CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prezentate la 28 mai 2020(1)
Cauza C‑626/18
Republica Polonă
împotriva
Parlamentului European,
Consiliului Uniunii Europene
„Acțiune în anulare – Directiva (UE) 2018/957 – Directiva 96/71/CE – Detașarea lucrătorilor în cadrul unei prestări de servicii – Norme privind condițiile de muncă, protecția sănătății și securitatea lucrătorilor – Temei juridic inadecvat – Restricții discriminatorii, inutile și disproporționate – Încălcarea principiului liberei prestări a serviciilor – Remunerarea lucrătorilor detașați – Lucrători detașați pe termen lung – Încălcarea Regulamentului (CE) nr. 593/2008 privind legea aplicabilă obligațiilor contractuale – Transport rutier”
1. Republica Polonă solicită Curții cu titlu principal anularea mai multor dispoziții ale Directivei (UE) 2018/957(2) de modificare a Directivei 96/71/CE privind detașarea lucrătorilor(3) în cadrul unei prestări de servicii. Cu titlu subsidiar, aceasta solicită anularea în totalitate a Directivei 2018/957.
2. La aceeași dată, prezentăm concluzii cu privire la acțiunea paralelă (C‑620/18, Ungaria/Parlamentul și Consiliul)(4) pe care Ungaria a formulat‑o împotriva aceleiași directive, pentru motive similare. Vom face trimitere la conținutul lor atunci când este necesar, pentru a evita repetițiile inutile, sau îl vom reproduce.
I. Cadrul juridic
3. Facem trimitere la descrierea dispozițiilor relevante ale Directivelor 2018/957 și 96/71 reproduse în Concluziile prezentate în cauza C‑620/18.
II. Procedura în fața Curții și concluziile părților
4. Republica Polonă solicită Curții să declare nulitatea articolului 1 punctul 2 literele (a) și (b) și a articolului 3 alineatul (3) din Directiva 2018/957. Aceasta solicită de asemenea obligarea Parlamentului European și a Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
5. Cu titlu subsidiar, în cazul în care Curtea ar aprecia că aceste dispoziții ale Directivei 2018/957 nu pot fi separate de celelalte dispoziții ale sale fără a se modifica substanța acestora, Republica Polonă solicită anularea în totalitate a Directivei 2018/957.
6. Parlamentul European și Consiliul solicită Curții respingerea acțiunii și obligarea Republicii Polone la plata cheltuielilor de judecată.
7. Au fost admise cererile de intervenție în procedură, în susținerea concluziilor Parlamentului European și ale Consiliului, formulate de Germania, de Franța, de Țările de Jos, de Suedia și de Comisie. Toate acestea au formulat observații scrise, cu excepția Țărilor de Jos, care au achiesat la teza Parlamentului European și a Consiliului.
8. La ședința care a avut loc la 3 martie 2020 împreună cu cea în cauza C‑620/18 au participat Consiliul, Parlamentul European, Comisia și guvernele polonez, german, francez, suedez și neerlandez.
III. Admisibilitatea acțiunii
9. Parlamentul European consideră că dispozițiile Directivei 2018/957 atacate cu titlu principal de Republica Polonă nu pot fi separate de restul directivei respective. În consecință, anularea în parte solicitată nu ar fi posibilă.
10. Cu toate acestea, întrucât Republica Polonă a solicitat Curții cu titlu subsidiar anularea totală a acelei directive, Parlamentul European apreciază că acțiunea este admisibilă.
11. Potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, anularea în parte a unui act al Uniunii nu este posibilă decât în măsura în care elementele a căror anulare este solicitată pot fi separate de restul actului. Această cerință nu este îndeplinită atunci când anularea în parte are ca efect modificarea substanței acestui act. Verificarea caracterului separabil al unor elemente ale unui act al Uniunii presupune examinarea domeniului de aplicare al acestora, pentru a evalua dacă o anulare a acestor elemente ar modifica spiritul și substanța actului respectiv(5).
12. În opinia noastră, Republica Polonă atacă două norme care pot fi considerate esențiale în economia Directivei 2018/957, având în vedere atât domeniul lor de aplicare, cât și obiectivul lor.
13. Nulitatea solicitată cu caracter principal ar afecta astfel două măsuri‑cheie ale noii reglementări: a) înlocuirea noțiunii de „salariu minim” cu noțiunea de „remunerație” și b) regimul lucrătorilor detașați pe termen lung.
14. Aceste două norme noi sunt tocmai modificările principale pe care Directiva 2018/957 le introduce în Directiva 96/71. Ambele urmăresc să modifice echilibrul de interese prevăzut de Directiva 96/71, pentru a îmbunătăți protecția lucrătorilor detașați în cadrul prestărilor de servicii transnaționale. Anularea lor în mod izolat ar modifica substanța Directivei 2018/957.
