfrågan
21. Den spanska medborgaren Perla Nerea Garcia Ormazábal reste till Förenade kungariket i september 1996 för att bedriva studier där. Hon anställdes därefter på heltid vid Turkiets ambassad i London från och med september 2004. Den 12 augusti 2009 förvärvade hon brittiskt medborgarskap genom naturalisering och ett brittiskt pass utfärdades åt henne samtidigt som hon behöll sitt spanska medborgarskap.
22. Den algeriske medborgaren Toufik Lounes reste in i Förenade kungariket den 20 januari 2010. Han förfogade över ett besöksvisum med en giltighet av sex månader men stannade sedan kvar illegalt i Förenade kungariket efter att viseringstiden löpt ut. Perla Nerea Garcia Ormazábal inledde ett förhållande med Toufik Lounes år 2013. De gifte sig först kyrkligt den 1 januari 2014 och sedan borgerligt den 16 maj 2014 i London. De är sedan dess bosatta i Förenade kungariket.
23. Den 15 april 2014 ansökte Toufik Lounes hos inrikesministern om utfärdande av ett uppehållskort i hans egenskap av medlem av en EES-medborgares familj i enlighet med förordning 2006/1003 genom vilken direktiv 2004/38 har införlivats med Förenade kungarikets lagstiftning.
24. Den 14 maj 2014 delgavs Toufik Lounes ett beslut om att han skulle utvisas ur Förenade kungariket med motiveringen att han hade överskridit den tillåtna uppehållstiden i denna stat i strid med invandringslagstiftningen.
25. Vidare underrättade inrikesministern Toufik Lounes genom skrivelse av den 22 maj 2014 om att hans ansökan om uppehållskort hade avslagits. I skrivelsen uppgavs att till följd av en ändring av artikel 2 i förordning 2006/1003 genom förordning 2012/1547 och förordning 2012/2560 betraktades Perla Nerea Garcia Ormazábal inte längre som EES-medborgare eftersom hon hade förvärvat brittiskt medborgarskap den 12 augusti 2009, och detta trots att hon även hade behållit sitt spanska medborgarskap. Hon kunde därför inte längre åtnjuta några rättigheter vare sig enligt denna förordning eller enligt direktiv 2004/38 i Förenade kungariket. Följaktligen kunde Toufik Lounes inte göra gällande att han enligt denna förordning hade rätt till ett uppehållskort i egenskap av medlem av en EES-medborgares familj.
26. Det framgår nämligen av beslutet att begära förhandsavgörande att brittiska medborgare som även är medborgare i en annan medlemsstat i EES tidigare betraktades som EES-medborgare i den mening som avses i artikel 2 i förordning 2006/1003 och således kunde komma i åtnjutande av rättigheter enligt denna förordning. Så är emellertid inte längre fallet sedan denna ändring trädde i kraft. Toufik Lounes överklagade då det ovannämnda beslutet av den 22 maj 2014 till den hänskjutande domstolen.
27. Denna domstol hyser tvivel om huruvida artikel 2 i förordning 2006/1003, i dess lydelse enligt förordning 2012/1547 och förordning 2012/2560, är förenlig med unionsrätten, särskilt med artikel 21 FEUF och direktiv 2004/38.
28. Härvidlag har den hänskjutande domstolen preciserat att ändringen vidtagits med anledning av domen av den 5 maj 2011, McCarthy(7), i vilken domstolen fann att direktiv 2004/38 inte är tillämpligt på en unionsmedborgare som aldrig har utnyttjat sin rätt till fri rörlighet, som alltid har uppehållit sig i en medlemsstat i vilken vederbörande är medborgare och som dessutom är medborgare i en annan medlemsstat.
29. I det aktuella målet har det emellertid inte bestritts att Perla Nerea Garcia Ormazábal innan hon förvärvade brittiskt medborgarskap använde sig av sin rätt till fri rörlighet och förvärvade uppehållsrätt i Förenade kungariket i egenskap av spansk medborgare i enlighet med direktiv 2004/38.
