ORDINANZA DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE
19 settembre 2012 (*)
«Procedimento sommario – Aiuti di Stato – Pagamenti compensativi versati nel 2008 e nel 2009 dall’organismo greco di assicurazioni agricole (ELGA) – Decisione che dichiara gli aiuti incompatibili con il mercato comune e ne dispone il recupero – Domanda di sospensione dell’esecuzione – Fumus boni iuris – Urgenza – Bilanciamento degli interessi»
Nella causa T‑52/12 R,
Repubblica ellenica, rappresentata da I. Chalkias e S. Papaïoannou, in qualità di agenti,
richiedente,
contro
Commissione europea, rappresentata da D. Triantafyllou e S. Thomas, in qualità di agenti,
resistente,
avente ad oggetto una domanda di sospensione dell’esecuzione della decisione 2012/157/UE della Commissione, del 7 dicembre 2011, relativa a pagamenti compensativi versati dall’organismo greco di assicurazioni agricole (ELGA) nel 2008 e 2009 (GU 2012, L 78, pag. 21),
IL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE
ha emesso la seguente
Ordinanza
Fatti, procedimento e conclusioni delle parti
1 Con una legge del 1998 è stato istituito l’organismo greco delle assicurazioni agricole (ELGA), interamente di proprietà statale, che ha lo scopo di assicurare la produzione vegetale e zootecnica nonché il capitale vegetale e zootecnico delle aziende agricole contro danni causati da rischi naturali. L’assicurazione presso l’ELGA è obbligatoria, sicché le entrate di quest’ultima provengono essenzialmente da un contributo specifico di assicurazione – fissato al 3% per i prodotti di origine vegetale e allo 0,5% per i prodotti di origine animale –, che viene imposto ai produttori agricoli beneficiari del regime di assicurazione.
2 Nel 2009 il governo ellenico ha previsto il versamento da parte dell’ELGA di pagamenti compensativi per un importo di circa EUR 425 milioni al fine di dare seguito ai reclami presentati da un elevato numero di produttori agricoli greci che avevano subito perdite di entrate a causa della riduzione della produzione di talune colture vegetali rilevata nelle campagne 2008 e 2009, dovuta ad avverse condizioni climatiche, quali siccità, alte temperature, piogge nonché malattie entomologiche e fitopatologiche delle colture in questione.
3 Informata di tali misure, la Commissione europea ha avviato il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, che si è concluso con l’adozione, in data 7 dicembre 2011, della decisione 2012/157/UE, relativa a pagamenti compensativi versati dall’organismo greco di assicurazioni agricole (ELGA) nel 2008 e 2009 (GU 2012, L 78, pag. 21), che ha qualificato come aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno taluni pagamenti compensativi, per un importo di circa EUR 425 milioni, e ne ha ordinato il recupero presso i beneficiari (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
4 Nella decisione impugnata la Commissione ha impartito alla Repubblica ellenica un termine di quattro mesi a decorrere dalla data della sua notifica per recuperare presso i produttori agricoli il suddetto importo, con gli interessi calcolati a partire dalla data in cui è stato versato fino a quella del suo recupero. Detto termine è stato successivamente prorogato di due mesi.
5 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale l’8 febbraio 2012, la Repubblica ellenica ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione impugnata.
6 Con atto separato, depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 maggio 2012, la Repubblica ellenica ha proposto la domanda di provvedimenti provvisori in esame, in cui chiede, sostanzialmente, che il Tribunale voglia:
– sospendere l’esecuzione della decisione impugnata fino alla pronuncia del Tribunale sul ricorso principale;
– condannare la Commissione alle spese.
7 Nelle osservazioni scritte depositate presso la cancelleria del Tribunale il 30 maggio 2012, la Commissione chiede, sostanzialmente, che il Tribunale voglia:
– respingere la domanda di provvedimenti provvisori;
– condannare la richiedente alle spese.
8 Il 18 giugno 2012 il presidente del Tribunale ha ordinato, in forza dell’articolo 105, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale e nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia, la sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata, nella parte in cui imponeva alla Repubblica ellenica di recuperare gli aiuti controversi, in quanto le affermazioni della stessa, supponendo che fossero dimostrate, giustificavano il mantenimento dello status quo al fine di consentire un esame approfondito degli argomenti delle parti.
9 L’11 settembre 2012 le parti hanno presentato i loro argomenti in udienza e hanno risposto ai quesiti orali posti dal presidente del Tribunale.
In diritto
10 Dal combinato disposto degli articoli 278 TFUE e 279 TFUE, da un lato, e dell’articolo 256, paragrafo 1, TFUE, dall’altro, risulta che il giudice del procedimento sommario può, se ritiene che le circostanze lo richiedano, ordinare la sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato oppure adottare i provvedimenti provvisori necessari.