15. Cu toate acestea, astfel cum arată Parlamentul European, acțiunea este admisibilă, întrucât conține cererea subsidiară de anulare în totalitate a Directivei 2018/957.
IV. Observații introductive
16. Vom proceda la analiza motivelor de nulitate începând cu cel de al doilea, ceea ce ni se pare mai coerent din punct de vedere sistematic.
17. În ceea ce privește examinarea jurisprudenței Curții în această materie, procesul de armonizare a directivelor privind lucrătorii detașați în cadrul prestărilor de servicii transnaționale și, în general, evoluția regimului juridic al Uniunii cu privire la regimul acestor lucrători, facem trimitere la Concluziile prezentate în cauza C‑620/18(6).
V. Al doilea motiv: alegerea eronată a temeiului juridic al Directivei 2018/957
A. Argumente
18. Guvernul polonez contestă utilizarea articolului 53 alineatul (1) TFUE și a articolului 62 TFUE ca temei juridic al Directivei 2018/957, întrucât aceasta, spre deosebire de Directiva 96/71, generează restricții privind libera prestare a serviciilor de către întreprinderile care detașează lucrători.
19. În această privință, guvernul respectiv susține că:
– Obiectivul principal al Directivei 2018/957 este de a proteja lucrătorii detașați, iar temeiul său juridic ar trebui să fie, așadar, dispozițiile TFUE privind politica socială (deși guvernul polonez nu le indică).
– Articolul 1 punctul 2 literele (a) și (b) din Directiva 2018/957 nu are ca obiectiv facilitarea exercitării unei activități profesionale independente (prestarea de servicii transfrontaliere), ci o împiedică. Înlocuirea noțiunii de „salariu minim” cu cea de „remunerație” și noul regim al lucrătorilor detașați pe termen lung dau naștere unor restricții nejustificate și disproporționate privind libera prestare a serviciilor. Prin urmare, este contradictoriu să se recurgă la temeiul juridic aplicabil armonizării acestei libertăți de circulație.
20. Consiliul, Parlamentul European și guvernele german, francez și suedez consideră că temeiul juridic al Directivei 2018/957 [articolul 53 alineatul (1) TFUE și articolul 62 TFUE] este corect.
B. Apreciere
21. Pentru a evita repetițiile, facem trimitere la Concluziile prezentate în cauza C‑620/18 în ceea ce privește jurisprudența Curții cu privire la temeiurile juridice ale actelor Uniunii(7), precum și cu privire la analiza obiectivelor, a conținutului și a contextului Directivei 2018/957(8).
22. La finalul acestei analize, vom concluziona că nu există motive pentru a considera că temeiul juridic al Directivei 2018/957 [articolul 53 alineatul (1) TFUE și articolul 62 TFUE] este eronat.
23. Directiva 2018/957 efectuează o modificare importantă, dar limitată a Directivei 96/71. Potrivit jurisprudenței Curții, un act de modificare a unui alt act anterior are în mod normal același temei juridic(9), ceea ce ni se pare logic. Prin urmare, articolul 53 alineatul (1) TFUE și articolul 62 TFUE pot constitui un temei juridic adecvat pentru Directiva 2018/957, astfel cum au constituit la momentul respectiv un temei juridic adecvat pentru Directiva 96/71, pe care aceasta o modifică.
24. Directiva 2018/957 adaptează soluția legislativă dată de Directiva 96/71 la fenomenul detașării transnaționale (intensificate) de lucrători, cu scopul de a facilita libera prestare a serviciilor de către întreprinderile care recurg la această formă de mobilizare a forței de muncă.
25. Această adaptare a fost necesară pentru evoluția piețelor muncii din Uniune și a fost orientată spre un nivel mai ridicat de protecție a condițiilor de muncă ale lucrătorilor detașați. Este posibil ca, în anumite cazuri, ea să implice o reducere corelativă a competitivității întreprinderilor de a presta servicii în alte state membre utilizând metoda respectivă, însă aceasta este opțiunea (legitimă) a legiuitorului european.
26. Atunci când adoptă o normă de armonizare, legiuitorul Uniunii nu poate fi privat de posibilitatea de a adapta acest act în funcție de orice modificare a împrejurărilor sau de orice evoluție a cunoștințelor, având în vedere sarcina care îi revine de a garanta protecția intereselor generale recunoscute de tratat(10).