30. I det sammanhanget undrar således den hänskjutande domstolen huruvida, enligt vad inrikesministern har påstått, Perla Nerea Garcia Ormazábal och hennes familjemedlem förlorade möjligheten att åtnjuta de rättigheter som föreskrivs i detta direktiv i Förenade kungariket från och med den dag då hon blev naturaliserad medborgare i denna medlemsstat, eller om, såsom Toufik Lounes har gjort gällande, Perla Nerea Garcia Ormazábal även om hon har förvärvat brittiskt medborgarskap fortfarande ska betraktas som förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet och att hon och den familjemedlem som följer med henne därför fortfarande kan göra gällande de rättigheter som garanteras genom direktivet. Den hänskjutande domstolen undrar också om denna fråga ska besvaras annorlunda, beroende på om Perla Nerea Garcia Ormazábal hade en uppehållsrätt i Förenade kungariket på mer än tre månader i enlighet med artikel 7 i direktiv 2004/38 eller en permanent uppehållsrätt där enligt artikel 16 i direktivet.
31. Under dessa förhållanden beslutade High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Överdomstolen (England & Wales), avdelningen Queen’s Bench Division (Domstolen för förvaltningsmål), Förenade kungariket) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”Om en spansk medborgare – som därmed också är unionsmedborgare
i) flyttar till Förenade kungariket för att utöva sin rätt att fritt röra sig enligt direktiv 2004/38/EG, och
ii) uppehåller sig i Förenade kungariket med utövande av sin rätt enligt artikel 7 eller artikel 16 i direktiv 2004/38/EG, och
iii) senare förvärvar brittiskt medborgarskap, samtidigt som hon behåller sitt spanska medborgarskap och alltså har dubbelt medborgarskap, samt
iv) flera år efter det att hon har förvärvat brittiskt medborgarskap gifter sig med en tredjelandsmedborgare som hon uppehåller sig tillsammans med i Förenade kungariket,
är i så fall både hon och hennes make förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38/EG under tiden hon uppehåller sig i Förenade kungariket och har både spanskt och brittiskt medborgarskap?”
IV. Bedömning
32. Genom sin tolkningsfråga har den hänskjutande domstolen önskat få klarhet i om en unionsmedborgare som, i likhet med Perla Nerea Garcia Ormazábal, har förvärvat medborgarskap i den medlemsstat i vilken han eller hon faktiskt och stadigvarande har vistats, med stöd av artikel 16 i direktiv 2004/38, omfattas av begreppet ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, varför unionsmedborgarens maka eller make, som är tredjelandsmedborgare, faktiskt kan göra gällande en härledd uppehållsrätt i nämnda stat.
33. Domstolen har således ombetts att klargöra huruvida en medlemsstat enligt unionsrätten kan vägra en tredjelandsmedborgare uppehållsrätt vilken är medlem av en unionsmedborgares familj, när den sistnämnda, efter att ha utövat sin rätt till fri rörlighet och uppehållsrätt i överensstämmelse med direktiv 2004/38, har förvärvat medborgarskap i denna stat samtidigt som vederbörande har behållit sitt ursprungliga medborgarskap.
34. Före prövningen av denna fråga vill jag göra en inledande anmärkning.
35. Jag anser det nämligen viktigt att upplysa om att, i motsats till vad Förenade kungarikets regering har påstått, den aktuella situationen inte kan likställas med en rent intern situation. Även om Perla Nerea Garcia Ormazábal för närvarande är brittisk medborgare, omfattas erkännandet av en uppehållsrätt till förmån för hennes make som är tredjelandsmedborgare inte enbart av bestämmelserna i den nationella lagstiftningen.
36. I en situation som den ifrågavarande är anknytningen till unionsrätten, i synnerhet till bestämmelserna i direktiv 2004/38 uppenbar.