11 L’articolo 104, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale dispone che le domande di provvedimenti provvisori debbono precisare l’oggetto della causa, i motivi di urgenza e gli argomenti di fatto e di diritto che giustifichino prima facie l’adozione del provvedimento provvisorio richiesto. Pertanto, la sospensione dell’esecuzione e i provvedimenti provvisori possono essere accordati dal giudice del procedimento sommario se è comprovato che la loro concessione è giustificata prima facie da argomenti di fatto e di diritto (fumus boni iuris) e che gli stessi sono urgenti in quanto occorre, per evitare un danno grave ed irreparabile agli interessi del richiedente, che siano adottati e producano i loro effetti prima della decisione nella causa principale [ordinanza del presidente della Corte del 19 luglio 1995, Commissione/Atlantic Container Line e a., C‑149/95 P(R), Racc. pag. I‑2165, punto 22]. Questi presupposti sono cumulativi, di modo che i provvedimenti provvisori devono essere negati qualora manchi uno dei suddetti presupposti [ordinanza del presidente della Corte del 14 ottobre 1996, SCK e FNK/Commissione, C‑268/96 P(R), Racc. pag. I‑4971, punto 30]. Il giudice del procedimento sommario procede altresì, se del caso, alla ponderazione degli interessi in gioco (ordinanza del presidente della Corte del 23 febbraio 2001, Austria/Consiglio, C‑445/00 R, Racc. pag. I‑1461, punto 73, e ordinanza del presidente del Tribunale del 4 aprile 2002, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissione, T‑198/01 R, Racc. pag. II‑2153, punto 50).
12 Nell’ambito di siffatta valutazione globale, il giudice del procedimento sommario dispone di un ampio potere discrezionale ed è libero di stabilire, considerate le particolarità del caso di specie, il modo in cui vanno accertate le varie condizioni in parola nonché l’ordine in cui condurre tale esame, posto che nessuna disposizione di diritto gli impone uno schema di analisi predeterminato per valutare la necessità di statuire in via provvisoria [ordinanze del presidente della Corte Commissione/Atlantic Container Line e a., cit., punto 23, e del 3 aprile 2007, Vischim/Commissione, C‑459/06 P(R), non pubblicata nella Raccolta, punto 25].
Sul fumus boni iuris
13 Secondo una giurisprudenza consolidata, il presupposto del fumus boni iuris sussiste se almeno uno dei motivi addotti dal richiedente a sostegno del ricorso principale appare prima facie pertinente e, in ogni caso, non infondato, in quanto rivela l’esistenza di una questione giuridica delicata la cui soluzione non si impone immediatamente e che merita quindi un esame approfondito, che non può essere effettuato dal giudice del procedimento sommario, ma deve costituire oggetto del procedimento principale, di modo che, prima facie, il ricorso non è privo di serio fondamento (v., in tal senso, ordinanza del presidente della Corte dell’8 maggio 2003, Commissione/Artegodan e a., C‑39/03 P‑R, Racc. pag. I‑4485, punto 40; ordinanze del presidente del Tribunale del 10 marzo 1995, Atlantic Container Line e a./Commissione, T‑395/94 R, Racc. pag. II‑595, punto 49, e del 30 aprile 2010, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, T‑18/10 R, non pubblicata nella Raccolta, punto 95 e giurisprudenza ivi citata).
14 Nella fattispecie, nell’ambito del secondo e del terzo motivo sollevati a sostegno del ricorso diretto all’annullamento della decisione impugnata, la Repubblica ellenica addebita alla Commissione di avere violato l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ritenendo erroneamente che i pagamenti controversi «incid[essero] sugli scambi tra gli Stati membri» e «minacc[iassero] di falsare la concorrenza», sebbene l’importo dell’indennizzo ammontasse in media ad appena circa EUR 500 per agricoltore e si trattasse di pagamenti compensativi per le perdite effettive di produzione agricola dovute a cause non imputabili ai produttori. Orbene, pagamenti compensativi di tale modesta entità non sarebbero atti a conferire agli agricoltori greci un vantaggio concorrenziale rispetto ai produttori di altri Stati membri.
15 La Repubblica ellenica aggiunge che, sebbene al punto 59 della decisione impugnata si affermi che il «settore agricolo è aperto alla concorrenza a livello dell’Unione ed è quindi sensibile a qualsiasi misura a favore della produzione promossa a livello di Stato membro», nulla indica che la Commissione abbia tenuto conto delle caratteristiche del mercato di cui trattasi e della situazione economica degli agricoltori greci beneficiari. La Commissione si limiterebbe a rinviare a varie sentenze della Corte nelle quali è stato riconosciuto che il settore agricolo è, in generale, sensibile alla concorrenza. Tuttavia, nella fattispecie i pagamenti controversi diretti a compensare perdite effettive subite dagli agricoltori avrebbero ripristinato la concorrenza, anziché falsarla.
16 La Repubblica ellenica sostiene inoltre che la Commissione ha erroneamente incluso nell’importo degli asseriti aiuti di Stato la somma di EUR 186 milioni corrispondente ai contributi pagati dagli agricoltori stessi nel 2008 e nel 2009 a titolo del regime di assicurazione obbligatoria dell’ELGA. Tale somma dovrebbe essere dedotta dall’importo degli aiuti da recuperare.