27. Este ceea ce s‑a întâmplat prin adoptarea Directivei 2018/957. Legiuitorul Uniunii a adus modificări Directivei 96/71 în vederea adaptării echilibrului de interese reflectat de aceasta la noua situație generată de circulația transnațională a lucrătorilor. Interesele aflate în conflict sunt aceleași, însă punctul de convergență și punctul de echilibru dintre ele s‑au deplasat către un nivel mai ridicat de protecție a drepturilor lucrătorilor respectivi. Această reechilibrare nu justifică modificarea temeiului juridic în raport cu Directiva 96/71.
28. În sfârșit, subliniem că Republica Polonă susține (cu puține argumente) că Directiva 2018/957 ar fi trebuit să fie fundamentată pe temeiurile juridice ale politicii sociale, în special pe articolul 153 TFUE. Nu împărtășim nici acest argument, pentru motivele prezentate în Concluziile prezentate în cauza C‑620/18(11).
VI. Primul motiv: încălcarea articolului 56 TFUE prin restricțiile privind detașarea lucrătorilor impuse de Directiva 2018/957
29. Guvernul polonez susține că Directiva 2018/957 creează restricții privind libera prestare a serviciilor în cadrul Uniunii care sunt contrare articolului 56 TFUE. În special, aceste restricții provin din două elemente noi pe care directiva respectivă le introduce în Directiva 96/71, prin faptul că impune statelor membre obligația de a garanta lucrătorilor detașați:
– remunerarea (inclusiv plata orelor suplimentare) în conformitate cu legislația și/sau practicile statului membru de destinație a detașării [articolul 1 punctul 2 litera (a)];
– toate condițiile de muncă în conformitate cu legislația și/sau practicile statului membru de destinație, atunci când durata efectivă a detașării unui lucrător sau durata cumulată a detașării lucrătorilor care înlocuiesc alți lucrători pentru realizarea aceleiași munci depășește 12 luni sau 18 luni, în cazul în care se transmite o notificare motivată [articolul 1 punctul 2 litera (b)].
30. Conform acestei abordări, guvernul polonez împarte primul motiv de anulare în două aspecte. Le vom analiza după ce vom face o observație introductivă cu privire la controlul jurisdicțional al directivelor de armonizare în domeniul liberei prestări a serviciilor.
A. Observație introductivă: controlul jurisdicțional al Directivei 2018/957
31. Republica Polonă analizează normele privind detașarea lucrătorilor (în cadrul prestării de servicii transnaționale) prevăzute de Directiva 2018/957 pe baza acelorași parametri cu cei utilizați de Curte pentru a examina măsurile naționale care restrâng acest tip de raporturi juridice.
32. Facem trimitere la analiza efectuată în Concluziile prezentate în cauza C‑620/18 cu privire la această jurisprudență, referitoare la controlul compatibilității directivelor de armonizare cu libera prestare a serviciilor prin aplicarea principiului proporționalității(12).
33. Analiza respectivă ne determină să afirmăm că jurisprudența Curții referitoare la măsurile naționale care restrâng detașarea lucrătorilor în cadrul prestărilor de servicii transnaționale nu poate fi extrapolată pur și simplu la examinarea compatibilității cu articolul 56 TFUE a unei norme a Uniunii care armonizează acest fenomen (precum Directiva 2018/957).
34. Contrar susținerilor guvernului polonez, o directivă de armonizare poate institui restricții privind libera circulație a serviciilor care, dacă ar fi adoptate de un singur stat membru, ar fi contrare articolului 56 TFUE.
35. Astfel, orice măsură de armonizare care protejează un interes social fundamental, precum drepturile lucrătorilor detașați, îngreunează într‑o anumită măsură libera prestare a serviciilor de către întreprinderile care îi utilizează. Totuși, această restricție are un impact mult mai mic asupra pieței interne decât o măsură națională echivalentă, deoarece prima se aplică pe tot teritoriul Uniunii. Existența și efectele sale restrictive pot dispărea numai în cazul echivalării condițiilor de muncă în toate statele membre, iar Uniunea nu este competentă în acest sens.
36. Legiuitorul Uniunii dispunea, în lumina acestor criterii, de o putere largă de apreciere într‑un domeniu atât de complex precum reglementarea detașărilor transnaționale de lucrători. Ceea ce trebuie să se stabilească este dacă acesta a utilizat competența respectivă în mod evident inadecvat atunci când a modificat echilibrul de interese obținut în Directiva 96/71, introducând modificările pe care le presupune Directiva 2018/957.
B. Primul aspect al primului motiv: remunerarea lucrătorilor detașați
1. Argumente
37. Noul articol 3 alineatul (1) din Directiva 96/71 înlocuiește noțiunea de „salariu minim” cu cea de „remunerație”, drept condiție de muncă a statului membru gazdă, care trebuie să se aplice lucrătorilor detașați.