37. Det är nämligen med anledning av själva utövandet av hennes rätt till fri rörlighet och uppehållsrätt som Perla Nerea Garcia Ormazábal kunde erhålla permanent uppehållsrätt i Förenade kungariket och det är med stöd av detta permanenta och lagenliga uppehållstillstånd, som utfärdats i enlighet med artikel 16 i direktiv 2004/38, som hon har förvärvat brittiskt medborgarskap och detta i överensstämmelse med denna stats lagstiftning.(8)
38. Det existerar således ett odiskutabelt samband mellan utövandet av de rättigheter som direktivet tillerkänner Perla Nerea Garcia Ormazábal och hennes förvärv av brittiskt medborgarskap. Följaktligen anser jag att Förenade kungariket för närvarande inte kan, enbart av det skälet att hon naturaliserats, bortse från de rättigheter som hon har utövat på grundval av unionens sekundärrätt. Förenade kungariket kan inte heller bortse från att Perla Nerea Garcia Ormazábal har behållit sitt ursprungliga medborgarskap, det vill säga hennes spanska medborgarskap.
39. Det är således uppenbart att den situation som en unionsmedborgare som Perla Nerea Garcia Ormazábal befinner sig i och som, med anledning av hennes naturalisering, kan medföra en förlust av rättigheter som föreskrivs i direktiv 2004/38, till sin natur och sina konsekvenser omfattas av unionsrätten.
40. Det ska därefter erinras om att fastställandet av villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap visserligen enligt folkrätten omfattas av varje medlemsstats behörighet. Det framgår inte desto mindre av rättspraxis att utövandet av denna behörighet, ska ske med iakttagande av unionsrätten(9). Domstolen fann således i det mål som avgjordes genom domen av den 2 mars 2010, Rottmann(10), som rörde en återkallelse av ett beslut om naturalisering, att utövandet av denna behörighet, med avseende på unionsmedborgare, kan underställas domstolskontroll av förenligheten med unionsrätten i den mån som utövandet av behörigheten påverkar rättigheter som tillerkänns och skyddas av unionens rättsordning.
41. Den omständigheten att ett område omfattas av medlemsstaternas behörighet hindrar följaktligen inte att de berörda nationella bestämmelserna, i en sådan situation som den nu aktuella vilken uppenbarligen omfattas av unionsrätten, måste vara förenliga med unionsrätten.
42. Efter att ha klargjort detta, kommer jag nu att övergå till att pröva den fråga som den hänskjutande domstolen har ställt.
43. Prövningen av tolkningsfrågan kräver först och främst en bedömning av huruvida Perla Nerea Garcia Ormazábal kan omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2004/38 i egenskap av förmånstagare, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, till de rättigheter som föreskrivs i detta.
44. Det är nödvändigt att göra denna inledande bedömning för att fastställa om en sådan tredjelandsmedborgare som hennes make – som verkligen är medlem av hennes familj i den mening som avses i artikel 2.2 a i direktivet – kan komma i åtnjutande av en härledd uppehållsrätt, grundad på direktiv 2004/38.
45. Jag erinrar om att bestämmelserna i detta direktiv inte tillerkänner tredjelandsmedborgare någon självständig rättighet. Såsom framgår av fast rättspraxis utgör de eventuella rättigheter som tredjelandsmedborgare(11) tillerkänns i fördragets bestämmelser om unionsmedborgarskap inte egna rättigheter, utan härledda rättigheter till följd av att en unionsmedborgare har utövat sin rätt till fri rörlighet och sin uppehållsrätt. En härledd uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare föreligger således i princip endast när den är nödvändig för att garantera att unionsmedborgare verkligen kan utöva sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i unionen(12).
46. Om jag kommer fram till att dessa båda personer inte, eller inte längre, omfattades av begreppet förmånstagare till de rättigheter som föreskrivs i direktiv 2004/38, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, finns det skäl att därefter kontrollera huruvida Toufik Lounes inte desto mindre kan åtnjuta en härledd uppehållsrätt direkt grundad på bestämmelserna om unionsmedborgarskapet i EUF-fördraget.
A. Huruvida Perla Nerea Garcia Ormazábal är att anse som förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38
47. Av artikel 3.1 i direktivet följer att förmånstagare till rättigheter som föreskrivs i direktivet är ”alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt … de familjemedlemmar … som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgare”(13).