17 La Commissione replica che la finalità indennitaria dei pagamenti compensativi non influisce in alcun modo sulla loro qualificazione come aiuto di Stato. Per quanto attiene ai criteri della distorsione della concorrenza e dell’incidenza sugli scambi tra gli Stati membri, vi sarebbe una giurisprudenza consolidata secondo cui non esiste alcuna soglia di sensibilità al di sotto della quale tali condizioni non sussisterebbero, essendo sufficiente che i beneficiari di un aiuto di Stato esercitino le loro attività su un mercato aperto alla concorrenza e quindi sensibile a qualsiasi misura a favore della produzione promossa a livello di Stato membro. Quanto ai contributi obbligatori pagati dagli agricoltori greci e soggetti al controllo dello Stato greco, la Commissione ritiene che tale importo, da essa calcolato in EUR 145 milioni, non possa essere dedotto dall’aiuto da recuperare, dato che il suo carattere inizialmente privato non osta a che i pagamenti controversi siano integralmente qualificati come aiuti di Stato.
18 Nel suo quarto motivo di annullamento la Repubblica ellenica sottolinea che la Commissione ha applicato erroneamente l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE ed esercitato erroneamente il potere discrezionale di cui dispone in materia di aiuti di Stato, in quanto i pagamenti controversi avrebbero dovuto essere considerati compatibili con il mercato interno a motivo del gravissimo turbamento dell’economia greca nel suo complesso. Infatti, tale disposizione di diritto primario andrebbe applicata direttamente qualora sussistano le condizioni ivi previste, il che si verificherebbe nel caso di specie: la crisi finanziaria ed economica internazionale iniziata nel 2008 avrebbe avuto pesanti ripercussioni su tutti i settori dell’economia greca e provocato una crisi finanziaria molto grave che ha comportato, in particolare, una riduzione significativa della liquidità sul mercato greco, una recessione perdurante ormai da cinque anni e l’impoverimento di molte categorie della popolazione. La mancanza di liquidità di cui soffre il settore agricolo minaccerebbe di creare rischi sistemici per l’intera economia greca, dato che quest’ultima è basata in gran parte sulla produzione primaria e i produttori agricoli rappresentano una parte importante del tessuto produttivo dell’economia greca, tanto che il loro numero, circa 860 000 su un totale di quasi cinque milioni, costituirebbe una percentuale considerevole della popolazione attiva.
19 La Commissione replica che l’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE le conferisce un potere discrezionale per valutare la compatibilità di un aiuto di Stato con il mercato interno, potere discrezionale che essa avrebbe esercitato adottando la comunicazione che istituisce un quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell’accesso al finanziamento nell’attuale situazione di crisi finanziaria ed economica (GU 2009, C 83, pag. 1). Orbene, il punto 4.2.2, terzo comma, lettera h), di tale comunicazione avrebbe inizialmente escluso le imprese attive nel settore della produzione primaria di prodotti agricoli a motivo delle distorsioni della concorrenza che potevano essere causate in tale settore anche da aiuti di modesta entità, ragione per cui la Commissione avrebbe concluso che i pagamenti controversi non erano conformi a detta comunicazione e non potevano beneficiare della deroga di cui all’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.
20 Con il sesto motivo, la Repubblica ellenica addebita alla Commissione di avere calcolato erroneamente gli importi da recuperare, in quanto essa non ha dedotto gli aiuti de minimis rientranti nell’ambito di applicazione dei suoi regolamenti (CE) n. 1860/2004, del 6 ottobre 2004, relativo all’applicazione degli articoli 87 [CE] e 88 [CE] agli aiuti de minimis nei settori dell’agricoltura e della pesca (GU L 325, pag. 4), e (CE) n. 1535/2007, del 20 dicembre 2007, relativo all’applicazione degli articoli 87 [CE] e 88 [CE] agli aiuti de minimis nel settore della produzione dei prodotti agricoli (GU L 337, pag. 35). Orbene, per l’esercizio 2008, l’importo di EUR 25 milioni dovrebbe essere considerato un aiuto de minimis autorizzato e quindi non recuperabile, mentre, per i tre esercizi dal 2009 al 2011, l’importo corrispondente ammonterebbe a quasi EUR 67 milioni.
21 La Commissione, senza pronunciarsi sulle cifre presentate dalla Repubblica ellenica, replica che essa non esclude affatto il principio della deduzione degli aiuti de minimis nel caso degli agricoltori greci.
22 A tal riguardo, va rilevato che, con il suo argomento, la Repubblica ellenica intende sostanzialmente dimostrare, da un lato, che i pagamenti controversi non possono essere considerati idonei ad incidere sugli scambi tra gli Stati membri e a falsare la concorrenza, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE e, dall’altro, che, in ogni caso, l’obbligo, imposto nel dicembre 2011, di recuperare presso i beneficiari gli importi concessi deve essere considerato eccessivo. Orbene, l’esame di tale argomento non può prescindere dalle peculiari circostanze che hanno caratterizzano la situazione economica e finanziaria in Grecia a partire dal 2008.
23 In tale contesto, per quanto riguarda l’impatto dei pagamenti controversi sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri, si deve ricordare che, secondo la Commissione, l’importo complessivo di tali pagamenti ammonta a circa EUR 425 milioni. Tuttavia, a prima vista, sembrerebbe che l’importo di EUR 425 milioni debba essere drasticamente ridotto.