38. Guvernul polonez consideră că, în temeiul acestei noi dispoziții, întreprinderile care detașează lucrători trebuie să le plătească aceeași remunerație precum cea primită de lucrătorii locali. Principiul egalității de remunerare ar înlocui astfel obligația de a plăti salariul minim.
39. În opinia guvernului respectiv, obligația respectivă restrânge libera prestare a serviciilor de către întreprinderile care detașează lucrători cu acest scop. Acestora li se impune o sarcină suplimentară, care elimină avantajul concurențial rezultat din existența unor salarii mai mici în statul în care sunt situate. Este vorba despre o discriminare contrară articolului 56 TFUE, care poate fi justificată numai de motivele prevăzute la articolul 52 TFUE.
40. În plus, guvernul polonez susține că, inclusiv în cazul în care nu ar fi discriminatorii, restricțiile respective ar împiedica libera prestare a serviciilor fără să fie justificate de motive imperative de interes general, deoarece:
– Caracterul insuficient al noțiunii de „salariu minim” pentru a proteja în mod adecvat drepturile lucrătorilor detașați și pentru a menține concurența loială dintre întreprinderile locale și cele care detașează lucrători nu reprezintă un temei.
– Nici argumentul întemeiat pe diferențele mari dintre statele membre în ceea ce privește salariul minim nu constituie o justificare validă.
– În sfârșit, utilizarea noțiunii de „remunerație” impune plata unor contribuții, care nu ar fi justificată în cazul lucrătorilor detașați.
41. Parlamentul European, Consiliul, Comisia și guvernele statele membre interveniente consideră că prima parte a acestui motiv de anulare este neîntemeiată.
2. Apreciere
a) Discriminare față de întreprinderile care detașează lucrători
42. Potrivit guvernului polonez, înlocuirea noțiunii de „salariu minim” cu cea de „remunerație”, efectuată prin Directiva 2018/957, discriminează prestatorii de servicii transfrontaliere care detașează lucrători, astfel cum am arătat mai sus.
43. Acești prestatori de servicii ar suporta o sarcină dublă (respectarea normelor statului de origine și pe cele ale statului gazdă) și ar trebui, în plus, să efectueze cheltuieli suplimentare, de exemplu pentru traducerea documentelor sau cele care rezultă din existența unui reprezentant în statul de destinație. Având în vedere că întreprinderile locale se află într‑o poziție diferită de cele care detașează lucrători, impunerea unei egalități de tratament în ceea ce privește remunerația implică o discriminare.
44. Considerăm că acest raționament se întemeiază pe o interpretare eronată a Directivei 2018/957.
45. În primul rând, remunerația este una dintre condițiile de muncă enumerate în mod limitativ la noul articol 3 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 96/71. Desigur, aplicarea sa în privința lucrătorilor detașați este obligatorie și intră sub incidența normelor imperative de protecție minimă(13). Însă aceasta nu implică o egalitate deplină de tratament între lucrătorii detașați și cei locali: contribuțiile la securitatea socială și impozitele aplicabile celor dintâi nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 96/71 și sunt reglementate de normele statului de origine. Această împrejurare determină, în sine, diferențe între remunerația efectivă percepută de lucrătorii detașați și cea percepută de lucrătorii locali.
46. În al doilea rând, conform noului articol 3 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 96/71, noțiunea de remunerație este legată numai de elementele sale obligatorii(14). Prin urmare, aceasta nu extinde la lucrătorii detașați obligația de a‑i remunera cu alte elemente neobligatorii în temeiul dreptului național. Directiva 2018/957 nu impune, așadar, o remunerație identică, privită în ansamblu, pentru lucrătorul local și pentru lucrătorul detașat.
47. Astfel cum reieșea din evaluarea impactului realizată de Comisie în vederea adoptării Directivei 2018/957, opțiunea egalității depline de tratament între lucrătorii locali și lucrătorii detașați a fost eliminată în mod expres(15).
48. Având în vedere că introducerea noțiunii de „remunerație” în locul celei anterioare de „salariu minim” nu este discriminatorie, nu este necesar, contrar susținerilor guvernului polonez, nici ca aceasta să fie întemeiată pe motivele prevăzute la articolul 52 TFUE (ordine publică, securitate și sănătate publică).
b) Justificarea restricțiilor nediscriminatorii prin cerințe imperative de interes general
49. Guvernul polonez susține, astfel cum am arătat, că, inclusiv în cazul în care Directiva 2018/957 nu ar introduce măsuri discriminatorii, restricțiile pe care le generează cu privire la detașarea lucrătorilor, prin faptul că recurge la noua noțiune de „remunerație”, nu sunt justificate de nicio cerință imperativă de interes general.