48. Denna bestämmelse gör således medborgarskapet till ett avgörande kriterium för om en person ingår i den personkrets som direktivet är tillämpligt på. Perla Nerea Garcia Ormazábals förvärv av medborgarskap i den mottagande medlemsstaten innebar därför uppenbarligen att andra rättsregler blev tillämpliga på henne. Det är på grundval härav som Förenade kungariket gör gällande att Perla Nerea Garcia Ormazábal, med anledning av sin naturalisering, inte längre omfattas av denna definition.
49. Det är uppenbart att Perla Nerea Garcia Ormazábal omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 2004/38 när hon utövade sin rätt till fri rörlighet och lämnade Spanien, det vill säga sin ursprungsmedlemsstat, för att i september 1996 bege sig till Förenade kungariket i syfte att vistas där, först som student, sedan som anställd vid Turkiets ambassad.(14) Den omständigheten att hon den 12 augusti 2009 hade förvärvat medborgarskap i den mottagande medlemsstaten, i vilken hon fortlöpande och oavbrutet uppehåller sig sedan år 1996, utesluter, för närvarande, henne från den personkrets som direktivet är tillämpligt på (ratione personae).
50. Även om bestämmelserna i direktivet visserligen enligt fast rättspraxis inte får tolkas restriktivt, gäller dock att ordalydelsen i artikel 3.1 i direktivet, såsom domstolen har tolkat den, faktiskt begränsar den personkrets som direktivet är tillämpligt på till sådana unionsmedborgare som uppehåller sig i en annan medlemsstat än den där de är medborgare.
51. Att utvidga den personkrets som direktivet är tillämpligt på till att omfatta en unionsmedborgare som i likhet med Perla Nerea Garcia Ormazábal, har förvärvat medborgarskap i den mottagande medlemsstaten, skulle klart stå i strid med själva ordalydelsen i artikel 3.1 i direktiv 2004/38 och med domstolens fasta praxis.
52. Det är nämligen nödvändigt att utgå från domstolens tolkning, av den personkrets som direktivet är tillämpligt på, i domen O. och B., en tolkning som enligt min åsikt visar det synsätt som den avser att anlägga i sådana situationer som den ifrågavarande. Tolkningen ger följaktligen vägledning för besvarandet av den hänskjutande domstolens fråga.
53. Det målet rörde de nederländska myndigheternas vägran att utfärda en handling åt O.(15) och B.(16) som skulle intyga att de lagenligt uppehållit sig i Nederländerna i egenskap av medlemmar i en unionsmedborgares familj, vilken efter att ha utövat sin rätt att röra sig fritt med stöd av artikel 21.1 FEUF hade återvänt till sin ursprungsmedlemsstat.
54. Den hänskjutande domstolen frågade domstolen om bestämmelserna i direktiv 2004/38 och artikel 21.1 FEUF skulle tolkas så att de utgjorde hinder mot att en medlemsstat vägrar att bevilja en sådan uppehållsrätt.
55. I linje med domen av den 7 juli 1992, Singh(17) och domen av den 11 december 2007, Eind(18), preciserade domstolen de förhållanden under vilka tredjelandsmedborgare som är medlemmar i en unionsmedborgares familj enligt unionsrätten kan åtnjuta en härledd uppehållsrätt för att kunna bo ihop med denna unionsmedborgare i den medlemsstat där den sistnämnde är medborgare.
56. Domstolen uteslöt möjligheten att detta direktiv skulle vara tillämpligt och slog fast att en tredjelandsmedborgare som är medlem av en unionsmedborgares familj inte med stöd av direktivet kan göra gällande en härledd uppehållsrätt i den medlemsstat där unionsmedborgaren är medborgare.(19)
57. Domstolen grundade sin bedömning på en bokstavstolkning, en systematisk tolkning och en teleologisk tolkning av direktivet.