24 Infatti, da un lato, è pacifico che una parte di tale importo, pari a varie decine di milioni di euro, può essere considerata come costituente aiuti de minimis. Inoltre, secondo la Commissione, è molto probabile che «numerosi beneficiari» dei pagamenti effettuati dall’ELGA abbiano ricevuto aiuti di tale natura e siano quindi esenti dall’obbligo di rimborso. Peraltro, i punti 97, 98 e 104 della decisione impugnata menzionano espressamente l’ipotesi di un’esclusione del recupero degli importi costituenti aiuti de minimis. Gli aiuti de minimis non vengono recuperati presso i beneficiari e ne è quindi autorizzata la concessione in quanto si ritiene che essi non falsino la concorrenza e non pregiudichino gli scambi tra gli Stati membri.
25 Dall’altro, è pacifico che gli agricoltori greci hanno versato, a titolo del regime di assicurazione obbligatoria dell’ELGA, contributi che hanno incrementato, quanto meno indirettamente, le entrate dell’ELGA nel 2008 e nel 2009 di almeno EUR 145 milioni. Orbene, anche se la circostanza che i pagamenti controversi effettuati dall’ELGA siano stati finanziati in parte da tali contributi privati non osta a che essi possano essere qualificati come aiuti di Stato, ciò non toglie che l’impatto finanziario di tali pagamenti sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri risulta limitato dal fatto che gli agricoltori stessi, e tra questi i beneficiari degli aiuti, abbiano dovuto pagare detti contributi. Peraltro, al punto 22 della decisione impugnata, la Commissione ha ammesso che, nella misura in cui i risarcimenti versati dall’ELGA nell’ambito del regime di assicurazione obbligatorio sono stati finanziati con entrate provenienti da contributi speciali di assicurazione, si può ritenere che detti risarcimenti non procurassero vantaggi indebiti ai beneficiari.
26 Poiché l’impatto finanziario dei pagamenti controversi sulla concorrenza e sugli scambi tra gli Stati membri appare quindi, prima facie, inferiore a quello dell’importo di EUR 425 milioni menzionato dalla Commissione, non si può escludere che detti pagamenti siano stati utilizzati esclusivamente per risarcire gli agricoltori greci che avevano subito perdite di entrate a causa della riduzione della produzione di talune colture vegetali dovuta a condizioni climatiche avverse, e non per favorire artificialmente la produzione e le esportazioni.
27 Orbene, come le parti hanno confermato in udienza, la Repubblica ellenica attraversa da vari anni una grave crisi economica e finanziaria. Tale crisi, che ha determinato un certo isolamento economico del paese, non ha risparmiato il settore agricolo greco. A tal riguardo, la Repubblica ellenica precisa, senza essere contraddetta dalla Commissione, quanto segue:
– il reddito agricolo in Grecia tra il 2006 e il 2011 è diminuito del 22,6%, mentre il reddito corrispondente nell’Unione europea è aumentato del 19%;
– il valore della produzione vegetale tra il 2005 e il 2011 ha registrato un calo superiore al 15%;
– i costi di produzione sono aumentati dell’11% nel 2008, del 4% nel 2010 e del 7,5% nel 2011, mentre i prezzi alla produzione hanno registrato una notevole riduzione (33,9% per i pomodori, 27,5% per i cavoli, 11,7% per il cotone, 11% per il tabacco e 21,5% per gli spinaci);
– la decelerazione del finanziamento bancario alle imprese agricole ha registrato un calo del 49% e attualmente gli agricoltori hanno scarse possibilità di finanziamento.
28 Inoltre, il settore agricolo greco risulta caratterizzato dalla prevalenza di un’agricoltura familiare di piccole aziende. La Commissione ha implicitamente riconosciuto tale parcellizzazione del settore ammettendo che i pagamenti controversi sono stati ripartiti in modo tale che ogni agricoltore ha percepito in media circa EUR 500. Peraltro, essa non sostiene che il settore agricolo greco si distingua per una particolare aggressività commerciale ed esportatrice e non afferma nemmeno che imprese non greche attive sul mercato dei prodotti agricoli abbiano lamentato di essere esposte, a causa dei pagamenti controversi, ad una concorrenza particolarmente accanita da parte degli agricoltori greci.
29 Risulta quindi che l’argomento addotto dalla Repubblica ellenica solleva la questione giuridica se, nelle circostanze eccezionali del caso di specie, l’impatto finanziario dei pagamenti controversi, che consistevano in un risarcimento ad agricoltori greci, fosse realmente tale da incidere sugli scambi tra gli Stati membri e minacciare di falsare la concorrenza, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Si tratta di stabilire, più in particolare, se dette circostanze eccezionali influiscano sull’applicazione di considerazioni ammesse nel contesto del regime degli aiuti de minimis che consentono di escludere dall’ambito di applicazione di detta disposizione aiuti che non hanno un impatto sensibile sugli scambi commerciali e sulla concorrenza tra gli Stati membri (v., in tal senso, sentenza della Corte del 7 marzo 2002, Italia/Commissione, C‑310/99, Racc. pag. I‑2289, punto 10).