50. Argumentația guvernului polonez în această privință se întemeiază pe o premisă pe care nu o împărtășim. Astfel cum am arătat, controlul jurisdicțional al unei măsuri de armonizare precum Directiva 2018/957 nu poate fi exercitat prin aplicarea parametrilor dezvoltați în jurisprudența Curții pentru măsurile naționale care restrâng detașarea lucrătorilor și în temeiul unei posibile justificări bazate pe cerințe imperative de interes general.
51. Potrivit jurisprudenței Curții pe care am indicat‑o în Concluziile prezentate în cauza C‑620/18(16), controlul directivelor de armonizare (printre care Directiva 2018/957) în raport cu dreptul primar – în speță, articolul 56 TFUE – trebuie efectuat în conformitate cu principiul proporționalității.
52. Acestea fiind menționate, vom analiza motivele invocate de guvernul polonez pentru a considera că nu este necesară înlocuirea noțiunii de salariu minim cu cea de remunerație. Acestea sunt în esență următoarele:
– noțiunea de salariu minim prevăzută de Directiva 96/71 protejează în mod corespunzător drepturile lucrătorilor detașați;
– diferențele dintre statele membre în ceea ce privește salariul minim sunt justificate;
– utilizarea noțiunii de „remunerație” presupune plata unor contribuții, care nu este justificată în cazul lucrătorilor detașați.
53. Contrar susținerilor guvernului polonez, utilizarea noțiunii de „salariu minim” în Directiva 96/71 nu era de natură să asigure protecția lucrătorilor detașați și concurența loială între întreprinderile locale și cele din alte state membre care detașează lucrători. Acesta a fost raționamentul Parlamentului European și al Consiliului, la care achiesăm.
54. În primul rând, interpretarea noțiunii de „salariu minim” a creat dificultăți practice(17), astfel cum rezultă din jurisprudența Curții și în special din Hotărârea Sähköalojen ammattiliitto(18), în care s‑a acceptat o interpretare largă a noțiunii de „salariu minim” utilizate de Directiva 96/71, care a influențat reforma efectuată prin Directiva 2018/957(19).
55. Legiuitorul Uniunii a ținut seama de aceste dificultăți hermeneutice, precum și de interpretarea largă propusă de Curte atunci când a adoptat Directiva 2018/957 și a introdus noțiunea de remunerație la alineatele (1) și (7) ale articolului 3 din Directiva 96/71.
56. În al doilea rând, stabilirea salariului minim în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) al doilea paragraf din Directiva 96/71 se face pe baza legislației sau a practicilor naționale ale statului membru gazdă(20). Modul de calcul al sumelor respective și criteriile selectate în acest sens sunt de asemenea de competența statului membru respectiv(21). Legislațiile sau practicile naționale pentru calculul salariului minim sunt foarte eterogene (și nu întotdeauna transparente) în statele membre ale Uniunii, ceea ce îngreunează detașarea lucrătorilor în condiții de muncă echitabile și comparabile cu cele ale lucrătorilor locali(22).
57. În al treilea rând, a fost detectată o practică necorespunzătoare a întreprinderilor care, atunci când detașau lucrători, aveau tendința să le plătească salariul minim, indiferent de categoria, de funcțiile, de calificările profesionale și de vechimea lor, dând naștere unei diferențe de remunerație față de lucrătorii locali aflați într‑o situație similară(23).
58. În ședință, Comisia a reiterat ceea ce afirmase deja în propria evaluare a impactului: faptul că identificarea „salariului minim” prevăzut de Directiva 96/71 cu salariul minim stabilit legal de legislația națională a statului gazdă a generat în practică o diferență de remunerație între lucrătorii locali și cei detașați, în special în domenii precum cel al construcțiilor(24).
59. Pentru a remedia această situație, Comisia a analizat posibilele soluții și consecințele lor economice. Aceasta a optat pentru cea pe care a considerat‑o cea mai adecvată, și anume realizarea unei reforme limitate a Directivei 96/71, materializată prin adoptarea Directivei 2018/957, excluzând publicarea unei comunicări interpretative sau nemodificarea Directivei 96/71(25).
60. Instituțiile Uniunii dispun de o putere largă de apreciere în ceea ce privește modificarea unei norme, printre alte ipoteze, atunci când aplicarea acesteia a evidențiat faptul că în domeniul reglementat au avut loc schimbări sau atunci când au apărut dezechilibre în punerea în aplicare a acesteia. În prezenta cauză, existența acestor două premise a fost dovedită în mod corespunzător, ele fiind suficiente pentru a justifica necesitatea înlocuirii noțiunii de „salariu minim” cu cea de „remunerație”.