58. Artikel 3.1 i direktiv 2004/38 reglerar precis som artiklarna 6, 7.1 och 7.2 samt 16.1 och 16.2 i direktivet unionsmedborgares uppehållsrätt och deras familjemedlemmars härledda uppehållsrätt antingen i ”en annan medlemsstat” eller i ”den mottagande medlemsstaten”. Dessa bestämmelsers ordalydelse bekräftar att det rör sig om en unionsmedborgares rättsliga ställning efter att han utövat sin rätt till fri rörlighet genom att etablera sig i en annan medlemsstat än den där han är medborgare.(20)
59. Direktivets ändamål visar dessutom att det inte är avsett att tillämpas på en unionsmedborgare som åtnjuter ovillkorlig uppehållsrätt med anledning av att han uppehåller sig i den medlemsstat där han är medborgare.
60. Såsom framgår av artikel 1 a i direktivet, syftar detta direktiv endast till att fastställa villkor för utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium.(21) Det följer av en princip inom folkrätten att inhemska medborgare enligt nationell rätt ska åtnjuta en ovillkorlig rätt att vistas i sin stat, vilket innebär att staten inte får neka sina egna medborgare rätt att vistas inom det egna territoriet eller tillträde till detta.(22) Domstolen ansåg följaktligen att ”direktiv 2004/38 endast [kan] reglera villkoren för en unionsmedborgares inresa och vistelse i andra medlemsstater än den där han eller hon är medborgare”.(23)
61. Förvärvet av medborgarskap i den mottagande medlemsstaten är enligt min mening en del av unionsmedborgarens integrering i denna stat, vilken eftersträvas med direktivet. Inte desto mindre måste det konstateras att om man ser till den personkrets som direktivet är tillämpligt på, leder denna ändring av medborgarstatus till att unionsmedborgaren i kraft av själva sakförhållandet (ipso facto) förlorar de rättigheter som direktivet föreskriver.
62. Även om detta kan förefalla paradoxalt, gäller inte desto mindre att ett utvidgande av den personkrets som direktivet är tillämpligt på till att omfatta en unionsmedborgare som i likhet med Perla Nerea Garcia Ormazábal, har förvärvat medborgarskap i den mottagande medlemsstaten, klart skulle stå i strid med själva ordalydelsen i artikel 3.1 i direktiv 2004/38 och med domstolens fasta praxis.
63. Det måste således medges att trots det uppenbara samband som finns mellan utövandet av de rättigheter som direktivet tillerkänner Perla Nerea Garcia Ormazábal och hennes förvärv av brittiskt medborgarskap, har hennes rättsliga ställning ändrats på ett grundläggande sätt genom hennes naturalisering, både enligt unionsrätten och nationell rätt.
64. Eftersom Perla Nerea Garcia Ormazábal inte längre omfattas av begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, omfattas inte heller hennes make av detta begrepp, i och med att, såsom jag har angett ovan(24), de rättigheter som detta direktiv tillerkänner en förmånstagares familj inte utgör egna rättigheter, utan endast rättigheter som härletts ur dem som unionsmedborgaren åtnjuter.
65. Mot bakgrund av dessa omständigheter omfattas inte en unionsmedborgare som förvärvat medborgarskap i den medlemsstat där han eller hon faktiskt och stadigvarande har vistats i enlighet med artikel 16 i direktiv 2004/38 av begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet och direktivet är därför inte tillämpligt på vare sig henne eller hennes familj.
66. Detta betyder att en tredjelandsmedborgare som befinner sig i en sådan situation som Toufik Lounes, inte med stöd av bestämmelserna i direktiv 2004/38 kan erhålla en härledd uppehållsrätt i den medlemsstat i vilken hans maka numera är medborgare, i detta fall Förenade kungariket.
67. Detta innebär likväl inte att tredjelandsmedborgaren berövas möjligheten att erhålla en härledd uppehållsrätt med stöd av bestämmelserna i fördraget, i synnerhet artikel 21.1 FEUF.
B. Huruvida det finns en härledd uppehållsrätt grundad på artikel 21.1 FEUF
68. Jag erinrar om att enligt artikel 21.1 FEUF, och om inte annat följer av bestämmelserna om genomförande av fördraget, ska varje medlemsstat ge unionsmedborgare som inte är medborgare i denna stat rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i denna medlemsstat, tillsammans med sin respektive maka eller make och eventuellt vissa andra familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare.