30 Orbene, non sembra che tale questione abbia trovato una risposta definitiva nella giurisprudenza della Corte. Infatti, quest’ultima utilizza la formula prudente secondo cui la consistenza relativamente esigua di un aiuto o la dimensione relativamente modesta dell’impresa beneficiaria «non escludono a priori l’eventualità» che si abbiano ripercussioni sugli scambi, dato che un aiuto di entità relativamente esigua è idoneo a ripercuotersi sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri quando il settore in cui operano le imprese che ne beneficiano sia caratterizzato da forte concorrenza (v., in tal senso, sentenze della Corte del 29 aprile 2004, Grecia/Commissione, C‑278/00, Racc. pag. I‑3997, punti 69 e 70, e Italia/Commissione, C‑372/97 P, Racc. pag. I‑3679, punti 53 e 54, e C‑298/00 P, Racc. pag. I‑4087, punto 54 e giurisprudenza ivi citata) o quando l’impresa beneficiaria sia orientata verso il commercio internazionale (v., in tal senso, sentenza della Corte del 17 settembre 1980, Philip Morris/Commissione, 730/79, Racc. pag. 2671, punto 11).
31 Pertanto, tale giurisprudenza lascia irrisolta la questione se, nella fattispecie, a motivo delle difficoltà del tutto particolari ed eccezionali connesse alle misure di austerità che caratterizzano da vari anni la situazione dell’economia greca, si possa ritenere che il settore agricolo greco non sia né esposto a forte concorrenza né orientato verso il commercio internazionale, il che escluderebbe eventualmente che i pagamenti controversi fossero idonei ad incidere sensibilmente sugli scambi commerciali e sulla concorrenza tra gli Stati membri.
32 Occorre aggiungere che l’argomento esposto dalla Repubblica ellenica solleva un’ulteriore questione giuridica, vale a dire se, anche ammesso che i pagamenti controversi soddisfacessero tutte le condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, alla data in cui sono stati concessi, la decisione impugnata debba essere considerata eccessiva, in quanto ne impone il recupero il 7 dicembre 2011, sebbene la situazione estremamente difficile del settore greco sia ulteriormente peggiorata dopo la loro concessione.
33 In tale contesto, è certamente vero che, secondo la giurisprudenza, l’obbligo per lo Stato membro di sopprimere un aiuto considerato dalla Commissione incompatibile con il mercato comune è inteso a ristabilire lo status quo ante (v. sentenze della Corte del 17 giugno 1999, Belgio/Commissione, C‑75/97, Racc. pag. I‑3671, punto 65, e del 7 marzo 2002, Italia/Commissione, cit., punto 98). La Corte ha tuttavia provveduto a precisare che solo «in generale, salvo circostanze eccezionali», la Commissione può legittimamente chiedere allo Stato membro interessato di procedere a tale recupero al fine di ripristinare la situazione precedente (sentenze Belgio/Commissione, cit., punto 66; del 7 marzo 2002, Italia/Commissione, cit., punto 99, nonché del 29 aprile 2004, Italia/Commissione, C‑372/97 P, cit., punto 104, e C‑298/00 P, cit., punto 76).
34 Di conseguenza, tale giurisprudenza lascia irrisolta la questione se, nella fattispecie, la Repubblica ellenica possa validamente invocare circostanze eccezionali tali da rendere eccessivo il recupero, quale imposto dalla decisione impugnata, dei pagamenti controversi presso i beneficiari, dato che la Repubblica ellenica doveva affrontare, alla data di adozione della decisione impugnata, il 7 dicembre 2011, un grave turbamento della sua economia nazionale, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, compreso il suo settore agricolo, e se la Commissione, ispirandosi a tale disposizione del diritto primario, dovesse rinunciare ad esigere qualsiasi recupero in un settore gravemente indebolito da tale turbamento.
35 Il giudice del procedimento sommario ritiene che le risposte alle questioni giuridiche sopra esposte non si impongano immediatamente e richiedano un esame approfondito, che costituisce per l’appunto l’oggetto del procedimento principale. Pertanto, senza pregiudicare in alcun modo la posizione del Tribunale sul ricorso principale, il giudice del procedimento sommario, in questa fase, non può ritenere che tale ricorso sia privo di qualsiasi fondamento. Di conseguenza, le questioni in esame appaiono, prima facie, sufficientemente pertinenti e gravi per costituire un fumus boni iuris idoneo a giustificare la sospensione dell’esecuzione richiesta, nei limiti in cui la decisione impugnata impone alla Repubblica ellenica di procedere al recupero dei pagamenti controversi presso i produttori agricoli.
Sull’urgenza e sulla ponderazione degli interessi
36 Secondo una giurisprudenza costante, il carattere urgente di una domanda di provvedimenti provvisori deve essere valutato in relazione alla necessità di statuire provvisoriamente, al fine di evitare che la parte che richiede il provvedimento provvisorio subisca un danno grave e irreparabile. Spetta a quest’ultima provare in modo serio di non potere attendere l’esito della causa principale senza dover subire personalmente un danno di tale natura. Sebbene l’imminenza del danno non debba essere dimostrata con una certezza assoluta, tuttavia essa deve essere prevedibile con un grado di probabilità sufficiente. La parte che chiede i provvedimenti provvisori è tenuta, in ogni caso, a provare i fatti idonei a fondare la prospettiva di tale danno grave e irreparabile e a consentire al giudice del procedimento sommario di valutare le precise conseguenze che verosimilmente deriverebbero dalla mancata concessione dei provvedimenti richiesti, restando inteso che un danno di natura puramente ipotetica, in quanto basato sulla sopravvenienza di eventi futuri e incerti, non può giustificare la concessione dei provvedimenti provvisori (v. ordinanze del presidente del Tribunale del 26 marzo 2010, SNF/ECHA, T‑1/10 R, non pubblicata nella Raccolta, punti 47 e 48 e giurisprudenza ivi citata, e del 7 maggio 2010, Almamet/Commissione, T‑410/09 R, non pubblicata nella Raccolta, punto 32 e giurisprudenza ivi citata).