61. Din cele de mai sus se poate deduce că legiuitorul Uniunii a respectat cerințele principiului proporționalității, fără să depășească în mod evident puterea largă de apreciere de care dispune într‑un domeniu tehnic și complex precum acesta, atunci când a optat pentru o măsură (introducerea noțiunii de remunerație) de natură să atingă obiectivele urmărite. Această măsură asigură, prin ea însăși, cel mai ridicat nivel de protecție a lucrătorilor detașați și garantează condiții de concurență echitabile între întreprinderile locale și cele care detașează lucrători.
62. În opinia guvernului polonez, nici existența unor diferențe mari între salariile minime din diversele state membre nu constituie o justificare validă. Acceptarea unei astfel de justificări ar echivala cu eliminarea unui avantaj concurențial al statelor membre ale Uniunii în care salariile sunt mai mici și ignorarea faptului că lucrătorul detașat rămâne legat de statul său de origine(26).
63. Diferențele dintre statele membre referitoare la remunerația lucrătorilor își au originea în stabilirea salariilor, care este de competența exclusivă a statelor membre și a partenerilor sociali. Excepția prevăzută la articolul 153 alineatul (5) TFUE confirmă acest lucru atunci când exclude remunerațiile din muncă din sfera competenței de armonizare a instituțiilor Uniunii.
64. Acesta este motivul pentru care noul articol 3 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 96/71 leagă noțiunea de „remunerație” de legislația sau de practicile naționale ale statului membru pe teritoriul căruia este detașat lucrătorul, astfel cum am arătat mai sus(27).
65. Divergențele dintre normele aplicabile remunerațiilor lucrătorilor detașați sunt, așadar, inevitabile, atât timp cât Uniunea nu are competență de armonizare în ceea ce le privește. Astfel cum am arătat deja, situația este aceeași în ceea ce privește noțiunea de „salariu minim” utilizată în versiunea inițiată a Directivei 96/71.
66. În acest context, Directiva 2018/957 clarifică ce sume trebuie să primească lucrătorii detașați: noțiunea de remunerație operează ca o normă privind conflictul de legi, în temeiul căreia se garantează lucrătorului detașat în statul membru gazdă elementele de remunerație prevăzute în cazul lucrătorilor locali.
67. Această opțiune legislativă respectă principiul proporționalității și pe cele consacrate la articolul 56 TFUE. Ea nu presupune, astfel cum susține guvernul polonez, că lucrătorul detașat trebuie să primească salariul minim în statul membru gazdă, întrucât viața sa (și gospodăria sa) rămân în principal legate de statul lui de origine.
68. Directiva 2018/957 nu elimină inegalitățile salariale dintre statele membre. Lucrătorii detașați pot primi alte salarii decât cele percepute de lucrătorii locali (cu excepția elementelor obligatorii ale acestora), iar întreprinderea care îi angajează poate suporta, dacă este cazul, costuri mai reduse cu impozitele și cu securitatea socială. Legiuitorul Uniunii nu a făcut altceva decât să îmbunătățească protecția lucrătorilor detașați în raport cu cea asigurată inițial de Directiva 96/71.
69. Guvernul polonez consideră de asemenea că noțiunea de remunerație introdusă de Directiva 2018/957 este nejustificată, deoarece obligă angajatorul să plătească emolumente disproporționate lucrătorilor detașați, întrucât trebuie să includă contribuții de care aceștia nu ar putea beneficia.
70. Astfel cum am arătat deja, noul mod de redactare a articolului 3 alineatul (1) al treilea paragraf din Directiva 96/71 extinde la lucrătorii detașați numai elementele obligatorii ale remunerației lucrătorilor locali. Celelalte contribuții sociale plătite de angajatorii locali pentru salariații lor nu trebuie luate în considerare sau plătite de angajatorul care detașează lucrători. Aceste contribuții sociale suplimentare sunt plătite, dacă este cazul, pentru lucrătorii detașați, în conformitate cu legislația statului de origine.
71. Referirea, în cuprinsul considerentului (18) al Directivei 2018/957, la suma brută a remunerației nu urmărește să includă în aceasta contribuțiile sociale care nu fac parte dintre elementele obligatorii ale remunerației din statul membru gazdă. Scopul său este de a se ține seama de toate emolumentele plătite de angajator lucrătorului detașat pentru compararea acestei sume cu remunerația obligatorie din statul gazdă(28).