69. Denna bestämmelse tolkas av domstolen på ett extremt dynamiskt sätt i situationer där, på grund av att en unionsmedborgare återvänder till sin ursprungsmedlemsstat, direktiv 2004/38 upphör att vara tillämpligt på honom, så att varken han eller hans familj hädanefter kan göra anspråk på de rättigheter som föreskrivs i detta direktiv.
70. I syfte att garantera den ändamålsenliga verkan av artikel 21.1 FEUF i dessa situationer, tillämpar domstolen bestämmelserna i direktiv 2004/38 analogt.
71. I domen O. och B. uppställde domstolen principen om en unionsmedborgares rätt att återvända till sin ursprungsmedlemsstat, enligt vilken ursprungsmedlemsstaten inte får tillämpa strängare villkor för att bevilja en härledd uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare, som är medlem av unionsmedborgarens familj, än de villkor som föreskrivs i direktiv 2004/38.
72. I en situation där en unionsmedborgare återvänder till den medlemsstat där han eller hon är medborgare efter att ha vistats i en mottagande medlemsstat och där haft ett familjeliv tillsammans med en tredjelandsmedborgare, är det således unionsmedborgarens och dennes familjemedlems faktiska vistelse i den mottagande medlemsstaten med stöd av och i enlighet med villkoren i artikel 7.1 och 7.2 respektive artikel 16 i direktiv 2004/38 som vid unionsmedborgarens återvändande ger upphov till en härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 21.1 FEUF för nämnda tredjelandsmedborgare. Domstolen strävar mot att undanröja varje form av hinder som kan undergräva den fria rörlighet som garanteras av unionsrätten genom att säkerställa att villkoren för beviljande av denna uppehållsrätt i unionsmedborgarens ursprungsmedlemsstat inte är strängare än de villkor som föreskrivs i direktiv 2004/38 för beviljande av en sådan härledd uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare som är medlem av en unionsmedborgares familj när unionsmedborgaren har utövat sin rätt att fritt röra sig genom att etablera sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon är medborgare.
73. Domstolen stödde sig härvid på de principer som den tidigare hade slagit fast i domen av den 7 juli 1992, Singh(25) och domen av den 11 december 2007, Eind(26).
74. Dessa båda mål rörde unionsmedborgare som efter att ha utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla inom unionens territorium, återvände till sin ursprungsmedlemsstat för att vistas där.
75. Även om direktiv 2004/38 inte var tillämpligt, ansåg domstolen att när en unionsmedborgare har använt sig av sin rätt till fri rörlighet och återvänder till den medlemsstat där vederbörande är medborgare ska hans make som är tredjelandsmedborgare kunna åtnjuta en härledd uppehållsrätt i den sistnämnda staten på villkor som ”åtminstone motsvarar dem som vederbörande har rätt till, med stöd av fördraget och sekundärrätten, på territoriet i en annan medlemsstat”.(27) Han ska således åtminstone förfoga över samma rätt till inresa och uppehåll som unionsrätten tillerkänner honom om den berörda medborgaren väljer att resa in och uppehålla sig i en annan medlemsstat.
76. Dessa båda domar visar i huvudsak att när en unionsmedborgare efter att ha begett sig till och vistats i en annan medlemsstat, återvänder till den medlemsstat där han eller hon är medborgare, kan den staten inte ge sin egen medborgare och de familjemedlemmar som följer med denne eller återförenas med honom eller henne en mindre förmånlig behandling än den som de skulle ha fått i den mottagande medlemsstaten.
77. Denna lösnings ratio decidendi var konstaterandet att om tredjelandsmedborgaren inte hade en sådan rätt skulle en arbetstagare som är unionsmedborgare kunna avskräckas från att lämna den medlemsstat där han eller hon är medborgare för att ta anställning i en annan medlemsstat, på grund av att vederbörande inte skulle kunna vara säker på att efter ett återvändande till ursprungsmedlemsstaten kunna fortsätta att leva det familjeliv som han eller hon till följd av äktenskap eller familjeåterförening eventuellt kan ha inlett i den mottagande medlemsstaten.(28) Tanken var således att det under sådana förhållanden kunde finnas ett slags hinder mot utresa från ursprungsmedlemsstaten.