37 Poiché la presente domanda di provvedimenti provvisori proviene dalla Repubblica ellenica, si deve ricordare che gli Stati membri sono responsabili degli interessi considerati come generali a livello nazionale e possono assicurarne la difesa nell’ambito di un procedimento sommario (v., in tal senso, ordinanze della Corte del 29 giugno 1993, Germania/Consiglio, C‑280/93 R, Racc. pag. I‑3667, punto 27, e del 12 luglio 1996, Regno Unito/Commissione, C‑180/96 R, Racc. pag. I‑3903, punto 85). In particolare, gli Stati membri possono presentare una domanda di provvedimenti provvisori facendo valere che la misura contestata rischia di compromettere seriamente l’adempimento delle loro pubbliche funzioni e l’ordine pubblico.
38 Nella fattispecie, secondo la Repubblica ellenica, il recupero dell’importo di EUR 425 milioni presso tutti gli agricoltori del paese, circa 800 000 – che rappresentano con le loro famiglie un terzo della popolazione totale della Grecia ‑, rischia di scatenare molte reazioni da parte della popolazione agricola, colpita dalla crisi e da misure di austerità eccezionali, tanto più che gli scioperi nel settore pubblico e privato sarebbero ormai consueti e le tensioni sociali molto acute, così come sarebbero in costante aumento gli scontri tra manifestanti e forze di polizia.
39 La Repubblica ellenica precisa che, ai fini dell’esecuzione della decisione impugnata, nel gennaio 2012 le autorità competenti hanno informato tutti gli agricoltori del recupero degli aiuti dichiarati illegittimi. Nella sua immediata risposta, la Confederazione panellenica delle unioni di cooperative agricole, che rappresenta la totalità degli agricoltori greci, avrebbe sottolineato la difficile situazione finanziaria di questi ultimi e la loro attuale incapacità di rimborsare le somme percepite, tenuto conto della crisi economica e delle molteplici misure di austerità adottate, che avrebbero gravato pesantemente sul reddito agricolo.
40 La Repubblica ellenica aggiunge che il fatto di chiedere a circa 800 000 agricoltori di restituire subito gli importi concessi e la loro comprovata e dichiarata incapacità di farlo condurranno necessariamente alla contabilizzazione di tali importi da parte dei servizi fiscali competenti, il che rappresenterà un costo amministrativo notevole, avrà ripercussioni amministrative nefaste e provocherà conflitti con le autorità pubbliche a causa dell’avvio, in migliaia di casi, di procedure di riscossione forzata. Orbene, il settore pubblico sarebbe attualmente impegnato ad attuare nuove misure di prelievo fiscale, di verifica delle dichiarazioni di imposta e di constatazione delle obbligazioni finanziare scadute.
41 La Commissione conclude per la mancanza di urgenza rilevando che il malessere economico che colpisce l’intera popolazione greca non presenta alcun nesso con l’applicazione della decisione impugnata e che l’eventuale impossibilità per gli agricoltori di restituire gli aiuti non costituisce di per sé un danno grave e irreparabile per la stessa Repubblica ellenica. Quanto all’asserito pregiudizio all’ordine pubblico, esso sarebbe teorico e incerto. Il fatto che alcuni agricoltori siano tenuti a restituire aiuti illegittimi non significherebbe automaticamente che essi provocheranno disordini. Non sarebbe peraltro dimostrato che gli agricoltori fossero all’origine dei disordini avvenuti ad Atene all’inizio dell’anno, che sarebbero stati causati molto probabilmente dagli abitanti della città, i quali, per definizione, non sarebbero agricoltori. Orbene, timori generici e vaghi su eventi ipotetici che potrebbero verificarsi in futuro non potrebbero costituire il danno grave ed irreparabile richiesto. Quanto all’onere amministrativo derivante dal recupero degli aiuti presso un numero elevato di beneficiari, esso non potrebbe costituire un danno grave ed irreparabile per la Repubblica ellenica, in quanto sarebbe illogico ritenere che le misure necessarie per l’esecuzione stessa della decisione impugnata costituiscano un danno.
42 A tal riguardo, per quanto concerne le difficoltà amministrative invocate dalla Repubblica ellenica, che osterebbero al recupero immediato dei pagamenti controversi, è vero che, secondo una giurisprudenza costante in materia di inadempimento degli Stati, il timore di difficoltà interne, anche insormontabili, non può giustificare il fatto che uno Stato membro non osservi gli obblighi incombentigli ai sensi del diritto dell’Unione (sentenza della Corte del 27 giugno 2000, Commissione/Portogallo, C‑404/97, Racc. pag. I‑4897, punto 52). Tuttavia, tale giurisprudenza non è applicabile quando lo Stato membro si opponga a tale obbligo esperendo i rimedi giuridici appropriati e adotti i provvedimenti necessari per evitare di commettere infrazioni.