3. Răspuns global cu privire la primul aspect al primului motiv
72. În concluzie, nu considerăm că opțiunea legislativă de a înlocui noțiunea de „salariu minim” cu noțiunea de „remunerație” este nejustificată sau disproporționată în raport cu obiectivul de protecție a lucrătorilor detașați. Desigur, aceasta poate reduce, însă nu elimină avantajele concurențiale ale întreprinderilor din statele membre ale Uniunii care au costuri ale forței de muncă mai scăzute decât cele care detașează lucrători către state membre în care aceste costuri sunt mai mari. Totuși, o asemenea reducere este în acord cu obiectivul Directivei 2018/957 de a modifica echilibrul stabilit de Directiva 96/71, punând acum mai mult accentul pe protecția lucrătorilor detașați, fără a renunța la obiectivele de a asigura o concurență loială între întreprinderi și de a facilita libera prestare a serviciilor transnaționale.
C. Al doilea aspect al primului motiv: lucrători detașați pe termen lung
1. Argumente
73. Noul articol 3 alineatul (1a) instituie categoria lucrătorilor detașați pe termen lung și o diferențiază de cea a lucrătorilor detașați „obișnuiți”: primii sunt cei a căror detașare depășește 12 luni (18 luni, în mod excepțional).
74. Potrivit guvernului polonez, noul statut al lucrătorilor detașați pe termen lung generează restricții nejustificate și disproporționate privind libera prestare a serviciilor, contrare articolului 56 TFUE. Guvernul menționat arată, în această privință, că:
– Directiva 2018/957 plasează pe picior de egalitate lucrătorii detașați pe termen lung, lucrătorii locali și lucrătorii din alte state membre care au exercitat libertatea de circulație a lucrătorilor în conformitate cu articolul 45 TFUE.
– Noul articol 3 alineatul (1a) instituie un regim aplicabil lucrătorilor detașați pe termen lung care este incompatibil cu articolul 9 din Regulamentul Roma I(29).
– Noua regulă privind cumulul perioadelor de detașare (în ceea ce privește stabilirea momentului de la care se dobândește statutul de lucrător detașat pe termen lung) este disproporționată.
2. Apreciere
75. Noua categorie a lucrătorilor detașați pe termen lung se deosebește de cea a lucrătorilor detașați „obișnuiți”. Criteriul de diferențiere este durata efectivă a detașării: dacă depășește 12 luni (18 luni, în mod excepțional), lucrătorul detașat obișnuit devine lucrător detașat pe termen lung.
76. După expirarea acestui termen, lucrătorul detașat (acum, pe termen lung) beneficiază de un regim juridic diferit: acestuia i se aplică nu numai condițiile de muncă prevăzute la articolul 3 alineatul (1), ci și cele ale statului membru unde se realizează munca.
77. Astfel cum rezultă din considerentul (9)(30), Directiva 2018/957 nu implică totuși o echivalare totală a lucrătorilor detașați pe termen lung cu lucrătorii locali (naționali sau din alte state membre, care și‑au exercitat libertatea de circulație).
78. Lucrătorii detașați pe termen lung au în continuare o situație juridică asigurată (acoperită) de libera prestare a serviciilor, astfel cum se arată în considerentul (10) al Directivei 2018/957(31).
79. Contrar tezei susținute de guvernul polonez, noul articol 3 alineatul (1a) din Directiva 96/71 nu plasează în totalitate pe picior de egalitate lucrătorii detașați pe termen lung și pe cei locali, deoarece:
– conform acestei dispoziții, „primul paragraf al prezentului alineat nu se aplică următoarelor: (a) procedurilor, formalităților și condițiilor de încheiere și de încetare a contractului de muncă, inclusiv clauzelor de neconcurență; (b) schemelor de pensii ocupaționale suplimentare”;
– în conformitate cu articolul 3 alineatul (1a), lucrătorilor detașați li se aplică „toate condițiile de muncă și de încadrare în muncă care sunt stabilite în statul membru pe teritoriul căruia se desfășoară munca”, „oricare ar fi legislația aplicabilă raporturilor de muncă”. Aceasta implică faptul că, în ceea ce privește categoria respectivă de lucrători detașați, dreptul internațional privat care stă la baza raportului lor juridic nu se modifică, astfel cum arată Parlamentul European în observațiile sale(32);
– echivalarea lucrătorilor detașați pe termen lung cu cei locali se realizează în ceea ce privește „toate condițiile de muncă și de încadrare în muncă care sunt stabilite în statul membru pe teritoriul căruia se desfășoară munca”. Prin acestea se înțelege „condițiile de muncă și protecția sănătății și a securității lucrătorilor”, și anume cele reglementate de Directiva 96/71, în conformitate cu noul articol 1 alineatul (1) din aceasta. Prin urmare, se mențin diferențele în domenii precum securitatea socială sau impozitarea.