78. Domstolen överförde denna bedömning i tillämpliga delar tilldomen O. och B..(29) För att undanröja ett sådant hinder, som kan undergräva den grundläggande rätten till fri rörlighet som garanteras av unionsrätten, uppställer domstolen en princip om rätt att återvända till ursprungsmedlemsstaten, enligt vilken ursprungsmedlemsstaten inte får tillämpa strängare villkor för att bevilja en härledd uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare, som är medlem av en unionsmedborgares familj, än de villkor som föreskrivs i direktiv 2004/38.
79. Jag anser att den lösning som domstolen valde i domen O. och B., kan överföras till det aktuella målet, såvitt den innebär att bestämmelserna i direktiv 2004/38 ska tillämpas analogt i det fall där en unionsmedborgare återvänder till den medlemsstat där han är medborgare.
80. Visserligen skiljer sig de faktiska omständigheterna i det målet från dem som är för handen i det mål som nu hänskjutits till domstolen.
81. I det mål som avgjordes genom domen O. och B. lämnade nämligen unionsmedborgaren den mottagande medlemsstaten för att återvända till sin ursprungsmedlemsstat.
82. I den nu aktuella situationen har Perla Nerea Garcia Ormazábal faktiskt inte lämnat den mottagande medlemsstaten, utan hon bor och har valt att förvärva medborgarskap i denna stat. Det har således inte skett någon fysisk förflyttning.
83. Likväl anser jag att dessa båda mål ligger nära varandra, eftersom Perla Nerea Garcia Ormazábal, genom att välja att bli medborgare i den mottagande medlemsstaten genom naturalisering, har gett uttryck för sin önskan att leva i denna medlemsstat på samma sätt som om hon skulle ha levt i sin ursprungsmedlemsstat, med varaktiga och solida band till den mottagande medlemsstaten och genom att varaktigt integreras i denna. Följaktligen anser jag att det kan dras en parallell mellan det resonemang som domstolen förde i domen O. och B. och det resonemang som den har anledning att föra i det nu aktuella fallet.
84. I en situation som den ifrågavarande anser jag för övrigt att en analog tillämpning av bestämmelserna i direktiv 2004/38 är nödvändig, i synnerhet som vi har sett att det finns ett odiskutabelt samband mellan utövandet av de rättigheter som detta direktiv tillerkände Perla Nerea Garcia Ormazábal när hon begav sig till och uppehöll sig i Förenade kungariket och hennes förvärv av brittiskt medborgarskap. Låt mig erinra om att det var på grundval av själva den permanenta uppehållsrätt som artikel 16 i direktivet föreskriver som hon i enlighet med tillämplig nationell lagstiftning förvärvade brittiskt medborgarskap.
85. Perla Nerea Garcia Ormazábals integrering har således ”nått sitt logiska slut” genom att hon ansökte om naturalisering i medlemsstaten, och detta i överensstämmelse med unionslagstiftarens syfte inte enbart med artikel 21.1 FEUF utan även inom ramen för direktiv 2004/38, då det i skäl 18 i direktivet anges att den permanenta uppehållsrätten ska utgöra ett ”verkligt instrument för integration” i den mottagande medlemsstaten för den berörde.(30) Hans vistelse med stöd av och i överensstämmelse med villkoren i artikel 16 i direktivet vittnar uppenbarligen om att det rör sig om en faktisk vistelse som innebär att ett familjeliv utvecklas och befästs i den medlemsstaten.(31)
86. Att frånta henne rättigheter som hon hittills har åtnjutit vad angår hennes familjemedlemmars vistelse, på grund av att hon via naturalisering har eftersträvat en mer långtgående integrering i den mottagande medlemsstaten, skulle tillintetgöra den ändamålsenliga verkan av de rättigheter som hon har enligt artikel 21.1 FEUF.