43 Così, nell’ambito del procedimento sommario si tratta precisamente di valutare se appaia, prima facie, che la parte ricorrente debba effettivamente rispettare un obbligo ad essa incombente in forza del diritto dell’Unione. Orbene, nella fattispecie, il giudice del procedimento sommario ha riconosciuto l’esistenza di un fumus boni iuris atto a giustificare la sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata, vale a dire l’inosservanza temporanea, da parte della Repubblica ellenica, di tale decisione nella parte in cui le ordina di recuperare i pagamenti controversi presso i produttori agricoli. Pertanto, alla Repubblica ellenica non è preclusa la possibilità di far valere che detto recupero immediato comporterebbe difficoltà amministrative tali da causarle un danno grave ed irreparabile.
44 In tale contesto, la Repubblica ellenica ha affermato in udienza, senza essere contraddetta, che la lotta all’evasione fiscale costituiva una delle sue priorità assolute nelle attuali circostanze economiche. A tal fine, la Repubblica ellenica sta per attuare una riforma fondamentale dell’amministrazione tributaria volta a modernizzare e a migliorare il sistema di riscossione delle imposte e a superare i gravi ostacoli amministrativi che caratterizzano tale settore dell’amministrazione pubblica. Così facendo, la Repubblica ellenica intende legittimamente concentrare le sue risorse, nel breve e nel medio periodo, sull’istituzione di un’amministrazione tributaria efficiente capace, in particolare, di individuare e perseguire i «grandi evasori fiscali» e di contrastare l’evasione fiscale le cui dimensioni, in termini di mancato gettito, sono state valutate in udienza in EUR 20 miliardi.
45 Pertanto, l’obbligo per l’amministrazione greca di dare esecuzione alla decisione impugnata, la cui legittimità verrà stabilita in via definitiva solo al termine del procedimento principale e, se del caso, del procedimento di impugnazione dinanzi alla Corte, rischierebbe con tutta probabilità di compromettere, almeno parzialmente, la lotta contro l’evasione fiscale.
46 Infatti, come la Repubblica ellenica ha rilevato senza essere contraddetta dalla Commissione, il recupero dei pagamenti controversi presso gli agricoltori greci interessati comporterebbe l’intervento di vari servizi, segnatamente dell’ELGA e dell’amministrazione tributaria, e ciò in un periodo nel quale lo Stato non dispone del personale necessario a tale scopo. In particolare, qualora gli aiuti da restituire non siano oggetto di un versamento volontario all’ELGA, l’amministrazione tributaria deve procedere alla riscossione forzata delle somme di cui trattasi. Anche ammesso che tali misure non vengano adottate nei confronti di tutti gli 800 000 agricoltori greci, in quanto occorrerebbe dedurne il numero dei beneficiari di aiuti de minimis, dai dati disponibili a tale riguardo – vale a dire aiuti de minimis fino a EUR 92 milioni nel 2008 e nel 2009 (v. punto 20 supra) e aiuti percepiti da ciascun agricoltore pari mediamente a EUR 500 (v. punti 14 e 28 supra) – risulta che il numero degli agricoltori greci interessati ammonterebbe probabilmente comunque a varie centinaia di migliaia.
47 Orbene, tenuto conto della situazione finanziaria generale estremamente difficile descritta in precedenza e della reazione della Confederazione panellenica delle unioni di cooperative agricole sopra menzionata, è altamente probabile che una parte significativa delle centinaia di migliaia di beneficiari rifiuterebbe di pagare le somme pretese, il che richiederebbe l’intervento massiccio degli agenti dell’amministrazione tributaria, il cui numero tuttavia non è aumentato. È evidente che tale prelievo forzato di massa impedirebbe in misura rilevante all’amministrazione tributaria di dedicarsi ad uno dei suoi compiti prioritari, consistente nella lotta all’evasione fiscale e nel prelievo di somme sottratte all’imposta superiori di circa cinquanta volte ai pagamenti controversi.
48 Per quanto concerne il rischio di un turbamento dell’ordine pubblico in caso di recupero immediato dei pagamenti controversi presso il settore agricolo greco, è pacifico che il clima sociale in Grecia è attualmente caratterizzato da un deterioramento della fiducia nei confronti delle autorità pubbliche, da un malcontento generalizzato e da un sentimento di ingiustizia. In particolare, come la Repubblica ellenica ha affermato senza essere contraddetta dalla Commissione, le manifestazioni violente contro le misure di austerità draconiane adottate dalle pubbliche autorità greche sono in costante aumento. In udienza, la Repubblica ellenica ha inoltre ricordato la netta progressione di alcuni partiti di estrema destra e di estrema sinistra in occasione delle ultime elezioni legislative in Grecia.
49 Pertanto, il rischio, invocato dalla Repubblica ellenica, che il recupero immediato dei pagamenti controversi nel settore agricolo possa determinare manifestazioni che potrebbero degenerare in violenze non appare né puramente ipotetico né teorico o incerto. Infatti, non si può escludere che l’operazione di recupero dei pagamenti controversi venga pubblicamente utilizzata da certi ambienti come esempio di ingiustizia perpetrata ai danni della classe agricola e che, nella situazione attuale, caratterizzata da un’intensa carica emotiva, tale discorso pubblico scateni l’una o l’altra manifestazione violenta, mentre è indifferente stabilire quale categoria della popolazione potrebbe essere all’origine delle violenze che richiederebbero un impiego ancora più massiccio delle forze dell’ordine. Orbene, è evidente che il turbamento dell’ordine pubblicato provocato da tali manifestazioni e dagli eccessi cui gli eventi drammatici recenti hanno mostrato di poter dare luogo causerebbe un danno grave e irreparabile, che la Repubblica ellenica può legittimamente invocare.