80. În opinia noastră, reglementarea acestei noi categorii de lucrători detașați pe termen lung este justificată și implică restricții proporționale privind libera prestare a serviciilor, care sunt compatibile cu articolul 56 TFUE.
81. Stabilirea unei perioade de 12 luni (18 luni, în mod excepțional) elimină incertitudinea existentă în ceea ce privește versiunea inițială a Directivei 96/71, care, la articolul 2 alineatul (1), prevedea că prin lucrător detașat se înțelege un lucrător care, „pe o perioadă limitată”, își desfășoară munca pe teritoriul unui stat membru diferit de cel de origine. În opinia noastră, noua regulă înlătură incertitudinea respectivă, clarificând că se consideră lucrător detașat pe termen lung orice lucrător a cărui detașare continuă după cele 12 (sau 18) luni.
82. În opinia noastră, statutul de lucrător detașat pe termen lung este de asemenea rezonabil, deoarece este adaptat la situația lucrătorilor cu o ședere îndelungată în statul membru gazdă, ceea ce implică o participare mai mare a acestora pe piața muncii din statul respectiv. Este logic (și proporțional) ca, în acest context, să li se aplice un număr mai mare de norme de dreptul muncii din statul de destinație, menținând în același timp legătura cu statul de origine al întreprinderii pentru care lucrează.
83. Nu împărtășim nici opinia guvernului polonez, care consideră că noul regim al lucrătorilor detașați pe termen lung este incompatibil cu articolul 9 din Regulamentul Roma I.
84. Acest articol se referă la „aplicarea normelor de aplicare imediată din legea instanței sesizate”, însă noul articol 3 alineatul (1a) din Directiva 96/71 nu este o astfel de normă.
85. Raportul dintre directiva respectivă și Regulamentul Roma I este stabilit la articolul 8 („Contractele individuale de muncă”) și la articolul 23 („Raportul cu alte dispoziții de drept comunitar”) din acesta din urmă(33).
86. În sfârșit, guvernul polonez arată că noul articol 3 alineatul (1a) al treilea paragraf din Directiva 96/71 creează o restricție disproporționată incompatibilă cu articolul 56 TFUE, deoarece, pentru calcularea cumulului de perioade, ia în considerare locul de muncă, iar nu situația lucrătorului. În plus, acesta nu stabilește nicio limită temporală pentru efectuarea calculului perioadelor.
87. Astfel cum susțin Consiliul și Parlamentul European și după cum se arată în considerentul (11) al Directivei 2018/957, această dispoziție urmărește să prevină eludarea și utilizarea abuzivă a statutului de lucrător detașat pe termen lung. În caz contrar, acest statut ar putea fi evitat prin înlocuirea lucrătorilor detașați cu alții pentru același loc de muncă.
88. Desigur, astfel cum afirmă guvernul polonez, există o anumită imprecizie în ceea ce privește modul său de redactare, deoarece nu stabilește o limită temporală pentru realizarea cumulării perioadelor în cursul cărora lucrătorii detașați ocupă același loc de muncă.
89. Cu toate acestea, guvernul polonez nu demonstrează în observațiile sale că există alternative mai puțin restrictive pentru a evita comportamentele frauduloase. Acesta se limitează să menționeze caracterul suficient al măsurilor de identificare a detașărilor reale și de prevenire a abuzurilor și a eludărilor prevăzute la articolul 4 din Directiva 2014/67(34). Însă acele măsuri sunt concepute mai degrabă pentru a combate fraudele în detașările unice decât în detașările în lanț ale lucrătorilor în vederea ocupării aceluiași loc de muncă.
90. Propunem, așadar, respingerea în totalitate a primului motiv de nulitate.
VII. Al treilea motiv: încălcarea articolului 58 alineatul (1) TFUE prin aplicarea Directivei 2018/957 în sectorul transporturilor
91. Întrucât argumentele privind acest motiv sunt similare cu cele din cauza C‑620/18, facem trimitere la Concluziile prezentate în cauza C‑620/18(35), conform cărora se impune respingerea sa.
VIII. Concluzie
92. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții:
1) Să respingă în totalitate acțiunea formulată de Republica Polonă.
2) Republica Polonă să suporte propriile cheltuieli de judecată, precum și cheltuielile de judecată efectuate de Parlamentul European și de Consiliul Uniunii Europene.
3) Comisia Europeană și guvernele francez, german, neerlandez și suedez suportă propriile cheltuieli de judecată.