87. En sådan lösning skulle enligt min åsikt vara ologisk och motsägelsefull.
88. Den mer långtgående integrering som Perla Nerea Garcia Ormazábal önskat uppnå i den mottagande medlemsstaten genom hennes naturalisering skulle slutligen leda till att hon förlorade rättigheter som hon tillerkänts av unionsrätten avseende hennes make, vilket uppenbarligen skulle äventyra det fortsatta familjelivet i denna stat och in fine den integrering som hon eftersträvat. Detta skulle vara att ge med ena handen och ta tillbaka med den andra.
89. För att kunna fortsätta det familjeliv som hon har inlett skulle hon således vara tvungen att lämna denna stat för att bege sig till en annan medlemsstat i syfte att på nytt kunna göra anspråk på rättigheter som föreskrivs i direktiv 2004/38 och särskilt på möjligheten att bo tillsammans med sin make.
90. Under dessa förhållanden anser jag att den ändamålsenliga verkan av de rättigheter som föreskrivs i artikel 21.1 FEUF kräver att en unionsmedborgare som i likhet med Perla Nerea Garcia Ormazábal har förvärvat medborgarskap i den mottagande medlemsstaten efter och med anledning av en vistelse med stöd av och i överensstämmelse med artikel 16 i detta direktiv, kan fortsätta sitt familjeliv på samma sätt som hittills i denna medlemsstat tillsammans med sin make som är tredjelandsmedborgare. Den behandling som Perla Nerea Garcia Ormazábal är föremål för får inte vara mindre förmånlig än den som tillkom henne enligt direktivet före hennes naturalisering och får inte heller vara mindre förmånlig än den som hon skulle ha rätt till enligt unionsrätten om hon slutligen begav sig till en annan medlemsstat.
91. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag följaktligen att artikel 21.1 FEUF ska tolkas så, att i en situation som den aktuella där en unionsmedborgare har förvärvat medborgarskap i den medlemsstat i vilken hon faktiskt har vistats, med stöd av och i överensstämmelse med artikel 16 i detta direktiv, och under denna tid inlett ett familjeliv med en tredjelandsmedborgare, får villkoren för beviljande av en härledd uppehållsrätt för den sistnämnde i denna stat i princip inte vara strängare än de villkor som föreskrivs i direktivet för beviljande av en härledd uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare som har utövat sin rätt att fritt röra sig genom att etablera sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon är medborgare.
92. Eftersom Toufik Lounes enligt min mening inte kan förvägras en härledd uppehållsrätt med stöd av artikel 21.1 FEUF, bedömer jag att det saknas anledning att pröva huruvida en unionsmedborgare som Perla Nerea Garcia Ormazábal i det hänseendet skulle kunna stödja sig på artikel 20 FEUF, då den ändamålsenliga verkan av det unionsmedborgarskap som hon åtnjuter enligt min åsikt upprätthålls.
V. Förslag till avgörande
93. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den fråga som ställts av High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Överdomstolen (England & Wales), avdelningen Queen’s Bench Division (Domstolen för förvaltningsmål), Förenade kungariket), enligt följande:
1) En unionsmedborgare som har förvärvat medborgarskap i den medlemsstat där han eller hon faktiskt och stadigvarande har vistats, med stöd av artikel 16 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, omfattas inte av begreppet ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet och detta direktiv är därför inte tillämpligt på vare sig unionsmedborgaren själv eller dennes familjemedlemmar.
2) Artikel 21.1 FEUF ska tolkas så, att i en situation som den aktuella där en unionsmedborgare har förvärvat medborgarskap i den medlemsstat i vilken han eller hon faktiskt har vistats, med stöd av och i överensstämmelse med de villkor som uppställs i artikel 16 i direktiv 2004/38, och under denna tid har inlett ett familjeliv med en tredjelandsmedborgare, får villkoren för beviljande av en härledd uppehållsrätt för den sistnämnde i denna stat i princip inte vara strängare än de villkor som föreskrivs i nämnda direktiv för beviljande av en härledd uppehållsrätt för en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare som har utövat sin rätt att fritt röra sig genom att etablera sig i en annan medlemsstat än den där han eller hon är medborgare.