50 Tenuto conto degli elementi esposti al punto 48 supra, la presente causa deve essere tenuta distinta da quella all’origine dell’ordinanza del presidente della Corte del 12 ottobre 2000, Grecia/Commissione (C‑278/00 R, Racc. pag. I‑8787, punti 8, 16 e 18), nella quale il riferimento a «disordini sociali gravissimi» è stato respinto in quanto lo Stato membro interessato si era limitato a svolgere considerazioni generiche prive di elementi concreti e non aveva fornito alcun indizio quanto all’eventualità dei gravi eventi asseriti. Infatti, diversamente dal contesto della causa C‑278/00 R, è noto che, nella fattispecie, i turbamenti dell’ordine pubblico, come quelli invocati dalla Repubblica ellenica quali prevedibili conseguenze del recupero imposto, si sono già verificati in situazioni analoghe, vale a dire nel contesto di movimenti di contestazione diretti contro le misure di austerità adottate dalle autorità pubbliche greche dall’inizio della crisi economica.
51 È quindi giocoforza constatare che il caso di specie è caratterizzato da particolarità che dimostrano l’esistenza di un’urgenza.
52 Tale soluzione è coerente con la ponderazione dei diversi interessi in gioco, nel cui ambito il giudice del procedimento sommario deve esaminare, segnatamente, se l’interesse del richiedente ad ottenere i provvedimenti provvisori richiesti prevalga o meno sull’interesse rappresentato dall’immediata applicazione della decisione impugnata (v., in tal senso, ordinanza del presidente della Corte del 26 giugno 2003, Belgio e Forum 187/Commissione, C‑182/03 R e C‑217/03 R, Racc. pag. I‑6887, punto 142).
53 Infatti, la Repubblica ellenica ha dimostrato l’urgenza e il fumus boni iuris nella sua domanda di provvedimenti provvisori. Pertanto, si deve riconoscere che essa ha un interesse legittimo alla sospensione dell’esecuzione richiesta, tanto più che la Commissione si limita ad affermare che la necessità di rispettare le regole di concorrenza dovrebbe prevalere sulla minaccia «vaga e incerta» all’ordine pubblico. Orbene, come si è già rilevato, da una parte, non è evidente che i pagamenti controversi soddisfacessero tutte le condizioni dell’articolo 107 TFUE e, dall’altra, l’urgenza costituita dal rischio di un turbamento dell’ordine pubblico non può essere considerata né vaga né incerta. Quanto al rischio di pregiudicare gli sforzi compiuti dall’amministrazione greca per contrastare efficacemente l’evasione fiscale, non si può peraltro negare che il successo di tali sforzi sia indirettamente anche nell’interesse dell’Unione, dato che una parte delle entrate provenienti dal prelievo fiscale in Grecia potrà incrementare, al pari dell’esecuzione della decisione impugnata, il bilancio generale dell’Unione.
54 Nelle circostanze eccezionali che caratterizzano l’attuale situazione economica e sociale in Grecia, occorre dunque riconoscere la priorità degli interessi invocati dalla Repubblica ellenica consistenti, da un lato, nel preservare la pace sociale e prevenire i disordini sociali e, dall’altro, nel concentrare le capacità della sua amministrazione tributaria sui compiti che essa considera fondamentali per il paese. Per contro, la concessione della sospensione dell’esecuzione esporrebbe gli interessi dell’Unione al solo rischio di un rinvio delle misure di recupero nazionali ad una data successiva e nulla indica che tale rinvio pregiudicherebbe, di per sé, le possibilità di successo di dette misure.
55 Da tutto quanto precede risulta che occorre accogliere la domanda di sospensione dell’esecuzione della decisione impugnata, nella parte in cui obbliga la Repubblica ellenica a recuperare gli importi versati presso i beneficiari.
56 Peraltro, l’articolo 108 del regolamento di procedura consente al giudice del procedimento sommario di modificare o revocare in qualsiasi momento la sua ordinanza in caso di mutamento delle circostanze, precisato che per «mutamento delle circostanze», si devono intendere, in particolare, elementi di fatto tali da modificare la valutazione del criterio dell’urgenza nel concreto caso di specie [ordinanza della Corte del 14 febbraio 2002, Commissione/Artegodan, C‑440/01 P (R), Racc. pag. I‑1489, punti 62‑64]. Spetterà quindi alla Commissione, se del caso, rivolgersi al Tribunale qualora ritenga che le circostanze siano mutate in modo tale da giustificare una modifica della presente ordinanza.
Per questi motivi,
IL PRESIDENTE DEL TRIBUNALE
così provvede:
1) È sospesa l’esecuzione della decisione 2012/157/UE della Commissione, del 7 dicembre 2011, relativa a pagamenti compensativi versati dall’organismo greco di assicurazioni agricole (ELGA) nel 2008 e 2009, nella parte in cui obbliga la Repubblica ellenica a recuperare gli importi versati presso i beneficiari.
2) Le spese sono riservate.
Lussemburgo, 19 settembre 2012
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